鄭紅玫

【摘要】自2017年10月黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年3月成立自然資源部，規(guī)劃進入國土空間規(guī)劃體系，2018年4月，習近平總書記宣布海南設立自貿(mào)區(qū)（港），海南的鄉(xiāng)村發(fā)展迎來了新的時期。本文旨在通過對過往村莊規(guī)劃存在的問題進行剖析，從而探索新背景下海南省村莊規(guī)劃的編制思路。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興;村莊規(guī)劃

1、研究背景

1.1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017年10月，黨的十九大報告提出要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略解決“三農(nóng)”問題。2018年9月，國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》[1]，規(guī)劃提出“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！?019年6月，國務院印發(fā)《關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》[2]，意見指出“產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，是解決農(nóng)村一切問題的前提?！弊鳛閲覒?zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為海南省未來鄉(xiāng)村的發(fā)展指明了方向。而作為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的載體——村莊規(guī)劃，具有其指引性的藍圖意義。

在省域層面，鄉(xiāng)村振興是海南自貿(mào)區(qū)（港）建設的重要內(nèi)容?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱12號文件）[3]和習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的重要講話（以下簡稱 “4·13”重要講話）中明確指出海南發(fā)揮熱帶地區(qū)氣候優(yōu)勢，做強做優(yōu)熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，打造國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，進一步打響海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品品牌，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1.2國土空間規(guī)劃

隨著國家發(fā)展重點和機構的深化改革，自然資源部應運而生，城鄉(xiāng)規(guī)劃迎來了跨時代的變革，步入國土空間規(guī)劃時代。2019年5月，國務院印發(fā)《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國家至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系[4]。

作為規(guī)劃體系組成部分的村莊規(guī)劃也迎來了自己的變革期，在“多規(guī)合一“的模式下，如何通盤考慮好鄉(xiāng)村開發(fā)、生態(tài)保護和歷史文化傳承的關系，堅持農(nóng)民主體地位，編制實用性的村莊規(guī)劃，是本文探索的主要內(nèi)容。

1.3“三塊地”改革

12號文提出了 “在海南全省統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”的要求[4]。這對于海南村莊規(guī)劃的國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可以及進行各項建設提供了新的依據(jù)。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，“堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，”依法保障農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內(nèi)實行，對促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。

2、原有村莊規(guī)劃的問題

2.1對村莊特質認知不足導致編制內(nèi)容千篇一律或缺乏實際

近年來，海南省村莊規(guī)劃的編制動機主要有兩類。

第一類是由于“土地增減掛鉤”政策下，為實現(xiàn)村莊內(nèi)投資建設的產(chǎn)業(yè)化項目落地，而組織編制村莊規(guī)劃。出于追求土地指標和經(jīng)濟效益的最大化，該類村莊規(guī)劃往往急功近利，對村莊自身特質認知不足。也不乏出現(xiàn)片面追求村莊規(guī)劃快速全覆蓋的情況，一家設計單位包攬多個村莊的規(guī)劃設計任務，未對村莊進行認真深入的實地考察，因地制宜的劃定不同的村莊分類。導致設計成果簡單化和設計內(nèi)容重復化，未能彰顯鄉(xiāng)村特色的“城市化”、“套用化”的設計成果比比皆是。也出現(xiàn)盲目追求“一村一品”，力求標新立異，未能從村莊資源本底角度思考，導致設計成果脫離村莊實際，從而缺乏落地性。

第二類是為實現(xiàn)海南省全域旅游的建設要求，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)的美麗鄉(xiāng)村示范點，選取具有優(yōu)越資源條件的村莊編制鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。依據(jù)海南省政府頒布的《關于支持美麗鄉(xiāng)村建設的若干意見》[5]和《海南省美麗鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃（2016-2025年）》[6]，該類型鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的編制是針對列入美麗鄉(xiāng)村示范村創(chuàng)建名錄的村莊，是在村莊現(xiàn)有已經(jīng)編制的村莊規(guī)劃基礎上，進一步根據(jù)省和市縣總體規(guī)劃（空間類）劃定的村莊開發(fā)邊界和《海南省美麗鄉(xiāng)村建設三年行動計劃（2017-2019）》[7]來組織編制的村莊建設規(guī)劃，和村莊規(guī)劃存在編制層級和審批單位不同的情況。在規(guī)劃體制改革，多規(guī)合一的大背景下，該類型的村莊建設規(guī)劃將成為村莊規(guī)劃要整合的內(nèi)容之一。

2.2村民參與度不足導致編制內(nèi)容不符合在地居民的利益

原有村莊規(guī)劃是以2011年印發(fā)的《海南省村莊規(guī)劃編制技術導則》（試行）[8]為技術導則，該導則更多的是對技術層面的要求，忽略了實際調(diào)研的重要性和對村民需求的挖掘。且編制的村莊規(guī)劃的數(shù)量成為了對地方政府政績考核的指標，直接導致在村莊規(guī)劃中應起“引導”作用的政府成為“主導”角色，開發(fā)商的話語權更高于村集體和村民。最終許多村莊規(guī)劃的編制更多的是呈現(xiàn)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商的發(fā)展意圖，而忽略了村民的實際需求，村民僅僅充當了“被告知”的角色。村民參與度不足也間接導致村莊規(guī)劃淪為提升政績或政府招商引資的工具。

