趙赟恒，馮 浩

（中國青年政治學院 馬克思主義學院，北京100089）

請示報告制度是黨的領(lǐng)導制度體系的有機組成部分，黨的十九屆四中全會明確指出要“完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止”。在這一背景下，請示報告制度愈發(fā)為學界所關(guān)注?？傮w來看，學者的研究重點主要聚焦于：第一，對20世紀40年代請示報告制度發(fā)展的研究。例如，延安時期的請示報告制度、西柏坡時期的請示報告制度、解放戰(zhàn)爭時期的請示報告制度等。第二，對請示報告制度與黨的建設(shè)研究。比如通過請示報告制度研究黨的領(lǐng)導體制，剖析黨內(nèi)紀律教育建設(shè)，探究中央和地方的關(guān)系，抑或者是分析某一地區(qū)、某一領(lǐng)域、某一人物與請示報告制度的關(guān)系等。為深化請示報告制度的研究，筆者認為：首先，應(yīng)該以更加長遠的歷史視角回溯請示報告制度的歷史演進過程，而不能只將視野局限于形成該制度的20世紀40年代；其次，應(yīng)凸顯請示報制度的主體地位，重視對該制度的本體研究。因此，本文將圍繞請示報告制度本身，以其近百年的歷史演進為線索，深入探究請示報告制度百年演進的制度特征，為完善請示報告制度的建構(gòu)，深化對“堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度”的認識，提供新的理論視角。

一、制度化：以階段性發(fā)展為變化趨向

請示報告制度的形成呈現(xiàn)曲折發(fā)展、波浪式前進的過程，體現(xiàn)出明顯的制度化發(fā)展趨向?？v觀請示報告制度的發(fā)展歷程，大致可將其分為四個發(fā)展階段。

（一）請示報告制度的萌芽階段

這一階段大致自中國共產(chǎn)黨成立到毛澤東為中共中央起草關(guān)于建立請示報告制度的黨內(nèi)指示之前。1921年，中共一大召開，會議通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》中規(guī)定“黨的中央委員會應(yīng)每月向第三國際報告工作”，同時，會上各地共產(chǎn)黨組織也向大會提交了反映地方情況的報告。雖然當時的“報告”與請示報告制度中的“報告”含義不盡相同，但這也間接說明中國共產(chǎn)黨自成立之日起就有建立請示報告制度的思想萌芽。1921年《中國共產(chǎn)黨中央局通告》中規(guī)定各區(qū)黨組織在下次黨的大會上要有關(guān)于區(qū)勞動狀況的報告。這里的“報告”兼具名詞意義上的“文件”之意和動詞意義上的“匯報”之意，雖與請示報告的含義存有差別，但仍可見其相似之處，可被認為是請示報告制度的濫觴。二大黨章在“紀律”一章中規(guī)定“地方執(zhí)行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央執(zhí)行委員會及區(qū)執(zhí)行委員會”，這里的“報告”就具有了真正意義上請示報告的含義。但是總體來看，中國共產(chǎn)黨成立初期的請示報告多帶有稚嫩色彩，它的存在多是出于建黨的事務(wù)性需要，只表現(xiàn)出請示報告制度的思想閃光，尚不具備制度性質(zhì)。

國民大革命以摧枯拉朽之勢迅速蕩滌了軍閥統(tǒng)治，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過大革命的歷練不斷走向成熟，請示報告制度在這一過程中也初具雛形。《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》規(guī)定中央執(zhí)行委員會九名委員中除去組成中央局的五人外，其余四人要派駐各地，每星期將所在地情形報告中央局一次。這是黨的歷史上首次將黨員領(lǐng)導干部向黨組織報告事項寫進黨內(nèi)法規(guī)，是請示報告制度走向制度化的開端。1924年《中央通告二十一號》對報告的內(nèi)容、寫作要求、程序要求做了明確規(guī)定，這是首個對報告作出專門規(guī)定的文件。隨后，《關(guān)于宣傳部工作決議案》對黨的宣傳工作方面如何報告做了詳細規(guī)范，特別是在“地方報告”問題上規(guī)定了八項應(yīng)該報告的具體內(nèi)容。《中央關(guān)于各省委對中央的報告大綱》在整合上述兩個文件的基礎(chǔ)上，就報告的類型、內(nèi)容、時間、紀律要求做了更為細致的規(guī)定。1931年第三號通令《關(guān)于建立報告制度的問題》，要求“在工作方法上首先要建立下級向上級做經(jīng)常的報告制度，上級對下級實行工作檢查制度”［1］。這是首次將“報告”作為一項制度規(guī)定在正式文件中，它標志著請示報告制度正式上升到制度層面。

