付秋梅 何玲玲

收稿日期：2020-03-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目 “桂滇邊境深度貧困區(qū)短期脫貧與長(zhǎng)期振興的治理共同體構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BMZ141）;2019年廣西高校中青年基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：2019ky0434）

作者簡(jiǎn)介：付秋梅，女，廣西桂林人，南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：民族地區(qū)社會(huì)治理;何玲玲，女，廣西柳州人，南寧師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心教授、博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：民族地區(qū)治理。

（1.南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西? 南寧? 530299;

2.南寧師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心，廣西 南寧 530299）

摘要：貧困治理體系作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要支系，密切有效地助推著國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化?；谥卫憩F(xiàn)代化的邏輯視角，相對(duì)貧困問題和貧困治理格局演變是構(gòu)建新的綜合性貧困治理體系的客觀要求。構(gòu)建“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系需要抓好貧困治理制度的供給側(cè)改革，從制度層面構(gòu)建貧困治理體系，確保順利實(shí)現(xiàn)由當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理過渡。優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新完善預(yù)防脫貧人口返貧、相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興銜接、支出型貧困家庭制度幫扶、救助性城鄉(xiāng)社會(huì)保障和反貧共同體協(xié)同治理等五項(xiàng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：后扶貧時(shí)代;貧困治理體系;相對(duì)貧困;制度供給;機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2020）04-0112-08

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)加快構(gòu)建國(guó)家治理體系和推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化作出了全面的工作要求，進(jìn)入新時(shí)代我們更加需要不斷完善、豐富和發(fā)展我們的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系。一直以來，不管是輸血扶貧還是造血扶貧，都是我國(guó)治理體系和治理能力在減貧領(lǐng)域不斷優(yōu)化的具體體現(xiàn)，是我國(guó)扎實(shí)構(gòu)建貧困治理體系和推動(dòng)貧困治理能力現(xiàn)代化的方式方法。貧困治理體系作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要的支系，貧困治理的現(xiàn)代化主要側(cè)重對(duì)國(guó)家治理環(huán)境的改善提升，在一定程度上有力推動(dòng)著國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。目前全國(guó)還剩下5%左右現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口和10%以下的貧困縣沒有“告別貧困”[1]，相信經(jīng)過“十三五”最后一年全國(guó)上下的攻堅(jiān)克難，我國(guó)絕對(duì)貧困問題將得到歷史性解決。按照黨的十九屆四中全會(huì)“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”部署要求[2]，現(xiàn)在需要思考的是，2020年后如何在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，構(gòu)建可持續(xù)的綜合性、協(xié)同性貧困治理體系，確保脫貧人口可持續(xù)脫貧和貧困地區(qū)長(zhǎng)期振興，以及有效解決相對(duì)貧困的問題。因此 ，本文基于治理現(xiàn)代化的邏輯視角，對(duì)相對(duì)貧困問題和貧困治理格局演變進(jìn)行論述，并提出強(qiáng)化貧困治理制度改革和機(jī)制創(chuàng)新的相關(guān)建議，以期為“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困問題的有效治理提供一些新的理論邏輯與方式方法。

