吳 瑕

引言

監(jiān)管沙盒(regulatory sandbox)是金融監(jiān)管部門為了促進金融創(chuàng)新和金融科技發(fā)展,允許部分金融機構或初創(chuàng)企業(yè),在一個安全區(qū)域內測試其創(chuàng)新的金融產品、服務、商業(yè)模式和營銷方式,并在這一區(qū)域內主動合理地放寬監(jiān)管規(guī)定。①本文在英國金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,FCA)提供的定義的基礎上作出調整和發(fā)展。See FCA,Sandbox Regulatory,p.3,資料來源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2002 年2 月15 日。目前,我國對金融創(chuàng)新的監(jiān)管是持包容態(tài)度的,監(jiān)管思路主要為“先發(fā)展,后規(guī)范”,②胡濱、楊楷:《監(jiān)管沙盒的應用與啟示》,載《中國金融》2017 年第2 期。監(jiān)管規(guī)則仍不夠明確和穩(wěn)定,金融機構和金融科技初創(chuàng)企業(yè)較難準確地理解和預測監(jiān)管意圖和趨勢。在金融科技快速發(fā)展和我國積極探索沙盒試點的積極形勢下,監(jiān)管沙盒如何在中國落地適用是需要探討的重要問題。

2019 年10 月30 日,中國人民銀行(以下簡稱央行)上海總部發(fā)布《關于促進金融科技發(fā)展支持上海建設金融科技中心的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。③《關于促進金融科技發(fā)展支持上海建設金融科技中心的指導意見》(銀總部發(fā)〔2019〕 67號)?！吨笇б庖姟分赋?將支持金融機構強化戰(zhàn)略部署、探索設立金融科技創(chuàng)新實驗室、研究探索監(jiān)管沙盒機制等體現(xiàn)了金融管理部門對當前金融科技發(fā)展和監(jiān)管的理念。①參見《關于促進金融科技發(fā)展支持上海建設金融科技中心的指導意見》(銀總部發(fā)〔2019〕 67號)第七條。12 月5 日,央行官網發(fā)布了《中國人民銀行啟動金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點工作》,支持在北京市率先開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點,努力打造包容審慎的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具,著力提升金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。②參見《中國人民銀行啟動金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點工作》,資料來源:http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3933971/index.html,2020 年1 月3 日訪問。2020 年1 月8 日,上海市政府印發(fā)《加快推進上海金融科技中心建設實施方案》,提出按照金融科技監(jiān)管頂層設計,全力推進監(jiān)管創(chuàng)新試點。③參見《上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈加快推進上海金融科技中心建設實施方案〉 的通知》(滬府辦規(guī)〔2020〕 1號)。同年1 月14 日,中國版“監(jiān)管沙盒”率先在北京試點。④中國人民銀行:《北京金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點正式啟動》,資料來源:http://www.pbc.gov.cn/kejisi/146812/146822/3964808/index.html,2020 年2 月13 日訪問。同年4 月13 日,上海市政府印發(fā)《上海市促進在線新經濟發(fā)展行動方案(2020—2022 年)》,明確上海將探索包容審慎的“沙盒”監(jiān)管模式。⑤《上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈上海市促進在線新經濟發(fā)展行動方案(2020—2022 年)〉 的通知》(滬府辦規(guī)〔2020〕 1號)。廣州市地方金融監(jiān)管局于6 月5 日印發(fā)《廣州市地方金融“監(jiān)管沙盒”試點工作實施意見》。6 月17 日,上海市地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布《關于征集上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點創(chuàng)新應用項目的公告》,宣布啟動上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點創(chuàng)新應用項目征集工作。⑥上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點小組:《關于征集上海市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點創(chuàng)新應用項目的公告》,資料來源:http://jrj.sh.gov.cn/zwdt-gg/20200617/051a54fc99bb4f41bc8ca4b543be4be0.html,2020 年6 月2 日訪問。6 月23 日,央行杭州支行官網發(fā)布《關于征集杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點創(chuàng)新應用項目的公告》,杭州金融科技“監(jiān)管沙盒”試點正式啟動。⑦杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點小組:《關于征集杭州市金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點創(chuàng)新應用項目的公告》,資料來源:http://hangzhou.pbc.gov.cn/hangzhou/125248/4044001/index.html,2020 年6 月29 日訪問。7 月21 日,成都市地方金融監(jiān)管局官網公布成都正式獲批開展人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點。目前試點范圍已擴大至9 個地區(qū)(北京、上海、重慶、深圳、雄安新區(qū)、杭州、蘇州、廣州、成都)。⑧成都市地方金融監(jiān)督局:《成都市正式獲批人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點》,資料來源:http://jr.chengdu.gov.cn/jinrongban/c138994/2020-07-21/content_1af7a6e33d394a0b9bc5004c88f96637.shtml,2020 年6月29 日訪問。同時,中國人民銀行上?？偛恳苍?1 日公示第一批擬納入試點的八個應用。⑨上海市地方金融監(jiān)管局:《上海金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點首批創(chuàng)新應用公示亮相》,資料來源:http://shanghai.pbc.gov.cn/fzhshanghai/113571/4060034/index.html,最后訪問日期2020 年7 月21 日。

