鮑 文

引言

災(zāi)害系統(tǒng)的復(fù)雜性，城市發(fā)展和氣候變化對其影響的不確定性，對城市化過程中的風(fēng)險管理提出新的挑戰(zhàn)。雖然尚未將長期害損失趨勢歸因于氣候變化，但它確實增加了額外的風(fēng)險和不確定性[1]，例如氣候變化會對海平面上升、降雨模式變化和更多風(fēng)暴潮造成的洪水風(fēng)險產(chǎn)生復(fù)合影響。城市可持續(xù)發(fā)展客觀要求不斷提升防災(zāi)減災(zāi)和適應(yīng)氣候變化的能力，即在管理風(fēng)險和規(guī)劃未來時，一方面要重視常識性做法，通過更好的城市管理和充分利用現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)措施來盡量減少災(zāi)害影響；另一方面，要采取有遠見的方法，通過投資新的基礎(chǔ)設(shè)施或改變城市景觀來防災(zāi)減災(zāi)和構(gòu)建面對不確定風(fēng)險的恢復(fù)力。如何在二者之間進行平衡，每個城市可能都會有所不同。鑒于在任何情況下，災(zāi)害風(fēng)險都不可能完全消除，城市發(fā)展面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：一是城市在重視運用“最優(yōu)工程設(shè)計”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該采取一種強有力的方法來應(yīng)對不確定性和未知風(fēng)險，這種方法利用生態(tài)措施和土地利用選項之間的平衡，使工程設(shè)計更具靈活性和考慮到潛在的弱點和可能出現(xiàn)的問題。城市發(fā)展過程中必須充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并將其納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，以更好地提升其恢復(fù)力。這種方法將有助于防止城市被鎖定，如果未來風(fēng)險發(fā)生變化，大規(guī)模投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施等項目可能被證明已過時。二是承認殘余風(fēng)險的存在，意味著城市必須不斷改進其風(fēng)險溝通、預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急、疏散和恢復(fù)規(guī)劃，充分利用各種風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移機制。基于恢復(fù)力的氣候適應(yīng)型城市建設(shè)就是在風(fēng)險不確定的情況下，采取靈活的“低悔”措施應(yīng)對氣候變化及自然災(zāi)害的挑戰(zhàn)。

1 城市恢復(fù)力是應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險不確定性的能力

1.1 城市恢復(fù)力內(nèi)涵

恢復(fù)力是一個系統(tǒng)、社區(qū)或社會面臨危險的抵御、吸收、適應(yīng)和通過維護及恢復(fù)基本結(jié)構(gòu)而迅速有效地恢復(fù)的能力[2]。一個有恢復(fù)力的社區(qū)能夠在吸收干擾、變化和進行重組的同時，維持其基本結(jié)構(gòu)并提供正常服務(wù)。災(zāi)害恢復(fù)力（抗災(zāi)能力）可以被看作是一種公共物品，它為城市系統(tǒng)建立了適當數(shù)量的冗余，并鼓勵社區(qū)規(guī)劃如何應(yīng)對干擾?；謴?fù)力視角下的氣候適應(yīng)型城市建設(shè)，意在通過審視災(zāi)害的諸多影響，立足長遠來構(gòu)建城市應(yīng)對和適應(yīng)包括氣候變化在內(nèi)的各種風(fēng)險的能力。城市恢復(fù)力可分為基礎(chǔ)設(shè)施、機構(gòu)、經(jīng)濟和社會恢復(fù)力4個組成部分[3]，這樣劃分有助于更有針對性地解決存在的基本問題并提高適應(yīng)和應(yīng)對能力。

1.1.1 基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)力

城市基礎(chǔ)設(shè)施是指對于城市的應(yīng)急響應(yīng)和經(jīng)濟快速恢復(fù)至關(guān)重要的系統(tǒng)和服務(wù)，諸如飲用水、衛(wèi)生醫(yī)療、能源、通信和運輸?shù)?。基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)力是指降低建筑物和運輸系統(tǒng)等建筑結(jié)構(gòu)的脆弱性。它也指城市的庇護需求及其能力、收容能力、醫(yī)療能力、疏散能力，衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)施和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度，建筑物對于致災(zāi)因子的脆弱性，以及疏散和災(zāi)后供應(yīng)所需道路的通暢度?；A(chǔ)設(shè)施恢復(fù)力也指社區(qū)的反應(yīng)和恢復(fù)能力。

1.1.2 機構(gòu)恢復(fù)力

機構(gòu)恢復(fù)力是指管理城市和社區(qū)的政府和非政府系統(tǒng)在災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急反應(yīng)能力和災(zāi)后恢復(fù)市政服務(wù)的能力。政治上的統(tǒng)一、以往的災(zāi)害經(jīng)驗、一方有難八方支援的社會連通性能夠保持機構(gòu)強有力的恢復(fù)力，相反，政治分裂、缺乏經(jīng)驗、孤立應(yīng)對外部沖擊時則機構(gòu)能力十分脆弱。

