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[提要] 當(dāng)今，我國(guó)能源發(fā)展面臨外部和內(nèi)部新環(huán)境的雙重壓力，能源安全風(fēng)險(xiǎn)增加，正快速演變成為影響我國(guó)國(guó)家安全的重大風(fēng)險(xiǎn)源之一。能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈，在新形勢(shì)下，我們應(yīng)牢固樹(shù)立能源安全觀，充分重視能源總量安全、結(jié)構(gòu)安全和成本安全，把能源保障的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手里。

關(guān)鍵詞：能源安全;底線(xiàn)意識(shí);總量安全;結(jié)構(gòu)安全;成本安全

中圖分類(lèi)號(hào)：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年5月15日

能源是工業(yè)糧食，能源安全關(guān)系國(guó)家安全，沒(méi)有能源安全就沒(méi)有真正意義上的國(guó)家安全。從國(guó)內(nèi)外能源發(fā)展形勢(shì)看，當(dāng)今及今后若干年，我國(guó)面臨的能源安全形勢(shì)都非常嚴(yán)峻，能源安全保障難度越來(lái)越大。

一、我國(guó)能源發(fā)展面臨的新形勢(shì)

（一）從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，我國(guó)能源安全保障面臨的外部環(huán)境越來(lái)越具有不確定性

一是全球能源生產(chǎn)供應(yīng)的不確定性。美國(guó)自2009年開(kāi)啟頁(yè)巖油革命以來(lái)，石油產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，2019年超越沙特、俄羅斯，成為全球最大的石油生產(chǎn)國(guó)，并使其70年來(lái)首次成為石油凈出口國(guó)。這一變化改變了原油的全球能源供應(yīng)版圖，使全球能源供應(yīng)從以沙特為首的OPEC和俄羅斯的“二人轉(zhuǎn)”變成OPEC、俄羅斯、美國(guó)的“三國(guó)殺”。為爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額和話(huà)語(yǔ)權(quán)，三國(guó)開(kāi)展激烈角逐，各國(guó)能源政策經(jīng)常發(fā)生變化，導(dǎo)致全球能源供應(yīng)局勢(shì)快速轉(zhuǎn)換，國(guó)際能源價(jià)格大起大落。

二是全球能源需求格局發(fā)生新變化。隨著新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，逐漸成為全球能源需求增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力。預(yù)計(jì)到2040年，全球能源需求將增長(zhǎng)1/3，新增需求主要來(lái)自發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。其中，印度在2025年左右超過(guò)中國(guó)成為世界最大的能源增量市場(chǎng)，占全球能源消費(fèi)增量的1/4。這對(duì)今后全球能源供需格局產(chǎn)生較大影響，今后全球能源市場(chǎng)不僅有中、美、歐等傳統(tǒng)大買(mǎi)家，還有亞太、非洲等地區(qū)新的需求主體，削弱我國(guó)在全球能源市場(chǎng)的影響力，能源進(jìn)口面臨更大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

三是全球能源自由貿(mào)易遭遇新挑戰(zhàn)。能源即政治，自1973年OPEC第一次利用石油作為“武器”取得巨大成功以來(lái)，能源在全球政治和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中一直扮演著重要角色。美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧2019年在代表全球能源最高級(jí)別的劍橋能源周大會(huì)上直言：“我們不僅僅在輸出能源，還在輸出美國(guó)的價(jià)值體系?！蹦茉凑我鈭D非常明顯。部分國(guó)家利用在國(guó)際能源市場(chǎng)的主導(dǎo)權(quán)，通過(guò)能源對(duì)他國(guó)施加壓力，從而在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。此外，全球氣候變化、金融危機(jī)、地緣政治、貿(mào)易戰(zhàn)等，對(duì)國(guó)際能源貿(mào)易也產(chǎn)生重要影響，使全球能源市場(chǎng)變得更加復(fù)雜多變。

四是非預(yù)期性、非傳統(tǒng)性能源安全風(fēng)險(xiǎn)增加。一方面自然災(zāi)害頻發(fā)，影響全球能源生產(chǎn)供應(yīng)。如，2017年“哈維”颶風(fēng)導(dǎo)致墨西哥灣大部分原油生產(chǎn)、加工停產(chǎn)，使全球能源供應(yīng)、價(jià)格產(chǎn)生較大波動(dòng);另一方面非傳統(tǒng)性能源安全事件頻發(fā)，對(duì)全球能源供應(yīng)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如，2019年沙特石油設(shè)施遇襲、ISIS占領(lǐng)敘利亞和伊拉克能源設(shè)施、索馬里海盜襲擊油輪等。

（二）從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，龐大的能源需求與資源、環(huán)境約束的矛盾加劇

一是能源消費(fèi)總量越來(lái)越多。2018年，我國(guó)能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)煤，占世界能源消費(fèi)總量的23.2%，連續(xù)10年位居世界第1位。但除煤炭外，我國(guó)能源資源總量不夠豐富，人均能源資源更是稀缺，煤、石油、天然氣人均擁有量分別僅為世界平均值的55.4%、11.1%和4.3%，且資源分布不平衡，開(kāi)采難度大，要維持全國(guó)不斷增長(zhǎng)的能源需求，難度極大。

