李壬冬，扈春榮

(1.沈陽化工大學(xué)體育部，遼寧沈陽 110142；2.衡水學(xué)院體育系，河北衡水 053000)

冰雪運(yùn)動發(fā)展政策是國家體育政策的一部分，與國家體育行政管理體制有著較為緊密的聯(lián)系。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的制定對正確引導(dǎo)國家發(fā)展冰雪運(yùn)動和對把控冰雪體育開展有較為重要的實(shí)時作用。但冰雪運(yùn)動發(fā)展政策與其他公共政策一樣，也是一個與利益分配和權(quán)利制約格局相連的社會課題，更多體現(xiàn)的是國家對于發(fā)展冰雪運(yùn)動的指導(dǎo)思想和目的。追蹤新中國成立以來我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策歷史發(fā)展朝向，冰雪運(yùn)動發(fā)展軌道是依托于政府發(fā)展體育政策的背景，這反映出冰雪運(yùn)動發(fā)展的時代性要求。本文試圖通過對冰雪運(yùn)動發(fā)展政策變遷中呈現(xiàn)出的政府引導(dǎo)特征的探究，反思當(dāng)前冰雪運(yùn)動發(fā)展政策執(zhí)行面臨的具體問題，并針對冰雪發(fā)展中的問題提出建議。

1 我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策演進(jìn)歷程

我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的歷史演進(jìn)是冰雪運(yùn)動發(fā)展保持自身均衡格局和群眾對冰雪運(yùn)動需求多樣性不斷推進(jìn)的結(jié)果，呈現(xiàn)出漸進(jìn)演變的特征規(guī)律。建國初期，我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家在生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)各方面都是由政府事先進(jìn)行計(jì)劃。冰雪運(yùn)動發(fā)展依托國家體育大環(huán)境下發(fā)展起來，初期沒有具體相應(yīng)的政策措施，但在國家發(fā)展體育環(huán)境以個體項(xiàng)目方式發(fā)展，與其他體育政策相同，深受政府集權(quán)管理模式的影響，集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)在于可以有效地對體育政策進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種依靠政府決策的運(yùn)動發(fā)展模式與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)，無法滿足人們對冰雪運(yùn)動的多方面需求，從而出現(xiàn)了地方分權(quán)、市場參權(quán)、治理現(xiàn)代化模式，多種模式的產(chǎn)生是政府結(jié)合發(fā)展過中出現(xiàn)的問題對體制進(jìn)行的調(diào)試。回顧我國冰雪運(yùn)動發(fā)展歷史演進(jìn)過程可以發(fā)現(xiàn)，冰雪運(yùn)動項(xiàng)目發(fā)展的政策依照，無論是政策目標(biāo)、政策導(dǎo)向、政策內(nèi)容還是政策落實(shí)方式，都是政府部門為了冰雪運(yùn)動適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需求，對體育運(yùn)動進(jìn)行政府職能部門的深化改革，通過對新的治理思路的探尋過程，推進(jìn)冰雪運(yùn)動實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)。本文以國家冰雪政策引領(lǐng)為主導(dǎo)，以冰雪運(yùn)動發(fā)展政策、文件為樣本，從政策過程的視角研究，以冰雪運(yùn)動發(fā)展歷程脈絡(luò)為主線將冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的歷史分期劃分為萌芽期、停滯期、復(fù)蘇期、發(fā)展期、強(qiáng)盛期5個階段(表1)，分析各階段相關(guān)政策文本，理清我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的演進(jìn)脈絡(luò)和發(fā)展動力，并得出啟示。

表1 我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策歷程的歷史分期Table 1 Historical stages of development policy of ice and snow sports in China

1.1 冰雪運(yùn)動發(fā)展政策萌芽期(1949—1965)