二、理論回顧：國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于相對(duì)貧困問題的研究

在研判2020年后相對(duì)貧困問題之前，我們需要對(duì)現(xiàn)有關(guān)于相對(duì)貧困治理的研究作一個(gè)簡(jiǎn)要梳理。學(xué)界公認(rèn)，英國(guó)彼得·湯森是最早研究相對(duì)貧困理論的學(xué)者。湯森首次提出相對(duì)貧困理論并進(jìn)行系統(tǒng)闡述主要見于他在1979年撰寫的著作《英國(guó)的貧困》，在書中提出了“貧困問題的解決不能停留在基本需要的滿足上，一個(gè)社會(huì)性的人和他們的家庭沒有資源，不能參加一般人覺得是很普通的社會(huì)活動(dòng)，便是相對(duì)貧困?！盵3]顯而易見，湯森所謂的相對(duì)貧困是通過與參照群體相比較而體現(xiàn)出來的一種“相對(duì)被剝奪”的社會(huì)現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上反映的是社會(huì)公平問題。湯森提出的相對(duì)貧困理論，拓展了學(xué)界對(duì)貧困問題研究的深度和廣度，是對(duì)絕對(duì)貧困理論的深化與提升，它使學(xué)術(shù)界和政界對(duì)貧困問題的認(rèn)識(shí)從關(guān)注人類生存需要層面轉(zhuǎn)移到收入分配的不平等以及社會(huì)剝奪之上，至今仍有極其重要的理論啟迪和借鑒意義。此后，阿瑪?shù)賮啞ど?981年第一次從權(quán)利方法的角度來分析貧困與饑荒的產(chǎn)生原因，并在1999年發(fā)表的著作中提出了“能力貧困”這樣一個(gè)嶄新的貧困理論概念[4]，其中所提出的貧困指數(shù)對(duì)相對(duì)貧困內(nèi)涵進(jìn)行了深刻揭示。值得指出的是，湯森與森關(guān)于相對(duì)貧困概念的理解是不一樣的。他們之間的觀點(diǎn)最主要的區(qū)別在于，湯森的相對(duì)貧困是一個(gè)主觀意識(shí)的概念，是相比較經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于一個(gè)平均生活水平之下的貧困現(xiàn)象;而阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為在貧困概念中存在一個(gè)不可縮減的絕對(duì)貧困的內(nèi)核，評(píng)估“可行能力”的要求也是絕對(duì)的，雖然其會(huì)因空間和時(shí)間的改變而改變，然而一個(gè)人是不是擁有某種能力卻能夠通過有效方式判斷出來。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著中國(guó)扶貧開發(fā)的深入開展，相對(duì)貧困問題受到國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界眾多專家學(xué)者的積極關(guān)注，并從不同角度展開了研究。但由于當(dāng)時(shí)我國(guó)面臨的主要是解決絕對(duì)貧困的問題，因此研究成果大多數(shù)只停留在理論探討上，尚未提升到政策研究的層面上來。進(jìn)入“十三五”，因?yàn)榉鲐氶_發(fā)工作的扎實(shí)開展，圍繞2020年我國(guó)實(shí)現(xiàn)“十三五”脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，即解決了絕對(duì)貧困之后中國(guó)減貧戰(zhàn)略和方向等問題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開始對(duì)此作了進(jìn)一步的探討。谷樹忠在對(duì)2020年后中國(guó)貧困問題進(jìn)行多維度審視和2020年后貧困形勢(shì)進(jìn)行基本研判之后，提出了“實(shí)施特殊資源和生態(tài)紅利等減貧策略”。[5]張琦提出了“減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型應(yīng)由主要解決絕對(duì)貧困向主要解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變”的觀點(diǎn)。[6]左停認(rèn)為，“應(yīng)對(duì)2020年后的貧困問題，需要認(rèn)真借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)發(fā)展型社會(huì)救助戰(zhàn)略創(chuàng)新?！盵7]李小云等提出了“轉(zhuǎn)型貧困”的概念及其治理新目標(biāo)。[8]在實(shí)踐層面，胥愛貴（2017）回顧總結(jié)了江蘇省建立緩解相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)踐探索以及新形勢(shì)下完善這一長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策措施。[9]王毅（2018）以成都市大邑縣為例，探討了精準(zhǔn)扶貧背景下相對(duì)貧困村脫貧的策略。[10]

綜上所述，國(guó)內(nèi)外既有的關(guān)于相對(duì)貧困的研究成果從理論上回答了相對(duì)貧困是什么、如何看待、怎樣治理等問題，為我們深化對(duì)2020年后相對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)提供了比較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。然而，2020年后隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，客觀上對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困治理提出新的更高要求，在此背景下我國(guó)貧困治理格局有哪些變化？貧困治理的重點(diǎn)在哪里？貧困治理體系又該如何構(gòu)建？這一系列問題仍亟待做進(jìn)一步的深入探討。

三、格局演變：構(gòu)建新的綜合性貧困治理體系的客觀要求

進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，我國(guó)依舊會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)有著多種因素導(dǎo)致的相對(duì)貧困問題，貧困治理格局也必將發(fā)生一系列的重要變化。把握好2020年后我國(guó)相對(duì)貧困的格局演變，有助于構(gòu)建更加符合我國(guó)新時(shí)代扶貧開發(fā)工作實(shí)際的新的綜合性貧困治理體系，從而在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中更加有效地緩解相對(duì)貧困問題。

