【摘要】歐洲一體化為歐洲提供了長(zhǎng)達(dá)70年的繁榮。但近年來(lái)，歐洲陷入了“危機(jī)的十年”，歐洲經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了“失去的十年”。與此同時(shí)，世界也面臨百年未有之大變局。2019年，新上任的歐盟委員會(huì)直接把自己標(biāo)稱為“地緣政治歐委會(huì)”，并準(zhǔn)備通過(guò)一系列步驟把歐盟改造成地緣政治的玩家。但新冠肺炎疫情在歐洲的爆發(fā)，把歐盟的結(jié)構(gòu)性缺陷和治理能力弊端再次充分暴露。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在法、德的支持下啟動(dòng)的“歐洲的未來(lái)”大討論將決定歐洲的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】歐洲一體化? 歐盟委員會(huì)? 地緣政治

【中圖分類號(hào)】D81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.10.003

2020年5月9日，《舒曼宣言》迎來(lái)70周年。這一天被認(rèn)為是歐洲一體化的起步，后來(lái)被定為“歐洲日”。在一體化的過(guò)程中，歐洲經(jīng)歷了戰(zhàn)后復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，克服了石油危機(jī)帶來(lái)的沖擊，抓住了冷戰(zhàn)結(jié)束帶來(lái)的機(jī)遇，進(jìn)入21世紀(jì)后，一度以7%的人口、創(chuàng)造全球四分之一的GDP、享受全球一半的社會(huì)福利而引人注目。隨后2005年，歐盟制憲進(jìn)程受挫，金融危機(jī)爆發(fā)，接著引爆歐債危機(jī)，各種危機(jī)疊加，歐洲度過(guò)了“危機(jī)的十年”，經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了“失去的十年”。與此同時(shí)，世界正在面臨百年未有之大變局。美國(guó)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后奉行“美國(guó)優(yōu)先政策”，跨大西洋關(guān)系出現(xiàn)裂痕，西方開始迷失自我。2020年2月，慕尼黑安全大會(huì)的主題直奔“西方的缺失”，反映了歐洲深深的擔(dān)憂。2020年2月1日，英國(guó)正式脫歐，英歐關(guān)系進(jìn)入為期不到1年的過(guò)渡期。英國(guó)脫歐的第二只靴子剛剛落地，3月新冠肺炎疫情在歐洲全面爆發(fā)。歐盟和成員國(guó)應(yīng)對(duì)混亂，歐洲因英國(guó)脫歐而表現(xiàn)出的“團(tuán)結(jié)”變成了一地雞毛。歐盟沒(méi)有因自稱“地緣政治歐委會(huì)”而成為地緣政治的玩家，反而因應(yīng)對(duì)疫情不力而被推到了風(fēng)口浪尖，并再次引發(fā)了民眾和輿論對(duì)歐洲一體化的未來(lái)的質(zhì)疑，新冠肺炎疫情進(jìn)一步攪亂了“地緣政治歐委會(huì)”。

地緣政治歐委會(huì)

2019年12月1日，馮德萊恩帶領(lǐng)的新一屆歐委會(huì)就任。為了跟前任榮克領(lǐng)導(dǎo)的歐委會(huì)所作的標(biāo)簽“政治歐委會(huì)”相區(qū)分，馮德萊恩打出了“地緣政治歐委會(huì)”的標(biāo)簽。

多年來(lái)，歐盟的對(duì)外主張是多邊主義，歐盟的影響力是規(guī)范性力量，歐盟的形象是軟實(shí)力。但在經(jīng)歷了“危機(jī)的十年”和“失去的十年”之后，歐盟的形象嚴(yán)重受損，影響力大大下降，軟實(shí)力和規(guī)范性力量受到挑戰(zhàn)。

與此同時(shí)，外部環(huán)境也正在發(fā)生很大變化。一是特朗普擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，跨大西洋關(guān)系裂痕短期內(nèi)無(wú)法修復(fù)，歐洲在安全上有危機(jī)感。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍通過(guò)提出建設(shè)“歐洲主權(quán)”，呼吁歐洲重返大國(guó)角逐的國(guó)際舞臺(tái)。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)诙鄠€(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，如果歐洲不把自己看作是全球力量，那就面臨被消滅的命運(yùn)。德國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)卡倫鮑爾則表示，歐洲正在見證大國(guó)為爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍展開競(jìng)爭(zhēng)。二是歐洲不愿意追隨美國(guó)立場(chǎng)，更多強(qiáng)調(diào)自己的利益。在2020年2月的慕尼黑安全大會(huì)上，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍表示，盡管跨大西洋同盟具有重要性，但歐洲必須在美國(guó)面前顯得更加獨(dú)立，無(wú)論是面對(duì)地中海地區(qū)當(dāng)前局勢(shì)，還是俄羅斯問(wèn)題，需要的不是跨大西洋政策，而是歐洲政策。三是歐洲努力避免選邊站，不愿意成為中美對(duì)抗中的棋子。歐洲已經(jīng)意識(shí)到，美國(guó)和中國(guó)之間的博弈將是本世紀(jì)決定性的地緣政治挑戰(zhàn)。歐洲不想成為大國(guó)博弈的棋盤，而必須憑借自己的戰(zhàn)略成為參與者。