自新中國建立初期直到1965年，體育政策都是在國家中央集權(quán)治理模式下開展起來的。在這十幾年的時間里，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策是在國家體育政策制定中連帶起來的項(xiàng)目活動。1949年國家通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，《綱領(lǐng)》第四十八條提倡國民體育推廣衛(wèi)生醫(yī)藥事業(yè)，并注意保護(hù)母親、嬰兒和兒童的健康。1954年1月，中共中央就中央體委黨組提交的《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動工作的報(bào)告》進(jìn)行了批復(fù)，形成了這一階段極其重要的指導(dǎo)群眾體育的政策文本《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動工作的指示》；1955年4月12日，中共中央頒布《中央體委黨組關(guān)于召開全國體育工作會議的報(bào)告》；1954年3月發(fā)布《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于在政府機(jī)關(guān)中開展工間操和其他體育運(yùn)動的通知》；1955年2月，中共中央批復(fù)同意全總黨組和國家體委黨組《關(guān)于全國第一次職工體育工作會議的報(bào)告》等[1]。冰雪運(yùn)動在此階段的政策引領(lǐng)依據(jù)是中共中央批轉(zhuǎn)國家體委黨委《關(guān)于體育運(yùn)動十年規(guī)劃的報(bào)告》，該文件明確指出:緊緊依靠各級黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹政策掛帥。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策借助于體育政策的政治率領(lǐng)，1956年，周恩來同志在中共八大第一次會議上提出:“應(yīng)該在廣大群眾中進(jìn)一步開展體育運(yùn)動，有效地增強(qiáng)人民的體質(zhì)，并提高我國體育運(yùn)動水平?！盵2]借助當(dāng)時國家運(yùn)動大環(huán)境，1959年2月在吉林和哈爾濱兩地分別舉行由國家體育司主辦的中國第一屆全國性冬季運(yùn)動會。此階段冰雪運(yùn)動作為國家政治工具，為國效力，并且在國際上取得優(yōu)異成績。在“發(fā)展體育運(yùn)動、增強(qiáng)人民體質(zhì)”的方針指導(dǎo)下，冰雪運(yùn)動開始在東北、華北和西北等有條件的地區(qū)開展，各地紛紛舉辦冰雪運(yùn)動賽事和群眾活動。在這十幾年的時間里，東北三省借助自然賦予的優(yōu)先條件，大力開展冰雪運(yùn)動，使得冰雪運(yùn)動不僅在競技水平上被世界認(rèn)可，還被廣泛開展到東北三省的群眾中去。冰雪運(yùn)動在“政治集權(quán)”制度下，更偏向于競技性，群眾冰雪運(yùn)動開展活躍。大躍進(jìn)時期帶來的浮夸風(fēng)氣，影響人們只重視取得成績，忽略了全民體育運(yùn)動。

1.2 冰雪運(yùn)動發(fā)展政策停滯期(1966—1976)

“文化大革命”是一個特殊的歷史時期，是一場“使黨、國家和人民遭到了新中國建立以來最嚴(yán)重?fù)p失的內(nèi)亂”[3]。在“左”的錯誤思想指導(dǎo)下，新中國建立以來一切正確的體育政策都被斥之為修正主義而化為烏有[1]。由于新中國建立初期國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境未形成，體育領(lǐng)域依然是“國家管控”制度，在文革前夕，冰雪競技運(yùn)動項(xiàng)目在國外已稍有名氣，但受國內(nèi)政治環(huán)境影響，將新中國建立后已確立的競技體育管理制度廢除，眾多運(yùn)動員隊(duì)伍遭強(qiáng)制性解散，全國內(nèi)無體育訓(xùn)練及體育運(yùn)動現(xiàn)象，此階段為政策失靈期，國內(nèi)政治動蕩，政治環(huán)境受文革影響，冬季運(yùn)動項(xiàng)目發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

1.3 冰雪運(yùn)動發(fā)展政策復(fù)蘇期(1977—2004)