在具體制度實踐上，請示報告制度也得到了一定程度的貫徹。據(jù)統(tǒng)計，僅從1928年9月到1929年9月，全國19個地方黨組織向中央呈遞各種報告3 600余件，中共中央和中央各部委向地方下發(fā)文件3 400余份。請示報告制度在黨的組織工作、宣傳工作以及黨領(lǐng)導工人農(nóng)民運動、開展群眾工作、婦女工作、民族工作、進行民主政權(quán)建設(shè)等方面，都得到了不同程度的貫徹落實。特別是解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中央與地方之間請示報告的互動急速增加。需要指出的是，在具體實踐上，請示報告制度開始呈現(xiàn)出雙向互動的發(fā)展趨勢，即除了中央強制要求下級黨組織、政權(quán)機關(guān)要定期匯報各地方政治、經(jīng)濟、對敵斗爭、黨的建設(shè)基本情況之外，各下級黨組織也開始向上級黨組織主動匯報地方情況、請示重大事項。例如晉察冀分局關(guān)于大資產(chǎn)階級有無革命性問題的請示；華中局關(guān)于皖南浙東蘇南戰(zhàn)略方針向中央的請示；太岳區(qū)黨委關(guān)于生產(chǎn)情況和生產(chǎn)計劃向毛澤東的報告等，中央均對這些請示報告給予了積極的回應(yīng)。但由于請示報告制度尚處于萌芽階段，所以它在實踐層面還是存在著諸多問題。首先，很多地方黨組織不向上級黨組織報告工作或長時間不報告工作。如1926年中央通告第四號指出：“中農(nóng)委曾再三通告，而各區(qū)仍不能按照報告，如此玩忽，影響于農(nóng)運工作異常重大?！保?］1928年中央通告第七號也指出：“自八七會議以來，過去各級黨部對上級黨部沒有組織報告，因此上級黨部對于組織工作亦缺乏經(jīng)常的指導?！保?］其次，即使報告，無論是報告撰寫層面還是技術(shù)層面質(zhì)量均不高，中央難以做出有針對性的指示。例如有的報告內(nèi)容過于繁瑣，無法體現(xiàn)事件輕重緩急；有的內(nèi)容過于簡單，導致上級組織不能準確掌握地方情況；有的報告抄寫技術(shù)惡劣致使不能洗閱出來，使報告喪失了實際功能。

（二）請示報告制度建章立制階段

這一階段時間較短，主要在1948年前后。請示報告制度進入建章立制階段，走向真正意義上的制度化建設(shè)，是以《關(guān)于建立報告制度》指示（即“子虞電”）的出現(xiàn)為標志的。

解放戰(zhàn)爭進入戰(zhàn)略反攻階段后，很多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或即將被解放，革命已經(jīng)勝利在望。戰(zhàn)爭形勢的積極發(fā)展對人民解放軍和人民戰(zhàn)爭的正規(guī)化提出了更高的要求。這一系列現(xiàn)實狀況要求黨要盡快克服殘存于黨內(nèi)、軍內(nèi)的無紀律無政府狀態(tài)，加強中央權(quán)力和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。從1948年1月到10月期間，僅毛澤東一人所做出的涉及請示報告內(nèi)容的文章、講話、指示、批語就達16份之多。其中《關(guān)于建立報告制度》的指示在請示報告制度發(fā)展史上具有里程碑意義。該指示說明了建立報告制度的原因，規(guī)定了“各中央局和分局，由書記負責，每兩個月，向中央和中央主席做一次綜合報告。各野戰(zhàn)軍首長和軍區(qū)首長，除作戰(zhàn)方針必須隨時報告和請示，每兩個月要做一次政策性的綜合報告和請示”［4］。但是，這一指示僅建立了中央局、分局以及各野戰(zhàn)軍、軍區(qū)與中央的聯(lián)系，而對中央局和分局等組織與下級組織的聯(lián)系缺乏規(guī)定。兩個月后中央發(fā)出《中央關(guān)于建立報告制度的補充指示》彌補了這一缺失。該指示要求中央局和分局、前委對下級發(fā)出的政策性和策略性指示，都要同時上報中央，下級組織報告給中央局、分局、前委的重要報告，也需同時報告中央。此外，《補充指示》還確認了中央委員、中央候補委員具有反映情況、陳述意見的義務(wù)和權(quán)利。1948年6月，毛澤東為中共中央起草了《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報告的事項》，具體規(guī)定了涉及財政、軍隊、土改、外交等十八個領(lǐng)域必須事先或事后報告的事項，加之先前中央發(fā)出的《關(guān)于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》，請示報告制度在內(nèi)容要求上基本涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化宣傳、軍事、外交、黨務(wù)等領(lǐng)域。同年9月，政治局會議通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》?！稕Q議》首先規(guī)定了中央和地方在政治、軍事、經(jīng)濟、文化宣傳、黨務(wù)諸方面分別享有的權(quán)力，以及規(guī)定了應(yīng)該進行請示報告的事項；其次，創(chuàng)造性地規(guī)定了請示備案制度；最后，就報告類型、如何撰寫報告、請示報告的程序以及特殊情況下如何請示報告等，均做了詳細規(guī)定。中央經(jīng)過近一年的努力，基本建構(gòu)起了涵蓋請示報告主體、事項、程序、方式、寫作要求的制度機制，自此，請示報告制度在制度層面基本成熟。當然，在制度的具體執(zhí)行上仍然存在各種問題，例如擅自修改中央或上級黨委的政策和策略者有之；借口工作繁忙事前不請示、事后不匯報者有之；將自己管理的地方看成獨立國者有之；報喜不報憂、瞞上不瞞下者有之。但總體而言，這一階段請示報告制度的建設(shè)成果仍是積極的。