歐盟是全球最大經(jīng)濟(jì)體之一，擁有世界第二大防務(wù)開支（僅次于美國(guó)）、5.5萬(wàn)名外交人員，以及世界上最大的發(fā)展援助預(yù)算。但這些都散落在各個(gè)成員國(guó)以及歐盟機(jī)構(gòu)之間，而且未能跟歐盟的經(jīng)濟(jì)利益很好地結(jié)合。與此同時(shí)，歐盟建設(shè)長(zhǎng)期重市場(chǎng)、輕政治，成員國(guó)層面主權(quán)意識(shí)強(qiáng)、歐盟層面主權(quán)意識(shí)弱。因此，歐盟的優(yōu)勢(shì)在國(guó)際舞臺(tái)上未能充分發(fā)揮出來(lái)。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)的“地緣政治歐委會(huì)”與法國(guó)總統(tǒng)馬克龍的“歐洲主權(quán)”建設(shè)構(gòu)想遙相呼應(yīng)，并希望通過(guò)以下幾個(gè)途徑探索實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”之道。

一是全力推進(jìn)氣候議程，彰顯國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。[1]歐洲最早提出了氣候變化議題，并成功地把它變成了國(guó)際政治議題。關(guān)于氣候變化的《巴黎協(xié)定》有力地提升了歐盟的軟實(shí)力。但氣候變化不僅是個(gè)議題，同時(shí)也衍生出一系列概念以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，而這正是歐洲的增長(zhǎng)新空間。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩計(jì)劃盡快把2050年氣候中立的目標(biāo)落實(shí)到第一個(gè)歐洲氣候法律，即“歐洲綠色協(xié)議”的法律條文之中，并把“歐洲綠色協(xié)議”作為增長(zhǎng)戰(zhàn)略，在推動(dòng)減排的同時(shí)，發(fā)展新技術(shù)和推動(dòng)創(chuàng)新，促進(jìn)就業(yè)，培育新市場(chǎng)。

二是發(fā)展防務(wù)，保持技術(shù)領(lǐng)先，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歐盟2016年就啟動(dòng)了防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃，并于2017年設(shè)立了“歐洲防務(wù)基金”。本屆歐盟委員會(huì)還專門成立了新的“國(guó)防產(chǎn)業(yè)和空間總司”，具體管理歐盟的“歐洲防務(wù)基金”、軍事交流和伽利略項(xiàng)目。為了獲得法國(guó)的支持，該總司由負(fù)責(zé)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的委員法國(guó)人布烈東負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，委托歐盟外交與安全事務(wù)高級(jí)代表博雷利籌建“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”，并期待成為2020年下半年德國(guó)輪值主席國(guó)的成果。在下一個(gè)7年預(yù)算中，歐盟將加強(qiáng)“歐洲防務(wù)基金”（130億歐元），以支持研發(fā)和能力建設(shè)。通過(guò)防務(wù)聯(lián)盟建設(shè)，將為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打開新的可能。歐盟委員會(huì)借助“戰(zhàn)略自治”啟動(dòng)國(guó)防工業(yè)，既能為財(cái)政擴(kuò)張?zhí)峁┖侠斫杩冢瑫r(shí)還能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供新的空間。