（一）社會(huì)主要矛盾決定治理重心的轉(zhuǎn)變

在“后扶貧時(shí)代”的扶貧新征程中，由于我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡、不充分仍將長(zhǎng)期存在，相對(duì)貧困將長(zhǎng)期存在于多元化、差異性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間內(nèi)。[11]“后扶貧時(shí)代”的貧困問題首先表現(xiàn)為“不足”。這種“不足”既表現(xiàn)為物質(zhì)方面的“不足”，也表現(xiàn)為精神上面的“不足”?；谛聲r(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了新的變化，“后扶貧時(shí)代”貧困治理的工作重心不能再僅僅聚焦于解決貧困群眾簡(jiǎn)單的吃穿住行等基本物質(zhì)需求方面的問題，而是要聚焦人民群眾對(duì)美好生活的強(qiáng)烈追求向往，上升到精神需求以及還有社會(huì)、政治和生態(tài)等全面需求與平衡發(fā)展的方面。

（二）貧困內(nèi)涵、幫扶對(duì)象將發(fā)生變化

嚴(yán)格意義上講，“后扶貧時(shí)代”貧困的含義將由現(xiàn)階段的絕對(duì)貧困、收入貧困和農(nóng)村貧困演變?yōu)橄鄬?duì)貧困、多維貧困和普適城鄉(xiāng)貧困。這里需要進(jìn)一步明確，所謂相對(duì)貧困，是指在一定社會(huì)發(fā)展過程中，一部分家庭（個(gè)體）或因收入（財(cái)富）分配差距的客觀存在，或因基本公共服務(wù)獲得上的不平等因素等，從而導(dǎo)致其所享受的福祉水平處在社會(huì)平均水準(zhǔn)之下。當(dāng)然，此時(shí)這部分家庭（個(gè)體）所面臨的雖然不是基本生存方面的困境，但與社會(huì)發(fā)展的平均水平相比，其所能維持的必然只是一種低于主流社會(huì)階層的生活水平，陷入這種生活狀態(tài)的往往是社會(huì)上以低收入為主要特征的弱勢(shì)群體，所以又稱之為相對(duì)貧困群體。這個(gè)相對(duì)貧困群體從空間概念上來說，既存在于農(nóng)村，也存在于城鎮(zhèn)，包括需要持續(xù)“兜底保障”的貧困人口、遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊返貧的貧困人口、市民化的易地移民搬遷人口、地區(qū)發(fā)展不平衡引致的貧困人口、進(jìn)城務(wù)工市民化的低收入者和城鎮(zhèn)居民中的低收入者。由此可以預(yù)見，“后扶貧時(shí)代”貧困幫扶對(duì)象將由現(xiàn)階段單一化的農(nóng)民群體向農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民等多樣化群體轉(zhuǎn)變。

（三）扶貧管理碎片化的問題亟需解決

在貧困治理的背景下，扶貧管理碎片化主要是指一種政府、社會(huì)、市場(chǎng)等貧困治理主體因?yàn)槁?lián)系不夠緊密、配合不夠默契，導(dǎo)致扶貧政策實(shí)施相對(duì)比較散亂和扶貧治理效果脫離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象。特別是目前我國(guó)地方政府組織功能容易受到部門主義和管理推動(dòng)等行為邏輯影響，另外由于社會(huì)公共服務(wù)存在協(xié)作不暢、效率不高、推崇政績(jī)、供需脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)狀況，加上貧困問題的多樣性和貧困治理的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致在脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際操作過程中面臨著“碎片化”的困境。當(dāng)前我國(guó)扶貧管理碎片化主要表現(xiàn)為政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織、貧困戶等精準(zhǔn)扶貧主體的“碎片化”和精準(zhǔn)扶貧資源配置的“碎片化”。[12]而“后扶貧時(shí)代”的貧困問題作為一個(gè)整體性的社會(huì)問題已經(jīng)不僅僅基于收入問題的經(jīng)濟(jì)邏輯而是廣泛地涉及到教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)救助、政治權(quán)利等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)層面，當(dāng)前扶貧管理的碎片化不利于解決作為整體性社會(huì)問題出現(xiàn)的“后扶貧時(shí)代”貧困問題。