（三）請示報告制度的全面實踐階段

這一階段大致為1949年到1987年。各地根據(jù)中央要求結(jié)合自身實際開始制定具體工作細則，例如，西北野戰(zhàn)軍政治部發(fā)出了《關(guān)于建立報告制度的訓令》；中原局做出了《關(guān)于克服無紀律無政府狀態(tài)并建立請示與報告制度的決定》；華東局做出《關(guān)于加強紀律性克服黨內(nèi)無紀律無政府無組織狀態(tài)的決議》；華北局做了《關(guān)于報告制度的執(zhí)行情況及健全黨委制的檢討報告》。黨的組織部門和宣傳部門也制定了相關(guān)制度。在具體實踐上，除了戰(zhàn)爭上的請示報告之外，各地在接管大城市，土地改革，恢復和發(fā)展生產(chǎn)等方面也在積極踐行請示報告制度?？傊?，無論是社會主義革命時期還是社會主義建設(shè)時期，請示報告制度都得以貫徹落實，實踐領(lǐng)域也在不斷擴大。篇幅所限，在此不再贅述。

（四）請示報告制度的深化發(fā)展時期

這一階段大致為從黨的十三大至今。從新中國成立到黨的十三大，經(jīng)過近40年的發(fā)展，我國經(jīng)濟社會發(fā)展回歸正軌，并進入加速發(fā)展階段。請示報告制度在各個領(lǐng)域得以全面貫徹。1988年，中紀委發(fā)布《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，這是改革開放以來中央首次提出建立黨內(nèi)報告制度。該通知就報告的主體、內(nèi)容等做了規(guī)定，標志著請示報告制度由建立走向健全，制度化建設(shè)不斷走向深化。與此同時，請示報告制度的內(nèi)涵在已有內(nèi)容的基礎(chǔ)上得到進一步的豐富。首先，在形式上衍生出諸如“領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度”“責任制報告制度”“黨委常委會向全委會（定期）報告工作制度”“不駐會常委向中央紀委報告工作制度”等請示報告制度的新形式。其次，在認識角度上，開始從黨的建設(shè)高度把握請示報告制度的重要作用。請示報告制度逐漸成為建立健全黨內(nèi)民主監(jiān)督、民主決策的有效程序和制度安排，成為黨內(nèi)民主監(jiān)督體系、民主決策體系的重要組成部分。特別是領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度對加強領(lǐng)導干部的管理和監(jiān)督、構(gòu)建懲治和預防腐敗體系以及深化干部人事制度改革，都具有積極意義。進入新時代，黨中央更是高度重視請示報告制度建設(shè)，將其作為黨的政治紀律、組織紀律加以強調(diào)，要求黨員從自覺堅持黨性的層面加以把握，嚴明組織紀律，增強組織紀律性。2019年2月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，以“條例”這一高位階的黨內(nèi)法規(guī)形式將請示報告制度確定下來，標志著請示報告制度趨于完全意義上的成熟。黨的十九屆四中全會更是將“請示報告制度”寫進了全會公報之中。