然而,當前,監(jiān)管沙盒地方適用的具體措施和協(xié)調機制還并未正式出臺,為了更好地推動監(jiān)管沙盒的地方試點,實現(xiàn)中央和地方的統(tǒng)籌監(jiān)管,需對監(jiān)管沙盒在中國的區(qū)域性適用予以進一步系統(tǒng)的研究。

一、監(jiān)管沙盒：金融創(chuàng)新與現(xiàn)行監(jiān)管矛盾的解決方案

(一)金融科技帶來的挑戰(zhàn)

金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board,FSB)將金融科技定義為,金融服務中的技術創(chuàng)新,形成對金融服務提供產生實質性影響的新的商業(yè)模式、應用、流程或產品。①FSB,Financial Stability Implications from FinTech,Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities' Attention,資料來源:http://www.fsb.org/wp-content/uploads/R270617.pdf,2020 年2 月21 日訪問。央行在其發(fā)布的《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021 年)》中指出,金融科技是技術驅動的金融創(chuàng)新、是金融服務實體經濟的新途徑、是促進普惠金融發(fā)展的新機遇。雖然我國在金融科技方面已具備一定基礎,但仍應意識到,金融科技的快速發(fā)展將給金融監(jiān)管帶來更多挑戰(zhàn)。②中國人民銀行:《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021 年)》,資料來源:http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/128038/128109/3886683/index.html,2020 年2 月14 日訪問。

(二)監(jiān)管沙盒有助于解決金融創(chuàng)新與現(xiàn)行監(jiān)管之間的矛盾

“監(jiān)管沙盒”有助于提高監(jiān)管對創(chuàng)新的適應性,使金融機構和初創(chuàng)企業(yè)能在相對放寬的監(jiān)管區(qū)域內測試其產品,減少金融創(chuàng)新產品面世的時間和成本。其優(yōu)勢和必要性體現(xiàn)如下三個方面。

1.為金融創(chuàng)新提供融資機會,減少規(guī)則障礙。監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的普遍問題。金融科技背景下,金融法律模糊地帶的金融創(chuàng)新潛在風險不可預計,風險暴露時,監(jiān)管機構往往以犧牲效率和創(chuàng)新未來收益的方式限制了金融創(chuàng)新的發(fā)展。監(jiān)管沙盒為金融科技提供了一個“監(jiān)管實驗區(qū)”,它以測試的方法,為新產品或新業(yè)務模式制定規(guī)則,探索新的監(jiān)管平衡模式。首先,金融創(chuàng)新對實時性的要求較高,監(jiān)管沙盒的實施,可以讓創(chuàng)新在制定區(qū)域和范圍內及時開展,使金融產品更快面世,節(jié)約成本。其次,監(jiān)管沙盒有助于為金融創(chuàng)新提供融資機會。金融創(chuàng)新依賴投資,其中以股權投資居多。關鍵增長時期監(jiān)管規(guī)則的不確定,意味著許多新興科技公司很難融資,一些產品創(chuàng)意在初期就可能被拋棄而永遠沒有機會測試。監(jiān)管沙盒通過主動合理地放寬監(jiān)管規(guī)定,為金融科技創(chuàng)新帶來更多的融資機會,將創(chuàng)新產品引進到市場機制。

2.實現(xiàn)有效的金融風險防范,鼓勵金融創(chuàng)新。金融科技創(chuàng)新帶來的高風險容易快速蔓延,并且金融創(chuàng)新有很高的失敗風險,這些風險可能會影響創(chuàng)業(yè)者和消費者的利益,若不能對這些風險進行有效控制,甚至會導致系統(tǒng)性風險,破壞整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定,進而對國民經濟造成沖擊。我國目前的金融規(guī)則的出臺與金融科技創(chuàng)新發(fā)展的速度之間還存在差距。監(jiān)管沙盒機制的推出,能夠在一定程度上形成對現(xiàn)行的金融監(jiān)管規(guī)則的有益補充,將金融風險保持在可控范圍內,降低金融創(chuàng)新的風險性。結合中國金融創(chuàng)新發(fā)展趨勢和金融監(jiān)管體系,推出適用于我國的監(jiān)管沙盒制度,有助于尋找到鼓勵金融創(chuàng)新與實現(xiàn)風險防范之間的平衡點。