三是在5G問(wèn)題上不選邊站，并為自身的技術(shù)發(fā)展贏得時(shí)間。盡管美國(guó)在不斷地施加壓力，但歐盟及一些成員國(guó)在使用中國(guó)的5G產(chǎn)品問(wèn)題上采取了不選邊站的態(tài)度。一方面，歐盟實(shí)行的是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其中一個(gè)核心的原則是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，在歐盟和成員國(guó)層面有一整套競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)。排除特定產(chǎn)品有悖于歐盟的競(jìng)爭(zhēng)原則;另一方面，美國(guó)對(duì)華為的指責(zé)一直沒(méi)有證據(jù)，令歐方無(wú)法信服，加上美國(guó)自身在監(jiān)聽歐洲事情上的種種劣跡，也使得歐洲對(duì)美國(guó)有警覺(jué)。最重要的是，在5G領(lǐng)域，倘若不用華為產(chǎn)品，歐洲自己的廠商暫時(shí)也無(wú)法滿足需求，而歐洲不想在5G建設(shè)方面因排除華為而貽誤時(shí)機(jī)。所以，歐盟委員會(huì)于2020年1月出臺(tái)了關(guān)于5G市場(chǎng)建設(shè)的“工具箱”。該“工具箱”對(duì)5G產(chǎn)品廠家有一系列限定性規(guī)定。雖然沒(méi)有指名道姓點(diǎn)出華為或者中國(guó)，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定和要求，中國(guó)廠家進(jìn)入歐洲5G核心網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品市場(chǎng)的可能性受到嚴(yán)重約束，不過(guò)華為以及其他中國(guó)廠家至少能夠進(jìn)入5G的外圍市場(chǎng)。英國(guó)也采取了類似的做法。歐盟通過(guò)這一方式，既解決了選邊站的壓力，同時(shí)也往戰(zhàn)略自主方向邁出了一步，并且還為自身的5G技術(shù)發(fā)展贏得時(shí)間。[2]

從上述路徑中可以看出，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩雖然聲稱是“地緣政治歐委會(huì)”，但打鐵還靠自身硬，要想在國(guó)際舞臺(tái)上不“被消失”，同時(shí)還要有所貢獻(xiàn)，需要的是自身實(shí)力的支持。

調(diào)整規(guī)則應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

為了實(shí)現(xiàn)成為地緣政治玩家的抱負(fù)，同時(shí)為了挽回國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下降的頹勢(shì)，歐盟還主動(dòng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)上的防御措施。如果不能扭轉(zhuǎn)外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，那就改變規(guī)則，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)防御。歐盟在3個(gè)層面正在謀劃游戲規(guī)則的調(diào)整，一是加強(qiáng)投資審查，二是準(zhǔn)備征收數(shù)字稅，三是考慮修改競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策。

加強(qiáng)投資審查。投資審查在上一屆榮克執(zhí)掌歐盟委員會(huì)期間就已經(jīng)啟動(dòng)。近年來(lái)，歐洲因受各種危機(jī)疊加的影響，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，很多企業(yè)雖然產(chǎn)品不錯(cuò)，但面臨缺市場(chǎng)、缺資金的困境。隨著中國(guó)企業(yè)不斷走出去，中國(guó)在歐洲的投資顯著增加。一些中國(guó)企業(yè)在歐洲的并購(gòu)，既挽救了這些歐洲企業(yè)及其產(chǎn)品，同時(shí)又因中國(guó)市場(chǎng)提供的巨大潛力而使他們重新煥發(fā)活力，形成雙贏的局面。但在美國(guó)的影響下，歐洲一些國(guó)家開始加大對(duì)中國(guó)投資的警惕。歐債危機(jī)時(shí)，意大利總理倫齊曾親自帶領(lǐng)意大利的大型企業(yè)來(lái)中國(guó)尋找潛在的買家和投資者，但時(shí)隔幾年之后，在德國(guó)和法國(guó)的聯(lián)合下，意大利向歐盟層面發(fā)起了動(dòng)議，建議設(shè)立全歐盟范圍的外國(guó)投資審查機(jī)制。該動(dòng)議得到了歐盟委員會(huì)的迅速響應(yīng)?！稓W盟外資審查機(jī)制條例》從提出立法動(dòng)議到歐洲議會(huì)審讀，并于2019年3月獲得歐盟理事會(huì)的批準(zhǔn)通過(guò)，在短短2年多的時(shí)間內(nèi)走完了全部立法程序。這對(duì)于以繁瑣和官僚化著稱的歐盟機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，堪稱奇跡，同時(shí)這也反映出歐盟對(duì)中國(guó)投資的防范心理，該條例將于2020年10月正式生效。歐洲新冠肺炎疫情爆發(fā)后，歐盟委員會(huì)于2020年3月25日發(fā)布了一項(xiàng)指南，提醒歐盟成員國(guó)在抗擊疫情的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)健康、醫(yī)療、生物技術(shù)等領(lǐng)域的保護(hù)，同時(shí)呼吁還沒(méi)有建立投資審查機(jī)制的剩余13個(gè)國(guó)家加快行動(dòng)，在《歐盟外資審查條例》生效之前完成本國(guó)的投資審查立法。2020年4月8日，德國(guó)落實(shí)歐盟委員會(huì)的呼吁，決定修訂《對(duì)外貿(mào)易和支付法案》，采取相關(guān)措施加強(qiáng)保護(hù)一些關(guān)鍵行業(yè)的德國(guó)企業(yè)免遭外資乘機(jī)收購(gòu)。歐盟希望借助于新設(shè)立的歐盟層面的投資審查協(xié)調(diào)機(jī)制以及加強(qiáng)成員國(guó)層面的審查，來(lái)更好地實(shí)施對(duì)核心技術(shù)領(lǐng)域的保護(hù)，維護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略自治”。