1.1.3 經(jīng)濟恢復(fù)力

經(jīng)濟恢復(fù)力是指一個城市的就業(yè)、收入水平、保健服務(wù)、單一部門就業(yè)依賴、企業(yè)數(shù)量及其規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入狀況和災(zāi)后運作等方面的經(jīng)濟領(lǐng)域，在經(jīng)受外部沖擊時進行調(diào)整、恢復(fù)和適應(yīng)的能力。

1.1.4 社會恢復(fù)力

社會恢復(fù)力是指社會或社區(qū)應(yīng)對和適應(yīng)擾亂和變化的能力，它包括社區(qū)和整個社會吸收擾亂、自我組織適應(yīng)當前和新壓力、形成和提高學(xué)習(xí)和適應(yīng)的能力。有恢復(fù)力的社區(qū)能夠在保持其核心功能的同時積極應(yīng)對變化或壓力。社會恢復(fù)力是指按性別、年齡、學(xué)歷、健康狀況、溝通能力、語言能力、社會經(jīng)濟地位、交通便捷性、（身體或智力有缺陷的人的）特殊需求構(gòu)成的人口及其社會資本。雖然難以量化，但社會資本是指公民的政治擁護參與意識、創(chuàng)新能力、群體適應(yīng)能力和對一個地方的依戀感[4]。提高社會恢復(fù)力有助于政府實現(xiàn)城市發(fā)展目標，優(yōu)先考慮社會發(fā)展有利于更可持續(xù)地防災(zāi)減災(zāi)。政府干預(yù)措施（改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供服務(wù)）或政府能力（減少災(zāi)害風(fēng)險和適應(yīng)氣候變化），在與社區(qū)合作實施時能取得最好的成效[5]。

1.2 能力建設(shè)是提高恢復(fù)力的核心

不確定性是任何災(zāi)害的基本要素，它指的是無法量化或完全未知的災(zāi)害影響。為應(yīng)對不確定性，城市需要一種穩(wěn)健的決策方法。在可預(yù)見的未來，城市地區(qū)危險地帶的人口和資產(chǎn)增長將是極端天氣事件造成死亡和損害的最大驅(qū)動因素。能夠靈活地適應(yīng)已知和未知的干擾是恢復(fù)力系統(tǒng)的核心。增強恢復(fù)力取決于有足夠的冗余和靈活性，以便在已知和未來的風(fēng)險和不確定性的情況下繼續(xù)滿足基本需求。糟糕的城市規(guī)劃往往把關(guān)鍵需求的最低標準作為任何項目的目標。然而，鑒于災(zāi)害風(fēng)險的不確定性，這種方法往往無法滿足這些關(guān)鍵需求，而恢復(fù)力方法要求超出這些需求的一般標準。隨著城市規(guī)模日益擴大和復(fù)雜性日益遞增，對冗余和替代方案的需求增加。隨著人口和密度的擴大，城市基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)雜性呈指數(shù)增長。隨著城市面積的不斷擴張，為滿足人們快速便捷的出行需求，立體交通運輸網(wǎng)絡(luò)得以快速發(fā)展。災(zāi)害發(fā)生后，這可能導(dǎo)致級聯(lián)或共地故障。級聯(lián)故障發(fā)生在特定系統(tǒng)組件過載和系列故障中，電氣故障是典型的級聯(lián)故障，災(zāi)害可能導(dǎo)致多個組件同時失效，觸發(fā)級聯(lián)。級聯(lián)故障也可能從一個系統(tǒng)跳到另一個系統(tǒng)，電網(wǎng)的故障可能會造成重大的交通中斷和破壞通信，使災(zāi)害雪上加霜。當一條生命線發(fā)生災(zāi)難性故障時，就會發(fā)生共地故障，例如總水管爆裂引發(fā)煤氣管道、電力電纜或道路基礎(chǔ)設(shè)施遭受破壞?；謴?fù)力不只是減少風(fēng)險，關(guān)鍵在于提高能力。

2 提高城市恢復(fù)力的機會

由于所有政府都有保護其公民的義務(wù)，恢復(fù)力可以被視為依賴于公共資金的公共物品[6]。由于地方政府是應(yīng)對災(zāi)害的第一機構(gòu)，它們在其轄區(qū)內(nèi)負有減少風(fēng)險和建立恢復(fù)力的特殊義務(wù)。這對于城市及其政府來說，需要規(guī)劃發(fā)展、提供安全的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、規(guī)范建筑設(shè)計與施工、管制危險活動、影響土地規(guī)劃和建筑布局、鼓勵和支持家庭及社區(qū)采取減少風(fēng)險的行動，以及建立有效的災(zāi)害預(yù)警、準備和響應(yīng)系統(tǒng)。當?shù)胤秸男羞@些職責(zé)時，其人口和經(jīng)濟面臨的風(fēng)險就會大大降低，城市化帶來的風(fēng)險就會大大降低。地方政府必須平衡多種相互競爭的經(jīng)濟、政治和社會利益，例如既要保護能緩沖風(fēng)暴潮的紅樹林，又要允許沿海地區(qū)的工業(yè)發(fā)展；在控制高風(fēng)險區(qū)域的經(jīng)濟活動的同時，還要引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資和人口向低風(fēng)險區(qū)域流動。

