唐 娟，謝靖陽

（深圳大學(xué) 城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

一、研究議題與文獻(xiàn)回顧

中國城市社區(qū)議事會興起于20 世紀(jì)90 年代末，并在轟轟烈烈的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中得以迅速發(fā)展。2015年下半年以來進(jìn)入發(fā)展高潮期，已經(jīng)成為城市基層協(xié)商政治的一種功能性載體，被譽(yù)為“走向社區(qū)文明的有效組織形式”①。不過，各地實(shí)踐中充分體現(xiàn)出基層創(chuàng)新多樣性的特征。我們出于描述的方便，以“社區(qū)議事會”來指代城市社區(qū)中多種形式的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)或載體。

作為一種已被廣泛推廣的城市基層微觀政治創(chuàng)新，其生發(fā)緣由、演進(jìn)脈絡(luò)、結(jié)構(gòu)建構(gòu)、運(yùn)行過程、民主參與效果等現(xiàn)實(shí)問題，需要學(xué)理分析。實(shí)際上，學(xué)術(shù)界始終關(guān)注社區(qū)議事會的興起及其發(fā)展。根據(jù)CNKI 文獻(xiàn)，截至2020 年5 月底，以“居民議事會”“社區(qū)協(xié)商”為主題的研究文獻(xiàn)已達(dá)上千篇之多，學(xué)術(shù)熱度可見一斑。既有研究有如下視域：

第一，社區(qū)體制改革理論視域。即將社區(qū)議事會置于社區(qū)體制改革研究框架里剖析，該類理論成果集中出現(xiàn)于1995—2005 年的10 年間，它們對世紀(jì)之交時(shí)期所產(chǎn)生的各種社區(qū)體制改革模式，如“沈陽模式”“江漢模式”“上海模式”等開展焦點(diǎn)研究，大部分學(xué)者都將社區(qū)議事會視為新型社區(qū)模式的構(gòu)成部分，視為一種改革舉措。也有學(xué)者賦予社區(qū)議事會以相對獨(dú)立的價(jià)值定位和政治屬性，認(rèn)為“市場經(jīng)濟(jì)條件下的社區(qū)自治體制是議事會體制，社區(qū)自治體制應(yīng)當(dāng)由委員會體制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h事會體制”②。

第二，協(xié)商民主理論視域。這種解釋框架以理論標(biāo)尺來框裁社區(qū)協(xié)商政治實(shí)踐，剖析社區(qū)議事會所體現(xiàn)的政治價(jià)值與操作限度。該范式始于2003年，迄今依然興盛。劉曄于2003年發(fā)表《公共參與、社區(qū)自治與協(xié)商民主——對一個(gè)城市社區(qū)公共交往行為的分析》一文，將“協(xié)商民主”作為概念工具，來解釋上海市靜安寺街道辦發(fā)起成立的18個(gè)“居委會社區(qū)建設(shè)議事會”③。無論是此篇論文，還是該文的研究對象，如今看來都具有開辟一個(gè)“小時(shí)代”的意義。因?yàn)闄z索相關(guān)文獻(xiàn)史及媒體報(bào)道，發(fā)現(xiàn)此文是國內(nèi)學(xué)界首篇使用“協(xié)商民主”概念的學(xué)術(shù)文章，靜安寺街道的“居委會社區(qū)建設(shè)議事會”則是國內(nèi)城市中最早創(chuàng)建的社區(qū)議事機(jī)構(gòu)。此后至今，無論是協(xié)商民主理論研究，還是社區(qū)協(xié)商議事會建制和實(shí)踐，都交會一起，共同走向興盛，目前大多數(shù)有關(guān)社區(qū)議事會的研究都圍繞“協(xié)商治理”或“協(xié)商民主”主題而展開。在此框架內(nèi)，研究者多以社區(qū)議事會為透鏡，多維度立體分析、反觀協(xié)商民主的制度范式與創(chuàng)新價(jià)值④。有的將社區(qū)議事會視為“協(xié)商民主理論在中國社會領(lǐng)域的成功實(shí)踐形式”⑤，是“居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制”⑥，“充分體現(xiàn)了中國特色社會主義民主政治人民當(dāng)家作主的核心特征”⑦；有的則討論了社區(qū)議事會運(yùn)行中的問題，尋求推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的路徑⑧。