3.促進金融科技理想發(fā)展,提高金融服務包容性。首先,監(jiān)管沙盒機制有助于實現(xiàn)監(jiān)管促進創(chuàng)新。監(jiān)管沙盒可以減少將創(chuàng)新技術推向市場的潛在成本,為創(chuàng)新者提供更大的融資機會,使更多創(chuàng)新產品得以實現(xiàn)。消費者將得到更多選擇、更有針對性的服務和更準確的定價,因此可以確保在新產品和服務之上建立適當?shù)南M者保護措施。中小企業(yè)將獲得新的信貸,銀行將降低交易成本,提高資本效率,增強運營彈性。金融體系本身也將更富彈性,增加廣度和深度。這些監(jiān)管沙盒實施后的有利影響,都將促進金融科技的長遠發(fā)展。其次,監(jiān)管沙盒有利于提高金融服務的包容性。監(jiān)管沙盒可以使金融服務更具包容性,以滿足那些可能無法被金融體系覆蓋的消費者的需求。英國上議院特別委員會在2017 年3 月發(fā)表報告中指出,監(jiān)管沙盒是一項鼓勵金融科技解決金融服務覆蓋不足問題的積極探索,其使更多的人能夠使用到更優(yōu)的金融產品和服務,更好地實現(xiàn)普惠金融。①Mark Carney,The promise of FinTech -something new under the sun?,資料來源:https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/speech/2017/,2020 年2 月21 日訪問。

世界主要國家和地區(qū)的監(jiān)管者相繼提出監(jiān)管沙盒機制以應對金融科技發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。各國推行的監(jiān)管路徑都在一定程度上遵循金融科技發(fā)展的包容理念。首個提出監(jiān)管沙盒的國家是英國。澳大利亞、新加坡等國家及我國的香港地區(qū)、臺灣地區(qū)也在英國實踐的基礎上建立了自己的監(jiān)管沙盒機制。只有對我國的監(jiān)管沙盒制度進行更好的設計和構建,才能更好地實現(xiàn)對金融機構和金融科技初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新產品和服務的監(jiān)管和有效保護,進而更好地促進金融科技的理想發(fā)展,提高金融服務的包容性。

二、中國的監(jiān)管沙盒測試應當采用區(qū)域性測試

英國監(jiān)管沙盒的監(jiān)管主體是金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,FCA),澳大利亞“監(jiān)管沙盒”的監(jiān)管主體為澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investments Commission,ASIC)。ASIC 是澳大利亞金融服務、市場的法定監(jiān)管機構,對公司、投資行為、金融產品和服務行使監(jiān)管職能。ASIC 設立了創(chuàng)新中心(innovation hub)協(xié)助金融科技企業(yè)在監(jiān)管框架下運作。②參見范云朋、趙璇:《澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的經驗與啟示》,載《財會月刊》2020 年第1 期。新加坡監(jiān)管沙盒的監(jiān)管主體是新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS),負責管理所有新加坡的金融、銀行體系等方面有關的事務,職能范圍相對更廣。香港地區(qū)的監(jiān)管主體是香港金融管理局(Hong Kong Management Association,HKMA),負責香港的金融政策,維持貨幣和銀行體系穩(wěn)定。臺灣地區(qū)的監(jiān)管主體是金融監(jiān)督管理委員會,其是臺灣地區(qū)保險、證券、金融等一元化監(jiān)督機構,維持金融穩(wěn)定、落實金融改革、協(xié)助產業(yè)發(fā)展、加強消費者與投資人保護和金融教育。

監(jiān)管沙盒測試內容涉及不同行業(yè)的機構和產品,甚至涉及無法穿透和歸類的監(jiān)管客體,在我國現(xiàn)行監(jiān)管框架內,由單獨某一個機構實施均無法勝任,有學者提出“‘一行三會’ 與省級地方金融管理部門雙層管理結構”的設想,①參見李有星、柯達:《我國監(jiān)管沙盒的法律制度構建研究》,載《金融監(jiān)管研究》2017 年第10 期。也有學者提出“可由人民銀行牽頭,會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會及其他相關部門,以部門規(guī)章的形式制定、出臺監(jiān)管沙盒制度”的建議。②參見張景智:《“監(jiān)管沙盒”的國際模式和中國內地的發(fā)展路徑》,載《金融監(jiān)管研究》2017 年第5 期。

然而,由于我國地區(qū)差異性大,在全國范圍內直接進行監(jiān)管沙盒測試可能牽動太大,區(qū)域性的監(jiān)管沙盒試點可能更符合中國現(xiàn)實,主要有以下三個方面原因。

第一,我國各地經濟和金融科技發(fā)展水平有較大差異,區(qū)域的差異性決定了當?shù)氐慕鹑谫Y源應用程度也會有很大不同。③參見徐忠:《區(qū)域金融改革探索與實踐》,中國金融出版社2018 年版,第6 頁。同時,國家對各區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃也有所區(qū)別。國務院出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》),從國家戰(zhàn)略層面對我國不同區(qū)域的經濟和科技發(fā)展進行了差異化的定位。例如,《規(guī)劃》對核心區(qū)域的規(guī)劃就進行了差異化定位:將江浙滬,即長三角地區(qū)作為全國的科技與技術研發(fā)基地,規(guī)劃發(fā)展南京的金融科教、杭州的科技創(chuàng)新現(xiàn)代服務、滬寧高新技術產業(yè)帶等;對珠三角地區(qū)的規(guī)劃則是廣東與港澳地區(qū)互補錯位發(fā)展,建立科創(chuàng)中心等;而對環(huán)渤海地區(qū)也提出強化北京首都功能,建立國家創(chuàng)新型城市等規(guī)劃。④參見《國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)劃的通知〈加快推進上海金融科技中心建設實施方案〉》(國發(fā)〔2010〕 46號)。各地金融科技的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展水平和發(fā)展側重點都表現(xiàn)出差異性。區(qū)域性試點使測試范圍和領域更加集中,更有利于經驗的積累,能夠使各地的金融科技監(jiān)管在垂直領域做得更為深入。