2.1 災(zāi)害周期管理

從城市發(fā)展戰(zhàn)略的角度，決策者面臨一種權(quán)衡，即充分備災(zāi)和災(zāi)后應(yīng)對、恢復(fù)及重建成本之間的權(quán)衡。自然災(zāi)害的發(fā)生可以讓決策者意識到城市災(zāi)害風(fēng)險管理中存在的問題與不足，災(zāi)后重建就成為優(yōu)化災(zāi)害管理措施和提高恢復(fù)力的機會?；謴?fù)力是針對災(zāi)害周期的長期應(yīng)對措施[7]。從災(zāi)害周期的角度分析災(zāi)害，發(fā)現(xiàn)有機會打破因果關(guān)系鏈，建立災(zāi)害恢復(fù)能力。災(zāi)害周期的6個階段只是一種示意性的表示，在現(xiàn)實中各階段可能并行進行。

2.1.1 減緩階段

吸取以往災(zāi)害的教訓(xùn)，城市發(fā)展中更好地應(yīng)用科學(xué)技術(shù)和工程改造、推廣更好的建筑做法。加強社區(qū)聯(lián)系、社會組織、防災(zāi)減災(zāi)知識科普和教育，促進經(jīng)濟發(fā)展，夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)均可增強城市恢復(fù)力。

2.1.2 備災(zāi)階段

重點是為預(yù)防下一次災(zāi)害做好準備。典型的活動是災(zāi)害應(yīng)急規(guī)劃和疏散演習(xí)、防災(zāi)減災(zāi)知識技能培訓(xùn)以及做好物資儲備。

2.1.3 災(zāi)害階段

預(yù)警和疏散有助于減少損失，并使社區(qū)做好更快的反應(yīng)準備。預(yù)警不僅允許人們尋求安全庇護，而且，如果預(yù)警期較長，還允許貴重物品、食品和車輛快速移動到更安全的地點。

2.1.4 響應(yīng)階段

該階段可持續(xù)數(shù)小時至數(shù)周，這取決于災(zāi)害的規(guī)模、類型以及受影響地區(qū)的能力。這一階段的重點是進行救援行動，采取公共衛(wèi)生預(yù)防措施，為災(zāi)民提供臨時住所和飲食。該階段采取干預(yù)措施是為了防止災(zāi)情蔓延：控制次生災(zāi)害和轉(zhuǎn)移危險爆炸品，搶修水、電、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，并恢復(fù)緊急通信、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)鍵服務(wù)。

2.1.5 恢復(fù)階段

該階段可以持續(xù)幾個月，取決于災(zāi)害的種類、大小和規(guī)模。在這一階段，根據(jù)需要采取臨時措施，如小微企業(yè)援助、保險及時賠付等，恢復(fù)社會和經(jīng)濟職能；基礎(chǔ)設(shè)施得以恢復(fù)，社區(qū)從臨時住所中搬出，學(xué)校重新開放，經(jīng)濟開始重新運作。

2.1.6 重建階段

該階段要實現(xiàn)完全恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)的目標，通常需要數(shù)月到數(shù)年。在大多數(shù)災(zāi)害中，住房重建對于滿足社區(qū)的長期需要尤為重要，通過在低風(fēng)險地區(qū)重新安置、制定和適用建筑標準、引入新的建筑技術(shù)可以有效提高社區(qū)恢復(fù)力。隨著基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和社會經(jīng)濟活動步入正軌，整個城市開始進入新的更高質(zhì)量的發(fā)展階段。

2.2 基于災(zāi)害風(fēng)險信息的良性決策循環(huán)

風(fēng)險信息為確定減少風(fēng)險措施的優(yōu)先次序提供依據(jù)。更加準確完善的風(fēng)險信息、更好的分析方法和工具，有助于更好地進行決策，這是一個良性循環(huán)。一個城市內(nèi)部機構(gòu)的信息管理智能化可以大大提高其決策能力，從而提高恢復(fù)力。城市一級迫切需要一個智能化的信息管理系統(tǒng)來進行管理和分享這些地理空間數(shù)據(jù)和包括氣候變化在內(nèi)的有關(guān)風(fēng)險研究的信息。數(shù)據(jù)信息分享的主要目標是促進包括政府在內(nèi)的各利益相關(guān)方之間進行公開和有效的信息交流，使更多的利益相關(guān)方、社區(qū)、家庭和私營部門能夠?qū)?yīng)對風(fēng)險納入其決策。風(fēng)險是指在給定的時期內(nèi)發(fā)生不確定數(shù)量的損失或損害的可能性。災(zāi)害風(fēng)險是致災(zāi)因子、暴露度和脆弱性的函數(shù)，即風(fēng)險=致災(zāi)因子×暴露度×脆弱性。脆弱性與恢復(fù)力相反，恢復(fù)力是指系統(tǒng)吸收、緩沖和從沖擊中恢復(fù)的能力；脆弱性是指由于某些條件，如惡劣的生活條件，人們和資產(chǎn)容易受到損害或損失。暴露度，如建筑位置、質(zhì)量和市場價值為脆弱性創(chuàng)造了條件?；跒?zāi)害風(fēng)險信息的良性決策循環(huán)，可通過針對區(qū)位、結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力、財政減緩來提高恢復(fù)力。

