孫 沖

(吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長(zhǎng)春 130012)

村級(jí)組織行政化是我國(guó)實(shí)行稅費(fèi)改革之后農(nóng)村治理中普遍存在的一種狀況?！霸谧陨隙碌闹贫仍O(shè)計(jì)中，國(guó)家希望通過(guò)基層民主自治填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力撤離后留下的制度空間”[1]。即“國(guó)家權(quán)力不下村，村莊之下行自治的所謂‘雙軌政治’”[2]。但基層民主自治由于種種外部因素的影響，無(wú)法真正在基層治理中發(fā)揮作用，基層治理的有效實(shí)現(xiàn)需要依靠行政權(quán)力的不斷介入。吉登斯認(rèn)為，現(xiàn)代民族國(guó)家的形成基礎(chǔ)在于其對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)領(lǐng)土的行政控制[3]。

由此，國(guó)家為了能夠?qū)崿F(xiàn)基層社會(huì)的有效治理，不斷將行政治理手段下移，村級(jí)組織在基層治理中扮演的角色也隨之發(fā)生著變化。從眾多研究經(jīng)驗(yàn)可以看出，受行政治理手段下移的影響，村級(jí)組織的自治功能被限制。村級(jí)組織行政化導(dǎo)致村級(jí)組織構(gòu)成人員職業(yè)化[1,4-6]。 “村委會(huì)干部化身為科層體制中的一員，歸屬于科層制正式權(quán)力系統(tǒng)”[7]。“由于村委會(huì)承擔(dān)了處理政務(wù)和處理村務(wù)的雙重任務(wù)，政務(wù)要求必須貫徹，而村務(wù)則無(wú)暇顧及被放置一邊”[8]。除此以外，村級(jí)組織受限于匱乏的村級(jí)財(cái)政，因而，缺乏在農(nóng)民生產(chǎn)生活上獨(dú)立發(fā)揮作用的能力?！岸霓D(zhuǎn)移支付有相當(dāng)一部分被指定了專(zhuān)門(mén)用途，以期嚴(yán)格體現(xiàn)撥付部門(mén)的意志[9]?！鄙霞?jí)政府的治理意志通過(guò)資源的輸入得到實(shí)現(xiàn)，但這一過(guò)程往往過(guò)于剛性，導(dǎo)致村民的意志無(wú)法得到充分和全面的表達(dá)[10]?！坝捎诖寮?jí)組織行政化日益嚴(yán)重，村民參與公共事務(wù)的途徑和渠道變少，甚至出現(xiàn)‘?dāng)鄬印?，造成民意吸納的制度性斷裂”[11]。村莊面臨著懸浮型治理的危機(jī)和困境。因此，大部分學(xué)者對(duì)基層自治保持著相對(duì)消極的態(tài)度。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，村級(jí)組織行政化與基層民主自治之間并不能相互兼容。“村級(jí)治理行政化與村民自治的衰弱是同一事物的兩個(gè)側(cè)面。兩者之間雖然不具因果關(guān)系，但通常是前者進(jìn)一步，后者可能就要退一步”[1]。

正如很多學(xué)者所分析的那樣，村級(jí)組織行政化的確使行政治理意志在更廣泛的領(lǐng)域上向基層治理滲透。但是，這并不意味著民主自治就失去了發(fā)展空間。社會(huì)主義民主有兩種重要形式，即民主和協(xié)商[12]。諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，基層民主自治有諸多形式，協(xié)商式民主自治正是其中的一種形式。村級(jí)組織行政化并不一定會(huì)削弱自治，協(xié)商式民主自治使自治與行政有效地對(duì)接到一起，而且還彌補(bǔ)了行政治理手段的諸多不足，構(gòu)成了對(duì)行政治理手段的補(bǔ)充。中國(guó)江蘇省南部Q村是該地區(qū)民主自治的示范村，具有典型性和代表性。筆者在團(tuán)隊(duì)老師的指導(dǎo)下，于2018年7月到8月間在蘇南Q村進(jìn)行了為期1個(gè)多月的調(diào)研，通過(guò)對(duì)村干部、村民代表、普通村民進(jìn)行訪談，查閱村民代表會(huì)議記錄和決議，旁觀村委例會(huì)與村民代表會(huì)議的方式對(duì)Q村協(xié)商式民主自治的運(yùn)行進(jìn)行了深入了解，并獲得了一手的經(jīng)驗(yàn)材料。本文將以Q村為例，重點(diǎn)研究協(xié)商式民主自治如何運(yùn)行，以及協(xié)商式民主自治在行政治理不斷加強(qiáng)背景下的形成過(guò)程。

一、Q村的基本情況及研究方法

Q村是中國(guó)江蘇省南部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市近郊村，該村在二十世紀(jì)八九十年代就產(chǎn)生了很多村辦企業(yè)，村辦企業(yè)倒閉后，村集體將土地和廠房租給投資辦廠的大型企業(yè)，并逐漸形成了一定的規(guī)模，租金成為村級(jí)財(cái)政的重要來(lái)源。此外，本地打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)田被農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)給了個(gè)人。村級(jí)組織為了規(guī)范私下流轉(zhuǎn)行為，減少潛在的糾紛和治理風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)“反租倒包”的形式將村民的土地進(jìn)行集中，再統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給企業(yè)和種植大戶，逐漸形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。受益于相對(duì)寬松的土地制度，該村的集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前于我國(guó)很多地區(qū)的農(nóng)村。依靠集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村級(jí)組織獲得了一定的集體收入。因此，Q村成為為數(shù)不多的具有一定可支配收入的村莊。Q村為雜姓村，村莊原子化結(jié)構(gòu)明顯，村民大多選擇就近務(wù)工，逐漸形成了“離土不離鄉(xiāng)”的生活模式。盡管受到城鎮(zhèn)化的沖擊，但是，組內(nèi)村民之間仍然保持著較好的關(guān)聯(lián)性，特別是村組內(nèi)部仍然保持著傳統(tǒng)的人情往來(lái)和互幫互助。在村莊治理上，Q村村級(jí)組織行政化的精細(xì)程度非常高，具有很好的典型性。首先，從Q村村級(jí)組織的組成情況來(lái)看，Q村的村干部分為鎮(zhèn)管干部和鎮(zhèn)聘干部?jī)刹糠?。?zhèn)管干部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織部門(mén)管理，村級(jí)組織的書(shū)記、主任都屬于鎮(zhèn)管干部。其通過(guò)村民選舉產(chǎn)生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的意志在選舉中發(fā)揮了重要作用。鎮(zhèn)聘干部則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的統(tǒng)一組織下，通過(guò)類(lèi)似于事業(yè)單位考試的形式選聘，崗位統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排。這部分人員享有明確的晉升的通道。其次，從村級(jí)組織平時(shí)的工作內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)一直以來(lái)就被視作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)和政策。最后，從村級(jí)組織的內(nèi)部管理來(lái)看，村級(jí)組織內(nèi)的干部間有明確的分工，按照職級(jí)和分工的不同，實(shí)行差異化的工資制度?？梢哉f(shuō)Q村的村級(jí)組織呈現(xiàn)出高度的行政化色彩。按照以往研究中的理論推導(dǎo)，如此精細(xì)的行政化程度一定會(huì)將村莊自治消解掉。然而事實(shí)上，Q村在自治方面形成了以協(xié)商式民主為特征的自治形式，并與行政治理手段間呈現(xiàn)出融洽的關(guān)系。