四、制度供給：構(gòu)建“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的改革方向

解決相對(duì)貧困將比解決絕對(duì)貧困更復(fù)雜，持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，遇到問題更多，需要持續(xù)不斷的制度供給。制度體系是治理體系的主框架，是治理過程的制度依據(jù)。2020 年后實(shí)現(xiàn)由精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理的轉(zhuǎn)變，需要抓好貧困治理制度的供給側(cè)改革，從制度層面構(gòu)建貧困治理體系，提高貧困治理質(zhì)量。

（一）治理責(zé)任體系是相對(duì)貧困治理體系的重要部分

黨的十八大以來，國(guó)家聚焦“精準(zhǔn)”主題，以深化改革為主要抓手，深入推動(dòng)貧困治理領(lǐng)域的變革，穩(wěn)步有效地建立了富有中國(guó)特色的貧困治理制度體系，為扶貧工作提供了較為完善的制度保障。2020年后，我們更加需要對(duì)現(xiàn)有的扶貧開發(fā)工作制度體系深化改革，構(gòu)建普適城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理的包括治理責(zé)任、扶貧政策、資源投入、工作運(yùn)轉(zhuǎn)、思想動(dòng)員、監(jiān)督考核等全面立體式的制度體系，為“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困治理工作保駕護(hù)航。習(xí)近平總書記曾在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)過要壓實(shí)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，這表明在所有貧困治理制度體系中，責(zé)任制度體系是居于引領(lǐng)地位的。為全面落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制，2016年10月中辦和國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，以文件制度的形式建立起了一個(gè)上至中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中到各個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）擔(dān)負(fù)所處省域的總體責(zé)任，下至市縣兩級(jí)負(fù)責(zé)抓好工作落實(shí)的責(zé)任全面清晰、縱向各負(fù)其責(zé)、合力推動(dòng)攻堅(jiān)的責(zé)任體系。[13]在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐過程中，先是國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組與扶貧開發(fā)任務(wù)重的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任狀，接著便是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級(jí)逐級(jí)互相立下脫貧“軍令狀”，但在具體治理實(shí)踐活動(dòng)開展過程中卻依然存在著不少的問題。首先是扶貧的形式主義問題屢禁不止;扶貧資金閑置浪費(fèi)、管理使用不規(guī)范不精準(zhǔn)的問題仍然存在;基層扶貧“微腐敗”易發(fā)多發(fā)，等等。其次是《實(shí)施辦法》中針對(duì)“后扶貧時(shí)代”的脫貧縣、脫貧村和脫貧人口的一些細(xì)則很顯然需要作進(jìn)一步的修改。再者是《實(shí)施辦法》主要強(qiáng)調(diào)由上層到下層的縱向責(zé)任體系，在中央、省、市、縣四級(jí)涉及扶貧工作的職能部門之間的橫向責(zé)任體系尚未完全構(gòu)建。原先貧困治理過程中經(jīng)常出現(xiàn)的部門互掐、推諉扯皮大多都是源于部門橫向職責(zé)不清、責(zé)任不明所導(dǎo)致的。這些問題在研究制定相對(duì)貧困治理責(zé)任體系時(shí)都需要加以解決，以期更加適應(yīng)“后扶貧時(shí)代”的相對(duì)貧困治理。

（二）貧困治理模式的順利過渡需要立體式制度體系的支撐

眾所周知，“后扶貧時(shí)代”的貧困治理工作將由“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的運(yùn)動(dòng)式貧困治理轉(zhuǎn)為“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的相對(duì)貧困治理。受到人情關(guān)系社會(huì)、地方規(guī)則意識(shí)、弱者武器的使用等因素影響，2015年以前我國(guó)常規(guī)式貧困治理通常會(huì)包含著半正式治理、正式權(quán)力的半正式運(yùn)作、策略主義等邏輯，精準(zhǔn)扶貧這個(gè)運(yùn)動(dòng)式貧困治理的出現(xiàn)正是為了有效解決常規(guī)扶貧治理誘發(fā)出來的治理者和被治理者陷入無原則的混戰(zhàn)之中等一系列問題。因此“后扶貧時(shí)代”相對(duì)貧困的常規(guī)化治理就必須跳出原先常規(guī)扶貧模式下去規(guī)則化的“周期律”，在最大范圍內(nèi)杜絕扶貧項(xiàng)目選擇中的精英俘獲、貧困對(duì)象確定中的人情關(guān)系、救助政策落實(shí)中的策略主義等扶貧政策被歪曲執(zhí)行現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)效果，除了前面提到的構(gòu)建完善的相對(duì)貧困治理責(zé)任體系之外，還需要對(duì)相對(duì)貧困治理所涉及的扶貧政策制度體系、資源投入制度體系、工作運(yùn)轉(zhuǎn)制度體系、思想動(dòng)員制度體系和監(jiān)督考核制度體系加以完善，確保持續(xù)有效鞏固運(yùn)動(dòng)式貧困治理所取得的成果，糾正運(yùn)動(dòng)式貧困治理帶來的行政空轉(zhuǎn)、精心應(yīng)付等的弊端，進(jìn)一步明確扶貧資源的分配規(guī)則，重申國(guó)家扶貧治理政策和法律的底線，以期順利實(shí)現(xiàn)由精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理的有效過渡。