2.2.1 區(qū)位減緩

區(qū)位減緩是通過土地利用規(guī)劃或重新安置來避開致災(zāi)因子，實際上是避免自然災(zāi)害的影響。當自然災(zāi)害以地域界定的方式發(fā)生時，在能夠確定災(zāi)害可能發(fā)生的地區(qū)時，人口和資產(chǎn)可以被引導(dǎo)到災(zāi)害影響較小或完全不存在的地區(qū)。土地利用規(guī)劃和生態(tài)系統(tǒng)管理是有效控制災(zāi)害風(fēng)險的相對低成本方法，特別是對于缺乏資源和能力的中小城市。區(qū)位減緩最常見的方式是土地利用規(guī)劃中的測繪。由于致災(zāi)因子不同，致災(zāi)因子分布圖可以由不同形式表示各自分布范圍，某一地點可能存在獨特的多種致災(zāi)因子疊加影響。洪水災(zāi)害圖是最常見的致災(zāi)因子分布圖類型，但許多國家也開始繪制地震斷層、地震液化區(qū)、滑坡潛勢、海嘯淹沒區(qū)、環(huán)風(fēng)暴潮帶和火山災(zāi)害。在城市，開發(fā)項目應(yīng)考慮將危險識別和致災(zāi)因子分布圖作為項目技術(shù)工作的一部分，同時考慮到土地使用政策。區(qū)位減緩的另一種方式是進行冗余設(shè)計?；A(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)提高復(fù)雜系統(tǒng)中冗余設(shè)施的可靠性，如在不同的地點建立兩個水廠，而不是一個大型水廠。如果水或電力生產(chǎn)能力過剩，使系統(tǒng)更可靠就不會覺得浪費——停電的成本遠遠大于施工時的適度增加投資。當在地理空間分散風(fēng)險時，冗余是最有效的。

2.2.2 結(jié)構(gòu)減緩

結(jié)構(gòu)減緩是通過針對致災(zāi)因子的防范設(shè)計建筑、改造和完善建筑規(guī)范來提高應(yīng)對致災(zāi)因子的能力。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)減緩，如減緩地震危害，通過支撐框架或剪力墻結(jié)構(gòu)來處理建筑物的抗震能力。近來，減少力量而不是利用阻力已成為一種可行的替代辦法。如利用地基隔離技術(shù)緩解地震力，將結(jié)構(gòu)放置在一系列柔性地基上，如橡膠墊，它將建筑物與墊下的地面運動隔離開來，從而減緩地震危害。另一種緩解地震力的技術(shù)是增強結(jié)構(gòu)阻尼，這類似于汽車中的減震器，當?shù)孛孢\動引起的建筑物位移被抑制到可接受的水平時，就避免了毀損的發(fā)生。結(jié)構(gòu)減緩不僅適應(yīng)于地震或風(fēng)，還可適應(yīng)于洪水等災(zāi)害。結(jié)構(gòu)減緩在建筑設(shè)計之初就充分考慮和建造過程中采用涉及現(xiàn)代設(shè)計技術(shù)的土地使用法規(guī)和建筑規(guī)范時最為有效。當最初設(shè)計未考慮災(zāi)害風(fēng)險時，改造雖然可能很昂貴，但仍是結(jié)構(gòu)緩解的一種選擇。鑒于用新結(jié)構(gòu)改造存量建筑應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的時間和資源有限，城市往往優(yōu)先改造關(guān)鍵的公共設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院和圖書館。