第三，治理理論視域。此類研究大約從2005年正式出現(xiàn)，總結(jié)了社區(qū)議事會在社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)中的意義、功能和效用。有的學(xué)者從社區(qū)治理能力提升的角度，把社區(qū)議事會視為新型多元合作社區(qū)治理模式的構(gòu)成部分，強(qiáng)調(diào)社區(qū)議事會要發(fā)揮民意收集的“橋梁”作用、民主決策職能和對居委會的督導(dǎo)作用⑨；有的以建構(gòu)社區(qū)“治理共同體”之可能性入手，探討社區(qū)議事會的本質(zhì)、影響因素及其功效⑩；有的以自主治理為標(biāo)桿，認(rèn)為社區(qū)議事會是解決地方公共資源利用問題的一種先進(jìn)模式?。

第四，社會實(shí)驗(yàn)理論視域。這種研究進(jìn)路直接把城市社區(qū)議事會定義為一種公共政策執(zhí)行過程中的社會實(shí)驗(yàn)，觀察其所產(chǎn)生的理論淵源、時(shí)代動因、全球景觀、本土探索及其多種樣態(tài)，分析了實(shí)驗(yàn)成功的可能性、可為性以及尚未解決的干擾因素?。有的學(xué)者則以更宏闊的視野，將中國國家治理現(xiàn)代化也視為一種社會實(shí)驗(yàn)，并將社區(qū)協(xié)商議事視為中央和地方互動過程中實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的“地方性方案”?。

第五，公共領(lǐng)域理論視域。該進(jìn)路認(rèn)為社區(qū)議事會是一種公共空間，可以借以消解因社區(qū)公共性缺失所導(dǎo)致的共同體困境。在這個(gè)公共空間里，居民擁有平等的話語權(quán)，可以公開理性地討論社區(qū)公共事務(wù)，可以實(shí)現(xiàn)居民互動交往、重構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而在兼顧公共利益和私人利益的基礎(chǔ)上形成共識規(guī)范,產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同和公共精神，達(dá)成社區(qū)公共決策，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共性的再生產(chǎn)?，而這正符合哈貝馬斯所提出的公共領(lǐng)域理論?。

除上述幾種視域外，還有其他頗有新意的研究思路。例如，從社區(qū)軟法建設(shè)的角度，探討推進(jìn)社區(qū)議事會協(xié)商議事的規(guī)則、策略及其深入發(fā)展的舉措?。

從研究類型看，既有研究可分為規(guī)范性研究和實(shí)證研究兩種。前者重點(diǎn)是對社區(qū)議事會的協(xié)商民主性質(zhì)、價(jià)值、形態(tài)等進(jìn)行理論闡釋，后者多是將社區(qū)議事會作為個(gè)案呈現(xiàn)，進(jìn)行質(zhì)性研究。既有理論研究對促進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展及其載體的建立健全具有積極的意義。不過，正如社區(qū)議事會仍處于“社會實(shí)驗(yàn)”階段一樣，相關(guān)研究也處于探索期，缺少從整體性角度所進(jìn)行的分析，大量個(gè)案研究猶如打開了一面面視窗，但可見一斑而難識全貌。

本文從歷史-制度變遷的視角，對城市社區(qū)議事會的發(fā)展過程進(jìn)行總體性觀察?；诙鄠€(gè)城市的實(shí)證資料，對全國城市社區(qū)議事會發(fā)展的歷程、態(tài)勢進(jìn)行回顧和分析，考察地方創(chuàng)新與基層實(shí)踐、理論推動、國家政策這些要素之間如何呼應(yīng)互動，從而共同推動制度的生成與變遷。同時(shí)，也通過對城市社區(qū)議事會主體結(jié)構(gòu)與客體范圍的觀察，分析不同模式社區(qū)議事會的特點(diǎn)與性征。