我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策從“國家掛帥”轉(zhuǎn)型為以“地方分權(quán)”為主“市場參權(quán)”為輔階段，轉(zhuǎn)型是為了更好地激發(fā)各省政府參與冰雪運(yùn)動發(fā)展的積極性和責(zé)任感，此階段國家經(jīng)濟(jì)實(shí)行對外開放政策，冰雪運(yùn)動以開放的姿態(tài)和更有力的措施迎接政策改革，國家權(quán)力部分要求各地政府結(jié)合本土冰雪自然環(huán)境，對冰雪運(yùn)動發(fā)展政策進(jìn)行靈活運(yùn)用。1984年中共中央頒布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動的通知》對東北三省冰雪運(yùn)動發(fā)展政策改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。政策中提出各級黨委要加強(qiáng)對體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，搞好項(xiàng)目的戰(zhàn)略布局，這使地方分權(quán)行為日益明顯。中間經(jīng)歷由國家政府和地方政府共同培養(yǎng)冰雪運(yùn)動員。政府權(quán)力下移并沒有危及到中央部門的地位，而是為體育運(yùn)動發(fā)展作出了更大的貢獻(xiàn)，對地方政府參與冰雪運(yùn)動的發(fā)展起到了更好的推動效果，體現(xiàn)在冰雪競技成績、群眾參與程度、產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展。在政府參權(quán)階段，我國冰雪運(yùn)動健兒在1980年代表中國首次參加冬季奧林匹克運(yùn)動會，1986年中國冰雪健兒在首屆冬季亞運(yùn)會上的表現(xiàn)，讓已沉睡20年的中國冰雪運(yùn)動再度引起世界的關(guān)注。同時1987年全國冬季運(yùn)動會在吉林省的成功舉辦使當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c冰雪運(yùn)動的熱情開始高漲起來，這是地方參權(quán)的實(shí)質(zhì)性權(quán)利體現(xiàn)。此期間于1993年我國頒布《關(guān)于培育體育市場加快體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見》奠定了我國冰雪運(yùn)動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，表明了冰雪運(yùn)動開始走向產(chǎn)業(yè)化，同時1996年哈爾濱亞冬會的成功舉辦為冰雪產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展契機(jī)。

1.4 冰雪運(yùn)動發(fā)展政策發(fā)展期(2005—2014)

地方分權(quán)的治理方式是政府內(nèi)部權(quán)力下移和優(yōu)化配置的變革結(jié)果，隨著社會發(fā)展，政府管理權(quán)力的邊界問題也被關(guān)注，在競技體育轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策由原來的“政府分權(quán)”模式將權(quán)力分化到市場經(jīng)濟(jì)體制中產(chǎn)生“市場參權(quán)”政策環(huán)境。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策在全國體育政策大環(huán)境下，與其他項(xiàng)目相同，受到權(quán)力部門的重視，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策在成長階段逐漸走向成熟，國際冬奧會賽場中不斷創(chuàng)造佳績，國家開始鼓勵群眾走向冰雪運(yùn)動，地方政府組織的群眾性冰雪活動蓬勃開展。為有效落實(shí)冰雪運(yùn)動發(fā)展政策改革，各地區(qū)積極開展當(dāng)?shù)乇┗顒樱┻\(yùn)動以新的產(chǎn)業(yè)形式接近群眾群體。如黑龍江省由省體育局、教育部組織開展2005年度“百萬青年上冰雪”活動，2008年首屆“中國·右玉冰雪旅游節(jié)”在河南開辦，2009年“鳥巢換了雪季”全民健身項(xiàng)目在國家體育場開幕，同年浙江紹興首家室內(nèi)滑雪場開放、黑龍江利用24屆世界大動會的熱潮在哈爾濱打造“冰上運(yùn)動樂園”，2010年伊犁哈薩克自治州昭蘇縣舉行首屆冰雪旅游節(jié)，同年哈爾濱首屆“少年陸地冰球錦標(biāo)賽”為儲備冰雪后備人才打基礎(chǔ)。2011年國家體育總局出臺《2011—2020年奧運(yùn)征管計(jì)劃綱要》，對冰雪運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、競技發(fā)展、人文發(fā)展起到推動性作用。2011年，哈爾濱市舉行2012—2013年度“百萬青少年上冰雪”活動啟動儀式。2011年，承德市“2011—2012年度承德市冰雪歡樂匯”第十屆速度滑冰比賽開幕。2012年，張家口崇禮縣冰雪博物館正式開館。2013年，哈爾濱市教育局將6個冰雪項(xiàng)目納入中學(xué)考試中，極大地促進(jìn)了青少年冰雪運(yùn)動的發(fā)展。2014年，哈爾濱市教育局進(jìn)一步強(qiáng)化工作力度，將冰雪項(xiàng)目考試納入中考成績的同時，組織全市中小學(xué)生到滑雪冬令營和免費(fèi)冰雪場所活動，并將上冰雪活動通過城區(qū)向鄉(xiāng)村延伸、課上向課外延伸、傳統(tǒng)項(xiàng)目向趣味活動延伸。