2.2.3 提高業(yè)務(wù)能力

業(yè)務(wù)能力側(cè)重于應(yīng)急和應(yīng)急規(guī)劃，如安排臨時疏散。提高業(yè)務(wù)能力是利用防災(zāi)減災(zāi)部門的專業(yè)服務(wù)來減少特定災(zāi)害的影響。對于自然災(zāi)害，通常無法預(yù)見所有潛在的損害，必須有相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力應(yīng)對。提高業(yè)務(wù)能力最常見的方式是應(yīng)急規(guī)劃和災(zāi)害管理系統(tǒng)，通常是協(xié)調(diào)減災(zāi)行動、指導(dǎo)如何保護人員和財產(chǎn)、確定應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)所需資源、處理恢復(fù)和重建過程中遇到的問題。由于不能完全消除風(fēng)險或防止失敗，不能忽視應(yīng)急規(guī)劃預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)對能力的建設(shè)。預(yù)警系統(tǒng)是任何城市或國家能夠采取的最具成本效益的措施之一。氣象服務(wù)在減少災(zāi)害風(fēng)險、加強糧食安全和保護群眾健康領(lǐng)域功不可沒。進入21世紀以來，世界各地越來越多地使用預(yù)警系統(tǒng)來預(yù)測熱帶氣旋、山洪暴發(fā)、火山和海嘯，為了使這一系統(tǒng)更加有效，需要在人員培訓(xùn)、應(yīng)急規(guī)劃及演習(xí)、應(yīng)急通信系統(tǒng)等方面加強投入，提高所有利益相關(guān)方的應(yīng)急響應(yīng)和后勤能力，以便在災(zāi)害發(fā)生前做到充分備災(zāi)。

2.2.4 財政減緩

財政減緩包括風(fēng)險融資和轉(zhuǎn)移機制，如應(yīng)急融資、救濟預(yù)算以及通過公共資金或其他工具和服務(wù)轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險。災(zāi)害給政府、企業(yè)、家庭和個人帶來了巨大的財政負擔，與此同時，受影響社區(qū)在災(zāi)后迅速獲得援助和擁有恢復(fù)重建資金至關(guān)重要。在災(zāi)害剛結(jié)束和早期恢復(fù)階段，事先籌資機制可發(fā)揮積極效用，例如年度預(yù)算中的災(zāi)害儲備、應(yīng)急貸款額度和轉(zhuǎn)移機制（如災(zāi)害保險、風(fēng)險池、天氣衍生品和災(zāi)害債券）。在恢復(fù)和重建階段，政府通常通過赤字支出、貸款等來籌集資金。

3 基于恢復(fù)力的氣候變化適應(yīng)型城市發(fā)展路徑分析

3.1 以風(fēng)險評估確定提高城市恢復(fù)力優(yōu)先次序

風(fēng)險信息是優(yōu)先采取不同降低風(fēng)險措施的依據(jù)。風(fēng)險評估是重要的災(zāi)害風(fēng)險管理工具，用以在了解當前和未來風(fēng)險的基礎(chǔ)上，查明和量化潛在影響并確定提高城市恢復(fù)力優(yōu)先次序。風(fēng)險評估應(yīng)始終是城市發(fā)展過程中不可或缺的一部分，以幫助社區(qū)、業(yè)主、城市決策者和各級政府理解與自然災(zāi)害和氣候變化影響相關(guān)的風(fēng)險。理想情況下，每當一個城市項目正在準備時，都應(yīng)該進行風(fēng)險評估，其目的是全面了解特定或多種致災(zāi)因子在給定時期內(nèi)的預(yù)期損失，從而為采取降低風(fēng)險措施提供依據(jù)。在任何評估特定風(fēng)險的方法中，4個核心要素是識別致災(zāi)因子、暴露度分析、脆弱性分析和風(fēng)險分析。風(fēng)險評估的質(zhì)量將取決于數(shù)據(jù)的可用性、多種致災(zāi)因子的相互作用、災(zāi)害影響的復(fù)雜性以及參與評估專家的能力。社區(qū)參與對于了解災(zāi)害的實際影響至關(guān)重要，社區(qū)代表可在各個階段的風(fēng)險評估過程中發(fā)揮作用，社區(qū)風(fēng)險測繪是社區(qū)參與的寶貴工具，因為它可以在實際而不是假設(shè)或預(yù)測的風(fēng)險數(shù)據(jù)中進行風(fēng)險分析。

3.1.1 識別致災(zāi)因子

在城市恢復(fù)力方面，致災(zāi)因子是指威脅到人類生命和財產(chǎn)安全的地震和洪水等自然災(zāi)害，也指人類不作為和不當行為造成的事件[8]。致災(zāi)因子相關(guān)的風(fēng)險信息分享，對于評估潛在致災(zāi)因子和查明不同城市社區(qū)和部門的脆弱性至關(guān)重要。對于罕見的事件，如地震，穩(wěn)健的概率分析特別重要。風(fēng)險分析結(jié)論將決定風(fēng)險評估結(jié)果的適用性。致災(zāi)因子測繪是一種簡單直觀的方法來識別存在風(fēng)險的區(qū)域，包括發(fā)生頻率、持續(xù)時間、覆蓋范圍、始現(xiàn)速度、時間間隔和次生災(zāi)害發(fā)生可能性。多種致災(zāi)因子并存的區(qū)域，在進行識別的基礎(chǔ)上還要考慮它們可能造成的復(fù)合影響。