第二,從金融安全角度出發(fā),區(qū)域性測試不會影響整體金融安全,使得風險更加可控。金融安全是金融創(chuàng)新的前提,在維護系統(tǒng)性金融安全的前提下鼓勵創(chuàng)新是監(jiān)管沙盒設計的初衷之一。觀察域外實踐,英國、澳大利亞、新加坡等都將“安全”“風險控制”列為首要考慮因素。2017年,國際貨幣基金組織(International Monetary Fund)在對中國金融體系穩(wěn)定評估報告中已經關注到金融科技可能引發(fā)金融系統(tǒng)性風險,認為中國需要更加完備的法律規(guī)制和監(jiān)管框架。⑤IMF,People's Republic of China Financial System Stability Assessment,資料來源:https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/07/people-republic -of -china -financial -system -stability -assessment -45445,2020 年2 月15 日訪問。中國采用區(qū)域性試點的方式逐步推進監(jiān)管沙盒,則可以在一定程度上避免系統(tǒng)性風險。測試只在特定的區(qū)域內小范圍進行,有利于維護國家整體的金融安全。

第三,從可借鑒的經驗角度出發(fā),區(qū)域性測試也符合中國的習慣做法。深圳經濟特區(qū)和上海自貿區(qū)等都采用了局部試點、先行先試的方式。中國改革開放時,開放了四個特區(qū)進行試點,試點取得了成效后,向其他地區(qū)進行了推廣。中國有力推動了上海自貿區(qū)的試點,現(xiàn)在自貿區(qū)的數(shù)量已經擴大到11 個,很多先行先試的經驗推向全國。2015 年,上海銀監(jiān)局在上海自貿區(qū)內探索的自貿區(qū)銀行業(yè)務監(jiān)管創(chuàng)新,是最早的監(jiān)管沙盒試點模式。①參見姚辰:《“監(jiān)管沙盒”的國際探索與中國選擇——以上海自貿區(qū)為試點探索建立中國式“監(jiān)管沙盒”》,載《浙江金融》2019 年第1 期。2019 年7 月,上海臨港新片區(qū)《總體方案》提出了“參照經濟特區(qū)管理”,也是我國在區(qū)域性試點方面的一次可借鑒經驗。②參見《中國(上海)自由貿易區(qū)試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》(國發(fā)〔2019〕 15號)。

三、監(jiān)管沙盒區(qū)域性測試的體制設計

區(qū)域性的監(jiān)管沙盒測試在理論和實踐中面臨以下幾個問題:

第一,在地方層面的監(jiān)管沙盒測試,可能以地方金融局為主導,但如何協(xié)調中央與金融監(jiān)管機構的地方派出機構的關系,取得相關的配合,是值得我們研究的問題。以加拿大為例,其是由3 個地區(qū)和10 個省組成的聯(lián)邦國家,因此,加拿大實行聯(lián)邦與省兩級平行的監(jiān)管模式,兩級部門協(xié)調配合,并無垂直領導關系。為了實現(xiàn)有效監(jiān)管簡化流程,加拿大成立了包括金融機構監(jiān)督委員會、高級顧問委員會、機構首腦委員會、加拿大存款保險公司董事會和加拿大證券管理委員會等機構協(xié)調地方和國家兩級各監(jiān)管機構。而澳大利亞則是成立了創(chuàng)新中心進行協(xié)調協(xié)助工作。借鑒域外經驗,我國也可以成立創(chuàng)新中心、專家委員會、顧問小組等協(xié)調中央和地方派出機構等關系。

第二,在地方層面的監(jiān)管沙盒測試,如何取得全國性的可推廣可復制的經驗,考慮到區(qū)域性差異,可能需要仔細研究。需要尋找一些科技金融發(fā)展較好的地區(qū),探索監(jiān)管政策、措施的效益。③參見徐忠:《區(qū)域金融改革探索與實踐》,中國金融出版社2018 年版,第20 頁。在總的監(jiān)管政策框架下,針對各區(qū)域的不同特點在其金融科技發(fā)展的優(yōu)勢行業(yè)展開試點。例如,杭州在金融科技發(fā)展方面可更偏向于支付,深圳可以偏向小微金融,而重慶則偏向消費金融等。經過測試成功后的經驗,可進一步在全國范圍內進行借鑒、復制和推廣。