二、發(fā)展歷程：一個(gè)總體性回顧

（一）地方的零星探索實(shí)驗(yàn)：1996—2003年

20 世紀(jì)八九十年代，民政部提出“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”概念，以期在社區(qū)服務(wù)廣泛開展的基礎(chǔ)上建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)體制，并選取若干城市進(jìn)行試點(diǎn)探索。但民政部并未給出具體操作指南，城市社區(qū)議事會正是在試點(diǎn)城市的創(chuàng)新探索中出現(xiàn)的。

資料搜索結(jié)果顯示，城市社區(qū)議事會最早興起于1996 年。上海市、石家莊市、沈陽市、哈爾濱市、武漢市在調(diào)整城市社區(qū)管理體制過程中，較早探索設(shè)立了社區(qū)議事會，其中上海市開全國之先河。

1994—1998年，上海市著手進(jìn)行城市管理體制改革，建立了“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，其后如何發(fā)揮居委會的自治作用、如何吸引社區(qū)單位在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮作用、如何吸引社區(qū)居民參與等，就成為當(dāng)時(shí)面臨的問題?。為解決這些問題，基層主動開始探索，可分為兩個(gè)階段：第一階段為1996 年5 月到1998 年5 月。從1996 年5 月開始，上海市靜安區(qū)靜安寺街道率先在全市轄區(qū)內(nèi)共18 個(gè)居民區(qū)成立“居委會社區(qū)建設(shè)議事會”，其性質(zhì)為群眾性民間組織，會長由社區(qū)黨支部書記或支部專職委員兼任，接受社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)；其成員由離退休干部代表、退休居委干部、在職黨員代表、社會知名人士、知識分子代表、社區(qū)單位代表組成；其權(quán)力包括議事權(quán)、提議權(quán)、督察權(quán)；其職能包括對居委會重大工作出謀劃策，對涉及社區(qū)重大利益的公共問題提出建議，動員社區(qū)居民、社區(qū)單位參與社區(qū)公共事務(wù)，定期聽取居民意見、居委會工作報(bào)告并反饋給有關(guān)部門，配合社區(qū)黨支部工作，參與社區(qū)建設(shè)與管理。第二階段為1998年6月以后。隨著街道、居委會體制的改革，“居委會社區(qū)建設(shè)議事會”更名為“居民區(qū)議事會”，其性質(zhì)變更為群眾性自治組織，行使居民會議的職能，擁有議事權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，接受街道黨工委、辦事處的指導(dǎo)和幫助。會長由社區(qū)黨支部書記或居委會主任兼任，成員經(jīng)居民會議選舉產(chǎn)生，任期3年，不領(lǐng)報(bào)酬?。

作為世紀(jì)之交中國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)中“上海模式”的組成部分，靜安寺街道的社區(qū)議事會被輿論視為“新的協(xié)商政治形式”，并對其他地方產(chǎn)生了廣泛的影響。

隨即，石家莊市橋西區(qū)于1998 年開全市之先河，在全區(qū)81 個(gè)居（家）委會全面實(shí)行“社區(qū)民主議事會”制度。議事會由居委會成員、居民代表、駐社區(qū)單位的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，其中居民代表一般是具有群眾威望的居民，由居民會議選舉產(chǎn)生，占議事會成員的一半以上?。性質(zhì)上，是“區(qū)、街道、居委分別牽頭，社區(qū)單位代表和居民代表參與的社區(qū)工作協(xié)調(diào)組織，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報(bào)情況、聽取意見、制定方案，協(xié)調(diào)社區(qū)單位和居民積極參與社區(qū)建設(shè)”?。這就是說，橋西區(qū)的“社區(qū)民主議事會”的主要職能是決策和動員，發(fā)動社區(qū)全體成員參與社區(qū)建設(shè)。實(shí)踐中，議事會在解決當(dāng)時(shí)社區(qū)中普遍存在的焦點(diǎn)問題，如下崗職工再就業(yè)、社區(qū)環(huán)境臟亂差、社區(qū)治安差、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不足等，成效十分明顯?。