二、規(guī)范化：以完善制度框架為顯著特征

請示報告制度化的發(fā)展過程也就是請示報告規(guī)范化的形成過程。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，請示報告制度逐漸建構(gòu)起包含請示報告主體、事項、程序、方式、監(jiān)督追責的全要素制度框架，而且各部分都呈現(xiàn)出逐漸細化、日臻成熟的特點。

（一）請示報告主體日趨明確

在請示報告制度的萌芽階段，實施請示報告的主體是模糊的，在很多涉及中央要求下級進行報告的條文中，報告主體多以“各地”“各組織”指代。從大革命開始，請示報告主體才漸趨明確，具體到某一職能部門。比如要求“地方工農(nóng)部”“中央宣傳部”等具體工作部門進行請示報告。特別是抗日戰(zhàn)爭時期，各往來文件的主體更加明確，已具體到各師團等組織。新中國成立后則愈益具體。

另外，在報告層級上，請示報告實現(xiàn)了由越級報告或直報中央到逐級報告的轉(zhuǎn)變。在建黨初期，逐級進行請示報告就已萌芽。1923年，《中央通告第十三號》要求各地方將國民黨改組和收回海關(guān)主權(quán)兩項事宜的開展計劃和執(zhí)行情況報告區(qū)委員會，區(qū)委員會再報告中央局。1933年《中共蘇區(qū)中央局關(guān)于擴大紅軍突擊運動給突擊隊長和省委縣委的指示信》在擴大紅軍突擊運動指導方式上指出，要建立村對鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對區(qū)、區(qū)對縣、縣對中央、省委的報告機制。之后，逐級報告的要求無論是在黨的文件中還是在日常工作實踐中，都得到一定程度的貫徹，而且漸趨制度化、常態(tài)化。

最后，對于特殊黨組織實施請示報告規(guī)定的日益健全，也是請示報告主體規(guī)范化的重要體現(xiàn)。以接受雙重領(lǐng)導的黨組織實施請示報告的規(guī)定為例，早在1928年，《中央通告五十號》就要求各地方要將領(lǐng)導工人斗爭的策略以黨的名義一份報告中央，一份報告中華全國總工會。之后，在《關(guān)于根據(jù)地各級青委組織與工作暫行條例》《關(guān)于根據(jù)地各級婦委組織工作條例》中，均對接受雙重領(lǐng)導的黨組織如何進行請示報告做了說明。特別是黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制的建立健全，更是標志著請示報告制度在雙重領(lǐng)導組織領(lǐng)域探索的成熟。

（二）請示報告事項日益全面

在萌芽期，請示報告制度所涉事項要求一般都比較寬泛，沒有明確的內(nèi)容要求。例如《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》要求中央執(zhí)行委員會委員每星期將所在地情形報告中央局一次，但對于所在地的哪些情形需要報告卻沒有明確的說明。1925年《中央通告第六十號》要求各地將宣傳工作及宣傳效果隨時報告中央，但對于具體宣傳工作內(nèi)容是什么也沒有說明。這就造成了各級組織無法準確把握請示報告事項的界限，導致報告要么過于簡略，要么過于繁復，致使中央無法獲得全面的信息，不能給各地以準確全面的指導。針對這些問題，中央開始不斷要求下級組織及時呈送詳細的報告，“詳細”成為中央對請示報告事項最基本的內(nèi)容要求。

同時，為了更加全面了解某一事件的情況，中央要求各地要做專題報告，并規(guī)定了應(yīng)該具體報告的內(nèi)容。1926年《關(guān)于宣傳部工作決議案》在地方報告問題上專門列出了“每月鼓動成績”“每月宣傳成績”等八項報告內(nèi)容?！吨醒腙P(guān)于省委對中央的報告大綱》又列舉了六種報告類型，并對每項報告類型的內(nèi)容做了要求。經(jīng)過多年發(fā)展完善，逐漸形成了“一文一事”和“一事不二報”的工作規(guī)范?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》在吸收以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分別規(guī)定了應(yīng)該向黨中央和上級黨組織請示的事項及向上級黨組織報告的事項。《條例》還首次規(guī)定了不須請示和報告的內(nèi)容，劃清了請示報告事項的界限。同時，《條例》還對黨員領(lǐng)導干部請示報告做了專門規(guī)定，分別列舉了黨員和領(lǐng)導干部應(yīng)該進行請示和報告的事項。至此，請示報告制度在事項內(nèi)容上實現(xiàn)了對黨組織群體和黨員個體的全面規(guī)定。

