胡楊陽 胡琴

摘要：黨內(nèi)法規(guī)不僅是治黨管黨的重要依據(jù)，也為依法治國(guó)提供了保障。只有厘清黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，把握黨內(nèi)法規(guī)功能的科學(xué)內(nèi)涵，努力實(shí)踐黨內(nèi)法規(guī)的功能。本文主要從國(guó)家治理、社會(huì)治理和黨內(nèi)治理三方面論述黨內(nèi)法規(guī)的功能，試圖揭示黨內(nèi)法規(guī)功能背后的政治理論和價(jià)值個(gè)性。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);功能;治理

在當(dāng)今公民日益成長(zhǎng)的趨勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著極其重要的功能。我們黨正是秉持著依法執(zhí)政的理念和依法治國(guó)的方略，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，并發(fā)揮黨在自身建設(shè)、執(zhí)政能力建設(shè)以及法治建設(shè)中的作用。

一、黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家治理中的功能

黨內(nèi)法規(guī)的功能是指作為一種特殊規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員的行為所產(chǎn)生的影響和結(jié)果，它體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的最高理想與價(jià)值。我黨通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨組織和黨員的行為，就是為了實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

（一）黨內(nèi)法規(guī)為黨的執(zhí)政提供法治依據(jù)

一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家法和社會(huì)法都屬于法范疇，依法既包括依國(guó)家法，也包括黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)具備法規(guī)的一般特征，是人們共同制定、協(xié)商和認(rèn)可的具有外在約束力的行為規(guī)則，它具備民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性，這也就意味著承認(rèn)“黨內(nèi)法規(guī)”姓“法”，正是要以法來規(guī)范各級(jí)黨組織的行為與活動(dòng)。

黨的十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入新階段，制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為黨的執(zhí)政提供了法治依據(jù)。如黨的組織法規(guī)制度《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》，該條例共分為總則、設(shè)立、職責(zé)、決策與執(zhí)行、監(jiān)督與追責(zé)以及附則六章，共30條，對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)進(jìn)行了科學(xué)分類和系統(tǒng)規(guī)定。這些黨內(nèi)法規(guī)的頒布使得黨的各方面的制度得到了較為全面的梳理，明確了黨在各領(lǐng)域所應(yīng)遵循的具體條例，為黨的執(zhí)政提供了重要的制度保證。

（二）黨內(nèi)法規(guī)為依法治國(guó)提供了價(jià)值引領(lǐng)

黨員從群眾中產(chǎn)生，是中國(guó)工人階級(jí)具有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，具有先鋒模范作用。這就決定了黨員必須帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)，要以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，發(fā)揮積極的榜樣示范作用。只要黨員干部們帶頭學(xué)法守法，自覺維護(hù)國(guó)家憲法法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，就可以自覺帶動(dòng)廣大人民群眾尊法守法，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員提出了更高的紀(jì)律要求，是對(duì)黨員干部權(quán)利的第二次限制，比如頒布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等一系列法規(guī)，對(duì)黨員干部的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、作風(fēng)紀(jì)律提出了更高的要求。通過黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施，促使黨員干部模范遵守國(guó)家法律，增強(qiáng)黨員干部的法治意識(shí)，為依法治國(guó)提供價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)依法治國(guó)基本方略的落實(shí)。

（三）保證黨執(zhí)政的規(guī)范性和科學(xué)性

新時(shí)代黨的建設(shè)的總要求就是要堅(jiān)定不移地全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，這是一個(gè)我們需要長(zhǎng)期堅(jiān)持奮斗的目標(biāo)。黨的執(zhí)政需要在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，也需要在黨章和黨內(nèi)的具體規(guī)定中來保證該原則的落實(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理，管理各項(xiàng)公共事務(wù)，直接行使國(guó)家重大問題決策權(quán)等公權(quán)力。但其本身不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，也就意味著黨的執(zhí)政方式、黨內(nèi)監(jiān)督以及黨的紀(jì)律等不屬于憲法法律調(diào)整的范圍，所以黨的活動(dòng)不僅需要國(guó)家法律進(jìn)行規(guī)范，也需要黨內(nèi)法規(guī)約束規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行。通過黨內(nèi)法規(guī)來鼓勵(lì)、激勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治手段來治國(guó)理政，提升黨執(zhí)政的能力和水平，保證黨執(zhí)政的規(guī)范性和科學(xué)性。