1.5 冰雪運(yùn)動發(fā)展政策強(qiáng)盛期(2015年至今)

黨的十八次全國人民代表大會以后，我國的冰雪運(yùn)動事業(yè)發(fā)展進(jìn)一步加快，但冰雪運(yùn)動發(fā)展面臨著更為嚴(yán)峻的局面，這既是冰雪運(yùn)動利益訴求日趨多元化的必然結(jié)果，也是冰雪運(yùn)動向更高發(fā)展的必然要求?！盎I辦好北京冬奧會、冬殘奧會”是我國重要時間節(jié)點(diǎn)的深刻內(nèi)涵，應(yīng)該深刻認(rèn)識到冰雪事業(yè)是體育事業(yè)的有機(jī)組成部分，冰雪運(yùn)動在全民中的開展是中國由“體育大國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绑w育強(qiáng)國”的標(biāo)志點(diǎn)之一，這對我國冰雪運(yùn)動發(fā)展必然產(chǎn)生重大的影響。但我們應(yīng)深刻認(rèn)識，冰雪運(yùn)動是我們的短板，補(bǔ)足短板缺陷就要求我們轉(zhuǎn)變之前冰雪運(yùn)動的陳舊觀念，以發(fā)展眼光深刻認(rèn)識冰雪運(yùn)動。近年來各地區(qū)助力冬奧會作出積極貢獻(xiàn)，全國從中央到地方，從北方到南方，從冬季到夏季，從企業(yè)到個人，積極參與由政府引領(lǐng)的冰雪體育活動。人們對冰雪的熱情高漲前所未有，舉國上下為成功舉辦2022北京冬奧會做準(zhǔn)備。國家為冬奧運(yùn)順利舉辦出臺一系列的政策文件，例如2016年國家23部門印發(fā)關(guān)于《群眾冬季運(yùn)動推廣普及計(jì)劃(2016—2020年)》的通知，同年國家體育總局正式印發(fā)《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于以2022年北京冬奧會為契機(jī)大力發(fā)展冰雪運(yùn)動的意見》，以上政策文件表明全國上下都在為成功舉辦冬奧會做準(zhǔn)備。

2 我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策演進(jìn)特征

國家政策發(fā)展歷史是以政府為主導(dǎo)，漸進(jìn)性主義治理模式向前發(fā)展，通過對改革開放到現(xiàn)階段的冰雪運(yùn)動發(fā)展政策分析來看，我國的冰雪運(yùn)動發(fā)展政策是依附于政府治理角色轉(zhuǎn)型為主要軸線開展起來，政府治理方式是隨著國家不同歷史時期政治權(quán)利轉(zhuǎn)變不斷調(diào)整的過程，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策演進(jìn)過程契合政府治理的轉(zhuǎn)型過程，同時也具備了政府治理的變革特征，如目標(biāo)一致性、以人為本發(fā)展特征。

