夏志敏

摘 要 現(xiàn)代化市場經(jīng)濟高速發(fā)展，對行政事業(yè)單位的管理水平、風(fēng)險防范能力以及管理社會公共服務(wù)能力提出了更高的要求。完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建設(shè)，是現(xiàn)代經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要，也是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)和有效維護社會公眾資源的需要。本文通過對內(nèi)部控制工作建設(shè)重要性的闡述，梳理出內(nèi)控實施過程中出現(xiàn)的問題，并相應(yīng)提出一些對策建議，希望引起行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制工作建設(shè)的足夠重視，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，促進內(nèi)部控制水平進一步提高。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概括來講就是指單位通過一系列制度措施程序進行自我約束規(guī)范，對活動風(fēng)險進行防范管控，最終實現(xiàn)控制目標(biāo)。從財政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2016年內(nèi)控評價工作通知，再到2017年內(nèi)控報告試行制度，促進單位建立實施全面的有效內(nèi)部控制，確保覆蓋單位全部經(jīng)濟活動及經(jīng)濟活動的全過程，單位內(nèi)部全體工作人員。此后幾年又出臺了一系列相關(guān)文件規(guī)定和指導(dǎo)意見，由此可見，國家層面是高度重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)這項工作的。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建設(shè)的重要性

（一）有效保障單位財務(wù)信息真實完整，經(jīng)濟活動合法合規(guī)

行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行，這是內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。行政事業(yè)單位的財務(wù)報告、預(yù)算決算草案和執(zhí)行情況報告，提供真實完整的財務(wù)信息是行政事業(yè)單位的法定義務(wù)，內(nèi)部控制制度合理保證了單位財務(wù)信息真實完整和經(jīng)濟活動合法合規(guī)。

（二）有效保障單位資產(chǎn)使用安全

行政事業(yè)單位的貨幣資金和其他資產(chǎn)存在被挪用盜竊的風(fēng)險，資產(chǎn)配置不當(dāng)和損失導(dǎo)致使用效率低下，良好的內(nèi)部控制制度保證了資產(chǎn)安全和資產(chǎn)的有效使用。

（三）有效預(yù)防腐敗，提升服務(wù)效能和公共服務(wù)水平

由于體制的特殊性，行政事業(yè)單位集中享有大量的社會公共資源，由于制度不透明、監(jiān)督不力等各種原因，在資源分配使用過程中，難免會出現(xiàn)舞弊貪腐行為，造成社會不公和資源浪費，既損害了社會公共利益，也破壞了單位形象。內(nèi)部控制的建立和實施可以有效加強單位的內(nèi)部管理，有效預(yù)防貪污腐敗的發(fā)生，提升公共服務(wù)水平，樹立良好形象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)控意識薄弱，對內(nèi)控工作缺乏系統(tǒng)認(rèn)識

行政事業(yè)單位大都屬于非營利組織，單位資金來源主要靠財政撥款，資金使用沒有太多的彈性，防范風(fēng)險意識不足。部分行政事業(yè)單位管理層對內(nèi)控制度缺乏基本了解，普遍忽略了對內(nèi)部控制的建設(shè)。認(rèn)為單位已經(jīng)有工作規(guī)章制度，不需要再建立一套內(nèi)部控制制度，內(nèi)控制度主要是為了應(yīng)付相關(guān)的審計檢查，完全流于形式，并沒有發(fā)揮真正的執(zhí)行監(jiān)管作用，還有相當(dāng)一些單位將內(nèi)控工作與財務(wù)工作混為一談。有些事業(yè)單位制訂了較為完善的內(nèi)部控制制度，認(rèn)為按規(guī)執(zhí)行內(nèi)控成本過高，工作流程手續(xù)煩瑣，不利于提高辦事效率，因而對內(nèi)控的執(zhí)行缺乏積極性甚至產(chǎn)生抵觸心理。

（二）集體決策審批制度不完善

行政事業(yè)單位在遇到一些重要事項、專業(yè)性強的項目需要決策時，由于超出自身業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)權(quán)限，沒有相關(guān)內(nèi)控制度明確界定的流程和執(zhí)行方案可借鑒，決策方式和程序以及議事規(guī)則不規(guī)范不清晰，往往會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”、“一支筆”審簽的局面，增加了審批決策風(fēng)險。