3.1.2 暴露度分析

暴露度分析將查明的致災(zāi)因子與風(fēng)險因素聯(lián)系起來。暴露度是指在災(zāi)害發(fā)生之時，承受損失或損害的受威脅資產(chǎn)（如建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、作物和人員）的集合。暴露度是以下幾個特征的結(jié)合：物理特征（如四層磚石建筑）、貨幣價值（重置成本或?qū)嶋H市場價值）和位置（街道地址、經(jīng)緯度坐標）。暴露度數(shù)據(jù)的準確性和細節(jié)對于風(fēng)險評估至關(guān)重要：位置決定了危險的類型和強度，物理特性影響脆弱性即可能造成的損害，貨幣價值與損害潛力構(gòu)成了社區(qū)在恢復(fù)過程中將遭受的預(yù)期損失的基礎(chǔ)。地理信息系統(tǒng)有助于查明面臨風(fēng)險的資產(chǎn)。

3.1.3 脆弱性分析

脆弱性分析主要是量化不同致災(zāi)因子可能對人口及其資產(chǎn)的影響，并確定應(yīng)對風(fēng)險需要考慮的因素。脆弱性分析可以反映評估區(qū)域的獨特特征，如人口與產(chǎn)業(yè)分布、致災(zāi)因子、基礎(chǔ)設(shè)施、可能造成的資產(chǎn)損失及人員傷亡。

3.1.4 風(fēng)險分析

風(fēng)險分析是基于致災(zāi)因子、弱勢群體和社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害能力的風(fēng)險空間評估。它確定可接受的風(fēng)險水平，為城市土地利用規(guī)劃提供依據(jù)，并提供各種防災(zāi)減災(zāi)措施的成本效益數(shù)據(jù)。風(fēng)險評估結(jié)果以風(fēng)險地圖可視化的方式，向利益相關(guān)者傳達風(fēng)險和作為城市建設(shè)的決策依據(jù)都非常有用。

風(fēng)險分析必須估計生命損失以及直接和間接的經(jīng)濟損失。保險業(yè)開發(fā)的概率風(fēng)險模型，可以幫助決策者處理當前和未來風(fēng)險的不確定性。概率風(fēng)險評估可以指導(dǎo)城市規(guī)劃，確保建筑物、學(xué)校、醫(yī)院和其他資產(chǎn)位于安全區(qū)域。概率風(fēng)險評估有許多政策應(yīng)用[9]，例如國土規(guī)劃，用于確定洪泛區(qū)等自然災(zāi)害分布區(qū)，或地震、海嘯等災(zāi)害影響的地理分布圖；防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的成本效益分析；制訂針對不同危機情景的應(yīng)急規(guī)劃；保險費計算，需要特定地區(qū)準確的信息、每年的預(yù)期損失和可能的最大損失。

3.1.5 社會經(jīng)濟成本效益

社會經(jīng)濟成本效益分析用來評估投資項目可能對公眾和政府部門等利益相關(guān)者產(chǎn)生的廣泛的影響。社會經(jīng)濟成本效益分析的結(jié)果通常以凈現(xiàn)值或內(nèi)部收益率表示。當一個項目總體上是積極的，投資在社會經(jīng)濟上是合理的。社會經(jīng)濟成本效益分析與標準成本效益分析之間的主要區(qū)別在于納入了社會效益和環(huán)境效益，有助于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。以評估減輕洪水風(fēng)險的措施為例，最常見標準有4個方面：一是經(jīng)濟效益：減少財產(chǎn)、工農(nóng)業(yè)的直接損失，減少商業(yè)損失、疏散費用以及擾亂正常社會秩序造成的間接損失；二是社會效益：減少人員傷亡，生計受影響程度降低，可能造成的心理傷害得以緩解；三是環(huán)境效益：如改善水質(zhì)或保護生物多樣性；四是建設(shè)、運營和維護的成本。在事前決策中，直接經(jīng)濟損失通常以重置和生產(chǎn)成本來衡量。對可能的無形損害進行量化則較為復(fù)雜，因為往往難以用市場價值進行衡量。風(fēng)險評估為理解和增強城市恢復(fù)力提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。最重要的是選擇一種現(xiàn)在和將來都適用的風(fēng)險評估方法，以便城市規(guī)劃者能夠了解特定風(fēng)險是如何隨著時間的推移而變化的。

3.2 結(jié)合土地利用規(guī)劃，采用生態(tài)系統(tǒng)管理方法，利用自然景觀提高城市恢復(fù)力

3.2.1 生態(tài)系統(tǒng)管理

生態(tài)系統(tǒng)管理需要了解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和當?shù)爻鞘协h(huán)境，該方法有助于將生態(tài)功能納入城市恢復(fù)力。一些生態(tài)系統(tǒng)管理戰(zhàn)略涉及城市恢復(fù)力和在更廣的地域協(xié)同減少災(zāi)害風(fēng)險，其中包括流域管理、城市土地景觀設(shè)計、綠色和藍色基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境緩沖區(qū)。城市生態(tài)系統(tǒng)的物理環(huán)境是人為的，其自然元素不僅受自然環(huán)境影響，而且受文化、個人行為、政治、經(jīng)濟和社會組織影響。為了提高恢復(fù)力和促進可持續(xù)發(fā)展，城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)必須根據(jù)動態(tài)平衡進行統(tǒng)籌考慮。諸如生物多樣性、水循環(huán)、土壤耗竭和毀林等問題必須作為諸如流域管理、城市景觀設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府機構(gòu)以及社會規(guī)范和價值觀等問題的一部分統(tǒng)籌處理。城市生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌辦法為決策者提供信息，以便在各種備選方案之間（在社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值方面）進行權(quán)衡和協(xié)同增效，可在不同的空間、時間和管理尺度上處理。