2.1 漸進(jìn)性演進(jìn)特征

漸進(jìn)性主義政策理論是包含在國家決策理論中的一種，它是國家決策理論中“政府應(yīng)該怎么制定規(guī)定性”的研究論點(diǎn)，是與國家已有相關(guān)理論相聯(lián)系，把公共政策看作是政府對過去行為活動的一種延續(xù)，一種漸進(jìn)式的調(diào)整與修正[4]。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策作為國家體育政策的一部分，在國家體育大環(huán)境下發(fā)展起來。體育政策受國家政策治理漸進(jìn)方式引導(dǎo)，與國家行政管理體制有著較為緊密的聯(lián)系，在政策發(fā)展歷程中，離不開政府治理的協(xié)同管理。國家體育總局頒布《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》中提出:國家對體育事業(yè)的管理方式，正從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉(zhuǎn)變。中央政府利用對地方政府進(jìn)行放權(quán)激勵，使冰雪運(yùn)動在地方得以迅速發(fā)展[5]。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策隨著政府治理轉(zhuǎn)型不斷調(diào)整自己的政策趨向，在滿足冰雪運(yùn)動自身發(fā)展軌跡之外，最終契合國家政策治理和冰雪運(yùn)動發(fā)展。《冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》中提到:加強(qiáng)各單項(xiàng)協(xié)會指導(dǎo)、組織和傳播功能。鼓勵冰雪類民辦非企業(yè)組織發(fā)展，積極培育多形式、多層次冰雪協(xié)會，引導(dǎo)協(xié)會提供相適應(yīng)的公共服務(wù)與產(chǎn)品。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)滑冰場、滑雪場等經(jīng)營單位和冰雪運(yùn)動俱樂部資源。政府治理在冰雪運(yùn)動發(fā)展政策發(fā)展中的角色由掌權(quán)家長角色向合作伙伴角色轉(zhuǎn)移，在角色轉(zhuǎn)移的同時對行政職能的權(quán)力下移，促進(jìn)冰雪運(yùn)動的漸進(jìn)式發(fā)展，加快了冰雪運(yùn)動競技項(xiàng)目、冰雪產(chǎn)業(yè)、冰雪教學(xué)的時代發(fā)展步伐。

2.2 目標(biāo)性演進(jìn)特征

公共政策實(shí)質(zhì)就是以政府為代表的公共權(quán)力對社會資源和社會利益進(jìn)行配置的手段。利益貫穿公共政策的全過程，并始終在其中扮演著舉足輕重的角色[6]。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策制定實(shí)質(zhì)上是國家政策制約和完善冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)律的管理載體，冰雪運(yùn)動在時代長河中會根據(jù)政策制度發(fā)展需求調(diào)整自身發(fā)展方向，體現(xiàn)在冰雪項(xiàng)目發(fā)展和冰雪項(xiàng)目內(nèi)容上，但最終它們的發(fā)展目標(biāo)是一致的，都是為了使冰雪運(yùn)動更好地服務(wù)于社會。我國冰雪運(yùn)動政策目標(biāo)經(jīng)歷單一目標(biāo)期、雙元目標(biāo)期和多元化目標(biāo)共同發(fā)展期3個階段的發(fā)展歷程。

1)單一目標(biāo)期。新中國建立初期國家比較側(cè)重競技體育發(fā)展。在1984年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動的通知》中肯定了競技性運(yùn)動項(xiàng)目給國家外交環(huán)境帶來的作用，進(jìn)一步鼓勵競技體育繼續(xù)向更高水平發(fā)展促進(jìn)。因此，在此時期競技體育在國家體育事業(yè)發(fā)展中呈現(xiàn)一枝獨(dú)秀現(xiàn)象。2)雙元目標(biāo)期。1984年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作意見》，政策要求“把增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高全民族整體素質(zhì)”作為根本目標(biāo)，積極開展群眾冰雪活動，國內(nèi)冰雪運(yùn)動呈現(xiàn)出以東北三省群眾參與為主的冰雪運(yùn)動現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣脙?yōu)越的自然條件積極鼓勵人們參與冰雪活動，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策開始由單一目標(biāo)向雙方面目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。3)多元化目標(biāo)發(fā)展期。2015年我國申辦2022冬奧會成功后，國務(wù)院印發(fā)《冰雪運(yùn)動發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)文件，對冰雪運(yùn)動目標(biāo)提出“到2025年，形成冰雪運(yùn)動基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，普及程度大幅提升，競技實(shí)力極大提高，產(chǎn)業(yè)體系較為完備的冰雪運(yùn)動發(fā)展格局”的目標(biāo)要求。不僅對冰雪運(yùn)動競技性、群眾參與性有了明確要求，同時還對冰雪產(chǎn)業(yè)、冰雪旅游等進(jìn)行要求，冰雪運(yùn)動進(jìn)入多元化發(fā)展階段。

