曾伏

摘 要：拉美地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展歷史較為悠久、類型多樣，對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用明顯?？傮w看，拉美各國的自由貿(mào)易園區(qū)構(gòu)建了完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系、法律支撐體系、管理運用體系以及稅收優(yōu)惠體系。拉美自由貿(mào)易園區(qū)為我國自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港的建設(shè)提供了機制、制度、立法、市場等方面的借鑒，因此我國自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)該加強立法支撐，建立內(nèi)部監(jiān)管機制和進退機制，發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，加強與國內(nèi)市場的聯(lián)系以及強化稅收優(yōu)惠力度。

關(guān)鍵詞：拉美地區(qū);自由貿(mào)易園區(qū);自貿(mào)試驗區(qū);自由貿(mào)易港

當(dāng)前，拉美各國自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展較快，截至2019年底達到了610家，約占全球自由貿(mào)易區(qū)（港）的40%。總體而言，拉美地區(qū)的部分自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)模式、政策支持、監(jiān)管機制等制度體系較為先進，對我國的海關(guān)監(jiān)管、自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港的建設(shè)具有一定的借鑒價值。國內(nèi)對拉美地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)研究不多，關(guān)注的視角較為有限，這為本文的研究提供了空間。中美貿(mào)易摩擦雖然達成了第一階段貿(mào)易協(xié)議，但前景依然不夠明朗，在這樣的背景下研究拉美地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)，不僅可以拓寬我國企業(yè)的貿(mào)易投資市場，還能提升我國對外開放水平，促進中拉雙邊經(jīng)濟的交流與合作。

一、拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）發(fā)展歷程

1.萌芽期（20世紀20年代到二戰(zhàn)前）。這一時期拉美國家基本上是在探索自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展模式，多數(shù)園區(qū)的功能單一，主要是為本國與美國提供貿(mào)易中轉(zhuǎn)服務(wù)，大多數(shù)園區(qū)位于交通便捷的邊境城市或港口城市。如1933年墨西哥為了更好地擴大對美國消費品的進口，將毗鄰美國邊境的提華納、恩塞納達等港口設(shè)為自由貿(mào)易園區(qū)，允許這兩個地方可以自由進口美國的消費品。到1935年，墨西哥又將自由貿(mào)易園區(qū)的范圍擴大到下加州北部地區(qū)。到1939年，自由貿(mào)易園區(qū)的范圍從下加州北部擴展到該州的南部地區(qū)以及索諾拉州，成為墨西哥境內(nèi)最大的自由貿(mào)易園區(qū)——西北貿(mào)易區(qū)。

2.發(fā)展期（二戰(zhàn)后到20世紀70年代末期）。這一時期自由貿(mào)易園區(qū)受到進口替代工業(yè)化模式的影響，建園很多但實際運行有限。拉美各國對自由貿(mào)易園區(qū)的多樣化功能探索從未停止，園區(qū)功能也日漸多樣化。各國為加快工業(yè)化進程，在園區(qū)建設(shè)中建立大量的出口加工區(qū)和旅游服務(wù)區(qū)，園區(qū)的綜合能力得到了提升。墨西哥西北自由貿(mào)易園區(qū)為了吸引外國投資者對園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，允許外國投資者設(shè)立出口加工區(qū)，并為出口加工企業(yè)原材料進口提供關(guān)稅優(yōu)惠和通關(guān)便利。另外，部分國家利用自身得天獨厚的地理位置，探索建立專門從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易的自由貿(mào)易園區(qū)，如巴拿馬的科隆自貿(mào)區(qū)。在科隆自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)，企業(yè)可以從事各類中間品、制成品、原材料以及相關(guān)服務(wù)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務(wù)，使得該園區(qū)一躍成為拉美地區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的中心。