（三）請示報告程序日益規(guī)范

建黨初期，黨在請示報告的時間規(guī)定上并無明確要求。直到中共三大后，才有了關(guān)于執(zhí)行請示報告的具體時間規(guī)定，如一周報告一次，一月報告一次甚至具體到幾天報告一次。此后請示報告逐漸形成了定期匯報與專題匯報相結(jié)合的模式，保證了黨對常規(guī)事件與突發(fā)事件都能及時掌握、精準處理。

請示報告在寫作要求上也呈現(xiàn)規(guī)范化的趨勢。建黨初期，請示報告在寫作質(zhì)量上存在諸多問題。比如有的報告內(nèi)容龐雜，中心問題不突出，而且空話套話較多；有的報告失之簡略，不能起到請示報告的作用。針對這些問題，中央在之后的相關(guān)文件中提出了整改要求，但是這些要求多數(shù)是夾雜在各類通告、指示中，并沒有專門的文件進行規(guī)范。這種情況直到《關(guān)于建立報告制度》《中央關(guān)于建立報告制度的補充指示》《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等文件相繼頒布，對請示報告的寫作要求有了明確的規(guī)定后才有了改觀。在內(nèi)容上，中央要求各地多做政策性、原則性的請示報告，少做技術(shù)性的請示報告，報告內(nèi)容要詳略得當，中心突出，條理清晰；在報告語言上，要求請示報告語言要簡明扼要。為達到這一目的，相關(guān)文件對報告字數(shù)也做了具體規(guī)定：“呈報黨中央的綜合報告一般在5 000字以內(nèi)，專項報告一般在3 000字以內(nèi)，情況復雜、確有必要詳細報告的有關(guān)內(nèi)容可以通過附件反映?！保?］而且請示報告要堅持實事求是的原則，不能夸大報告內(nèi)容，使用的材料數(shù)據(jù)要經(jīng)過核實。

（四）請示報告的方式和監(jiān)督追責舉措日益成熟

建黨初期，黨對請示報告的報告方式并無明確規(guī)定，多以“報告”二字涵蓋全部方面。國民革命時期，黨內(nèi)文件中開始出現(xiàn)“寄”“寫”“圖表”等字眼，由此推斷，請示報告多以書面方式為主。1926年《關(guān)于宣傳部工作決議案》正式出現(xiàn)“書面報告”的字樣，此后書面報告逐漸成為請示報告的主要報告形式。

隨著通信技術(shù)的發(fā)展，加之戰(zhàn)爭形勢的瞬息萬變，書面請示報告形式逐漸被電報所替代。進入社會主義新時期后，請示報告方式更加豐富多樣?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》專列一章規(guī)定請示報告的方式，其中所列的報告方式既有對傳統(tǒng)方式的繼承，也有所創(chuàng)新。《條例》規(guī)定，請示報告的形式主要包括口頭和書面兩種，并就其具體形式及使用條件做了說明。需要特別指出的是，縱觀“書面報告”這一請示報告形式的發(fā)展過程，其使用條件實現(xiàn)了由“包羅萬象”到“不緊迫者用”再到專注于“非緊急情況，重大事項”的嬗變，折射出黨對請示報告制度規(guī)范化建設(shè)認識的不斷加深。

另外，早期請示報告在監(jiān)督方面主要依賴于黨組織和黨員的自覺自律，缺乏制度約束，因此，制度執(zhí)行并不徹底，直到1927年后，這種情況才得以逐漸改善。中央在多個文件中明確規(guī)定了對執(zhí)行請示報告制度不力的黨組織的懲罰措施，“如再延不交報告，中央則停止發(fā)給經(jīng)費，請勿忽視！”“如一個月不作報告，中央應(yīng)停止補助費，兩個月不做報告，便撤換工作人員”［6］?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》在吸收以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在第七章專門規(guī)定了監(jiān)督追責措施，如建立健全重大事項請示報告工作督查機制、糾錯機制、責任追究制度等，有力地保障了請示報告制度的貫徹執(zhí)行。至此，請示報告制度在監(jiān)督方面實現(xiàn)了由道德約束到制度約束的巨大轉(zhuǎn)變。

三、科學化：以雙向互動為制度品質(zhì)