準(zhǔn)備征收數(shù)字稅。準(zhǔn)備實(shí)施數(shù)字稅是歐盟的另一個(gè)新的修改規(guī)則的舉動(dòng)。中美在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)壓制了歐洲的發(fā)展空間，直接對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)走向產(chǎn)生重大影響。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩認(rèn)為，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，歐盟已經(jīng)落后，復(fù)制“超級(jí)巨無(wú)霸”可能為時(shí)已晚。碎片化的數(shù)字市場(chǎng)以及過(guò)于嚴(yán)厲的隱私權(quán)保護(hù)束縛了歐洲的手腳。歐洲試圖通過(guò)實(shí)施數(shù)字稅來(lái)削弱跨國(guó)公司在數(shù)字領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。2018年3月，歐盟委員會(huì)提出了有關(guān)數(shù)字稅的兩個(gè)立法提案，但由于各成員國(guó)的看法不一而難產(chǎn)。數(shù)字稅針對(duì)的是以美國(guó)為主的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)巨頭，2019年7月，法國(guó)率先批準(zhǔn)了向跨國(guó)公司企業(yè)征收3%的數(shù)字服務(wù)稅的法規(guī)，意大利、西班牙、奧地利等國(guó)也有意出臺(tái)征收數(shù)字稅的法規(guī)。2019年12月初，美國(guó)準(zhǔn)備啟動(dòng)“301調(diào)查”，給12月1日剛剛上任的新一屆歐盟委員會(huì)送了個(gè)“賀禮”，美歐陷入數(shù)字稅爭(zhēng)端。2020年1月，美、法同意將數(shù)字服務(wù)稅爭(zhēng)端擱置至年底，并在經(jīng)合組織“國(guó)際稅制改革”框架下繼續(xù)談判。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩呼吁到2020年底，如果全球不能就公正的數(shù)字稅達(dá)成一致，那歐洲將獨(dú)自行動(dòng)。歐洲準(zhǔn)備實(shí)施數(shù)字稅，目的在于宣示歐洲的“數(shù)字主權(quán)”。

考慮修改競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策。競(jìng)爭(zhēng)政策是歐盟社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策主要是針對(duì)歐盟內(nèi)部的單一市場(chǎng)，但隨著外部競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，有些規(guī)則已經(jīng)不能滿足保護(hù)歐盟企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)的要求，與此同時(shí)，外部的優(yōu)勢(shì)企業(yè)在歐盟單一市場(chǎng)內(nèi)的行動(dòng)也構(gòu)成了對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策的沖擊。因此，調(diào)整和修改競(jìng)爭(zhēng)政策的呼聲不斷抬頭。法國(guó)阿爾斯通和德國(guó)西門子的并購(gòu)案更是成為典型，為了應(yīng)對(duì)在全球軌道交通業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)，法國(guó)阿爾斯通與德國(guó)西門子向歐盟委員會(huì)提出了合并軌道交通業(yè)務(wù)的申請(qǐng)。2019年2月，歐盟委員會(huì)基于《歐盟競(jìng)爭(zhēng)法》否決了這一申請(qǐng)，理由是合并之后的西門子—阿爾斯通將成為壟斷歐洲鐵路市場(chǎng)的巨無(wú)霸。法國(guó)阿爾斯通和德國(guó)西門子的并購(gòu)案被否遭到了德、法兩國(guó)財(cái)長(zhǎng)的激烈批評(píng)。2019年7月，波蘭、法國(guó)、德國(guó)三國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)在波蘭波茲南簽署了一份共同宣言，旨在推動(dòng)改革歐盟現(xiàn)行的競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩計(jì)劃對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策進(jìn)行全面升級(jí)。

新冠肺炎疫情下的亂象

2020年3月，新冠肺炎疫情在歐洲全面爆發(fā)，攪亂了歐盟委員會(huì)“地緣政治”的謀劃。在經(jīng)歷了歐債危機(jī)的種種亂象之后，歐洲應(yīng)對(duì)危機(jī)的弱點(diǎn)和能力在這次新冠肺炎疫情中再次暴露無(wú)遺。