沈陽市于1999年進(jìn)行社區(qū)體制改革，在全市普遍建立起“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的新型社區(qū)組織體系，包括決策層——社區(qū)代表大會、執(zhí)行層——社區(qū)管理委員會、議事層——社區(qū)協(xié)商議事委員會、領(lǐng)導(dǎo)層——社區(qū)黨組織。其中，“社區(qū)協(xié)商議事委員會”為社區(qū)代表大會下設(shè)的議事監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區(qū)代表大會閉會期間行使對社區(qū)事務(wù)的民主議事、民主監(jiān)督兩項(xiàng)職能，設(shè)專職主任1 人、副主任2 人、委員若干人，每屆任期三年，實(shí)行義務(wù)工作制?。“沈陽模式”得到了政府部門和專家學(xué)者的高度認(rèn)可，對其他地方的社區(qū)建設(shè)方向具有重大指導(dǎo)意義。同年，哈爾濱市道里區(qū)學(xué)習(xí)“沈陽模式”，也在社區(qū)成員代表大會之下設(shè)立了“社區(qū)議事協(xié)商委員會”，定性為議事層和監(jiān)督層?。

2000 年左右，武漢市江漢區(qū)也在學(xué)習(xí)“沈陽模式”的基礎(chǔ)上，重構(gòu)了社區(qū)自治組織體系，新設(shè)社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和“社區(qū)協(xié)商議事會”，形成了“江漢模式”。其中，“社區(qū)協(xié)商議事會”成員包括社區(qū)黨支部書記、居委會主任、單位代表、社區(qū)知名人士、部分居民積極分子等，共10～15 人，他們由社區(qū)成員代表大會推選產(chǎn)生，主任一般由社區(qū)黨支部書記擔(dān)任。但與“沈陽模式”不同的是，“江漢模式”的“社區(qū)議事協(xié)商會”并不是社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但擁有民主議事、民主監(jiān)督、民主評議三項(xiàng)職能?。

上述四個(gè)城市對社區(qū)議事會的早期實(shí)驗(yàn)各有特色，顯然是沿著兩條路徑展開：一是獨(dú)立機(jī)構(gòu)型，上海市、沈陽市、武漢市的探索屬于此類；二是參與平臺型，石家莊市的探索屬于此類。但無論哪一種類型，都為社區(qū)成員的參與提供了制度化的陣地，將社區(qū)積極分子、骨干力量都動員起來，形成了治理合力。

例如，在上海市，社區(qū)議事會作為一種組織和機(jī)制，遵循“協(xié)調(diào)”原則，將黨支部、居委會、駐社區(qū)單位、居民積極分子有效地整合起來，而且議事會成員也能運(yùn)用各自的資源、能力和影響力將協(xié)商結(jié)果付諸實(shí)施。上海市靜安區(qū)靜安寺街道作為這次實(shí)驗(yàn)的具體操作者，對實(shí)驗(yàn)結(jié)果明顯是滿意的：“議事會成員對社區(qū)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾的呼聲聽得到、看得見、摸得著。因此，他們也最有發(fā)言權(quán)。同時(shí)，他們又是由在職或離退休黨員、社區(qū)單位、居民中的積極分子所組成，具有廣泛的代表性。他們獨(dú)特的閱歷、工作經(jīng)驗(yàn)是居委會取之不盡的智力庫，居委會干部被一難題所困，一籌莫展時(shí)，經(jīng)議事會成員的點(diǎn)撥，頓時(shí)豁然開朗；遇上某項(xiàng)工作暫時(shí)得不到居民理解而受阻，議事會德高望重的成員出面做工作，難題迎刃而解；有了他們的參政議政，居委會的自治、自理功能得到了加強(qiáng)，居委會干部也在與議事會協(xié)同作戰(zhàn)中增長了才干，提高了工作效率?！?