二、協(xié)商式民主自治的實(shí)踐樣態(tài)、特征及功能

1.協(xié)商式民主自治的實(shí)踐樣態(tài)

Q村民主化治理以基層民主自治為基礎(chǔ)，基層民主自治又以協(xié)商式民主自治為主要實(shí)現(xiàn)方式。Q村協(xié)商式民主自治實(shí)踐的主要內(nèi)容涉及分利、清障、動(dòng)員和公示監(jiān)督[13]。分利主要是指對(duì)村莊每年集體土地收益進(jìn)行分紅，對(duì)剩余收益部分的使用進(jìn)行分配。清障則是指在對(duì)村莊建設(shè)和管理過(guò)程中出現(xiàn)的一些異議和阻礙進(jìn)行商討，尋求解決方案，避免矛盾激化。動(dòng)員則是指動(dòng)員村民參與村級(jí)治理，特別是動(dòng)員群眾做群眾工作。公示監(jiān)督則是指村級(jí)組織主動(dòng)對(duì)村務(wù)情況進(jìn)行公開(kāi)，并接受村民的問(wèn)詢，做好相關(guān)的解釋工作。

Q村的基層民主自治主要依托于村委例會(huì)、村民代表會(huì)議和村民小組協(xié)商三個(gè)基本制度。村委例會(huì)由村兩委成員組成，村書(shū)記負(fù)責(zé)主持工作。會(huì)議主要討論村民意見(jiàn)，布置落實(shí)上級(jí)的工作精神，負(fù)責(zé)提出需要在村民代表會(huì)議上進(jìn)行討論的議題。村民代表會(huì)議每月定期召開(kāi)，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)召集，由村書(shū)記擔(dān)任主持人，按照固定的會(huì)議議程討論村莊治理的相關(guān)事項(xiàng)。擔(dān)任村民代表的人基本上與擔(dān)任村民小組長(zhǎng)的人一致，每個(gè)村民小組有一名村民代表，但在一些意見(jiàn)分歧較大的村民小組，也可以產(chǎn)生多名村民代表分別代表不同的意見(jiàn)團(tuán)體。村民小組協(xié)商則比較隨意和靈活，一般是在針對(duì)特定的、具體的事項(xiàng)時(shí)，由村民小組內(nèi)部集體表決，采取一致通過(guò)的原則。

Q村基層民主自治實(shí)踐的過(guò)程相對(duì)復(fù)雜，按照自治所涉及的內(nèi)容，實(shí)踐方式可以分為不同的路徑形式。當(dāng)待議事項(xiàng)涉及全村利益、上級(jí)政府的政策落地時(shí)，村民自治以村委例會(huì)提議，村民代表會(huì)議商議表決為實(shí)踐方式。當(dāng)待議事項(xiàng)只涉及部分村民或村民小組時(shí)，村民自治的形式以小組協(xié)商為主，村民代表會(huì)議為輔。具體而言：

首先，當(dāng)村民代表提出的待議事項(xiàng)是有關(guān)整個(gè)行政村的事項(xiàng)，特別是涉及上級(jí)的行政意志時(shí)，或者當(dāng)議題與上級(jí)布置的任務(wù)相關(guān)時(shí)，相關(guān)議題的設(shè)置、討論焦點(diǎn)的設(shè)定、實(shí)施辦法的確定都是先由村委例會(huì)提出，而后，待議事項(xiàng)需要通過(guò)村民代表會(huì)議民主協(xié)商、表決而定，這一過(guò)程可以概括為“協(xié)商—表決”過(guò)程。其中，協(xié)商是關(guān)鍵，協(xié)商過(guò)程是村委會(huì)與村民之間，村民與村民之間進(jìn)行意見(jiàn)溝通、互相說(shuō)服、消除異議的過(guò)程。當(dāng)村民代表之間存在分歧時(shí)，持多數(shù)人意見(jiàn)的村民代表會(huì)盡力說(shuō)服持少數(shù)人意見(jiàn)的村民代表。當(dāng)村民代表與村委會(huì)之間存在分歧時(shí)，村委會(huì)會(huì)努力進(jìn)行協(xié)商和溝通，調(diào)整自己的意見(jiàn)，最終將村委會(huì)的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化成為大部分村民代表的意見(jiàn)。決策則通過(guò)投票表決的方式，遵循絕對(duì)多數(shù)同意原則。例如，Q村所在E鎮(zhèn)因新農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃的原因，在9年前就暫停了新建和翻建房屋的審批工作。但村民由于特殊原因，不得不新建或翻建房屋。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊(duì)由于資源有限，無(wú)法對(duì)違建實(shí)現(xiàn)有效治理。于是有人在村民代表會(huì)議上提出，能否在一定程度上放開(kāi)房屋翻建限制政策，滿足確實(shí)有翻建房屋需要的村民的請(qǐng)求。會(huì)后，村干部召開(kāi)了村委例會(huì)進(jìn)行討論。村干部認(rèn)為，盡管地方政策禁止翻建房屋，但有翻建房屋需求的群眾不在少數(shù)。與其任憑違建肆意滋長(zhǎng)，不如將翻建房屋的行為規(guī)范起來(lái)，做到可控。村干部反復(fù)討論，最終拿出了一套方案：由村民代表會(huì)議對(duì)房屋翻建的資格條件進(jìn)行嚴(yán)格限定和審查，為了防止翻建行為引發(fā)鄰里矛盾，翻建人必須提供圖紙和保證金。方案規(guī)定所有房屋翻建的申請(qǐng)和規(guī)劃必須經(jīng)過(guò)村民小組內(nèi)村民的一致同意。在村民小組一致同意后，村民代表會(huì)議還要再次進(jìn)行審議，否則不予修建。對(duì)于未經(jīng)村民代表會(huì)議審議通過(guò)或未按申請(qǐng)規(guī)模修建的行為，村民代表會(huì)議和村委會(huì)會(huì)將情況上報(bào)給城管執(zhí)法中隊(duì)，再由城管執(zhí)法中隊(duì)拆除。這一方案被拿到村民代表會(huì)議上進(jìn)行討論，村民代表一致認(rèn)為可行，并在村民代表會(huì)議上表決通過(guò)。這一方案也得到了城管執(zhí)法中隊(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默許。