第一，歐盟反應(yīng)遲緩，協(xié)調(diào)不力。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩擁有公共衛(wèi)生碩士學(xué)位，但僅在3月初才成立了“新冠疫情響應(yīng)小組”，且每周只開一次會(huì)。同時(shí)，歐盟當(dāng)時(shí)的關(guān)注點(diǎn)仍未放在新冠肺炎疫情上，而是全力處理土耳其宣布為中東難民“開閘放水”所帶來(lái)的新一輪難民問(wèn)題。歐盟雖然設(shè)有“歐洲疾病預(yù)防與控制中心”，但該機(jī)構(gòu)僅僅是一個(gè)疾控指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。歐盟還設(shè)有危機(jī)應(yīng)對(duì)的中樞—應(yīng)急協(xié)調(diào)中心，全天候監(jiān)視自然和人為災(zāi)難。當(dāng)一個(gè)歐盟成員國(guó)無(wú)力獨(dú)自應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，它可以向這個(gè)危機(jī)中心求助。該中心將把這一呼吁轉(zhuǎn)發(fā)給其他成員國(guó)，然后其他成員國(guó)可以自愿提供援助。當(dāng)新冠肺炎疫情在意大利迅速蔓延時(shí)，意大利通過(guò)應(yīng)急協(xié)調(diào)中心尋求幫助，歐盟委員會(huì)也把這一呼吁轉(zhuǎn)發(fā)給了各成員國(guó)，但到3月中旬意大利沒(méi)有收到任何一個(gè)歐盟成員國(guó)提供的所需物資。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩4月2日在意大利《共和國(guó)報(bào)》刊登文章，對(duì)歐盟一開始沒(méi)有為意大利抗疫提供足夠支持表達(dá)歉意。[3]

第二，成員國(guó)各自為政，歐洲團(tuán)結(jié)一度成為“笑話”。新冠肺炎疫情在意大利爆發(fā)后，意大利的鄰國(guó)紛紛關(guān)閉邊界。德、法帶頭扣押途徑本國(guó)的他國(guó)防疫物資。由各成員國(guó)首腦組成的歐洲理事會(huì)于3月10日才通過(guò)視頻召開第一次會(huì)議，討論疫情在歐洲的發(fā)展以及應(yīng)對(duì)，未能形成統(tǒng)一立場(chǎng)。而3月12日，中國(guó)向意大利提供援助的飛機(jī)已經(jīng)抵達(dá)羅馬，機(jī)上載有9名醫(yī)療專家和31噸醫(yī)用物資。俄羅斯和古巴也迅速向意大利派出了醫(yī)療隊(duì)。意大利也曾向北約求助，希望美國(guó)在歐洲的駐軍能夠提供幫助，但未收到回應(yīng)。與此同時(shí)，俄羅斯的軍車急駛在北約成員國(guó)意大利國(guó)土上，這不啻是對(duì)歐盟和北約所號(hào)稱的“團(tuán)結(jié)”的最大諷刺。以至于意大利駐歐盟大使在Politico網(wǎng)站撰文呼吁，如果歐盟各國(guó)自私自利并各自為政，歐洲將輸?shù)暨@場(chǎng)新冠病毒戰(zhàn)爭(zhēng)，只有相互鼓勵(lì)、團(tuán)結(jié)一致才能贏。[4]3月下旬，德國(guó)作出姿態(tài)，開始收治來(lái)自意大利和法國(guó)的重癥病人。歐盟委員會(huì)于4月3日出臺(tái)了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的“緊急跨境醫(yī)療合作指南”。