五、機(jī)制創(chuàng)新：優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的重要舉措

體制機(jī)制是治理過程中最基本有效的推動(dòng)因素。關(guān)于扶貧開發(fā)工作，習(xí)近平總書記指出“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制”。[14]貧困治理制度體系建立后，貧困治理體制機(jī)制的健康運(yùn)行將確保上述制度體系的有效落實(shí)。

（一）從治理返貧看，要?jiǎng)?chuàng)新完善預(yù)防脫貧人口返貧機(jī)制

由于可持續(xù)發(fā)展能力比較弱，脫貧后生產(chǎn)生活依舊靠近相對(duì)貧困線的脫貧人口是返貧風(fēng)險(xiǎn)最高的相對(duì)貧困人群，在脫貧人口“造血”能力不夠穩(wěn)固的情形下，防止返貧是“后扶貧時(shí)代”貧困治理的一項(xiàng)極為重要的工作內(nèi)容。然而，治理返貧問題是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工作，涉及到醫(yī)療、教育、人口遷移、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等諸多領(lǐng)域，需要政府統(tǒng)籌制定綜合幫扶措施，確保脫貧人口能夠開展正常的生產(chǎn)生活，持續(xù)穩(wěn)定脫貧。一是保持脫貧扶持政策的延續(xù)。2020年后各項(xiàng)扶貧政策不能“斷崖式”退出，應(yīng)設(shè)立一個(gè)合理的政策過渡期，逐漸將脫貧攻堅(jiān)過渡為常態(tài)化的貧困治理。除了持續(xù)扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)增長(zhǎng)之外，還需要建立和完善防范各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊的機(jī)制，如身患疾病、教育支出、自然災(zāi)害等因素而返貧致貧的長(zhǎng)效治理機(jī)制，增強(qiáng)貧困人口可持續(xù)脫貧的能力。二是確保扶貧幫扶力量的延續(xù)。駐村工作隊(duì)、扶貧工作隊(duì)在2020年后應(yīng)該延續(xù)一段時(shí)間，即使駐村工作隊(duì)和扶貧工作隊(duì)撤出之后，也應(yīng)保留駐村工作隊(duì)和扶貧工作隊(duì)對(duì)口聯(lián)系的制度政策，做到摘帽不減幫扶，摘帽不減監(jiān)管，在緩沖期內(nèi)逐步提升基層的民主治理能力和脫貧群眾的內(nèi)生造血能力。三是強(qiáng)化脫貧常態(tài)化的跟蹤走訪。組織工作隊(duì)、后盾單位人員和基層組織干部等力量將已脫貧戶作為走訪的對(duì)象，做到每隔一段時(shí)間就開展一次走訪，了解脫貧后的家庭狀況，做好相關(guān)的記錄，并將跟蹤掌握的情況及時(shí)通過有關(guān)途徑向上報(bào)告。一旦發(fā)現(xiàn)已脫貧家庭有返貧風(fēng)險(xiǎn)，可通過村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作機(jī)構(gòu)逐級(jí)上報(bào)到縣級(jí)扶貧工作機(jī)構(gòu)，以便及時(shí)采取更加精準(zhǔn)有效的幫扶措施，確保最大化消減縣域脫貧人口返貧。

（二）從治理目標(biāo)看，要?jiǎng)?chuàng)新相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接機(jī)制