當(dāng)事項(xiàng)不涉及上級(jí)的行政意志，而只涉及村民自身的訴求，或是事項(xiàng)內(nèi)容是關(guān)于部分村民的利益時(shí)，決策則經(jīng)歷“利益相關(guān)村民協(xié)商自決—村民代表會(huì)議表決”的過(guò)程。村民代表會(huì)議的討論和表決，一方面是對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行形式上的審查，另一方面是便于村干部及時(shí)了解村組動(dòng)向，把握村民自治的議題設(shè)置和決策結(jié)果，避免議題設(shè)置和決策結(jié)果超越自治范圍，甚至與政策法律形成對(duì)抗。決策團(tuán)體由與決策事項(xiàng)具有直接利害關(guān)系且持不同觀點(diǎn)和意見(jiàn)的村民組成。村民之間就不同的觀點(diǎn)意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)商。此時(shí)，決策對(duì)一致性的要求往往更高，協(xié)商后的結(jié)果必須得到協(xié)商小團(tuán)體的一致通過(guò)。這些決策的日后執(zhí)行，以及具體管理等微觀層面上的事情也在小團(tuán)體內(nèi)部落實(shí)。例如，Q村中張某因兒子結(jié)婚需要翻建房屋，提出了申請(qǐng)。張某需要提供房屋翻建圖紙方案，圖紙方案的具體內(nèi)容先由村民小組內(nèi)商議決定是否通過(guò)，需要有全組人員的簽字。隨后，其圖紙方案和申請(qǐng)才能被村民代表會(huì)議商議。在修建過(guò)程中，除了村委會(huì)日常的巡查外，主要依靠同組村民的管理和監(jiān)督。如果這一戶未按圖紙施工，就可能因?yàn)檫`反了之前與其他村民簽署的協(xié)定而招致其他村民的不滿，最終遭到村民小組其他成員的舉報(bào)。村民代表會(huì)議會(huì)按照之前通過(guò)的管理規(guī)定，撤銷(xiāo)對(duì)該戶村民修建房屋申請(qǐng)的審批，并將其違建情況通報(bào)給城管執(zhí)法隊(duì)，進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

綜上所述，為了更好地理解Q村基層民主自治的實(shí)踐過(guò)程，筆者將其實(shí)踐流程總結(jié)為圖1：

圖1 Q村民主自治實(shí)踐流程

2.協(xié)商式民主自治實(shí)踐的主要特征

(1)運(yùn)行模式：制度化和實(shí)體化。Q村的協(xié)商式民主自治具有制度化和實(shí)體化運(yùn)作的特點(diǎn)。盡管《村民委員會(huì)組織法》第二十一條到第二十六條規(guī)定了村民代表會(huì)議的組織形式、召開(kāi)程序以及會(huì)議需要討論的內(nèi)容(1)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定了村民代表會(huì)議討論的事項(xiàng)，第二十五條規(guī)定了村民代表會(huì)議的人員構(gòu)成，第二十六條規(guī)定了召開(kāi)時(shí)間間隔。。但實(shí)踐中，能夠按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定召開(kāi)村民代表會(huì)議的例子并不多。Q村不但切實(shí)按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定召開(kāi)村民代表會(huì)議，同時(shí)將相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，制定了符合Q村實(shí)際的實(shí)施方案(2)Q村村民代表會(huì)議所討論的事項(xiàng)多于《村民委員會(huì)組織法》第二十五條規(guī)定的事項(xiàng)；Q村村民代表會(huì)議召開(kāi)的頻次多于《村民委員會(huì)組織法》第二十六條規(guī)定的一個(gè)季度一次的頻次；Q村村民委員會(huì)的決議以絕對(duì)多數(shù)通過(guò)，要比《村民委員會(huì)組織法》第二十六條規(guī)定的半數(shù)通過(guò)更嚴(yán)格；《村民委員會(huì)組織法》雖然規(guī)定了小組會(huì)議和村民代表會(huì)議的形式，但卻沒(méi)有規(guī)定其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，Q村豐富了小組會(huì)議與村民代表會(huì)議的功能及內(nèi)在關(guān)聯(lián)。。特別是在2015年，Q村通過(guò)了《關(guān)于村民代表會(huì)議制度的決議》，這一制度被以規(guī)范性文件的形式確定下來(lái)。此外，Q村的協(xié)商式民主自治實(shí)踐形成了系統(tǒng)的、固定的運(yùn)行模式。自治被劃分為兩個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)是村民小組層級(jí)，第二層級(jí)是行政村層級(jí)，不同議題歸屬不同的層級(jí)自治，不同層級(jí)遵循不同的協(xié)商方式。這些都已經(jīng)形成了完備的制度化運(yùn)作模式。Q村的村委例會(huì)和村民代表會(huì)議每月定期召開(kāi)，有固定的人員負(fù)責(zé)組織、召開(kāi)，同時(shí)也有固定的人員參與。村民代表會(huì)議確實(shí)在村莊管理、村務(wù)決策、信息公開(kāi)等方面起到了實(shí)質(zhì)化的作用。因此，可以說(shuō)Q村的協(xié)商式民主自治具有實(shí)體化運(yùn)作的特點(diǎn)。