（三）財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不緊密，信息溝通不到位

部分行政事業(yè)單位的財務(wù)部門，與業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不緊密，對相關(guān)業(yè)務(wù)的來龍去脈了解不多，對本單位業(yè)務(wù)重要事項的決策、實施過程基本不參與，只起到審核和付款的事前事中監(jiān)督作用，對于單位資金付出后的收效如何則一無所知，無法進行事后監(jiān)督。單位財務(wù)和各業(yè)務(wù)部門事務(wù)的不銜接，使財務(wù)部門對業(yè)務(wù)部門缺少有效的內(nèi)部監(jiān)督，不能實行必要的財務(wù)管理。業(yè)務(wù)部門的辦公設(shè)備等資產(chǎn)的使用、保管和處置沒有及時報備，財務(wù)管理部門不知曉，應(yīng)增未增、該減未減，存量不清、賬實不相符，導(dǎo)致財務(wù)報表不能準(zhǔn)確地反映資產(chǎn)增減變化。

（四）預(yù)算控制不完善，預(yù)算風(fēng)險增加

行政事業(yè)單位每年都要編制預(yù)算，年初決算數(shù)與預(yù)算數(shù)往往相差較大，反映出在預(yù)算編制過程中還存在諸多問題。比如單位對編制預(yù)算不夠重視，認(rèn)為編制預(yù)算只是財務(wù)管理一個部門的事，缺少其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門的主動參與，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)編制不合理，項目隨意性較大，預(yù)算缺乏剛性。尤其是全額撥款行政事業(yè)單位，資金全部來源于財政撥款，認(rèn)為編制預(yù)算就是一種形式，當(dāng)實際開支超出預(yù)算，資金不足可以打報告申請撥付;或者將不該納入的項目納入預(yù)算，項目預(yù)算往大了做，結(jié)果項目結(jié)束后資金結(jié)存較大。盡管有些地方財政會出臺一些政策，比如將兩年內(nèi)留存不用的資金調(diào)配劃歸地方政府，但這種積壓造成人力物力的浪費，降低了資金使用率，更有一些單位還會想方設(shè)法在資金調(diào)走之前違規(guī)使用，?？畈粚Ｓ?，加大資金使用風(fēng)險。預(yù)算與實際脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理效率低下。

（五）內(nèi)控崗位職責(zé)不清，形成內(nèi)控執(zhí)行風(fēng)險

一些行政事業(yè)單位雖然按照“三定”方案設(shè)置崗位，但沒有明確各個部門、各個崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任，尤其是對關(guān)鍵崗位管理、不相容崗位分離等機制很難落實到位，就往往會出現(xiàn)一人多崗的現(xiàn)象，無法保證單位資金的安全有效使用，給相關(guān)部門的工作帶來執(zhí)行風(fēng)險。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

（一）提升內(nèi)部控制意識，完善內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位要明確單位主要領(lǐng)導(dǎo)是開展內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，管理層要帶頭參與搭建內(nèi)部控制組織建設(shè)，不斷強化內(nèi)部控制意識。有條件的可以單設(shè)一個內(nèi)控職能部門，專職協(xié)調(diào)日常工作，充分發(fā)揮財會、審計等各部門的作用，使各部門崗位共同協(xié)作，防范風(fēng)險。對于業(yè)務(wù)規(guī)模不大、人員較少的單位也可以指定內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。內(nèi)部控制環(huán)境的好壞受重視程度影響很大，單位管理層要將這種意識貫徹到實際工作中，準(zhǔn)確判斷各部門業(yè)務(wù)活動的關(guān)鍵控制點，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，將內(nèi)部控制機制與單位實際情況結(jié)合，充分考慮各種因素進行不斷修正和完善。單位員工在管理層的引導(dǎo)下，依照內(nèi)部控制制度貫徹執(zhí)行并反饋，同時內(nèi)部審計部門對內(nèi)控工作進行內(nèi)部監(jiān)督，地方財政和審計部門進行外部監(jiān)督。

（二）完善集體決策和議事機制，加強決策風(fēng)險防范

行政事業(yè)單位在面對三重一大事項決策和公共設(shè)施采購前，應(yīng)通過多方求證，廣泛征求各方面意見，必要時可咨詢專業(yè)機構(gòu)參與，通過專題討論、調(diào)查問卷、實地查驗等方式進行風(fēng)險分析，在經(jīng)過必要的研究論證程序后，再通過相關(guān)業(yè)務(wù)部門科室聯(lián)席討論，報請黨組會通過最終決定。這種聯(lián)審聯(lián)批制度依托集體智慧，可以有效規(guī)避決策風(fēng)險。