二是能源對(duì)外依存度越來(lái)越高。2018年，我國(guó)能源凈進(jìn)口量達(dá)9.7億噸標(biāo)煤，排世界第1位，較2010年增長(zhǎng)了1倍，占我國(guó)能源消費(fèi)總量的比例高達(dá)21%。其中，石油對(duì)外依存度達(dá)70.5%，天然氣對(duì)外依存度達(dá)42.9%。在外部不確定因素越來(lái)越多的形勢(shì)下，能源高度依賴(lài)進(jìn)口，不利于我國(guó)能源安全保障。

三是能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力越來(lái)越大。2018年我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占比高達(dá)59%，天然氣、非化石能源等清潔能源占比僅為22.1%。較世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)而言，我國(guó)煤炭消費(fèi)占比較世界平均水平高31.4個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源消費(fèi)占比較世界平均水平低16.1個(gè)百分點(diǎn)。

以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和龐大的能源消費(fèi)量，使我國(guó)碳排放量占全球的27.8%，排世界第1位。隨著全球氣候的變化加劇，我國(guó)正受到越來(lái)越多的外部壓力。大量使用煤炭也是造成我國(guó)近年來(lái)空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降的最主要因素，全國(guó)二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%和煙塵排放量的70%均來(lái)自煤炭。煤炭開(kāi)采導(dǎo)致地下水結(jié)構(gòu)破壞、地表坍塌、水土流失、植被死亡等，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。近年來(lái)，為改善由能源帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)問(wèn)題，我國(guó)加大環(huán)境執(zhí)法力度，對(duì)能源生產(chǎn)供應(yīng)的環(huán)保要求越來(lái)越高，能源發(fā)展面臨的環(huán)境壓力越來(lái)越大。

四是新能源發(fā)展對(duì)能源安全保障帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)展迅速，非化石能源裝機(jī)容量占比從2010年的26.6%提升到2018年的40.8%，發(fā)電量占比從20%提升到29.9%。但風(fēng)電、光伏、水電分布在西部，消費(fèi)中心在東部，需要跨區(qū)域、大容量、長(zhǎng)距離輸送，增加運(yùn)輸成本和安全風(fēng)險(xiǎn);且風(fēng)光電受天氣影響較大，輸出能力極不穩(wěn)定，增大電網(wǎng)調(diào)峰難度，使整體能源供應(yīng)系統(tǒng)更加脆弱。

因此，在新形勢(shì)下，如何重新審視我國(guó)能源規(guī)劃，重新制定中國(guó)特色能源規(guī)劃的目標(biāo)和發(fā)展道路，已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、新形勢(shì)下我國(guó)能源安全的底線(xiàn)

能源安全由總量安全、結(jié)構(gòu)安全和成本安全三個(gè)方面構(gòu)成，無(wú)論哪方面缺失，都會(huì)給國(guó)家安全構(gòu)成重大威脅。

（一）總量安全。一般認(rèn)為，我國(guó)能源需求的峰值應(yīng)該出現(xiàn)在基本實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化之時(shí)，即2030～2035年左右。按照我國(guó)能源規(guī)劃預(yù)測(cè)，到2030年，我國(guó)能源需求總量為60億噸標(biāo)煤，較2018年增長(zhǎng)29.3%。然而，2018年我國(guó)人均能源消費(fèi)僅為主要發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的44.2%，為美國(guó)的1/3。到我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城市化率將達(dá)到75%以上，意味著我國(guó)還有2億農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)為城市人口。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，城市人口的人均能源消費(fèi)量是農(nóng)村人口的十倍左右?？紤]科技進(jìn)步、能源使用效率的提高等因素，2030年我國(guó)能源消費(fèi)量應(yīng)在70億噸標(biāo)煤更為可靠。即便如此，也僅為美國(guó)人均消費(fèi)的一半。能源實(shí)際生產(chǎn)能力與總量計(jì)劃目標(biāo)的偏差，會(huì)給能源總量供應(yīng)帶來(lái)短缺的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）結(jié)構(gòu)安全。按照規(guī)劃，到2030年我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中，煤炭占比將降至45%，石油、天然氣與非化石能源分別提升至20%、15%和20%。根據(jù)測(cè)算，屆時(shí)我國(guó)需要進(jìn)口石油6.6億噸，天然氣4，300億立方米，石油和天然氣對(duì)外依存度分別將達(dá)到76.7%和60.6%。由于石油關(guān)系交通運(yùn)輸工具的動(dòng)力保障，天然氣關(guān)系民生用能，都具有一定的不可替代性。長(zhǎng)期依賴(lài)大量進(jìn)口，必將成為國(guó)家安全的重大隱患。