現(xiàn)階段冰雪運(yùn)動發(fā)展適逢著國家由“體育大國”向“體育強(qiáng)國”邁進(jìn)的重要節(jié)點(diǎn)，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策也更趨向于國家制度的目標(biāo)任務(wù)，不僅承接自身項(xiàng)目發(fā)展的競技水平，同時秉承體育運(yùn)動大環(huán)境的群眾性、科學(xué)性、健康性、普及性等價(jià)值。正是因?yàn)楸┻\(yùn)動承載著如此重要的價(jià)值，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策也會跟著冰雪運(yùn)動時代變化所帶來的運(yùn)動競技水平和運(yùn)動形式的相應(yīng)變化適時進(jìn)行調(diào)整，為冰雪運(yùn)動發(fā)展更好地提供服務(wù)，但調(diào)整的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的現(xiàn)代化治理能力體系。無論冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)等如何變化，其實(shí)質(zhì)都是為了使冰雪運(yùn)動得到更好的發(fā)展。

2.3 以人為本演進(jìn)特征

黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，要“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”，意味著我國公共政策制定將“以人為本”作為一種發(fā)展理念和價(jià)值導(dǎo)向越來越受人們的重視[7]。社會是人的社會、人是社會的人，社會的發(fā)展即是人的發(fā)展，“把人置于發(fā)展的中心”則是人類發(fā)展觀向“發(fā)展目標(biāo)的社會化”方向邁出的重要一步……促進(jìn)人的個性的豐滿，促進(jìn)人的德智、體、美等方面健全發(fā)展為追求的目標(biāo)[8]。群眾體育的發(fā)展是以社會發(fā)展水平為基礎(chǔ)，以社會所提供的人、財(cái)、物、時間等資源為依托的[9]。體育活動來源于人、服務(wù)于人，在群眾體育中體現(xiàn)的是增強(qiáng)體質(zhì)，如1958年中共中央批轉(zhuǎn)國家體委黨委《關(guān)于體育運(yùn)動十年規(guī)劃的報(bào)告》中對體育運(yùn)動的根本任務(wù)作出要求:增強(qiáng)人民體質(zhì)，為勞動生產(chǎn)和國防建設(shè)服務(wù)?？梢钥闯觯w育運(yùn)動雖為人服務(wù)，但是更多地傾向于目的性，并不遵從人的自主原則，也談不上運(yùn)動形式的多種選擇性。在競技體育中的體現(xiàn)是為國爭光，如1984年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動的通知》中的“通過體育成就，以加速四化建設(shè)，推進(jìn)祖國統(tǒng)一大業(yè)”體現(xiàn)了體育競技水平的重要性，通知中第一次提出“要妥善安排退役的優(yōu)秀運(yùn)動員”保障，體現(xiàn)了以人為本的指導(dǎo)思想。群眾是社會活動的參與者，2015年國家體育總局等23部門聯(lián)合發(fā)布《群眾冬季運(yùn)動推廣普及計(jì)劃(2016—2020年)》中提到引領(lǐng)全民健身新時尚，實(shí)現(xiàn)“帶動3億人參與冰雪運(yùn)動”的目標(biāo)，重視群眾冰雪活動需求，體現(xiàn)體育發(fā)展以人為本的重要性。從冰雪運(yùn)動的發(fā)展歷程來看是以競技性為引領(lǐng)的，對運(yùn)動員利益保障是政策體現(xiàn)以人為本的根本，2010年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)動員文化教育和運(yùn)動員保障工作指導(dǎo)意見》中對“運(yùn)動員文化教育、運(yùn)動員保障工作”作出明確要求:保障我國競技性體育人才的社會保障。這體現(xiàn)出體育運(yùn)動以人為本的社會精神，隨之在體育總局發(fā)布的《2017年運(yùn)動員保障工作要點(diǎn)》中再一次提出“全力做好綜合性服務(wù)保障工作，構(gòu)建和完善運(yùn)動員保障長效機(jī)制”，對冰雪競技性運(yùn)動員有了更完善的保障。可以預(yù)見，今后的冰雪相關(guān)政策會越來越趨向于以人為本，切實(shí)為運(yùn)動員提供政策保障。