(2)參與主體：普遍性和平等性。通過(guò)上述對(duì)基層民主自治實(shí)踐形態(tài)的呈現(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，在小組內(nèi)的協(xié)商式民主自治實(shí)踐的過(guò)程中，團(tuán)體是其決策的基本單位，最終的決策必須是所有人共同參與的結(jié)果。在Q村的基層民主實(shí)踐中，這個(gè)團(tuán)體是與待議事項(xiàng)相關(guān)的人，一般是村民小組的成員。Q村的基層民主自治實(shí)踐堅(jiān)持了這樣一種觀點(diǎn)，即村民小組內(nèi)部應(yīng)當(dāng)形成統(tǒng)一的決策意見(jiàn)，以集體名義作出決定。此外，在行政村一級(jí)，還存在村民代表會(huì)議協(xié)商的形式。在村民代表會(huì)議中，協(xié)商存在兩種情形：第一種情形，村民代表間通過(guò)互相說(shuō)服來(lái)形成統(tǒng)一意見(jiàn)，以期消除村民小組之間的差異觀點(diǎn)，避免村民小組間形成對(duì)立和沖突。第二種情形，村民代表與村干部間相互說(shuō)服，消除行政意志與村民意志之間的分歧。因此，可以看到，參與協(xié)商式民主的主體除了全體村民外，村民代表和村干部也必須參與其中。這即是參與主體的普遍性。

在協(xié)商的過(guò)程中，各個(gè)村民都有表達(dá)自己意見(jiàn)的權(quán)利，特別是在小組內(nèi)部的協(xié)商中，少數(shù)派的聲音不能夠被忽視，少數(shù)人的利益不能被損害。所有村民參與協(xié)商自治的地位是平等的。在村民代表會(huì)議上，即便是代表行政意志的村干部，也不能以其意志而否決大部分村民代表的意志。他們都是平等地參與，不存在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)，誰(shuí)服從誰(shuí)。這即是參與主體的平等性。

(3)決策方式：協(xié)商一致和投票多數(shù)相結(jié)合。協(xié)商一致原則是小組內(nèi)部協(xié)商式民主自治實(shí)踐的明顯特征。村民小組內(nèi)部形成的決定要具有一致性和統(tǒng)一性，即這一決定是小組成員一致同意的結(jié)果。這種民主自治模式的重要內(nèi)涵就是“協(xié)商”，這要求小組內(nèi)部成員充分交流、表達(dá)異議，然后相互理解、消除異議，最終達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)。這樣的協(xié)商模式會(huì)讓每一種不同的觀點(diǎn)都會(huì)在最終決定之前得到統(tǒng)一。實(shí)際上，這就將潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)放在小組內(nèi)部解決。

村民代表會(huì)議遵循的民主模式在本質(zhì)上是更傾向于尊重個(gè)體意見(jiàn)的民主模式。其表決過(guò)程通常是村民代表分別代表自己所屬群體的主張參與投票。這樣做的目的是通過(guò)投票呈現(xiàn)出最大多數(shù)人的觀點(diǎn)，以期實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益。代表之間只需要表達(dá)分歧，但并不必須將分歧徹底消滅。實(shí)際上，想要在全村范圍內(nèi)讓所有意見(jiàn)統(tǒng)一幾乎是不可能的事情，這會(huì)嚴(yán)重影響決策和辦事效率。盡管承認(rèn)觀點(diǎn)的差異化和多元化，但Q村村民代表會(huì)議仍然致力于消除觀點(diǎn)上的差異性，在決策上堅(jiān)持絕對(duì)多數(shù)同意原則，以避免意見(jiàn)的過(guò)度分裂。

3.協(xié)商式民主自治實(shí)踐的功能

(1)完善動(dòng)員機(jī)制：民主參與平穩(wěn)有序，動(dòng)員群眾消除矛盾。這種協(xié)商式民主模式促進(jìn)了村民有序參與基層民主自治。首先，它將民主待議事項(xiàng)進(jìn)行了分類(lèi)處理，使各個(gè)主體參與民主自治有章可循，形成了特定的秩序。它將村民、村民代表、村級(jí)組織在基層民主實(shí)踐中所處的位置和所具有的功能確定下來(lái)。村莊中的每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與到村莊事務(wù)的決策和管理中。這符合村民民主自治的要求。它避免了在很多其他地區(qū)的民主自治實(shí)踐中出現(xiàn)的混亂，特別是由于民主自治造成村莊治理失序。

其次，這種基層民主自治的秩序并不是對(duì)少數(shù)意見(jiàn)的壓制，反而是尊重，這使得很多矛盾在具體事項(xiàng)實(shí)施之前就暴露出來(lái)，并且得到及時(shí)解決。具體而言，當(dāng)待議事項(xiàng)關(guān)乎部分村民時(shí)，按照協(xié)商式民主模式的要求，討論要尊重每一位村民的意見(jiàn)。當(dāng)討論關(guān)乎更宏觀并涉及范圍更廣泛的事項(xiàng)時(shí)，協(xié)商式民主自治力求消除異議，達(dá)成共識(shí)。這種民主模式充分調(diào)動(dòng)小組內(nèi)部成員的參與積極性，通過(guò)群眾做群眾工作的方法，發(fā)動(dòng)群眾自身的力量解決問(wèn)題。這加強(qiáng)了村民之間的團(tuán)結(jié)，也有利于村莊的穩(wěn)定，為未來(lái)決定的順利實(shí)施奠定了充分的群眾基礎(chǔ)，在很大程度上降低了村莊治理的風(fēng)險(xiǎn)，避免了在其他村莊治理實(shí)踐中所出現(xiàn)的矛盾激化甚至是村莊分裂和對(duì)立。

(2)完善溝通機(jī)制：構(gòu)建民意協(xié)商渠道，促進(jìn)意見(jiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在村級(jí)組織行政化的大背景之下，行政的力量滲透在村莊治理的方方面面。民主自治的形成與發(fā)展建立在行政引導(dǎo)之下，被有些學(xué)者稱為“控制之下的自治”[7]。本文認(rèn)為，Q村的民主自治實(shí)踐體現(xiàn)出的是一種“協(xié)商之下的自治”。從上文中可以看出，自治意志的形成、自治話題的設(shè)置、自治程序的保障雖然都與行政之間產(chǎn)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但是，這并不意味著行政意志完全壓制和控制了自治意志，而是意味著行政與自治之間建立了常效的溝通與協(xié)商渠道。在上文中的房屋翻建案例中，自治意志明顯與行政意志相反，但是，自治意志并沒(méi)有被壓制，而是通過(guò)基層民主自治的方式表達(dá)出來(lái)。