要講究執(zhí)政的方式方法，提升黨執(zhí)政的效率和效果，一是減少了資源制度損耗，提高制度運(yùn)行效能。黨內(nèi)法規(guī)是在民主集中制的基礎(chǔ)上制定而成的，體現(xiàn)了民主性與科學(xué)性，它以法的形式來確定了權(quán)力運(yùn)行的責(zé)任要求。如果黨內(nèi)法規(guī)制定后被束之高閣，使得各項(xiàng)黨規(guī)難以執(zhí)行，這在一定程度上會(huì)使得制度權(quán)威被削弱，導(dǎo)致黨脫離群眾，甚至產(chǎn)生腐敗問題。近年來，隨著一系列黨內(nèi)法規(guī)的連續(xù)出臺(tái)和落實(shí)，體現(xiàn)了黨的建設(shè)制度改革在理念落實(shí)、程序規(guī)范等方面新的突破;二是要構(gòu)建一個(gè)良好的政治生態(tài)，從嚴(yán)管理干部。落實(shí)黨委的具體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，避免權(quán)力溢出，黨員干部有秩序地進(jìn)行社會(huì)治理和政策實(shí)施，堅(jiān)守底線，遵守黨的紀(jì)律。同時(shí)，要落實(shí)黨的八項(xiàng)規(guī)定，做好以上率下的帶頭示范效應(yīng)和自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督，并領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能的制度化實(shí)踐。

二、黨內(nèi)法規(guī)在社會(huì)治理中的功能

黨內(nèi)法規(guī)是一部用于管理黨員和黨組織的內(nèi)部法規(guī)，但在一些特定領(lǐng)域，基于“黨管軍隊(duì)”“黨管干部”“黨管人才”等原則，黨必須對(duì)一些社會(huì)事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而形成黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)。在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的同時(shí)，也可提升中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)治理的能力。

（一）調(diào)整和規(guī)范黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

所謂“關(guān)系”就是黨內(nèi)各個(gè)主體與國(guó)家機(jī)關(guān)之間所發(fā)生的聯(lián)系，以及這些聯(lián)系是以什么方式進(jìn)行的。在進(jìn)行社會(huì)治理中，黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力總會(huì)交織在一起。如何平衡二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)，這就需要黨內(nèi)法規(guī)從共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式、執(zhí)政規(guī)律出發(fā)，來進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。正如黨的十三大報(bào)告所說的;“長(zhǎng)期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個(gè)問題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施?！?/p>

早在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中就對(duì)黨內(nèi)各個(gè)主體之間、各個(gè)層級(jí)組織之間、黨的各級(jí)委員會(huì)內(nèi)部之間、中國(guó)共產(chǎn)黨中央組織的相互關(guān)系做了具體規(guī)定，通過黨章即黨內(nèi)法規(guī)的最高形式將黨內(nèi)各種關(guān)系進(jìn)行了明確的規(guī)范，從而保證了黨內(nèi)部組織的高效運(yùn)行。各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等擔(dān)負(fù)著重要的職能，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的重要職責(zé)，規(guī)范二者關(guān)系是做好黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作的重要政治保證和組織保證。近年來，我國(guó)更是頒布了一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等做出了具體規(guī)范。

（二）調(diào)整與規(guī)范黨組織與社會(huì)組織的關(guān)系

黨與社會(huì)組織的關(guān)系可以分為三個(gè)階段，從新民主主義革命時(shí)期建立社會(huì)組織到新中國(guó)建立后對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全面改造，再到改革開放后的恢復(fù)發(fā)展階段。通過這些歷程我們可以看出黨與社會(huì)組織的關(guān)系狀態(tài)由建國(guó)前的相互依賴的平衡狀態(tài)，逐漸演變成了一種黨通過社會(huì)組織掛靠單位來進(jìn)行管理的一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前，中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)社會(huì)治理的壓力，開始需求與社會(huì)組織的合作，開展社會(huì)治理模式的創(chuàng)新性發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)就從黨與社會(huì)組織良性互動(dòng)的角度出發(fā)，來推動(dòng)黨組織與社會(huì)組織關(guān)系的規(guī)范化和法治化。

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織與社會(huì)組織關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)，一是推進(jìn)了社會(huì)組織中黨組工作的有效覆蓋。在所有具備條件的社會(huì)組織中建立黨組織，成為黨建工作的載體和依托，靈活地探索了黨組的組建模式，對(duì)于不同條件的社會(huì)組織，要靈活探索組織形式;二是加強(qiáng)了社會(huì)組織黨務(wù)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。拓寬黨務(wù)工作的選人用人渠道，做好黨務(wù)工作者的思想政治教育和技能培訓(xùn)教育，建立健全黨務(wù)人才的考核、激勵(lì)機(jī)制，以此來培養(yǎng)一大批具有黨性修養(yǎng)又有專業(yè)修養(yǎng)的人才隊(duì)伍。