3 新時代我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策演進(jìn)趨勢

黨的十九大報(bào)告提出了中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，報(bào)告指出新時代中國特色社會主義的基本方略是“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，并且明確了“全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系”[10]?！?001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》中提到:在發(fā)展規(guī)劃的10年之內(nèi)，要求城鄉(xiāng)配備相應(yīng)比例的健身設(shè)施，提高群眾體育人口數(shù)量。《綱要》的出臺體現(xiàn)了政策治理服務(wù)于人的導(dǎo)向，也對政策實(shí)施提出要求。政策自出臺到政策實(shí)施過程需經(jīng)歷政策執(zhí)行過程，在執(zhí)行過程中是否順利達(dá)到政策目的是檢驗(yàn)政策實(shí)行有效性的關(guān)鍵。政策有效性就是政府在某個特定時期解決了任何一個亟待解決的問題[11]。新時代我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的運(yùn)行應(yīng)圍繞國家政策運(yùn)行動態(tài)向前發(fā)展，在政策制定的標(biāo)準(zhǔn)化、政策執(zhí)行的高效化和政策實(shí)施的透明化三者間體現(xiàn)冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的有效性演繹過程。

3.1 政策制定的標(biāo)準(zhǔn)化

冰雪運(yùn)動的發(fā)展與政府政策的制定有著密切的關(guān)系，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策制定情況反映政府政策效能有效性。公共政策效能是指公共政策向公眾提供服務(wù)的能力和水平，包括數(shù)量、質(zhì)量、效果、影響、能力、公眾滿意度等多方面的要求[12]。冰雪運(yùn)動發(fā)展政策效能反映冰雪運(yùn)動發(fā)展動向中冰雪運(yùn)動發(fā)展政策是否有效、合理執(zhí)行的鏡子，政策環(huán)境制度給予有利支持是冰雪運(yùn)動發(fā)展的保障。在冰雪運(yùn)動發(fā)展歷史環(huán)境中，冰雪運(yùn)動發(fā)展面臨著復(fù)雜的內(nèi)部環(huán)境和不確定的外部環(huán)境，比如運(yùn)動場地、運(yùn)動環(huán)境、競技水平、資金支持等內(nèi)部環(huán)境，國家政策對冰雪項(xiàng)目的取舍等外部環(huán)境。2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以2022年北京冬奧會為契機(jī)大力發(fā)展冰雪運(yùn)動的意見》，指出堅(jiān)持改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，營造良好環(huán)境，構(gòu)建起上下貫通、橫向聯(lián)系、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、全社會共同參與的冰雪運(yùn)動發(fā)展格局。這是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)對各級政府及社會組織對冰雪運(yùn)動發(fā)展做出的要求。換個角度看，這也是冰雪運(yùn)動最終發(fā)展結(jié)果對政策執(zhí)行實(shí)施的監(jiān)督效果。在社會主義經(jīng)濟(jì)政治體制中，政府是人民公共資源的享有者和分配者，政府的力量來自人民，應(yīng)為人民群眾提供最大利益保障。例如，體育總局發(fā)布的《2017年運(yùn)動員保障工作要點(diǎn)》中對運(yùn)動員的利益保障做了明確要求，表明對運(yùn)動員服役期間和退役之后進(jìn)行全面的責(zé)任制管理，同時有效維護(hù)了冰雪運(yùn)動員的根本利益，滿足新時代政策發(fā)展賦予運(yùn)動員權(quán)利保障化的有效結(jié)果。冰雪政策不僅關(guān)注冰雪運(yùn)動員保障方面，還體現(xiàn)在監(jiān)督、支持和引導(dǎo)全民參與冰雪活動方面，為冰雪運(yùn)動發(fā)展提供了政策性支持。