第三,區(qū)域性的監(jiān)管沙盒測試,需由中央監(jiān)管機構批準驗收之后,才能向全國推廣。具體的評估過程可以經中央監(jiān)管機構批準,邀請第三方獨立機構參與評估。第三方獨立機構可以設立中央和地方兩個層面。經評估機構評估通過的項目,才可以向全國推廣。為貫徹落實《國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室關于建立地方協(xié)調機制的意見》(金融委辦發(fā)〔2020〕 1號)要求,目前已有內蒙古、廣東、江蘇、山東、甘肅、四川、陜西、吉林、福建、上海、天津、江西、湖南、重慶、云南、山西、遼寧、湖北和安徽、深圳等省、直轄市、經濟特區(qū)宣布該項機制在地方成功落地。①金融委辦公室地方協(xié)調機制接受金融委辦公室的領導,定位于指導和協(xié)調,不改變各部門職責劃分,不改變中央和地方事權安排。這一協(xié)調機制主要協(xié)調中央金融管理和地方金融管理事項,主要通過加強統(tǒng)籌協(xié)調,推動落實黨中央、國務院及金融委有關部署,強化金融監(jiān)管協(xié)調,促進區(qū)域金融改革發(fā)展和穩(wěn)定,推動金融信息共享,協(xié)調做好金融消費者保護工作和金融生態(tài)環(huán)境建設。金融穩(wěn)定委員會(以下簡稱金融委)辦公室地方協(xié)調機制的建立,將有利于我國金融監(jiān)管機制的全國協(xié)調。

因此,在中央應當設立一個統(tǒng)籌機構,由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為中央層面的機構較為合適,并協(xié)調“一委一行兩會”,對金融科技進行統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室設立在央行之下,被認為是“一委一行兩會”的監(jiān)管架構開始按照“統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效”的要求進行方向性調整,具體實施辦法細則以及執(zhí)行可授權金融委負責。同時,可借鑒域外經驗,專家顧問委員會進行金融政策的制定和前瞻性的研究等。金融委可下設金融科技中心或工作小組,配套科技、金融、法律領域的專業(yè)人才,對制定監(jiān)管沙盒運行細則、準入評定、事中監(jiān)督、事后救濟等全程進行把握和指導,建立與國內金融創(chuàng)新發(fā)展特點和定位相匹配的沙盒監(jiān)管實施主體。金融活動不僅包括監(jiān)管機構和測試企業(yè),還涉及工商、司法機構等,這就意味著監(jiān)管沙盒的實施更可能是從區(qū)域性沙盒開始。

在地方層面,由地方金融監(jiān)督管理局進行監(jiān)管,由金融委辦公室地方協(xié)調機制對中央和地方監(jiān)管進行協(xié)調,負責中央和地方機構之間的信息交換和協(xié)調、確立地方監(jiān)管的自主性,實現(xiàn)中央監(jiān)管和區(qū)域協(xié)同。目前在北京、上海、杭州等城市率先開展的區(qū)域性試點,需要監(jiān)管主體與沙盒所在區(qū)域的各有關部門積極協(xié)調配合,構建更為真實的運行環(huán)境,也為之后推行創(chuàng)新項目提供了更為有效、全面、可行的反饋。

四、監(jiān)管沙盒的機制設計

我國監(jiān)管沙盒的機制設計,具體包括以下六個方面:

(一)準入標準

監(jiān)管沙盒的準入條件應當包括兩個方面:一是準入主體,即哪些企業(yè)或個人可以進入沙盒監(jiān)管;二是準入的對象,即哪些產品或服務可以進入沙盒。表1 為不同國家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的準入標準。

表1 不同國家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的準入標準

續(xù)表

從表1 中已有規(guī)則可見,監(jiān)管機構偏好于風控能力較強的金融機構,對于非金融機構較為審慎,但也有諸如中國臺灣地區(qū)采取非常寬泛的將自然人都包括在內的標準。對于產品準入,監(jiān)管機構用了較為原則性的規(guī)定,澳大利亞采用了禁止性條款排除不可以參加監(jiān)管沙盒的產品類型。

我國在制定監(jiān)管沙盒機構和產品的準入標準時,建議考慮下列幾個方面:一是制定動態(tài)的、原則性的準入標準;二是對于準入機構,可以考慮從較為穩(wěn)健的金融機構逐步擴展至類金融機構以及特定科技公司等,在此框架內,具體審核標準由監(jiān)管機構根據(jù)當?shù)乇O(jiān)管沙盒的需求制定;三是準入產品應當符合“提高金融消費者福祉,滿足實體經濟之需求”的特點,特別在如今層出不窮的“創(chuàng)新”環(huán)境下,監(jiān)管者應當有能力甄別產品的實質是否能夠降低金融消費者的成本,提供金融消費便捷度、促進實現(xiàn)金融普惠并且為實體經濟發(fā)展提供更加有效的金融工具。對于那些為創(chuàng)新而“創(chuàng)新”的金融產品,應當避免浪費監(jiān)管成本和實驗成本。對于標準的把控應當由獨立的專家評審團或委員會作出評估并給出建議供監(jiān)管機構參考?？紤]區(qū)域差異和地方特色,應當先報中央機構批準后,由地方實施測試,并由金融委地方辦公室協(xié)調機制進行協(xié)調。