2.3土地使用率低導致用地不集約

隨著城鎮(zhèn)化的進程加快，越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，村民原有房屋被閑置。待外出務工的村民有一定的經(jīng)濟實力后部分會選擇回村建房，但由于以前村莊對一戶一宅管控不嚴，不少村民選擇異地建房，從而造成一戶多宅，且老宅空置的情況，造成了土地浪費。

同時，有些村莊在形成過程中，屬于自發(fā)性建房，存在村莊建設用地分散不集中的現(xiàn)象，導致土地使用浪費和市政設施敷設成本提高等問題。

2.4套用“城市模式”導致編制成果實施困難

由于村莊層面存在缺乏規(guī)劃和建設人才和村民平均文化素養(yǎng)較低的情況，編制成果對于村民難以理解和閱讀。同時，照搬城市規(guī)劃建設主管部分的事權管理模式至鄉(xiāng)村，未考慮到村莊規(guī)劃的監(jiān)管機制和實施機制不健全和缺乏規(guī)劃專業(yè)人士等現(xiàn)實情況，呈現(xiàn)了水土不服的現(xiàn)象，例如《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》落實情況差，村莊集體經(jīng)營性建設用地管理混亂等。村莊和城市建設用地的開發(fā)存在差異，城市建設以劃撥或出讓方式可進行開發(fā)建設，但村莊的建設用地歸集體所有，且村莊規(guī)劃中并未賦予開發(fā)指標。這些都造成村莊建設用地的后續(xù)開發(fā)和管控困難重重。

3、新背景下，村莊規(guī)劃編制思路探索

基于前文對村莊規(guī)劃所處的背景和原有村莊規(guī)劃存在問題的研判，筆者提出了適合海南發(fā)展的村莊規(guī)劃應注重的三大方向。

3.1堅持村民主體地位

3.1.1尊重村民意愿，反映村民訴求

改變以往“至上而下”的規(guī)劃思維，轉變?yōu)椤爸料露稀?，讓村民參與到規(guī)劃中。規(guī)劃師應該走入鄉(xiāng)間，傾聽村民的聲音，梳理村民的訴求，采取包括入戶調(diào)查、問卷調(diào)查、線下座談等多樣化的方式，真實了解村民面臨的問題和對村莊未來發(fā)展的設想和建議，實實在在摸清家底。此舉也能喚醒村民的主人翁精神，形成良好的村莊發(fā)展內(nèi)動力。最終形成規(guī)劃前廣泛聽取村民需求，規(guī)劃中積極與村民互動，規(guī)劃后充分征求村民意見的動態(tài)良性規(guī)劃路徑。

3.1.2成果表達簡單化、通俗化

村莊規(guī)劃編制成果應考慮其服務對象的類別。有別于城市規(guī)劃，除了服務于政府主管部門、規(guī)劃專家、外來開發(fā)商，還有當?shù)卮迕?。依?jù)《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》[9]（以下簡稱“通知”），明確了簡明表達成果，規(guī)劃成果要吸引人、看得懂、記得住。因此我們的規(guī)劃成果可以更多通俗易懂，針對村民可以制作相應的村民讀本、村規(guī)民約或者漫畫圖冊。達到村莊規(guī)劃可以像村民普及推廣，促進村民對村莊發(fā)展和保護思維方式轉變的目的。

3.2堅持底線思維

3.2.1整體空間管控，明確全域用途管控，優(yōu)化國土空間格局

基于國土空間規(guī)劃的底線思維，劃定“三區(qū)三線”的空間管控體系，根據(jù)生態(tài)環(huán)境不破壞、耕地保有量不減少、聚焦提升類外的村莊建設用地規(guī)模不增加，落實上位規(guī)劃確定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和村莊建設邊線，不突破指標要求。并且結合村莊實際，劃定森林、自然保護區(qū)等生態(tài)空間，農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)空間，村民生活空間、集體公益性建設用地、集體經(jīng)營性建設用地、國有建設用地等生活空間，不同空間提出相應的管控要求，優(yōu)化三生空間格局。

村莊規(guī)劃的基礎數(shù)據(jù)來自三調(diào)，在規(guī)劃中要注重比對第三次國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）與永久基本農(nóng)田保護紅線的差異圖版，調(diào)出不適合種植的耕地，保證有效的耕地質量。調(diào)入的基本農(nóng)田，應當優(yōu)先整理，復耕為耕地。在村莊規(guī)劃中若涉及到永久基本農(nóng)田調(diào)整，依據(jù)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》[10]，“整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%，調(diào)整方案應納入村莊規(guī)劃?！?/p>