由于受長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)限制以及快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程影響，目前我國(guó)較多的鄉(xiāng)村已經(jīng)慢慢地呈現(xiàn)出“空殼化”狀態(tài)，也出現(xiàn)了春節(jié)假期一結(jié)束村莊里大部分是老弱病殘的留守人口，這時(shí)候的相對(duì)貧困更多的是體現(xiàn)為收入和社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展上的不平等，需要持續(xù)將提升農(nóng)村居民收入和農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平當(dāng)作解決相對(duì)貧困問題的主要內(nèi)容。在治理目標(biāo)上，要把緩解相對(duì)貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，全面考慮，有效布局，銜接實(shí)施，統(tǒng)籌好相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

雖然評(píng)定相對(duì)貧困對(duì)象不能簡(jiǎn)單粗暴地拿這個(gè)家庭的收入與另外一個(gè)家庭的收入相比較，但是收入指標(biāo)依舊是一個(gè)極其重要的指標(biāo)。所以說，一方面需要借鑒“按照平均收入的特定比例確定相對(duì)貧困線”和“根據(jù)發(fā)展階段或收入水平設(shè)立不同的絕對(duì)貧困線”的方法，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式確定符合國(guó)情的相對(duì)貧困線，并綜合各方面情況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步調(diào)整。由于現(xiàn)實(shí)生活中的一次車禍、一場(chǎng)疾病、一個(gè)自然災(zāi)害都可能使一個(gè)家庭陷入貧困，因此在評(píng)定相對(duì)貧困對(duì)象時(shí)，更需要突破單一以收入為主的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮多維貧困因素，把一些非收入的指標(biāo)納入相對(duì)貧困評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，可以廣泛運(yùn)用并創(chuàng)新發(fā)展貴州威寧縣“四看法”等這樣的客觀物化指標(biāo)。積極探索把低保制度納入貧困制度，推進(jìn)貧困線與低保線銜接融合，持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)一共用的評(píng)價(jià)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還需要把緩解相對(duì)貧困作為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為衡量鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以鄉(xiāng)村振興建設(shè)引領(lǐng)貧困治理，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助推貧困地區(qū)治理的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，著力解決好相對(duì)貧困問題，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)觀念、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、體制和政策等方面的有效銜接，啟動(dòng)脫貧后的新政策設(shè)計(jì)，研究“后扶貧時(shí)代”統(tǒng)籌推進(jìn)短期脫貧與長(zhǎng)期振興“兩個(gè)戰(zhàn)略”聯(lián)動(dòng)的政策措施，做到脫貧后扶持政策與鄉(xiāng)村振興“兩套政策”的充分融合，避免出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。通過加大對(duì)貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度、加大社會(huì)保障支出比例等方式，持續(xù)完善和提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化水平，將公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ω毨舻奶厥夥龀终咄卣篂猷l(xiāng)村居民能夠同等享受的普惠性政策。

（三）從治理重點(diǎn)看，要?jiǎng)?chuàng)新完善支出型貧困家庭幫扶機(jī)制

目前農(nóng)村貧困家庭致貧因素主要分為疾病、教育、勞動(dòng)力缺乏、專業(yè)技能缺乏、生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然災(zāi)害影響等。疾病、教育、住房等大額支出已經(jīng)成為導(dǎo)致相對(duì)貧困人員產(chǎn)生的主要因素。支出型貧困的家庭貧困問題將成為“后扶貧時(shí)代”貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。相對(duì)于現(xiàn)階段的扶貧資金、政策、措施、方法、手段需要來說，供給上應(yīng)該沒有什么大的問題。但是上述的這些供給資源有待進(jìn)一步有效整合，需要切實(shí)優(yōu)化扶貧資源的配置，提升扶貧資源的使用效率?！昂蠓鲐殨r(shí)代”推動(dòng)貧困治理的制度改革，從單純一味強(qiáng)調(diào)政府泛化供給，轉(zhuǎn)向需求與供給側(cè)并重。建議在深入掌握相對(duì)貧困對(duì)象由于哪類支出較大而導(dǎo)致相對(duì)貧困之后，根據(jù)廣覆蓋、細(xì)精準(zhǔn)、多層次的工作要求，統(tǒng)籌安排人社、民政、住建、衛(wèi)生健康、教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)等有關(guān)職能部門對(duì)其科學(xué)合理地開展基本生活、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育等救助和另外一些專門特殊的社會(huì)救助。此外，還需要加快整合并實(shí)施支出型貧困救助相關(guān)政策，把支出型貧困救助全面納入制度范疇，給予支出型貧困家庭有力支持。[15]