3.高速發(fā)展期（20世紀80年代初至今）。這一時期拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)在數(shù)量擴張的同時，功能日漸完善，發(fā)展樣式也更加多元化。多數(shù)的自由貿(mào)易園區(qū)開始從附加值較低的出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易轉(zhuǎn)向技術(shù)含量和資本含量大的高新制造業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易形態(tài)轉(zhuǎn)變。如古巴哈瓦那自由貿(mào)易園區(qū)鼓勵園區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高端機械制造以及生物制藥、可再生能源等產(chǎn)業(yè)。但也有部分不發(fā)達國家的自由貿(mào)易園區(qū)依然處于較低附加值的初級發(fā)展形態(tài)，如海地太子港的自由貿(mào)易園區(qū)從設(shè)立之初就從事紡織品加工和出口業(yè)務(wù)，數(shù)十年來并沒有走向綜合化和高端化。尼加拉瓜、洪都拉斯等國家的自由貿(mào)易園區(qū)也存在類似的情況。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

1.園區(qū)類型。按照拉美自貿(mào)區(qū)協(xié)會的劃分，拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)主要分為三種類型：第一，永久性園區(qū)。這類自由貿(mào)易園區(qū)指的是園區(qū)內(nèi)并無企業(yè)入駐數(shù)量的限制，通常具備多重功能。但需要注意的是，永久性園區(qū)并不是時間上的永久存續(xù)，實際上絕大部分自由貿(mào)易園區(qū)是有時間限制的，如哥倫比亞政府規(guī)定，永久性園區(qū)的存續(xù)時間為30年，可以申請延長一次，但從成立之日起不能超過60年，60年后所有園區(qū)所在區(qū)域均為普通區(qū)域。第二，特殊性園區(qū)，這類園區(qū)與第一種園區(qū)的區(qū)別就在于，其只能為一家企業(yè)所使用。在實踐中，因為有很多企業(yè)對自由貿(mào)易園區(qū)有特殊的政策要求，而現(xiàn)有按照地理位置設(shè)置的園區(qū)并不能滿足這些企業(yè)入駐，或是入駐成本過高。為了能夠使得這些企業(yè)獲得相應(yīng)的優(yōu)惠政策，允許企業(yè)在其所在區(qū)域設(shè)立特殊自由貿(mào)易園區(qū)。第三，其他類型的園區(qū)。這類園區(qū)包括臨時性園區(qū)、離岸自由貿(mào)易園區(qū)、特別經(jīng)濟區(qū)等等。這類園區(qū)設(shè)置類型多樣，目的性強，完成預(yù)定目標(biāo)后就旋即轉(zhuǎn)為普通區(qū)域。

2.園區(qū)作用。拉美自貿(mào)區(qū)協(xié)會對拉美各國自貿(mào)園區(qū)對各國GDP增長測算結(jié)果顯示，2011-2018年間，巴西為其自貿(mào)區(qū)免除1美元的稅收，就可以帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟6美元的增長;厄瓜多爾政府每為其自貿(mào)區(qū)免除1.1美元的稅收，就可以為當(dāng)?shù)谿DP帶來6美元的增長。同時，自由貿(mào)易園區(qū)具備免稅功能，可以為園區(qū)企業(yè)和民眾節(jié)省大量的稅費支出。境內(nèi)關(guān)外的特質(zhì)，使得從園區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的貨物以及在園區(qū)內(nèi)銷售、消費的貨物均免征關(guān)稅，大大節(jié)省了企業(yè)的生產(chǎn)及貿(mào)易成本。從2017年開始，由于全球經(jīng)濟下行，巴拿馬政府頒布法令，科隆自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物均實現(xiàn)免稅銷售，每個人（包括非巴拿馬籍居民）每年有2500美元的免稅額度。當(dāng)然，自由貿(mào)易區(qū)還能夠為當(dāng)?shù)卣畮碇苯拥呢斦杖耄缰抢?guī)定，任何自由貿(mào)易園區(qū)需要將每年純利潤的15%上交給當(dāng)?shù)卣?，直接的受惠者就是?dāng)?shù)孛癖姟?/p>