(二)信息披露標準

在信息不對稱的情況下,強制的信息披露被認為對保護投資者利益大有裨益,在金融監(jiān)管領域被各國普遍采用。在金融科技快速創(chuàng)新發(fā)展的時代,其開放性、互聯(lián)互通性、科技含量更高的特征,使得金融風險更加隱蔽,信息科技風險和操作風險問題更為突出,潛在的系統(tǒng)性、周期性風險更加復雜。①參見朱太輝、陳璐:《Fintech 的潛在風險與監(jiān)管應對研究》,載《金融監(jiān)管研究》2016 年第7 期。此時信息不對稱問題越發(fā)突出,從現(xiàn)有規(guī)則觀察來看,信息披露在沙盒監(jiān)管中也被高度重視。英國FCA 要求公司履行信息披露義務,包括匯報公司每周關鍵事件和完整的最終測試報告。澳大利亞ASIC 要求獲測試企業(yè)在測試結束后的兩個月內向ASIC 上報一份簡短報告,報告應列出測試期間測試業(yè)務的詳細情況,①該報告要求提供:(1)測試期間的客戶數(shù)量;(2)客戶的一般信息(如年齡與地點);(3)收到和處理投訴的數(shù)目和性質;(4)上升到外部爭議處理的投訴數(shù)量和性質;(5)說明測試期間查明或面臨的問題并闡述問題的解決方案;(6)發(fā)展障礙的可行性的監(jiān)管要求;(7)收入和支出信息(如財務報告信息)。ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問。若非涉必要的或符合公眾利益,報告提供的細節(jié)將不會公布于眾。報告所提供的信息將用于協(xié)助ASIC 審查金融科技豁免申請的運作和有效性,以及識別測試企業(yè)和消費者所面臨的主要風險和問題。②ASIC,Regulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23-august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問。

參加監(jiān)管沙盒的測試產品一般都具有較高的復雜性、創(chuàng)新性和科技性的特點。在我國的監(jiān)管沙盒規(guī)則機制設計中,應設置信息披露標準,使得測試能夠接受公眾監(jiān)督,確保監(jiān)管沙盒實施的信息透明度。監(jiān)管規(guī)則中除了明確參與者需要披露信息的事項、頻率、方式和可獲得性等,還應當要求披露者使用監(jiān)管者和金融消費者可明白的語言和方式,避免晦澀難懂的表達使信息披露流于形式,監(jiān)管沙盒區(qū)域性測試應遵循信息披露標準。

(三)退出標準

從目前各國和各地區(qū)的監(jiān)管沙盒制度來看,退出條件主要包括:一是針對測試成功的企業(yè)的退出方式;二是針對測試失敗企業(yè)的退出方式。不同國家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的退出標準見表2。

表2 不同國家、地區(qū)監(jiān)管沙盒的退出標準

續(xù)表

我國監(jiān)管沙盒制度,應設計金融科技企業(yè)項目退出標準,可以包括:一是監(jiān)管沙盒的測試期限,部分金融創(chuàng)新產品和服務在短期內無法完成實驗,過短的實驗期不利于監(jiān)管部門對產品或服務的充分考察,也會增加金融科技企業(yè)申請“監(jiān)管沙盒”實驗的頻率,增加其申請成本。可參考我國臺灣地區(qū)的做法,將基本期限規(guī)定為12 個月。二是通過沙盒測試企業(yè)的牌照獲取規(guī)則和方式,可以參考我國香港地區(qū)證監(jiān)會的做法,對持牌機構和非持牌機構采用不同的方式。三是規(guī)定測試期滿前未通過沙盒測試的企業(yè),可向金融穩(wěn)定理事會提出延長申請,沙盒退出機制要求金融科技企業(yè)在測試期內必須有計劃地管理申請牌照、申請個人救濟或停止經營的時間,如果在測試期即將結束時,企業(yè)還沒能夠獲得金融牌照或個別豁免,那么其就應開始準備停止公司運作。在延長期限內仍未通過測試的企業(yè)應在延長期限屆滿后退出并對停止其公司運作進行公示?？紤]到區(qū)域差異,我們在機制設置時,對不同區(qū)域的測試的延長期限設定可以有所區(qū)分,對于金融科技發(fā)展水平較弱的區(qū)域,可以給予較長的延長期,以鼓勵區(qū)域內科技企業(yè)發(fā)展。