3.2 政策執(zhí)行的高效化

“政策是國家(政府)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行動或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！盵13]冰雪產(chǎn)業(yè)環(huán)境的“凈化”離不開政府的參與，政府的扶持和保障減少了冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙，有利于冰雪資源的優(yōu)化和共享……清理冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利因素等[14]。政府積極參與政策執(zhí)行會加速冰雪運(yùn)動開展，并且國家在社會轉(zhuǎn)型時期要求社會與政府共治，為提高政府效率，社會組織團(tuán)體應(yīng)發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，督促政府權(quán)衡公共資源的配比，重視當(dāng)前冰雪運(yùn)動的重要任務(wù)。新時代冰雪運(yùn)動發(fā)展政策應(yīng)優(yōu)化自身環(huán)境，撇除繁雜化程序，降低政績工程等的公共資源浪費(fèi)現(xiàn)象，提高自身高效能工作產(chǎn)出，讓公共資源更優(yōu)化投入。高效化的政策執(zhí)行過程是冰雪運(yùn)動發(fā)展的護(hù)航，政策執(zhí)行越快，說明支持力度就越高，群眾對冰雪運(yùn)動的需求就會得到保障。

3.3 政策實(shí)施的透明化

政府治理中一項(xiàng)必不可少的內(nèi)容就是政府行政透明化，它同樣是國家民主程度的標(biāo)志[15]。在政府治理中公開透明永遠(yuǎn)是必需的原則之一。2007年，國務(wù)院常務(wù)會議審議并在原則上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》。條例中第一章第一條明確指出:提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用。因此，政府行為、結(jié)果必須公開透明，讓人民去評價(jià)與監(jiān)督。冰雪運(yùn)動是全民性運(yùn)動，2022冬奧會是我國冰雪運(yùn)動頭等大事。辦好2022冬奧會不僅是國家政府的任務(wù)，同時也是全國人民的任務(wù)。群眾有責(zé)任有義務(wù)對國家權(quán)力部門進(jìn)行監(jiān)督，冰雪運(yùn)動治理措施和要求應(yīng)更加透明化，讓社會群體清楚地了解自己的社會責(zé)任，冰雪運(yùn)動發(fā)展政策執(zhí)行過程中應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺向社會公開冰雪運(yùn)動發(fā)展情況，做好冰雪運(yùn)動宣傳，從而推動冰雪運(yùn)動發(fā)展政策落實(shí)。

4 結(jié)語

冰雪運(yùn)動發(fā)展政策引領(lǐng)著冰雪運(yùn)動向前發(fā)展的方向，也是冰雪運(yùn)動在其發(fā)展過程中的約束條件，冰雪運(yùn)動應(yīng)在冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的權(quán)利制約和引導(dǎo)下加速新時代的前進(jìn)步伐。在我國冰雪運(yùn)動發(fā)展政策變遷過程中政府力量起著決定性的作用。因此，我國進(jìn)入新時代，應(yīng)快速提高冰雪運(yùn)動發(fā)展政策的制定、實(shí)施，引導(dǎo)冰雪運(yùn)動發(fā)展新格局，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)全民健身戰(zhàn)略目標(biāo)營造運(yùn)動環(huán)境。