協(xié)商式民主自治不僅構(gòu)建了這樣一種民意表達(dá)渠道，彌補(bǔ)民意與行政之間的斷裂。更重要的是，它還促進(jìn)了民意與行政治理意志間的協(xié)調(diào)和融合，讓民意調(diào)整行政治理意圖，讓行政治理意圖逐漸內(nèi)化為民意，使村民意志與行政意志之間達(dá)成某種共識(shí)。Q村基層民主自治實(shí)踐中的協(xié)商式民主理念調(diào)和了二者之間可能存在的矛盾與沖突，將村民的意見(jiàn)與行政意志進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，消弭行政意志與村民意見(jiàn)之間的張力，解決了“現(xiàn)行體制中缺乏結(jié)構(gòu)化的自下而上的表達(dá)機(jī)制的‘最后一公里’困境”[14]。特別是行政治理手段在資源配置、靈活應(yīng)用方面仍然有所欠缺，這些不足之處為民主自治留下了空間。民主自治恰恰彌補(bǔ)了這種不足，民主自治成為行政治理的延伸。自治與行政形成了某種程度上的融洽關(guān)系。

(3)完善決策機(jī)制：實(shí)現(xiàn)平等的參與機(jī)會(huì)，避免精英式治理的弊端。首先，小組內(nèi)的協(xié)商式民主模式，克服了過(guò)去在基層治理事務(wù)決策和管理過(guò)程中的精英化傾向。即每一名小組成員都有權(quán)參與，并且必須參與到協(xié)商式民主自治的過(guò)程中來(lái)。斯托克認(rèn)為：“協(xié)商的平等還是‘機(jī)會(huì)平等’的一種理解。那些可能要被一項(xiàng)決策影響的人應(yīng)該有一個(gè)平等的參與決策的機(jī)會(huì)”[15]。

協(xié)商式民主自治強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)人的參與，并且強(qiáng)調(diào)平等的參與機(jī)會(huì)。在協(xié)商式民主理念當(dāng)中，每一位利益相關(guān)的人都有表達(dá)和被聽(tīng)到的權(quán)利。在Q村的基層民主實(shí)踐中，也通過(guò)制度化的方式保證了每一位村民參與民主自治的權(quán)利。上述權(quán)力打破了村莊精英對(duì)村級(jí)治理的壟斷，增強(qiáng)了村級(jí)治理的公開(kāi)性、透明性，強(qiáng)化了村民意愿對(duì)村級(jí)治理的影響。使“治村”成為國(guó)家與村民共同的事務(wù)，而不是少數(shù)村莊精英的事務(wù)。

三、協(xié)商式民主自治萌發(fā)的社會(huì)條件

協(xié)商式民主自治的形成并非是偶然的，相反，其萌發(fā)具有一定的必然性，需要依賴一定外在的社會(huì)條件。協(xié)商式民主自治萌發(fā)的社會(huì)條件可以從兩方面分析，一方面來(lái)自政治層面，另一方面則來(lái)自經(jīng)濟(jì)層面。

1.行政治理遭遇瓶頸

在村級(jí)組織行政化的大背景之下，國(guó)家希望行政治理意志經(jīng)由行政治理手段貫徹落實(shí)到村級(jí)治理之中。但實(shí)際上，基層治理全面依賴行政手段的社會(huì)成本巨大。如果單純以行政治理手段應(yīng)對(duì)村級(jí)治理中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，那顯然會(huì)因行政資源的有限導(dǎo)致治理效果不佳。行政治理手段有其自身的局限性，這種局限性體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，行政的單向度性導(dǎo)致其回應(yīng)基層需要的能力減弱，削弱了行政解決村莊公共事務(wù)的能力?！按寮?jí)治理被牢牢地控制在地方政府手中，鄉(xiāng)村治理無(wú)彈性可言”[16]。而國(guó)家能力能否實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效治理，這依賴于行政對(duì)農(nóng)民需求的回應(yīng)能力，否則再多的資源輸入也無(wú)法提升基層的治理能力。特別是在項(xiàng)目制之下，“項(xiàng)目資金集中整合多用于打造示范工程，甚至表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政績(jī)沖動(dòng)”[17]。因此，在項(xiàng)目制的實(shí)踐中，為了完成上級(jí)的項(xiàng)目和實(shí)行各類(lèi)行政任務(wù)，村級(jí)組織行政化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)責(zé)任制考核影響了村級(jí)組織對(duì)村民實(shí)際需要的考量。村級(jí)組織的行為從本應(yīng)滿足村莊的內(nèi)生性需求轉(zhuǎn)向完成外生性的治理任務(wù)。這樣的內(nèi)在轉(zhuǎn)變導(dǎo)致村莊治理徹底以外部行政意志為主導(dǎo)、以外部行政手段為依托。與此同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的村民意見(jiàn)表達(dá)與反饋機(jī)制，導(dǎo)致村民對(duì)基層治理的需求偏好難以通過(guò)暢通的渠道被村級(jí)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是更高層級(jí)的行政單位所了解，因此，行政治理手段也就難以及時(shí)做出調(diào)整。總而言之，外生性的治理任務(wù)無(wú)法準(zhǔn)確覆蓋村莊內(nèi)生性需求，而村莊的內(nèi)生性需求缺乏被治理者所了解的暢通渠道，因此，行政治理手段對(duì)基層需求的回應(yīng)能力越來(lái)越弱，實(shí)際的治理效果也就越來(lái)越差。

其次，行政治理手段的統(tǒng)一化和常規(guī)化，與村莊日常事務(wù)的瑣碎性與靈活性不相適應(yīng)。村民日常關(guān)心的那些細(xì)小、瑣碎、偶然、非常規(guī)的事務(wù)，都無(wú)法通過(guò)行政治理手段加以解決[6]。例如，一戶村民基于鄰家的樹(shù)生蟲(chóng)影響自家晾曬衣物的原因，希望在自家院子里蓋一個(gè)陽(yáng)光房。但政策不允許超出房屋用地范圍進(jìn)行建設(shè)。政策的初衷是為了防止日益泛濫的私搭亂建行為。但是，上述情況顯然與政策制定的目的不同。這樣的需求很特殊，具有偶然性和非常規(guī)性，類(lèi)似的村民訴求還有很多。在公共品供給問(wèn)題上，“農(nóng)村公共品需求的特點(diǎn)是差異性、多樣性巨大，無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化。因此，供給越是正規(guī)化，就越是難以靈活地滿足地方實(shí)際需要”[18]。這些村民訴求都無(wú)法用行政治理手段的規(guī)范化、統(tǒng)一化的方式解決，必須具體問(wèn)題具體分析，給出相應(yīng)的具體對(duì)策。所以說(shuō)，行政治理手段在這種情況下是無(wú)法滿足基層治理需要的。