（三）調(diào)整與規(guī)范黨組織與各個(gè)利益群體的關(guān)系

在新的歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)為共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)當(dāng)代各階級(jí)、利益團(tuán)體的利益關(guān)系提供有效依據(jù)，使社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)和諧相處，從而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

隨著社會(huì)主義法制的不斷發(fā)展，社會(huì)各個(gè)利益群體也呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的關(guān)系，為了在社會(huì)主義建設(shè)中更好的發(fā)揮各個(gè)利益群體的作用，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)的指引下繼續(xù)調(diào)整和規(guī)范二者的關(guān)系。一是應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，加快建立適合黨組織與利益群體發(fā)展的法規(guī)體系;二是要對(duì)各個(gè)利益群體的具體利益進(jìn)行具體分析，并把它作為制定各種法規(guī)的前提和依。在法律法規(guī)的具體實(shí)施中，要對(duì)合法利益給予保護(hù)，對(duì)于違法獲利者進(jìn)行懲處，也要對(duì)利益主體的責(zé)任和義務(wù)做出規(guī)定，以保證各個(gè)利益群體都能得到相應(yīng)的保護(hù);三是應(yīng)完善政黨制度。各個(gè)利益群體的利益表達(dá)最主要的形式是中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)，它通過黨的各級(jí)組織反映情況，再由中央制定符合各個(gè)利益群體的相關(guān)政策。人民政協(xié)也是發(fā)揚(yáng)政治民主的重要渠道，可以協(xié)調(diào)我國(guó)不同地區(qū)、民族的不同社會(huì)利益，有利于國(guó)家穩(wěn)定，增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)。

三、黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)治理中的功能

強(qiáng)化黨內(nèi)治理是每一個(gè)政黨需要面對(duì)的問題，它是一種動(dòng)員各級(jí)黨組織和黨員干部廣泛參與、協(xié)商對(duì)話，并運(yùn)用民主科學(xué)的方略高效治理自身事務(wù)的活動(dòng)。

（一）規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的配置和運(yùn)作

權(quán)力是一把雙刃劍，不受監(jiān)督約束的權(quán)力，必然導(dǎo)致專制，使國(guó)家行政體系產(chǎn)生質(zhì)變。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)執(zhí)政黨，要想維護(hù)好鞏固好自身的政權(quán)，就必須建立科學(xué)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，要求通過黨內(nèi)法規(guī)來科學(xué)地配置黨內(nèi)的權(quán)力。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的配置問題，馬克思恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟和第一國(guó)際的過程中就提出了要把決策權(quán)和決策權(quán)適當(dāng)分離，列寧在建設(shè)俄共時(shí)也提出黨內(nèi)權(quán)力制約平衡的思想。這說明健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是馬克思主義政黨權(quán)力健康有序運(yùn)行的保證，也是完善執(zhí)政體系、提高執(zhí)政能力的重要基礎(chǔ)和必要前提。

由于我國(guó)黨政機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)都是中共黨員，如果黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)倒置或權(quán)力配置的嚴(yán)重失衡，就會(huì)形成黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，只有運(yùn)用好黨內(nèi)法規(guī)這個(gè)“制度籠子”，才能約束好權(quán)力。

（二）規(guī)范黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)政治生活健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，黨內(nèi)民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要黨內(nèi)制度的保證，正如鄧小平同志曾指出：“為了保障人民民主，必須要加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?/p>

無論是頒布實(shí)行的黨章，還是其他黨內(nèi)法規(guī)，都有明確的發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的內(nèi)容與規(guī)定，如《黨章》明確規(guī)定：“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性?！薄蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出了“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，正確對(duì)待不同意見”、“民主集中制是黨的根本組織原則”等，它們都以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)展了黨內(nèi)民主，指出了容易損害黨內(nèi)民主的傾向性問題和以及處理原則。黨內(nèi)法規(guī)制度提高了黨內(nèi)民主質(zhì)量，堅(jiān)持和完善黨內(nèi)民主的各項(xiàng)制度。

（三）保障黨員權(quán)利

黨員權(quán)利是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，也是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，黨員的各項(xiàng)權(quán)利是通過頒布和實(shí)施的一系列黨內(nèi)法規(guī)所賦予的，它是一種制度化的權(quán)利。到了八大，黨章中黨員權(quán)利的數(shù)量增加，權(quán)利內(nèi)涵也更加豐富，還對(duì)黨員權(quán)利受到侵害應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出了規(guī)定。十二大黨章又增修了八項(xiàng)基本權(quán)利，涵蓋了黨內(nèi)生活各個(gè)方面，之后更是頒布實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等。

如果使黨的政治紀(jì)律失去了權(quán)威性和嚴(yán)肅性，黨就會(huì)淪為私人為所欲為的政黨組織，應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)來嚴(yán)格約束自己。

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