（四）從治理本質(zhì)看，要?jiǎng)?chuàng)新救助性城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制

黨的十九大報(bào)告中明確提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”[16]而城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展完善必將是“后扶貧時(shí)代”貧困治理的重要手段?！昂蠓鲐殨r(shí)代”相對(duì)貧困問題將不單單指一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)收入問題，更是指相對(duì)貧困對(duì)象在生產(chǎn)就業(yè)、學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保健等社會(huì)資源公平有效分配上存在差異的問題，“后扶貧時(shí)代”貧困治理應(yīng)聯(lián)動(dòng)制度化程度更高的社會(huì)保障體系， 把社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的減貧功能統(tǒng)籌起來使用。一方面，大力推動(dòng)全體民眾參加社保體系，深入發(fā)展完善居民（職工）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、大病保險(xiǎn)制度等系列制度，確保各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。另一方面，加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)步伐，完善社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度等基本救助制度，形成以保障性扶貧為主要方式的相對(duì)貧困社會(huì)救助體系。

（五）從治理力量看，要?jiǎng)?chuàng)新完善反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制

從1949年至今，我國(guó)的貧困治理工作已開展了71年。如果以扶貧主體劃分，主要?dú)v經(jīng)了以政府為一元主體的救濟(jì)式扶貧階段、以“政府+社會(huì)”為二元主體的開發(fā)式扶貧階段、“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”的三元主體開發(fā)式扶貧階段和以“政府+市場(chǎng)+社會(huì)+貧困對(duì)象”的多元主體開發(fā)式扶貧階段，且取得了歷史性脫貧的輝煌成就。面對(duì)即將到來的2020“后扶貧時(shí)代”，堅(jiān)持優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)現(xiàn)有“政府+市場(chǎng)+社會(huì)+貧困對(duì)象”多元主體協(xié)同參與扶貧機(jī)制加以健全完善無疑是優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的重要內(nèi)容。其中關(guān)鍵就是要圍繞政府、市場(chǎng)、社會(huì)、貧困對(duì)象，從健全完善反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制入手，優(yōu)化貧困治理體系，推動(dòng)多主體扶貧向全主體扶貧轉(zhuǎn)變。

由于反貧困共同體具有治理主體的多元化、全員化的明顯特點(diǎn)，反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制的健全完善需要按照“共建、共治、共享”原則，理清各個(gè)主體“責(zé)權(quán)利”，注重解決好各主體之間有機(jī)協(xié)調(diào)匹配的問題，推動(dòng)形成“政府、市場(chǎng)、社會(huì)、基層組織和困難群體協(xié)同科學(xué)高效治理”的大扶貧格局。在這個(gè)格局中，依舊處于主導(dǎo)地位的政府需堅(jiān)持扶貧管理碎片的問題導(dǎo)向，深入改革以資金、項(xiàng)目為核心的扶貧工作體制，創(chuàng)新建立以貧困人口為核心、協(xié)調(diào)政府各職能部門因需供給相應(yīng)救助項(xiàng)目的綜合性貧困治理體制。因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)貧困地區(qū)和困難群眾需求資源的配置比政府更具優(yōu)勢(shì)，所以應(yīng)謀劃推動(dòng)實(shí)施各類企業(yè)的貧困治理績(jī)效和政府優(yōu)惠政策掛鉤機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各行各業(yè)積極參與相對(duì)貧困治理行動(dòng)。社會(huì)組織和個(gè)人可依托靈活、高效的優(yōu)勢(shì)參與對(duì)困難群眾的社會(huì)救助。村級(jí)基層組織特別是村級(jí)黨組織需強(qiáng)化黨建領(lǐng)航，增強(qiáng)服務(wù)功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村各類基層組織不斷朝著治理有效的目標(biāo)要求奮進(jìn)。作為“待富”主體的困難群眾需積極增強(qiáng)新的意識(shí)觀念、適應(yīng)能力等內(nèi)源性發(fā)展能力，落實(shí)其應(yīng)承擔(dān)的反貧困責(zé)任，變政府“大包大攬”為多主體“共同參與”。

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