綜上所述，村級(jí)治理往往需要依靠行政治理手段作為主要依托，行政治理能力主要體現(xiàn)在行政資源在村級(jí)治理中的供給能力，以及行政治理手段對(duì)村莊內(nèi)生性需求的涵蓋能力等方面。但是，“這些紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)、千變?nèi)f化的治理訴求以及千差萬(wàn)別的實(shí)際狀況，使國(guó)家根本就不可能采用自上而下一刀切的行政手段來(lái)解決所有問(wèn)題，國(guó)家又無(wú)力與眾多農(nóng)民直接打交道，剩下的唯一辦法，就是在基層將農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民參與到基層治理的需求偏好的表達(dá)之中”[18]。

2.集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展

集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在基層民主自治的喚醒中亦發(fā)揮了重要作用，它在客觀上為基層民主自治的喚醒提供了物質(zhì)條件，為基層民主自治的發(fā)揮創(chuàng)造了社會(huì)基礎(chǔ)，從而便利了村莊的民主化治理。

Q村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民都希望將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。但是，每家的土地面積稀少且位置零碎。資本大面積流轉(zhuǎn)土地需要與分散的小農(nóng)分別對(duì)接，這增加了企業(yè)的交易成本。同時(shí)分散的小農(nóng)對(duì)收益持有不同的預(yù)期，易導(dǎo)致談判破裂，影響其他小農(nóng)的土地流轉(zhuǎn)。這些現(xiàn)實(shí)情況阻礙了Q村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，Q村村委會(huì)通過(guò)“反租倒包”的形式統(tǒng)一將土地有規(guī)劃地對(duì)外流轉(zhuǎn)，每戶按人頭在年底進(jìn)行分紅，多余的收益歸為村級(jí)財(cái)政，具體用途由村民協(xié)商而定。集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展豐富了村級(jí)財(cái)政，同時(shí)也豐富了可供村民間討論的公共議題，具體而言：

首先，集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打破了村莊對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴，使村民意志的實(shí)現(xiàn)成為可能。在行政治理手段下移的背景下，大多村莊獲取資源的方式較為單一，幾乎都是從上級(jí)項(xiàng)目等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段中獲得資源?！绊?xiàng)目制”是一種國(guó)家資源的輸入方式，但是，這種資源輸入往往伴隨著上級(jí)對(duì)村級(jí)組織的目標(biāo)任務(wù)考核，或是伴隨著特定的任務(wù)性。換言之，“‘做點(diǎn)’的政治邏輯取代了項(xiàng)目回應(yīng)鄉(xiāng)村需要的治理邏輯”[19]。伴隨著國(guó)家資源的輸入，上級(jí)的行政意志也被一并轉(zhuǎn)移到基層?！坝捎谏霞?jí)政府的政策過(guò)于剛性，干擾了基層自治的社會(huì)實(shí)踐，壓縮了自治的社會(huì)空間”[10]。村民的意志自然也就無(wú)法參與到基層治理的過(guò)程中。但是，當(dāng)村級(jí)財(cái)政有了相對(duì)獨(dú)立的來(lái)源時(shí)，村莊對(duì)資源的使用擁有了相對(duì)的自主權(quán)，村級(jí)財(cái)產(chǎn)的使用和支配成為首先需要被解決的問(wèn)題。可以說(shuō)，這些資源為基層民主自治奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展豐富了村莊的公共議題，為民主自治提供了新的可供商議的事項(xiàng)。第一，集體土地的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)成為村莊中需要協(xié)商討論的公共議題。如土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定，流轉(zhuǎn)年限的確定。需要由村干部在村民代表會(huì)議上提出，由村民代表共同協(xié)商。第二，“當(dāng)村集體占有的資產(chǎn)十分豐富時(shí)，村民會(huì)更加關(guān)注如何合法合理地使用財(cái)產(chǎn)”[20]。從村民角度而言，村級(jí)財(cái)產(chǎn)的增多意味著村級(jí)組織能夠提供更多的公共品和福利，村級(jí)財(cái)產(chǎn)的具體使用和分配，以及由此產(chǎn)生的村莊建設(shè)的具體方案等都成為村莊公共議題。村民更愿意參與到確定分利秩序的過(guò)程當(dāng)中。因此，可支配的村級(jí)財(cái)產(chǎn)越多，村民參與基層民主自治的積極性就越高[21]。

四、協(xié)商式民主自治制度化的過(guò)程

哈貝馬斯認(rèn)為，“商議性政治的成功取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”[22]。因此，探究協(xié)商式民主自治的形成機(jī)制就離不開(kāi)對(duì)協(xié)商式民主自治制度化過(guò)程的探討。如果說(shuō)協(xié)商式民主自治的萌發(fā)是客觀社會(huì)條件下的必然產(chǎn)物，那么，基層協(xié)商式民主自治能夠形成制度化、規(guī)范化的運(yùn)轉(zhuǎn)模式并在基層治理中發(fā)揮實(shí)際作用，則是融入了行政意志的因素。協(xié)商式民主自治制度化的過(guò)程經(jīng)歷了被行政“發(fā)現(xiàn)—培育”的過(guò)程。

1.行政發(fā)現(xiàn)自治

行政發(fā)現(xiàn)自治有兩層含義，第一層含義是指村級(jí)組織發(fā)現(xiàn)了村民有關(guān)自治的需要，第二層含義是指村級(jí)組織發(fā)現(xiàn)了自治的積極功能和作用。行政發(fā)現(xiàn)自治是行政培育自治的前提。

首先，村民產(chǎn)生了參與村莊事務(wù)的內(nèi)生性需求，行政發(fā)現(xiàn)了這種需求并加以正確的引導(dǎo)。正如上文中所論述的，村民們本身具有參與民主討論的熱情。但是，人們的非正式意見(jiàn)無(wú)法通過(guò)規(guī)范化和制度化的自治程序形成正式的意見(jiàn)。村民對(duì)村級(jí)治理事務(wù)的關(guān)心僅僅停留在個(gè)人層面，尚未形成完善的集體意識(shí)，更缺乏集體行動(dòng)能力。特別是缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的組織者來(lái)引導(dǎo)自治組織的形成、引導(dǎo)自治議題的設(shè)立、引導(dǎo)自治程序的確立。行政則發(fā)現(xiàn)了人們參與公共事務(wù)的熱情，村級(jí)組織在治理過(guò)程中首先發(fā)現(xiàn)了村民們的自治意愿。