(四)豁免機制

監(jiān)管沙盒需要豁免適用某些金融監(jiān)管規(guī)則,如英國的監(jiān)管沙盒就豁免了金融科技準入的某些監(jiān)管要求。①參見周仲飛、李敬偉:《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉變》,載《法學研究》2018 年第5 期。提供了有條件的救濟,允許金融科技企業(yè)在不持有許可證的情況下,對某些產品和服務進行為期12 個月的測試。英國FCA 認為推行豁免機制的益處在于將使金融科技企業(yè)不在FSMA 的范圍內,因此企業(yè)在沙盒測試時不受授權要求或金融監(jiān)管的約束,這將比其他選擇更具靈活性。②FCA,Sandbox Regulatory,pp.14 -20,資料來源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory -sandbox.pdf,2020 年2 月14 日訪問。澳大利亞的豁免機制規(guī)定,金融科技企業(yè),產品和服務可以享受金融科技許可豁免,主要分為兩大類:一是金融服務和信貸活動;二是金融產品和信貸合同產品。允許金融科技企業(yè)在不持有《澳大利亞公司法》或《國家信貸法》許可證的情況下,對某些產品和服務進行為期12 個月的測試。③ASIC,Reg ulatory Guide 257:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,資料來源:https://www.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23 -august-2017.pdf,2020 年2 月14 日訪問。并規(guī)定金融科技許可豁免不適用于以下范圍:發(fā)行金融產品或提供信貸、復雜產品(如衍生品)、針對弱勢消費者的產品(如消費者租賃)、長期關注的產品(如退休金和人壽保險)和不易逆轉的非流動性產品。④參見范云朋、趙璇:《澳大利亞金融科技“監(jiān)管沙盒”的經驗與啟示》,載《財會月刊》2020 年第1 期。

我國制定監(jiān)管沙盒相關規(guī)則時,也需要考慮到一定的配套豁免機制,可以通過允許金融科技企業(yè)在12 個月(測試期)內不持有許可證的情況下測試某些金融產品和服務,促進金融服務和信貸創(chuàng)新。尤其是在我國已開展試點的情況下,各地情況必將存在差異性,對各地區(qū)的豁免機制可有所不同,對區(qū)域內的特色和核心金融產品和企業(yè)給予更多的豁免,以有利于這些科技產品和科技企業(yè)的創(chuàng)新。同時,通過金融委辦公室地方協(xié)調機制,進行中央與地方監(jiān)管沙盒的協(xié)調,進一步實現(xiàn)中央和地方的互通制度,進而向全國進行推廣。

(五)項目評估機制

從域外和部分地區(qū)的經驗來看,項目評估機制可以從評估階段與內容和評估機構兩個方面來總結。

1.評估階段與內容。項目評估階段一般分為準入、測試期和測試后三個階段,目前主要國家和地區(qū)進行項目評估的階段和內容稍有不同。

英國的項目評估針對準入和測試后兩個階段。測試前,FCA 在準入階段對金融創(chuàng)新企業(yè)進行評估并給出結果,若申請獲批,隨后企業(yè)開始進行沙盒測試。測試后,測試企業(yè)向FCA 提交總結報告,FCA 根據(jù)測試結果予以正式評估,決定是否在更大范圍內推廣。澳大利亞的項目評估針對測試期和測試后兩個階段。測試期內的評估以對企業(yè)運行情況監(jiān)控為主;測試后,ASIC要求依賴金融科技許可豁免的測試企業(yè)在測試期結束后2 個月內向其提供一份詳細報告,該報告協(xié)助ASIC 進行項目評估。新加坡的項目評估發(fā)生在測試前和測試結束后兩個階段。測試企業(yè)向MAS 提交申請和技術說明等文件,經審核后,MAS 在21 個工作日內給予回復,對適合的項目進行評估,根據(jù)評估結果決定該項目是否進入測試。測試結束后,MAS 對測試結果進行評估并向申請機構反饋,合格的項目可在更大范圍內推廣。我國香港地區(qū),測試結束時由HKMA 對項目進行評估,HKMA 并未提出明確的評估標準,而是針對金融科技產品的具體條件制訂個性化的評估方案,HKMA 將出具評估報告,根據(jù)報告決定項目是否通過測試及是否準予更大范圍的推廣。①香港金融監(jiān)管局:《金融科技監(jiān)管沙盒》,資料來源,https://www.hkma.gov.hk/gb_chi/key-functions/international-financial-centre/fintech/fintech-supervisory-sandbox-fss/,2020 年3 月2 日訪問。

我國的“監(jiān)管沙盒”機制設置,可以考慮在測試前、測試期、測試后對項目進行評估。測試前,由評估機構對項目進行評估,決定其可否進入測試;測試期,對測試的實施情況進行評估并出具報告;測試后,由評估機構進行評估,并出具報告,決定該項目可否推向市場。我國監(jiān)管沙盒的區(qū)域性試點中,也可在這三個階段進行評估。

2.評估機構。英國由監(jiān)管機構FCA 對項目各個階段直接進行評估。澳大利亞的項目評估機構則是ASIC,新加坡的項目評估機構為MAS,我國香港地區(qū)的項目評估機構為HKMA。域外主要國家和地區(qū)的監(jiān)管機構都采用了由本監(jiān)管機構對項目進行評估的方式。