二、拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)驗

（一）完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

第一，提升園區(qū)發(fā)展的安全環(huán)境?？傮w看，拉美部分國家或地區(qū)的安全形勢不佳，毒品犯罪極為猖獗，不僅影響人員安全，還會削弱外國投資者的信心。拉美各國在發(fā)展自由貿(mào)易園區(qū)過程中，針對這一問題，不斷加強園區(qū)的安全建設(shè)，確保園區(qū)內(nèi)的貿(mào)易投資、資本、人員等方面的安全，提升了投資者信心。第二，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。總體看，大部分拉美國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，特別是交通、港口等基礎(chǔ)設(shè)施較為老舊。基于此，拉美各國政府在發(fā)展自由貿(mào)易園區(qū)過程中，投入了大量的資金用于改善園區(qū)的交通、通訊、物流、水電供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施，為外國投資者定制廠房、辦公場所等。第三，強化自由貿(mào)易園區(qū)的地理區(qū)位優(yōu)勢。一方面，將園區(qū)設(shè)置在交通條件便利、經(jīng)濟相對發(fā)達的港口城市或邊境城市。這樣借助于交通優(yōu)勢，可以快速將貨物運往各大城市。另一方面，發(fā)揮拉美地區(qū)的整體區(qū)域優(yōu)勢。美國自特朗普執(zhí)政后，不斷強化“美國優(yōu)先，美國人優(yōu)先”的策略，對拉美各國造成了較大的政策擠壓。為了應(yīng)對美國的政策轉(zhuǎn)變，拉美和加勒比經(jīng)濟委員會正在大力推進拉美一體化進程，加大拉美各國之間的經(jīng)貿(mào)合作，為自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展帶來了相對統(tǒng)一的市場。

（二）健全貿(mào)易投資法律體系

一方面，針對不同類型的自由貿(mào)易園區(qū)制定單獨的專門法律規(guī)范，使得每個自由貿(mào)易園區(qū)在運作中既能夠保持自身的特色，同時又能夠得到國家法律的支撐。有些國家在自由貿(mào)易園區(qū)成立之前就出臺了相關(guān)的立法，如1958年多米尼加共和國就出臺了4852號法令，該法令確立了自由貿(mào)易園區(qū)的性質(zhì)、地位、功能和運作模式等內(nèi)容，而直到1970年才成立了第一個自由貿(mào)易園區(qū)。此后按照園區(qū)在實際運作中存在的問題，該國又適時地修改了4852號法令，確保立法與現(xiàn)實的一致性。另一方面，為了強化自由貿(mào)易園區(qū)與不斷變化的國際經(jīng)貿(mào)形式進行對接，拉美各國加大了對立法的調(diào)整及修改力度，確保法律具備適當(dāng)?shù)某靶?。巴西國會?957年通過了《自由貿(mào)易港法》，依照該法將瑪瑙斯作為自由港;1968年巴西國會將《自由貿(mào)易港法》改為《自由貿(mào)易區(qū)法》，將該法確立的優(yōu)惠政策擴展到更多的區(qū)域;1976年巴西政府按照《自由貿(mào)易區(qū)法》制定了《自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展法例》，對自由貿(mào)易園區(qū)的性質(zhì)、地位、權(quán)利義務(wù)、運作方式等做了詳細的規(guī)定。

（三）建立“政府統(tǒng)籌+市場運作”的管理架構(gòu)

拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)“政府統(tǒng)籌+市場運作”的管理模式分為兩個層次，第一個層次是由政府部門設(shè)立統(tǒng)籌性的管理機構(gòu)，負責(zé)園區(qū)運營過程中的政策制定、執(zhí)行以及監(jiān)督，側(cè)重于宏觀事務(wù)。第二個層次由園區(qū)的主要投資者負責(zé)其園區(qū)的日常經(jīng)營事務(wù)，包括軟硬件建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施改造以及招商引資過程。一個園區(qū)投資者可以投資設(shè)立多家園區(qū)。如哥倫比亞的波哥大自由港公司作為哥倫比亞國內(nèi)最大的私營貿(mào)易企業(yè)，哥倫比亞境內(nèi)的38家自由貿(mào)易園區(qū)均由該公司控股，包括8個永久性園區(qū)和30個特殊性園區(qū)，對哥倫比亞政府在經(jīng)貿(mào)決策能夠產(chǎn)生較大的影響。