任何制度框架的構(gòu)建都是在科學理論的指導下建立的，而在構(gòu)建制度過程中形成的經(jīng)驗經(jīng)過總結(jié)提煉也將成為科學理論。回望請示報告制度的發(fā)展過程，無論是探尋權(quán)力“收”與“放”的平衡點，還是尋找服務(wù)中心的制度著力點，抑或是捕捉動機和行為結(jié)合點的過程中，科學化已成為其最突出的制度品質(zhì)。

（一）維護中央權(quán)威與發(fā)揮地方自主性的有機統(tǒng)一

請示報告制度的提出主要為了解決地方各自為政，中央決策部署得不到有效貫徹的無政府無紀律現(xiàn)象。特別是中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)后，在一個國土面積遼闊、人口眾多的大國執(zhí)政的現(xiàn)實對加強中央權(quán)力，保障令行禁止提出了更加迫切的要求。當然，加強中央權(quán)力并不代表遏制地方自主權(quán)，請示報告制度內(nèi)容規(guī)定的變遷恰如其分地體現(xiàn)了維護中央權(quán)威與發(fā)揮地方自主權(quán)的有機統(tǒng)一。初期請示報告內(nèi)容的規(guī)定較為寬泛，僅規(guī)定了諸如政治報告、軍事報告等大體范圍。之后由于制度發(fā)展的需要，中央開始劃分中央和地方層面在不同領(lǐng)域的請示報告事項，特別是2019年頒布的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》在規(guī)定應(yīng)該請示報告事項的同時，還專門規(guī)定了不須請示報告的內(nèi)容，制定了清單，劃清了界限。這一時期，中央突出了對“重大事項”的請示報告，而非所有事項都進行請示報告，這既保障了上級組織能及時準確地了解地方信息，維護中央權(quán)威，又有效避免了事事報告，扼殺了地方自主權(quán)，滋生官僚主義的惡果。

（二）統(tǒng)籌兼顧與服務(wù)中心的良性互動

隨著請示報告制度的發(fā)展完善，該制度已經(jīng)覆蓋到黨的工作的各個方面，有力地保證了各個領(lǐng)域工作的有效開展。同時，由于中心工作的變化，請示報告制度在不同歷史發(fā)展階段，其實踐重心也在不斷發(fā)生變化。大致來看，請示報告制度的重心實現(xiàn)了由“服務(wù)工農(nóng)運動，適應(yīng)建黨需要”到“暢通信息交流，服務(wù)革命戰(zhàn)爭”，再到“維護中央權(quán)威，助力經(jīng)濟建設(shè)”，最后到“著眼黨的建設(shè)，推進反腐倡廉”的顯著轉(zhuǎn)變。這彰顯了堅持具體問題具體分析，因地制宜、因事制宜開展工作，堅持了兩點論與重點論相統(tǒng)一的馬克思主義的基本工作方法的要求，更加凸顯請示報告制度的科學化特征。

（三）功能性與目的性的協(xié)調(diào)一致

制度的產(chǎn)生與完善源于制度制定者對制度功用與現(xiàn)實需要是否契合的考量。請示報告制度同樣如此。首先，請示報告制度成為黨加強政治建設(shè)與組織建設(shè)的有力抓手。建立請示報告制度的初衷主要是為了維護中央權(quán)威，使中央及時準確了解地方革命和建設(shè)具體情況，了解地方政策執(zhí)行情況。其次，請示報告制度又被賦予新的意義，逐漸成為黨增強組織紀律，密切上下級組織關(guān)系、加強組織建設(shè)的有效方式，成為黨克服超組織現(xiàn)象，克服經(jīng)驗主義、地方主義，強化程序觀念，加強政治建設(shè)的有力抓手。再次，請示報告制度是實現(xiàn)民主集中制原則具體化的有效途徑。請示報告制度暢通了上下級間的聯(lián)系，一方面有利于下級組織及時反映情況，表達意見建議；另一方面有利于維護上級權(quán)威，保障既定方針政策有效執(zhí)行。這兩方面的內(nèi)容恰好反映了民主集中制的基本精神。請示報告制度使民主集中制原則獲得了鮮活的制度載體，實現(xiàn)了具體化。最后，請示報告制度是推進反腐敗斗爭的有力武器。改革開放后請示報告制度衍生出許多新的制度形式，特別是領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度已成為推動反腐倡廉的重要利器。而且，該制度也成為請示報告制度重心轉(zhuǎn)向黨風廉政建設(shè)的關(guān)鍵拐點，是進行干部管理和監(jiān)督的重大舉措。