第三，歐盟南部和北部成員國(guó)在救助資金上爭(zhēng)吵不息。疫情在歐洲南部的重債國(guó)家率先爆發(fā)，這對(duì)于債臺(tái)高筑的意大利和西班牙無(wú)遺是“天逢下雨屋又漏”，抗疫資金來(lái)源成為棘手問(wèn)題。當(dāng)前，歐盟為解決資金來(lái)源存在兩個(gè)解決方案，但成員國(guó)之間分歧巨大。一是動(dòng)用歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），二是發(fā)行共同融資工具“新冠債券”。以德國(guó)、荷蘭、芬蘭、奧地利為代表的歐盟“北部國(guó)家”強(qiáng)調(diào)，希望以意大利、西班牙為代表的“南部國(guó)家”求助于歐洲穩(wěn)定機(jī)制的援助，結(jié)合歐洲央行已推出的措施，應(yīng)足以應(yīng)對(duì)危機(jī)。但南歐重債國(guó)申請(qǐng)歐洲穩(wěn)定機(jī)制救助的意愿普遍不足，一是因?yàn)榫戎馕吨蚴袌?chǎng)傳遞其存在財(cái)政危機(jī)的信號(hào)，可能會(huì)引發(fā)對(duì)本國(guó)債務(wù)的投機(jī)性沖擊，并加大發(fā)行本國(guó)債券的成本。二是救助本身有嚴(yán)格壓縮公共開支的財(cái)政緊縮附加條件，與當(dāng)前財(cái)政刺激目標(biāo)不符。三是救助資金存在“天花板”，最多為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，南歐國(guó)家面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶并不斷發(fā)展的疫情，這些救助資金可能無(wú)法“解渴”。3月27日，在歐盟27國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行的視頻會(huì)議上，意大利、法國(guó)、比利時(shí)、希臘、葡萄牙、西班牙、愛(ài)爾蘭、斯洛文尼亞、盧森堡等9國(guó)聯(lián)合呼吁歐盟發(fā)行共同債券，合并所有成員國(guó)新增的額外支出，集中財(cái)政赤字，所有開支由“新冠債券”資助。然而，“新冠債券”遭遇歐盟北部國(guó)家反對(duì)，再次體現(xiàn)歐盟“南北離心”。3月29日，歐盟“北部國(guó)家”公然拒絕“新冠債券”提議，擔(dān)心本國(guó)納稅人將為較貧窮的其他成員國(guó)承擔(dān)支出。歐盟“北部國(guó)家”再次強(qiáng)調(diào)“南部國(guó)家”應(yīng)求助于歐洲穩(wěn)定機(jī)制?！澳喜繃?guó)家”譴責(zé)“北部國(guó)家”自私自利，后者則批評(píng)前者“財(cái)政過(guò)于寬松”。荷蘭財(cái)長(zhǎng)甚至與葡萄牙財(cái)長(zhǎng)一度互相指責(zé)，引發(fā)混亂。歐債危機(jī)時(shí)，歐盟“南部國(guó)家”就試圖推動(dòng)發(fā)行歐元債券未果。這次“新冠債券”是新的嘗試。27個(gè)歐盟成員國(guó)幾周來(lái)一直爭(zhēng)吵不休，未能就發(fā)行“新冠債券”達(dá)成共識(shí)。4月9日，歐盟財(cái)長(zhǎng)會(huì)議經(jīng)過(guò)16小時(shí)的漫長(zhǎng)討論，通過(guò)了5400億歐元的疫情救助計(jì)劃，但仍拒絕采用“新冠債券”的方式。

新冠疫情下歐盟及各成員國(guó)的種種亂象，從表面上看是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)能問(wèn)題，因?yàn)樵摍?quán)能在成員國(guó)，歐盟層面只是起到協(xié)調(diào)作用，而歐盟機(jī)構(gòu)的慣性又導(dǎo)致了歐盟層面協(xié)調(diào)工作的遲緩。但實(shí)際上暴露出歐盟的“結(jié)構(gòu)性體虛”，這為馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)的歐盟委員會(huì)能否成為“地緣政治”的玩家打上了一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。從歐洲各國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的舉措上看，歐洲的團(tuán)結(jié)互助精神每次在危機(jī)來(lái)臨時(shí)都淪為口號(hào)，這次也不例外。面對(duì)新冠肺炎疫情這場(chǎng)風(fēng)暴，正如意大利總理孔特所說(shuō)，僅提供一件“救生衣”是沒(méi)用的，需要的是一艘給所有成員國(guó)提供庇護(hù)的歐盟“救生艇”。

歐洲的焦慮：一體化向何處去

在經(jīng)歷了十年危機(jī)之后，尤其是英國(guó)公投決定脫歐之后，歐洲精英階層展開了對(duì)歐盟運(yùn)行機(jī)制以及歐洲一體化何去何從的反思。隨著歐洲從各種疊加危機(jī)中逐步走出，經(jīng)濟(jì)緩慢復(fù)蘇，在這樣一種相對(duì)寬松的環(huán)境下，歐盟于2020年1月宣布2020年5月9日啟動(dòng)一場(chǎng)為期2年的關(guān)于歐洲一體化的未來(lái)的全民大討論，以期解決久拖不決的制度框架以及治理能力問(wèn)題。新冠肺炎疫情在歐洲的爆發(fā)，加重了歐洲的焦慮，為這場(chǎng)討論的前景蒙上了陰影。