生態(tài)系統(tǒng)管理利用了自然基礎(chǔ)設(shè)施幫助降低城市面對災(zāi)害的脆弱性、提高城市恢復(fù)力，可大大降低城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本。因此，可將生態(tài)系統(tǒng)管理與防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略有機結(jié)合起來結(jié)合起來提高城市恢復(fù)力，這些措施包括生物保留、人工濕地、森林保護和植樹造林、滯洪區(qū)修復(fù)、透水路面、屋頂綠化、雨水花園、公共公園、流域和濕地保護及修復(fù)、滑坡地帶植被恢復(fù)、沿海濕地（包括紅樹林、沙丘、珊瑚礁）等。健康的生態(tài)系統(tǒng)可以在減少災(zāi)害風(fēng)險的同時，更好地適應(yīng)氣候變化。通過生態(tài)系統(tǒng)管理，發(fā)揮二者之間的協(xié)同作用是氣候變化適應(yīng)型城市建設(shè)的內(nèi)在要求。

3.2.2 綠色和藍色基礎(chǔ)設(shè)施

綠色基礎(chǔ)設(shè)施是指提供各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的綠色空間網(wǎng)絡(luò)[10]，如城市森林、高大樹木和公園用來防止滑坡、水土侵蝕、洪水和干旱。藍色基礎(chǔ)設(shè)施是指綠地，包括調(diào)節(jié)水文流量的水域。在大多數(shù)城市地區(qū)，雨水流入下水道排水系統(tǒng)。極端降水可能超過這些系統(tǒng)的能力，導(dǎo)致洪水、污水外溢和公共健康危害。綠色基礎(chǔ)設(shè)施越來越多地被用于雨水管理，模仿自然生態(tài)系統(tǒng)的自然滲透和減少徑流的功能。綠色屋頂、生物洼地、蓄水池和透水路面就是幾個例子。與雨污水排放網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)相比，綠色基礎(chǔ)設(shè)施是管理雨水的一種成本效益高的方法。這種利用自然功能的基礎(chǔ)設(shè)施或環(huán)境緩沖設(shè)施，可以納入城市土地綜合利用規(guī)劃，并通過城市生態(tài)系統(tǒng)管理來不斷提高和完善，以補充和模擬生態(tài)系統(tǒng)所具有的恢復(fù)力效應(yīng)。

3.2.3 生態(tài)系統(tǒng)管理融入基于風(fēng)險的土地利用規(guī)劃

作為恢復(fù)力建設(shè)的一部分，城市應(yīng)將生態(tài)系統(tǒng)管理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，融入城市土地利用規(guī)劃。災(zāi)害風(fēng)險管理的生態(tài)系統(tǒng)方法通常需要考慮超出單個城市的空間尺度，這需要在國家生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，城市與流域上游地區(qū)共同進行生態(tài)屏障建設(shè)。當然，對城市土地利用進行嚴格規(guī)劃，避免城市的快速發(fā)展導(dǎo)致的環(huán)境退化和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)下降，充分利用無人機技術(shù)和自下而上的監(jiān)管保護生態(tài)系統(tǒng)，使其能夠長期提高城市恢復(fù)力。適應(yīng)性風(fēng)險管理需要監(jiān)測生態(tài)條件的變化和人類活動隨時間變化產(chǎn)生的影響。

基于風(fēng)險的土地利用規(guī)劃確定了最安全的地區(qū)，這些地區(qū)可優(yōu)先進行城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項目投資。土地利用規(guī)劃影響開發(fā)的地點、類型、布局、質(zhì)量和時機。將基礎(chǔ)設(shè)施項目納入土地利用規(guī)劃，可減少易災(zāi)地區(qū)快速增長的城市中心可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。雖然土地利用規(guī)劃為城市空間發(fā)展提供了信息，但全面減少風(fēng)險需要相應(yīng)的社會經(jīng)濟政策支持，以提高城市人口應(yīng)對和適應(yīng)風(fēng)險的能力。傳統(tǒng)上，土地利用政策是以監(jiān)管而非以激勵為基礎(chǔ)的。若重點轉(zhuǎn)向以激勵為基礎(chǔ)，考慮到利益相關(guān)方的參與，可產(chǎn)生更有效的土地利用方案，創(chuàng)造更多的就業(yè)和社區(qū)管理機會，所有這些都是城市恢復(fù)力的生態(tài)系統(tǒng)管理所固有的。鼓勵利益相關(guān)方自愿維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的完整性，如對于采取生態(tài)系統(tǒng)管理措施的給予優(yōu)惠稅收待遇。