3.2.2土地盤活，整合存量，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化布局

摸清家底，實現(xiàn)存量優(yōu)化，做減量優(yōu)化，分兩步走。

第一，以盤活村民宅基地為抓手，嚴格落實“一戶一宅”規(guī)定，按照《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法》[11]，“對一戶多宅、超占面積、華僑離鄉(xiāng)及農(nóng)民進城務工等原因造成宅基地及住宅閑置，根據(jù)本人意愿及村集體民主決策，實行有償退出?！薄皩Υ鍍?nèi)無主、絕亡戶的宅基地或房屋，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織公示3個月無異議的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償收回?！钡诙葘Υ迩f三調(diào)和多規(guī)的建設用地圖斑，將邊角零碎、條縫的難以使用的建設用地指標梳理轉移。騰挪出來的宅基地可根據(jù)村莊人口增加，預留一定面積的宅基地，其余的指標可以和梳理出來的零碎建設用地指標用于功能置換和提升，例如發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)用地、建設村民公共活動場地或者土地復墾等。

通過對宅基地和村莊通盤建設用地的梳理，可以調(diào)整更合理的村莊開發(fā)邊界，實現(xiàn)村莊開發(fā)的有效集約，騰挪出來的機動建設用地指標，可以探索“留白”機制，暫時不明確規(guī)劃用地性質[9]，此舉讓村莊規(guī)劃更具靈活性。

隨著《海南省集體經(jīng)營性建設用地入市試點辦法》[12]和《海南省自然資源和規(guī)劃廳關于進一步明確“只征不轉”“不征不轉”“只轉不征”有關問題的通知（初稿）》[13]的相聚出臺，為社會資本注入鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項目、打造美麗鄉(xiāng)村、推進全域旅游提供了更便捷和有跡可循的法律依據(jù)。

3.3堅持有序推進、務實規(guī)劃

3.3.1從單一目標邁向“八個統(tǒng)籌”和“一個近期”

以往村莊規(guī)劃的重點是村莊的用地布局、合理安排住宅、公服、道路、市政等硬件設施，存在目標和內(nèi)容單一的問題。在國土空間規(guī)劃的背景下，村莊規(guī)劃也要轉變得更具統(tǒng)籌性，展現(xiàn)其作為鄉(xiāng)村尺度的詳細規(guī)劃，如何從空間和時間上對村莊未來的發(fā)展進行總體安排，體現(xiàn)全域（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）、全要素（山、水、林、田、湖、草）、全過程（詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可）、全維度（約束指標+分區(qū)準入）的思考，最終實現(xiàn)“通知”[9]中要求的“八個統(tǒng)籌”和“一個近期”，確實指導鄉(xiāng)村的發(fā)展。

3.3.2從千篇一律到因地制宜分類編制

村莊規(guī)劃應以需求導向和問題導向為出發(fā)點，緊抓村莊定位，對癥下藥，而非循規(guī)蹈矩、千村一面。分析村莊所屬類別，若是重點發(fā)展的村莊，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地梳理編制綜合型規(guī)劃;若是修復整治的村莊，聚焦生態(tài)修復，環(huán)境和風貌整治編制綜合型規(guī)劃;若是只進行簡單人居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國土空間用途管制規(guī)則、建設管控和人居環(huán)境整治要求[9]，突出村莊規(guī)劃的精準性、實用性。

結語：

基于國土空間規(guī)劃的村莊規(guī)劃在新時期迎來新的機遇和挑戰(zhàn)，其是村域內(nèi)國土空間規(guī)劃管控和開發(fā)利用雙管齊下的法定依據(jù)，是以底線約束理念，整合村域資源發(fā)展的思維轉變，是新時期實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、海南自貿(mào)區(qū)（港）建設的載體。近兩年，中央乃至海南省相關出臺了多個政策，大力支持鄉(xiāng)村發(fā)展，村莊規(guī)劃作為一把雙刃劍要實在落實其用途管控，而非成為社會資本進行鄉(xiāng)村，變相城市化的媒介。我們相信，在新的時期，村莊規(guī)劃能切實指引村莊未來的發(fā)展，譜寫海南省城鄉(xiāng)轉型、融合發(fā)展的新篇章。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》

[2]中共中央國務院.《關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》.國發(fā)〔2019〕12號

[3]中共中央國務院.《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（中發(fā)〔2018〕12號）

[4]中共中央國務院.《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》

[5]海南省人民政府.《關于支持美麗鄉(xiāng)村建設的若干意見》瓊府〔2018〕10號

[6]《海南省美麗鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃（2016-2025年）》

[7]海南省人民政府.《海南省美麗鄉(xiāng)村建設三年行動計劃（2017-2019）》

[8]《海南省村莊規(guī)劃編制技術導則》（試行） 瓊建村〔2011〕270號

[9]自然資源部辦公廳.《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》自然資辦發(fā)〔2019〕35號

[10]自然資源部.《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發(fā)〔2019〕194號

[11]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法》

[12]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《海南省集體經(jīng)營性建設用地入市試點辦法》

[13]海南省自然資源和規(guī)劃廳.《關于進一步明確“只征不轉”“不征不轉”“只轉不征”有關問題的通知（初稿）》