70年前的《舒曼宣言》聲稱，歐洲的建設(shè)不是一蹴而就的。70年歐洲聯(lián)合的道路表明，歐洲的建設(shè)更是迂回曲折的歷程?！妒媛浴分员豢醋魇菤W洲一體化的發(fā)端，就是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史條件下，雖然歐洲聯(lián)合已經(jīng)成為共識(shí)，但在聯(lián)邦還是邦聯(lián)之間的選擇上各方是大相徑庭，[5]因此，法國(guó)時(shí)任外長(zhǎng)羅伯特·舒曼發(fā)表了《舒曼宣言》，創(chuàng)造性地提出了采用共同體的方式來(lái)推動(dòng)法、德合作，建設(shè)和平的歐洲。自此至今，歐洲聯(lián)合之路由三種力量在推動(dòng)，并分別代表三種“歐洲”，而由各種權(quán)能（歐盟獨(dú)享權(quán)能、成員國(guó)獨(dú)享權(quán)能、歐盟和成員國(guó)共享權(quán)能）組合起來(lái)的歐盟也變成了“謎一樣的組織”。[6]一是“官僚機(jī)構(gòu)的歐洲”，以共同體的機(jī)構(gòu)為代表，尤其歐盟委員會(huì)以一種超國(guó)家的方式推動(dòng)一體化發(fā)展。二是“國(guó)家的歐洲”，以歐洲理事會(huì)為代表，歐盟各個(gè)成員國(guó)的首腦們以政府間的方式?jīng)Q定歐盟發(fā)展的重大問(wèn)題。三是“民眾的歐洲”，而這恰恰成為歐洲一體化進(jìn)程中的軟肋。2005年，《歐盟憲法條約》被法國(guó)和荷蘭先后舉行的全民公決否決，歐洲制憲進(jìn)程遭遇重大挫折，“歐羅巴聯(lián)邦”已幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。2007年，作為替代《里斯本條約》結(jié)束的不僅僅是歐盟的憲法時(shí)刻，也是歐洲一體化史上的一個(gè)美好時(shí)代，還有可能是前所未有的巔峰時(shí)代。

隨著國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，歐洲進(jìn)入了“危機(jī)的十年”，歐洲經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了“失去的十年”。各種危機(jī)疊加，把歐盟的制度以及治理結(jié)構(gòu)上的缺陷暴露無(wú)遺。針對(duì)歐元區(qū)“統(tǒng)一的貨幣政策、分散的財(cái)政政策”這一經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)性缺陷，2015年6月，歐盟委員會(huì)主席聯(lián)合歐洲理事會(huì)主席、歐元區(qū)主席、歐央行行長(zhǎng)以及歐洲議會(huì)主席發(fā)表了《歐盟五主席報(bào)告》，發(fā)出了完善歐洲經(jīng)貨聯(lián)盟的呼吁。在2017年3月，《羅馬條約》簽署60年之際，歐盟委員會(huì)時(shí)任主席榮克發(fā)表了《歐洲的未來(lái)》白皮書，隨后歐盟委員會(huì)就“歐洲的社會(huì)維度”“駕馭全球化”“深化經(jīng)貨聯(lián)盟”“歐洲防務(wù)的未來(lái)”以及“歐洲財(cái)政的未來(lái)”等議題發(fā)布了反思報(bào)告。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人的這些報(bào)告，一方面，在《里斯本條約》的現(xiàn)有框架下試圖找到解決辦法，但如果歐洲未來(lái)的建設(shè)有所突破，就無(wú)法回避修改《里斯本條約》的問(wèn)題;另一方面，這些報(bào)告代表的是“自上而下”的進(jìn)程，而精英的理性設(shè)計(jì)與民眾的感受對(duì)不上號(hào)。歐洲雖然建立了歐洲聯(lián)盟，但在如何塑造“歐洲人”這個(gè)身份認(rèn)同上走了不少?gòu)澛?，成員國(guó)更愿意強(qiáng)調(diào)文化的多樣性。隨著歐洲國(guó)家的民粹主義不斷上升，歐洲一體化曲高和寡。

2017年，馬克龍當(dāng)選法國(guó)總統(tǒng)，并于2017年9月27日在巴黎索邦大學(xué)發(fā)表“歐洲倡議”講話，提出了他的“重建歐洲”計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“主權(quán)、更加聯(lián)合和民主”的歐洲。2019年4月，在歐洲議會(huì)選舉前夕，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍又呼吁在2020年啟動(dòng)為期2年的關(guān)于歐洲未來(lái)的大討論，建議在2020年下半年德國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)時(shí)就政策領(lǐng)域展開討論，并于2022年上半年法國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)時(shí)結(jié)束這場(chǎng)討論。鑒于歐洲一體化建設(shè)中公民參與的缺乏，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍希望通過(guò)這種“自下而上”的進(jìn)程取得歐洲人的認(rèn)同，進(jìn)而為歐洲的進(jìn)一步改革甚至修改《里斯本條約》奠定民主的基礎(chǔ)。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍的這一呼吁得到了德國(guó)總理默克爾的支持，2020年初，新任歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩也確認(rèn)將于2020年5月9日“歐洲日”之際啟動(dòng)這一討論?，F(xiàn)在因受疫情影響，這一討論的啟動(dòng)暫時(shí)推遲到9月舉行。