（四）構(gòu)建優(yōu)惠靈活的政策體系

第一，全方位的稅收優(yōu)惠。拉美地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)，除了阿根廷、波多黎各、玻利維亞三國不為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供企業(yè)所得稅優(yōu)惠，墨西哥不為入園企業(yè)提供增值稅優(yōu)惠，其他的17個國家和地區(qū)均提供較大的企業(yè)所得稅和增值稅優(yōu)惠，其中包括智利、烏拉圭在內(nèi)的11個國家對園區(qū)內(nèi)企業(yè)的所得稅和增值稅完全免除。這種大幅度免除企業(yè)所得稅和增值稅的做法優(yōu)惠力度較大，能夠吸引大量的企業(yè)入駐。同時，對于部分外國貨物入境（自由貿(mào)易園區(qū)之外），如果這些貨物的原料或零部件全部或部分是本國自由貿(mào)易園區(qū)生產(chǎn)，可以獲得關(guān)稅減免優(yōu)惠。哥倫比亞規(guī)定，如果境外的貨物進入哥倫比亞（自由貿(mào)易園區(qū)之外的區(qū)域），該貨物原料或零部件的40%是哥倫比亞自由貿(mào)易園區(qū)企業(yè)所生產(chǎn)，可以減免50%的進口關(guān)稅。第二，多樣化的配套政策。拉美地區(qū)的絕大部分自由貿(mào)易園區(qū)為外國人提供工作和居留便利政策，園區(qū)內(nèi)企業(yè)的外籍員工家屬也可以獲得長期的移民簽證或陪護簽證;園區(qū)的企業(yè)員工可以購買園區(qū)免稅產(chǎn)品，包括各類酒類及飲料;園區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一建立園區(qū)幼兒園、酒店、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施等。

三、拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展對我國的啟示

（一）加強自貿(mào)試驗區(qū)的專門立法

拉美各國在自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)之前基本上就出臺了園區(qū)運營及管理等方面的立法，有的是專門立法，有的是綜合性立法，園區(qū)也是按照法律的規(guī)定而成立的。法律是園區(qū)運營和管理的保障，我國已經(jīng)在18個省市設(shè)立了19個自貿(mào)試驗區(qū)（包括上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)），但至今尚無全國統(tǒng)一的立法，導(dǎo)致很多制度創(chuàng)新與現(xiàn)有的法律法規(guī)存在較大的沖突，使得自貿(mào)試驗區(qū)的運營及管理無法律保障。特別是隨著我國自由貿(mào)易港建設(shè)的推進，這種逐項授權(quán)地方立法機關(guān)的立法模式難以適應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展需求，授權(quán)立法的局限性日漸凸顯。因此，我國必須要從國家層面推進《自由貿(mào)易區(qū)法》的立法進程，為自貿(mào)試驗區(qū)及自由貿(mào)易港構(gòu)建一個完整的法律保障體系，充分發(fā)揮立法的支撐和引領(lǐng)作用，解決當(dāng)前自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)中存在的先行試驗與現(xiàn)行法律沖突的問題。此外通過國家層面的立法還可以解決當(dāng)前自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新過程中的出錯問題，明確糾錯機制的法律地位，將容錯、糾錯與激勵納入到法治化進程中，確保自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新沒有后顧之憂。

（二）創(chuàng)新自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部監(jiān)管機制

拉美地區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)實施的是企業(yè)主導(dǎo)的通關(guān)監(jiān)管模式，監(jiān)管以“事先知情守法”為理念，不僅提升了通關(guān)效率，還能夠給予企業(yè)最大的創(chuàng)新自由度。然而我國絕大部分自貿(mào)試驗區(qū)實施的海關(guān)特殊監(jiān)管模式，以項目審批和貨物監(jiān)管為主導(dǎo)。此種監(jiān)管模式既不利于提升通關(guān)效率，也與國際通行的事中事后監(jiān)管模式相結(jié)合的趨勢不相符?；诖?，我國在自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)中可以實施“負面清單+非違法違規(guī)不干預(yù)”的監(jiān)管模式，實現(xiàn)貨物監(jiān)管向企業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)自我監(jiān)管，鼓勵企業(yè)自建賬冊以及聯(lián)網(wǎng)備查。