其次，行政發(fā)現(xiàn)自治的積極作用和自治可以作為行政治理不足之補(bǔ)充的功能，因此，產(chǎn)生了幫助自治制度化的意愿。正如上文所述，行政治理手段并非能夠包打天下，行政治理力量無(wú)法事無(wú)巨細(xì)的解決村級(jí)治理中的繁雜問(wèn)題。村級(jí)組織發(fā)現(xiàn)，村民自我管理、自我決策的愿望以及村民對(duì)基層治理事務(wù)的關(guān)心恰好都可以成為促成基層自治的動(dòng)力。以基層自治為基礎(chǔ)的民主化治理可以作為一種相對(duì)低成本但卻有效的治理手段。

綜上所述，作為行政力量延伸的村級(jí)組織，在基層治理的實(shí)踐過(guò)程中首先發(fā)現(xiàn)了村民對(duì)自治的需要，進(jìn)而通過(guò)民主自治的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)了自治在基層治理中的積極作用和功能。從而激發(fā)了村級(jí)組織主動(dòng)培育自治的意愿。行政有意識(shí)地通過(guò)建立一個(gè)聯(lián)合體的方式把村民雜亂的訴求表達(dá)轉(zhuǎn)化為制度化的協(xié)商民主程序，并使這一聯(lián)合體具有特定的形式和運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

2.行政培育自治

行政培育自治是協(xié)商式民主自治制度化的重要手段和方式。自治的實(shí)現(xiàn)必然要有一定的形式，一定的程序規(guī)則，一定的議題內(nèi)容。這需要一定的外力來(lái)幫助自治找到合適的存在形式，制定正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則，明確自治的議題內(nèi)容，這便是培育的過(guò)程。

(1)行政培育自治形式。從基層民主自治的組織和實(shí)踐形式來(lái)看，Q村的基層協(xié)商式民主自治形式可以分為三部分。一是組織形式，二是決策形式，三是自治的相關(guān)程序。組織形式是以村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議為基本形式，決策形式則以協(xié)商式為基本形式。換言之，村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議獨(dú)立承擔(dān)民主自治的功能，會(huì)議決策則遵循協(xié)商的方式。上述自治形式的建立離不開(kāi)行政力量的培育。

首先，村級(jí)組織主動(dòng)將行政與自治的功能進(jìn)行分離，自治事務(wù)則由村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議承接。村民代表會(huì)議與村民小組會(huì)議并不是常設(shè)的辦事機(jī)關(guān)，而是針對(duì)自治議題召開(kāi)的議事會(huì)議。村級(jí)組織與村民自治之間逐漸形成了“參與不干預(yù)、指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系模式。這避免“行政吸納自治”的可能，也避免了行政與自治糾纏混亂不清[6]。其次，在村級(jí)組織的培育之下，民主自治最終確立為“協(xié)商會(huì)議”的形式。“協(xié)商”最直接的體現(xiàn)是Q村小組內(nèi)部的一致通過(guò)原則以及行政村范圍內(nèi)的絕對(duì)多數(shù)通過(guò)原則。協(xié)商原則也是在村組干部引導(dǎo)下經(jīng)村民反復(fù)討論并最終確定的。除此以外，程序設(shè)置也是在村級(jí)組織的培育之下建立起來(lái)的。例如，召開(kāi)會(huì)議的具體時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員以及不同議題對(duì)應(yīng)的不同商議路徑、表決程序均由村級(jí)組織規(guī)劃設(shè)定。村民代表會(huì)議日常召開(kāi)的組織工作也由村級(jí)組織負(fù)責(zé)。

(2)行政培育自治議題。從基層民主自治的實(shí)踐內(nèi)容上看，具體的自治事務(wù)類(lèi)別及其決策方式是在村委會(huì)的指導(dǎo)之下形成的，具體到村民代表會(huì)議的議題設(shè)置也是先由村委例會(huì)決定的。Q村民主自治的議題涉及村級(jí)財(cái)產(chǎn)的使用分配，房屋建設(shè)許可，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，上級(jí)政策落實(shí)等內(nèi)容。這些議題固然來(lái)源于村莊治理事務(wù)之中，但議題的設(shè)置離不開(kāi)村級(jí)組織主動(dòng)規(guī)劃。每一次召開(kāi)村民代表會(huì)議之前，村委會(huì)都會(huì)召開(kāi)村委例會(huì)，通過(guò)村委例會(huì)確定村民代表會(huì)議需要討論的議題、表決的事項(xiàng)等內(nèi)容。村級(jí)組織作為行政力量的代表，培育了基層民主自治的議題，讓民主自治的議題逐漸豐富起來(lái)。這使得民主自治既不是空洞洞的形式主義，也不是對(duì)雞毛蒜皮等瑣事的斤斤計(jì)較。在這種培育過(guò)程中，村級(jí)組織將行政意志與自治意志進(jìn)行了對(duì)話和融合，形成了民主自治的內(nèi)容。

(3)行政培育自治習(xí)慣。從基層民主自治的習(xí)慣來(lái)看，首先，村民已經(jīng)習(xí)慣了以村民代表會(huì)議的形式參與村民自治。顯然，在基層民主自治的長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中，由于其具有實(shí)質(zhì)性的效果，村民越來(lái)越相信基層民主自治的作用和功能。這種信任一方面是基于村級(jí)組織能及時(shí)吸納民意形成解決問(wèn)題的良好對(duì)策，切實(shí)回應(yīng)村民的需要。另一方面是基于村級(jí)組織能夠?qū)嶋H履行和保護(hù)村民代表會(huì)議通過(guò)的決議，從而使村民代表會(huì)議產(chǎn)生了良好的實(shí)踐效果，久而久之形成了良性循環(huán)。其次，村民習(xí)慣了通過(guò)協(xié)商的方式解決日常生活中的各類(lèi)問(wèn)題。村委會(huì)有意識(shí)地通過(guò)村民代表會(huì)議發(fā)布信息，商議村務(wù)。凡是事關(guān)村民利益的事情，都通過(guò)村民代表會(huì)議“通一通，議一議”的協(xié)商方式解決?？梢哉f(shuō)，這種以協(xié)商為主要模式的民主自治并非完全是一種自生自發(fā)的秩序，而是具有明顯的行政培育的色彩。

綜上所述，行政培育自治并不意味著行政以強(qiáng)制力的方式介入了自治的產(chǎn)生和發(fā)展，培育并不意味著強(qiáng)制更非建構(gòu)?；鶎幼灾吻∏∈腔诋?dāng)前村莊的實(shí)際情況自然而然產(chǎn)生，在行政的引導(dǎo)下，不斷明確其功能、地位和運(yùn)轉(zhuǎn)模式，最終形成制度化、系統(tǒng)化的村民自治形式。這對(duì)于理解行政與自治的關(guān)系十分重要。因此，村民自治并沒(méi)有與行政產(chǎn)生沖突，也沒(méi)有被行政消解。將行政培育自治理解為行政消解自治是極為不妥的。