3.3 通過城市改造，建立基于社區(qū)的極端天氣恢復(fù)力

城市改造優(yōu)先考慮對城市弱勢群體的基礎(chǔ)設(shè)施、住房、生計和社會網(wǎng)絡(luò)的投資。戰(zhàn)略性的城市改造可通過重新安置規(guī)劃和建筑規(guī)范來促進易災(zāi)地區(qū)的發(fā)展，從而進行風(fēng)險管理。從本質(zhì)上講，城市改造是城市管理者用來提高最弱勢群體恢復(fù)力的工具。城市改造要幫助風(fēng)險社區(qū)保護和改善其資產(chǎn)基礎(chǔ)，建設(shè)社會資本，提高家庭和社區(qū)的抗災(zāi)力?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理是提高地方恢復(fù)力的方法，這項工作的重點是保護和增加其生計或使其多樣化，并建設(shè)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理能力。這是一種綜合的災(zāi)害風(fēng)險管理方法，充分利用社會經(jīng)濟發(fā)展與擺脫貧困、降低脆弱性之間的良性互動關(guān)系，以生計、基礎(chǔ)設(shè)施和備災(zāi)的組合運用，提高家庭和社區(qū)極端天氣恢復(fù)力（表1）。

3.4 創(chuàng)新風(fēng)險融資和轉(zhuǎn)移機制，提升財政恢復(fù)力

隨著人口和資產(chǎn)越來越集中在城市，城市需要創(chuàng)新災(zāi)害風(fēng)險管理工具以應(yīng)對挑戰(zhàn)。災(zāi)后恢復(fù)重建的資金瓶頸制約會對城市經(jīng)濟到社區(qū)、家庭層面產(chǎn)生嚴重的社會經(jīng)濟后果[11]。政府需要創(chuàng)新資本和風(fēng)險管理方法，包括采用風(fēng)險融資和轉(zhuǎn)移機制，可以提升財政恢復(fù)力，更好地利用公共和私人資本。事前的財政措施使政府能夠在救濟和早期恢復(fù)階段立即獲得流動性。它包括預(yù)算準備金、或有信貸額度或轉(zhuǎn)移機制（如災(zāi)害保險、風(fēng)險池、天氣衍生工具和巨災(zāi)債券）。事后籌資機制包括預(yù)算重新分配、國內(nèi)外信貸、捐助者援助等。在恢復(fù)和重建階段，政府通常通過赤字支出、削減支出和貸款等事后工具籌集資金。

表1 建立基于社區(qū)的極端天氣恢復(fù)力措施表

金融工具的選擇取決于具體災(zāi)害的資金需求以及時間限制和階段（救濟、恢復(fù)或重建），一旦確定了需要和限制，就可以選擇適當?shù)墓ぞ摺３鞘羞x擇災(zāi)害風(fēng)險融資和轉(zhuǎn)移機制的最佳辦法是事前和事后兩種手段相結(jié)合，并以風(fēng)險分層方法為指導(dǎo)。風(fēng)險分層是將風(fēng)險分為不同層次，以獲得更有效的融資和風(fēng)險管理[12]。根據(jù)災(zāi)害的頻率和嚴重程度，在風(fēng)險自留、風(fēng)險共擔和融資以及風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制之間的選擇。不同層次的風(fēng)險通過不同的工具來解決。通常，高頻低危風(fēng)險，如年度洪水或干旱，可以通過年度預(yù)算中的災(zāi)害儲備方式自籌資金應(yīng)對。中等頻率和中等規(guī)模風(fēng)險，可利用應(yīng)急信貸額度應(yīng)對。具有巨大破壞力的低頻高危風(fēng)險，如地震或海嘯，應(yīng)利用災(zāi)害保險、風(fēng)險池或巨災(zāi)債券等風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制來應(yīng)對。

4 結(jié)語

國內(nèi)城市發(fā)展不斷提高對土地的利用效率，日益立體化和復(fù)雜化，人口和財富向城市集中的同時，氣候變化增加了城市災(zāi)害風(fēng)險的不確定性和復(fù)雜性。2020年1月西寧路面塌陷造成20多人傷亡，這是黃土高原和喀斯特地貌城市經(jīng)常出現(xiàn)的一種災(zāi)害，這種災(zāi)害的發(fā)生與地質(zhì)條件密不可分，但與城市建設(shè)造成的地面壓力過大、基礎(chǔ)設(shè)施如給排水管網(wǎng)漏水、極端天氣如強降水等也密不可分。氣候適應(yīng)型城市建設(shè)獨特之處除了強調(diào)城市在減緩碳排放的作用外，也特別強調(diào)提高應(yīng)對和適應(yīng)包括氣象災(zāi)害在內(nèi)的各種災(zāi)害的能力，這種能力包括基礎(chǔ)設(shè)施、機構(gòu)、經(jīng)濟和社會恢復(fù)力。