（三）充分發(fā)揮園區(qū)企業(yè)市場主體的作用

企業(yè)始終是自由貿(mào)易園區(qū)的市場主體，我國無論是自貿(mào)試驗區(qū)還是自由貿(mào)易港建設(shè)中，企業(yè)都只能是園區(qū)內(nèi)的參與者，自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港均是由各地政府運作運營。綜觀拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)的運作模式，政府只是負責(zé)宏觀管理，提供規(guī)則供給及公共服務(wù)供給，而具體的運營則是由企業(yè)負責(zé)。企業(yè)作為市場主體，在自貿(mào)試驗區(qū)中要發(fā)揮企業(yè)的運營主體作用，可以有效節(jié)省政府管理成本，節(jié)省國家公共財政投資，并通過鯰魚效應(yīng)來激勵其他參與方的積極性。因此，我國應(yīng)該在自貿(mào)試驗區(qū)特別是運營時間較長的自貿(mào)試驗區(qū)，給予企業(yè)海關(guān)特殊監(jiān)管模式下的運營和管理的專屬權(quán)，進而激發(fā)企業(yè)的市場活力，提升園區(qū)的運營效益和效率。

（四）建立自貿(mào)試驗區(qū)的進退機制

拉美除了少數(shù)國家之外，大部分國家均建立自由貿(mào)易園區(qū)進退機制。大部分的自由貿(mào)易園區(qū)均有時間限制，到期之后可以申請延期，但一般延期不能超過一次。我國也應(yīng)效仿拉美地區(qū)自由貿(mào)易區(qū)的做法，建立進退機制。對于當(dāng)前正在試點的自貿(mào)區(qū)，在試驗期滿之后，對沒有取得明顯成效且無深化改革意愿的試驗區(qū)要進行終止。對有深化改革意愿且取得明顯成效的試驗區(qū)，要進一步向國務(wù)院提交深化改革的具體實施方案，經(jīng)過獨立的第三方論證及評估之后，確有必要進一步試驗的，經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)可以延期一次;經(jīng)過評估后無深化之必要的試驗區(qū)，國務(wù)院可以立即終止其試驗。但在評估中應(yīng)當(dāng)注意，深化改革開放試驗要以能否提升對外開放的深度為依據(jù)，而不是以之前取得的成效為依據(jù)。對于試驗效果較好以及發(fā)展前景廣闊的區(qū)域，試驗期結(jié)束后可以直接升為自由貿(mào)易區(qū)（港）。通過建立進退機制來激發(fā)運營者的積極性，也能夠有助于國家資源配置的不斷優(yōu)化。

（五）強化自貿(mào)試驗區(qū)的對內(nèi)聯(lián)系

拉美地區(qū)的自由貿(mào)易試驗區(qū)，不僅允許園區(qū)內(nèi)的商品直接在園區(qū)內(nèi)銷售，還通過給予企業(yè)稅收優(yōu)惠的方式，鼓勵園區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的商品直接進入境內(nèi)市場。另外，拉美地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)還強化教育培訓(xùn)等公共服務(wù)與周邊區(qū)域的融合，真正以園區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。我國應(yīng)該借鑒拉美的經(jīng)驗，在全面推進對外開放格局下，不應(yīng)該只是強調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)的出口規(guī)模，還應(yīng)該注重進口，注重與國內(nèi)市場的聯(lián)系。我國的自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港要樹立內(nèi)外兼顧的發(fā)展目標(biāo)，既要發(fā)展高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，加大對外出口力度;同時還應(yīng)該強化園區(qū)的零售、服務(wù)、教育培訓(xùn)與當(dāng)?shù)氐穆?lián)系，進而不斷提升自貿(mào)試驗區(qū)或自由貿(mào)易港的區(qū)域輻射功能，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（六）加大稅收政策的優(yōu)惠力度

如前所述，拉美各國為了增強自由貿(mào)易區(qū)的競爭力，對于園區(qū)內(nèi)企業(yè)的所得稅和增值稅提供了較大的優(yōu)惠，智利、烏拉圭等11個國家自由貿(mào)易園區(qū)對園區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅和增值稅完全免除。我國目前正在推進的中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，旨在打造開放層次更高的對外開放區(qū)域，為了吸引更多的國內(nèi)外企業(yè)入駐投資，必須要實施更加優(yōu)惠的稅率，進而更好地提升自由貿(mào)易港的全球競爭力。

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