五、結(jié)語(yǔ)：地方經(jīng)驗(yàn)如何具有普遍意義

Q村的基層民主自治實(shí)踐僅僅是一個(gè)地方的個(gè)案性經(jīng)驗(yàn)，在很多學(xué)者看來(lái)，這樣的個(gè)案成功具有很多偶然因素，其普遍意義并不明顯，個(gè)案中所體現(xiàn)出的治理模式無(wú)法復(fù)制。這樣的觀點(diǎn)忽視了個(gè)案經(jīng)驗(yàn)背后所反映出來(lái)的普遍性問(wèn)題。任何具有普遍意義的問(wèn)題都是由具有不同表現(xiàn)形式的個(gè)案所體現(xiàn)出來(lái)的。Q村的協(xié)商式民主自治確實(shí)比較超前和特殊，但是，深究其形成機(jī)制時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，其形成的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)開(kāi)始具有普遍性。首先，在行政化治理手段瓶頸方面，由于村級(jí)組織行政化帶來(lái)的各類(lèi)深層次村莊問(wèn)題已經(jīng)有廣泛的研究。村級(jí)組織行政化進(jìn)一步引發(fā)的村莊治理危機(jī)已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。特別是“由于村級(jí)組織行政化帶來(lái)治理的懸浮性危機(jī)，行政權(quán)威也已經(jīng)意識(shí)到僅僅依靠行政體制實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理亦不可能，社區(qū)力量的參與程度和效度從根本上決定了鄉(xiāng)土社會(huì)獲得治理的限度”[19]?？梢?jiàn)，如何通過(guò)自治的方式彌補(bǔ)行政治理之不足，已經(jīng)成為具有普遍性的問(wèn)題。其次，在集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及法規(guī)政策的影響，不同地區(qū)在集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異十分明顯，換言之，這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異可能會(huì)導(dǎo)致民主自治實(shí)踐的差異，可能會(huì)影響個(gè)案研究的普遍性問(wèn)題。但是，隨著最新的《土地管理法》的實(shí)施(3)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條。，這種由集體土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的差異性問(wèn)題可能會(huì)縮小。最新的《土地管理法》正式破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，這將促進(jìn)全國(guó)更多農(nóng)村地區(qū)的集體土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使村莊內(nèi)部可供討論的議題豐富起來(lái)。

基層協(xié)商民主自治的內(nèi)生性需求源自村民本身，隨著村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共議題不斷增多，村民參與公共決策和公共管理的意愿不斷增強(qiáng)，村民在自治上體現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)烈的意志。基層協(xié)商民主自治的外生性需求源自國(guó)家，國(guó)家強(qiáng)調(diào)“自治、法治、德治”的“三治合一”，從現(xiàn)實(shí)方面看就是希望通過(guò)自治的內(nèi)生約束性來(lái)消除基層矛盾，激發(fā)基層的活力，能夠重新組織起農(nóng)民，動(dòng)員起農(nóng)民共同解決基層的治理問(wèn)題。特別是在基層治理的最一線，單單依靠國(guó)家的行政力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊瑣碎化、差異化事務(wù)的治理，更無(wú)法對(duì)接小農(nóng)的差異化需求。因此，需要通過(guò)自治的方式創(chuàng)造行政與小農(nóng)對(duì)接的彈性空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)瑣碎與差異的治理。從政治方面看，村級(jí)民主自治源自國(guó)家對(duì)人民當(dāng)家作主的政治許諾，加強(qiáng)村級(jí)民主自治不僅僅是具體治理技術(shù)的提升，更是在維護(hù)國(guó)家在基層治理中的合法性。從法律方面看，基層群眾性自治制度是《中華人民共和國(guó)憲法》的重要內(nèi)容，在基層治理第一線實(shí)行民主自治是實(shí)現(xiàn)自治與法治統(tǒng)一的需要，也是實(shí)現(xiàn)“三治合一”的重要形式。在內(nèi)外兩方面的共同需求下，國(guó)家主動(dòng)尋求更為有效的治理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的治理，通過(guò)一定的手段對(duì)村民的自治意愿加以引導(dǎo)，培育村民將村莊內(nèi)部事務(wù)通過(guò)協(xié)商民主自治的方式進(jìn)行解決，形成了規(guī)范化和制度化的協(xié)商式民主模式。在實(shí)現(xiàn)基層的有效治理的同時(shí)，節(jié)約行政治理成本，減輕行政治理壓力，降低行政治理風(fēng)險(xiǎn)。

如何在村級(jí)組織行政化的大背景下更廣泛地推廣協(xié)商式民主自治，或許需要從以下幾個(gè)方面來(lái)努力。首先，從行政治理回歸村民自治。隨著行政治理手段的不斷加強(qiáng)，越來(lái)越多的學(xué)者注意到行政治理手段的不足，并且也有學(xué)者提出要解決行政治理“最后一公里”的問(wèn)題。實(shí)際上，在面對(duì)行政治理手段瓶頸時(shí)，通常有兩條可供選擇的道路。其一，就是沿著行政治理的思維繼續(xù)深入下去，但是，這可能增加大量治理成本，浪費(fèi)治理資源甚至走向治理僵化。其二，則是回歸自治，敢于通過(guò)自治的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)“最后一公里”問(wèn)題的解決。這需要行政主動(dòng)作出讓步，為自治的發(fā)展留有足夠的空間。其次，回歸自治并不意味著將基層治理事務(wù)放任自由，自治制度的建立離不開(kāi)行政的幫助，特別是不同的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化習(xí)俗和治理情況差異巨大。因此，在自治制度的選擇上并不是唯一的，需要因地制宜選擇自治制度，拓寬自治的形式和思路。這種選擇并建立制度的過(guò)程需要行政的積極參與。最后，維護(hù)自治意志的合法化地位，合法化的自治意志必須得到尊重。在過(guò)去，村民自治常常被形式化和虛無(wú)化，自治停留在表面或者僅僅是為了走過(guò)場(chǎng)。這造成了村民參與基層民主熱情的降低，也造成了自治制度的合法性危機(jī)。行政需要尊重自治意志的合法性地位，使自治意志真正能夠?qū)鶎又卫懋a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用。只有這樣，才能使村民相信自治制度，愿意參與自治制度，從而形成良性循環(huán)。