然而,若由監(jiān)管機構直接進行項目評估,監(jiān)管機構和被監(jiān)管機構的直接互動則更為頻繁和緊密,更易發(fā)生監(jiān)管俘獲。因此,監(jiān)管沙盒需要由第三方獨立評估。②參見周仲飛、李敬偉:《金融科技背景下金融監(jiān)管范式的轉變》,載《法學研究》2018 年第5 期。這就要求我們在設計監(jiān)管沙盒的制度時,對項目的評估由第三方進行而不是由監(jiān)管機構自行評估。在我國監(jiān)管沙盒的機制中,我們可以借鑒域外各國經驗,建立專業(yè)評估機構。該評估機構由與監(jiān)管機構和被監(jiān)管機構無利害關系的金融科技專家組成,針對不同的創(chuàng)新產品和項目,由專家委員會來評估決定產品或項目是否準入、測試實施和退出。根據(jù)在監(jiān)管沙盒測試期間內收集的數(shù)據(jù),對進行測試的產品和業(yè)務是否擴大實驗或者完全放開,或者是否需要限制、禁止等作出評估,適時反饋真實的測試情況。并且,構建監(jiān)管沙盒機制,應注重項目評估機制與信息披露標準相結合與互動,同時在整個監(jiān)管沙盒機制的設計中,應注重項目評估機制與信息披露標準相結合與互動。由金融穩(wěn)定委員會來評估,可邀請第三方獨立機構參與。第三方獨立機構可以有中央和地方兩個層面。在區(qū)域性測試時由報中央監(jiān)管機構批準后,再由地方第三方獨立機構進行評估。

(六)金融消費者權益保護機制

消費者的信心和信任能夠增強良好運轉的金融市場的穩(wěn)定性、增長、效率和創(chuàng)新,對金融消費者的保護同時有助于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。把消費者利益保護作為沙盒監(jiān)管遵循的原則已是慣例。監(jiān)管沙盒使事后救濟的內容得以一定程度提前,從而促進了對金融消費者的保護。英國FCA 強調了參與沙盒測試的企業(yè)提供的產品創(chuàng)新點應當為消費者利益保護提供很好的方式,并且提出了四種方式用來保護沙盒測試的客戶。①這四種方式分別是:(1)在試驗中,沙盒公司只能針對已經知情且同意被納入測試的客戶測試他們的新解決方案?？蛻舯桓嬷獫撛陲L險和可得補償;(2)金融行為監(jiān)管局同意在個案基礎上將披露、保護和賠償適用于測試活動;(3)客戶與同其他授權公司解除的客戶享有相同的權利;(4)進行沙盒測試的企業(yè)需要賠償客戶的任何損失,并且需要證明他們具有這樣做的資本。FCA,Sandbox Regulatory,pp.9 -10,資料來源:https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf,2020 年2 月14 日訪問。澳大利亞ASIC 為金融消費者可能帶來的風險進行評估,不僅規(guī)定了整套的企業(yè)誠信措施,還提供了可能發(fā)生爭端的解決方式,確保參與的金融消費者權利受損后有充分救濟的途徑。

我國的監(jiān)管沙盒機制同樣應當將金融消費者保護作為其機制之一,使金融創(chuàng)新產品或服務在上市前具有相應的金融消費者權益保障措施,②參見21 世紀經濟報道:《央行金融穩(wěn)定局局長王景武:試點推進“監(jiān)管沙盒”機制,有利于金融創(chuàng)新監(jiān)管》,資料來源:https://m.21jingji.com/article/20190304/herald/818d6e0d8a1031fe4eb8ebdd8c7ce19e.html,2020年3 月2 日訪問。具體應當體現(xiàn)在:首先,應當將“提高金融消費者福祉”作為篩選和評價產品體系指標中的一項指標,加強客戶適當性管理、幫助消費者更好地理解和使用金融產品,當出現(xiàn)糾紛時,應有便捷、高效的糾紛解決機制確保金融消費者基本權益得到保障。其次,應向有意參加產品測試的金融消費者告知,其項目通過監(jiān)管沙盒進行測試可能出現(xiàn)的風險。再次,金融消費者應是自愿參與測試,并且需要簽署書面同意書。禁止以捆綁、強制等方式強迫消費者參與。最后,參與測試的消費者有一般金融消費者同等的財產安全權和依法求償權,測試企業(yè)還需制訂經監(jiān)管部門審核的詳細金融消費者權益保護及補償方案。我國區(qū)域性測試中,因核心產品和企業(yè)的不同,接受保護的金融消費者也會有所區(qū)別。例如,杭州地區(qū)偏向于支付金融的消費者、深圳地區(qū)更多的是小微金融的消費者、重慶則偏向消費金融的消費者等,應設置更有區(qū)域針對性的保護機制。

五、結語

金融科技的快速發(fā)展,要求金融監(jiān)管應更具主動性、靈活性和響應性等特征。我國監(jiān)管沙盒可以采用先行先試的辦法,通過地區(qū)性試點,發(fā)現(xiàn)區(qū)域性適用的沙盒機制中的優(yōu)勢與不完善之處,進而逐步向全國進行進一步的推廣。也正是基于此,本文選擇“區(qū)域性適用”這個角度進行研究,嘗試性地提出構建一個基于中央和地方聯(lián)動發(fā)展的沙盒監(jiān)管模式框架和機制標準,包括設立準入、信息披露、退出、豁免、評估及消費者保護等機制,希望對我國監(jiān)管沙盒的地方試點及未來全國范圍的復制、推廣和適用有所參考或啟發(fā)。