這場(chǎng)關(guān)于歐洲未來(lái)的大討論，可能是未來(lái)一個(gè)階段歐洲一體化向何處去的重要事件。在經(jīng)歷了金融危機(jī)和歐債危機(jī)的沖擊之后，2018年，歐盟首次迎來(lái)了所有成員國(guó)都增長(zhǎng)的“全家?！?，復(fù)蘇中的經(jīng)濟(jì)為歐洲提供了一個(gè)相對(duì)“松弛”的內(nèi)部環(huán)境。而地緣政治的變化成為歐盟最大的挑戰(zhàn)。英國(guó)脫歐已成定局，國(guó)際舞臺(tái)上將是一個(gè)沒(méi)有英國(guó)的歐盟，無(wú)論是政治影響力（聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)僅剩法國(guó)）還是經(jīng)濟(jì)影響力都將下降。專注于歐洲大陸的歐盟需要應(yīng)對(duì)多種地緣政治變化的挑戰(zhàn)。跨大西洋的裂痕在美國(guó)總統(tǒng)特朗普的不斷沖擊下有越來(lái)越擴(kuò)大的趨勢(shì)。俄羅斯對(duì)于歐洲來(lái)說(shuō)究竟是對(duì)手（制裁）還是伙伴（北溪2號(hào)油氣管道）？2019年3月，歐盟發(fā)布的《歐中戰(zhàn)略前景》把中國(guó)定位于“合作伙伴+經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者+系統(tǒng)性對(duì)手”。這些都是歐盟重要的地緣政治議題，而“謎一樣的歐盟”因缺乏對(duì)外集體行動(dòng)能力，亟需通過(guò)調(diào)整自我進(jìn)而在這世界大變局中維護(hù)自己的利益并發(fā)揮作用，否則有可能從大國(guó)博弈中“消失”。如何塑造“歐洲主權(quán)”，這是歐洲焦慮之所在。

歐洲本來(lái)指望在內(nèi)部“相對(duì)寬松”的氛圍下，通過(guò)引進(jìn)外部的地緣政治“壓力”，以贏得民眾對(duì)一體化的支持。但新冠肺炎疫情3月在歐洲多國(guó)爆發(fā)，而歐盟委員會(huì)應(yīng)對(duì)遲緩、各國(guó)又各自為政，再次把歐盟的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題充分暴露，并可能會(huì)引發(fā)歐洲南部國(guó)家對(duì)歐洲一體化的失望情緒。這為“歐洲的未來(lái)”討論增添了新的不確定因素。意大利總理孔特4月3日在回應(yīng)歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩給意大利的致歉信時(shí)強(qiáng)調(diào)，2020年，將是歐盟歷史的一個(gè)分水嶺，成員國(guó)之間能否放下私心、團(tuán)結(jié)一致，將決定“歐洲夢(mèng)想”的復(fù)興或是破滅。[7]

（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)歐洲研究所創(chuàng)新工程項(xiàng)目“歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展”的階段性研究成果）

注釋

[1]陳新：《馮德萊恩能否帶領(lǐng)歐盟走出危機(jī)》，《人民論壇》，2019年10月下。

[2]"Laurens Cerulus， Europe's Huawei plan explained"， https：//www.politico.eu/article/europe-eu-huawei-5g-china-cybersecurity-toolbox-explained/. 2020年4月6日最后訪問(wèn)。

[3]《歐委會(huì)主席向意大利致歉：對(duì)不起，危機(jī)之初各國(guó)只顧自己》，澎湃新聞網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6821075. 2020年4月6日最后訪問(wèn)。

[4]"Italian ambassador to the EU： Italy needs Europe's help"， https：//www.politico.eu/article/coronavirus-italy-needs-europe-help/. 2020年4月6日最后訪問(wèn)。

[5]陳新：《歐盟60年：困境與反思》，《歐洲發(fā)展報(bào)告2016～2017》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第9～10頁(yè)。

[6][荷蘭]呂克·范米德拉爾：《通向歐洲之路》，上海：東方出版中心，2016年，第15頁(yè)。

[7]《意大利總理回應(yīng)歐委會(huì)主席“致歉”：需要?dú)W盟“救生艇”》，歐洲時(shí)報(bào)網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1663028785140316430&wfr=spider&for=pc，2020年4月6日最后訪問(wèn)。

責(zé) 編/肖晗題