（三）成本安全。2012年后，我國(guó)非水可再生能源得到快速發(fā)展，風(fēng)能、太陽(yáng)能比重迅速提高，加之后期石油及天然氣進(jìn)口的擴(kuò)大，對(duì)我國(guó)能源保障和環(huán)境改善發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，也大大增加了我國(guó)的用能成本。粗略測(cè)算，與2012年相比，2018年僅因能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國(guó)能源成本就增加了8，500億元。到2030年，若按石油70美元/桶、天然氣3.5元/立方米價(jià)格測(cè)算，僅因能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，全社會(huì)能源成本將較2018年增加2.36萬(wàn)億元。浙江能源集團(tuán)首創(chuàng)的燃煤發(fā)電超低排放技術(shù)，有效解決了全國(guó)21億噸電煤的清潔利用問(wèn)題。如果用其他能源替代，僅就成本而言，我國(guó)一年將多支出能源成本1.33萬(wàn)億元。

能源成本對(duì)我國(guó)安全的影響還表現(xiàn)在國(guó)際價(jià)格變動(dòng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)沖擊的不可控性上。按2030年規(guī)劃目標(biāo)的石油、天然氣進(jìn)口量，如果國(guó)際油價(jià)每上漲10美元/桶，天然氣價(jià)格上漲1美元/百萬(wàn)英熱單位，我國(guó)能源成本將相應(yīng)增加605億美元/年和343億美元/年。這對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行無(wú)疑是巨大的變數(shù)。

因此，制定能源國(guó)策，必須運(yùn)用底線(xiàn)思維，守好安全底線(xiàn)，確保我國(guó)能源安全。

三、增強(qiáng)我國(guó)能源安全保障的對(duì)策建議

面對(duì)新形勢(shì)，我們必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，立足資源稟賦，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)定地走自己的能源發(fā)展道路。

（一）牢固樹(shù)立能源安全觀，增強(qiáng)底線(xiàn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。堅(jiān)決摒棄把能源看成是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和不顧資源稟賦，不算價(jià)格賬，不切實(shí)際地照搬國(guó)外模式，一味強(qiáng)調(diào)“去煤化”，這兩種錯(cuò)誤傾向。堅(jiān)持從國(guó)情實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌處理好資源、環(huán)境和成本三者關(guān)系，制定好總量平衡，結(jié)構(gòu)合理，成本可承受，安全可把控的中長(zhǎng)期能源發(fā)展規(guī)劃。從確保國(guó)家安全的底線(xiàn)出發(fā)，我國(guó)能源總量和品種的自給率總體上要保持在70%的水平，在特殊時(shí)段不能突破60%的安全底線(xiàn)。

（二）堅(jiān)決做好煤炭清潔化利用這篇文章。我國(guó)煤炭資源豐富、儲(chǔ)藏量大，這是我國(guó)能源的最大優(yōu)勢(shì)所在，也是能源安全的基本力量。在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期里，在沒(méi)有核聚變等新能源技術(shù)出現(xiàn)重大突破的條件下，可以說(shuō)，沒(méi)有煤炭的清潔化利用，便沒(méi)有我國(guó)的能源安全。為此，要進(jìn)一步提高煤炭清潔化發(fā)電的比重，將清潔發(fā)電用煤的比例提高到90%以上。要大力發(fā)展我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)油、氣生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，大力發(fā)展煤制油、煤制氣和煤制氫產(chǎn)業(yè)，把油、氣對(duì)外依存度保持在30%以?xún)?nèi)。

（三）轉(zhuǎn)變能源供應(yīng)方式，提高能源轉(zhuǎn)化效率。加快推進(jìn)能源供給、消費(fèi)和體制革命，促進(jìn)能源集中生產(chǎn)、長(zhǎng)距離化輸送、單一供能的傳統(tǒng)能源供應(yīng)方式向分布式、區(qū)域化、智能化、多能互補(bǔ)的新供能方式轉(zhuǎn)變，打造能源供應(yīng)模式2.0，形成綜合能源服務(wù)新業(yè)態(tài)。浙江紹興縣僅集聚印染紡織業(yè)進(jìn)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)集中供熱這一項(xiàng)措施，就降低煤耗25%，整體能源效率提升20個(gè)百分點(diǎn)以上。嘉興港區(qū)重化工業(yè)區(qū)采用綜合供能方式，初步測(cè)算可降低綜合能耗8.7%以上。

（四）大力推動(dòng)能源科技革命。推進(jìn)可再生能源發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)，擴(kuò)大對(duì)潮汐能、地?zé)崮芎蜕镔|(zhì)能的開(kāi)發(fā)利用，適度發(fā)展核能，確保非化石能源比重達(dá)到20%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）積極推進(jìn)國(guó)際能源合作。特別是大力發(fā)展與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的能源合作關(guān)系，使“一帶一路”首先成為能源合作之路。實(shí)施“以市場(chǎng)換資源”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)更多地參與國(guó)外油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，盡可能增加國(guó)外油氣資源的份額，增強(qiáng)掌控力。

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