（三）加強業(yè)務(wù)部門的財務(wù)管理，強化資產(chǎn)管理

行政事業(yè)單位對業(yè)務(wù)部門加強財務(wù)管理，將財務(wù)管控滲透到所有業(yè)務(wù)部門的各個環(huán)節(jié)，可以有效防范業(yè)務(wù)舞弊風(fēng)險。財務(wù)管理人員要及時掌握新的政策和文件精神，不斷加強業(yè)務(wù)水平，多方面多渠道學(xué)習(xí)，在辦公日漸自動化信息化的形勢下，更需要嚴(yán)格執(zhí)行各項經(jīng)費開支、公務(wù)卡管理等相關(guān)規(guī)定，依據(jù)最新標(biāo)準(zhǔn)審核，做好報銷管理工作，及時核銷，防止逾期。準(zhǔn)確及時編制會計憑證及會計報表，真實反映財務(wù)情況。與此同時，財務(wù)部門應(yīng)做好報表分析工作，與其他部門之間加強業(yè)務(wù)溝通，定期或不定期開展數(shù)據(jù)縱橫比對，利用大數(shù)據(jù)分析，防止舞弊的發(fā)生。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)加強國有資產(chǎn)管理，不定期組織專門人員對國有資產(chǎn)進行清查，清點盤盈、盤虧、報廢、損毀的資產(chǎn)，慎重對待國有資產(chǎn)的處置。事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)清查中出現(xiàn)的問題，不斷修改和完善國有資產(chǎn)管理內(nèi)控制度。小型行政事業(yè)單位要設(shè)立專門的崗位，配備人員管理財產(chǎn)，有條件的行政事業(yè)單位也可以設(shè)立材料設(shè)備管理部門，并配備相應(yīng)的點檢和維修等管理技術(shù)人員，專職負(fù)責(zé)設(shè)備的采購調(diào)配和日常維護，提高資產(chǎn)使用率。

（四）加強預(yù)算績效管理，強化預(yù)算支出監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算績效管理，即將有目標(biāo)地編制預(yù)算、有監(jiān)控地執(zhí)行預(yù)算，對預(yù)算進行評價，對評價結(jié)果進行反饋納入預(yù)算績效管理機制。將績效目標(biāo)設(shè)定、對預(yù)算的全過程進行有效考核，提高政府資金配置的安全合理性、經(jīng)濟效益性。按照誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)的原則，沒有設(shè)定目標(biāo)的項目不得申請部門預(yù)算資金。強化預(yù)算支出監(jiān)督，誰使用，誰負(fù)責(zé)，實施激勵約束，鼓勵高績效行為，推進績效信息公開 ，加強監(jiān)督問責(zé)機制，花錢必問效果，無效必問責(zé)任。預(yù)算支出提倡統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、量力而行、勤儉節(jié)約、講求績效。

（五）建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制

行政事業(yè)單位按照制定的相關(guān)內(nèi)控制度，明確崗位職責(zé)及分工?？茖W(xué)設(shè)置預(yù)算、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督、政府采購、收支業(yè)務(wù)等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的關(guān)鍵崗位，明確關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)和職業(yè)素養(yǎng)要求，明確崗位職責(zé)和相關(guān)權(quán)限，將不相容崗位相互分離，并據(jù)此落實到崗位設(shè)置和人員配備中去。嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)鍵崗位人員輪崗制，制定合理的輪崗周期。對不具備輪崗條件的行政事業(yè)單位，可以采取專項審計等控制措施，確保關(guān)鍵崗位人員職業(yè)道德修養(yǎng)和工作能力能夠勝任。同時加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升人員素質(zhì)，定期進行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果進行獎懲，將崗位違規(guī)操作風(fēng)險和業(yè)務(wù)犯罪降至最低。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作事關(guān)單位全局，方方面面都需要考慮，應(yīng)該引起足夠重視。行政事業(yè)單位可以按照自身職能特點，搭建組織架構(gòu)，制定有效的工作機制，健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，提升內(nèi)控的有效性。對內(nèi)部控制建設(shè)工作中存在的問題進行條分縷析，制定相應(yīng)的措施。首先是強化人員內(nèi)控意識，構(gòu)建起良好的內(nèi)控環(huán)境，完善聯(lián)審聯(lián)批的決策機制，加強財務(wù)管理，同時加強預(yù)算績效管理，強化預(yù)算支出監(jiān)督，重視各部門崗位尤其是關(guān)鍵崗位的設(shè)置，增強各業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)動機制，防范經(jīng)濟活動風(fēng)險。本文試通過對內(nèi)部控制工作建設(shè)重要性的闡述，對當(dāng)前內(nèi)部控制建設(shè)實施出現(xiàn)的問題進行分析，提出一些對策，希望能夠促使行政事業(yè)單位積極重視風(fēng)險的防范，提高公共服務(wù)能力。

（作者單位為貴溪市財政局）

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