這些早期的實(shí)驗(yàn)雖然在社區(qū)議事會的具體名稱、性質(zhì)、職能等方面各異，但均產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，并通過民政部連續(xù)舉辦的有關(guān)全國社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)交流會而廣為宣傳，開始被其他城市仿效。

隨著中辦發(fā)〔2000〕23號文的發(fā)布，特別是2002年浙江溫嶺“民主懇談會”因獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”而聲名遠(yuǎn)播，激發(fā)了巨大的學(xué)習(xí)效應(yīng)，催生了協(xié)商民主理論研究與實(shí)踐探索之潮流。著手建立社區(qū)協(xié)商議事制度的城市越來越多，杭州市、南京市、?？谑?、青島市、天津市也紛紛進(jìn)入實(shí)驗(yàn)者之列，到2003 年年底，也都初步形成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)成員代表大會決策、社區(qū)議事委員會議事、社區(qū)居民委員會執(zhí)行的社區(qū)運(yùn)行新機(jī)制。更重要的是，由于社區(qū)協(xié)商議事制度的帶動，社區(qū)志愿者這一概念開始深入人心，各類社區(qū)協(xié)商議事平臺成為居民積極分子志愿參與社區(qū)建設(shè)的舞臺。

（二）國家回應(yīng)與實(shí)踐擴(kuò)散：2004—2014年

2004 年9 月，黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)，要求城市社區(qū)建設(shè)適應(yīng)新形勢、進(jìn)入新階段。先行城市對社區(qū)協(xié)商議事組織和機(jī)制的探索，為國家層面出臺新的社區(qū)政策提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。2005 年8 月，民政部在長春市召開“全國社區(qū)建設(shè)工作會議”，會議一方面總結(jié)了2000—2005年全國社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，指出“目前，全國社區(qū)居委會和居民代表會議、協(xié)商議事會議制度已普遍建立”“一個(gè)按照條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共駐共建，組織動員社區(qū)內(nèi)各方面力量共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的新格局基本形成”?。另一方面，此次會議部署了“和諧社區(qū)建設(shè)”的戰(zhàn)略任務(wù)，標(biāo)志著全國社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了“和諧社區(qū)”建設(shè)的新階段。前期的社區(qū)議事會探索經(jīng)驗(yàn)，既是社區(qū)協(xié)商政治的成果，也成為開展“和諧社區(qū)”建設(shè)新的動力。

2009 年11 月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》，這是國家層面首個(gè)要求建立社區(qū)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)的規(guī)范性文件。它明確要求：“適應(yīng)城鄉(xiāng)基層工作的特點(diǎn)，建立健全以黨組織為核心的社區(qū)黨建工作協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，圍繞地區(qū)性、群眾性、公益性工作，協(xié)調(diào)解決社區(qū)建設(shè)中的重要問題?！蓖?，民政部頒布了《全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，其中有兩項(xiàng)指標(biāo)均要求建立社區(qū)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度。一項(xiàng)指標(biāo)要求，“在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，按時(shí)成立社區(qū)居民代表大會和社區(qū)議事協(xié)商會等群眾自治組織，并依照法律和各自的章程積極開展工作”；另一項(xiàng)指標(biāo)要求，“有社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制，涉及成員利益的事項(xiàng)及時(shí)召開民情懇談會、矛盾協(xié)調(diào)會、事務(wù)聽證會、成效評議會等，解決社區(qū)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題成效明顯，并做好相關(guān)會議記錄”。此外，該指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)中還有一項(xiàng)與促進(jìn)社區(qū)協(xié)商發(fā)展有關(guān)，即要求建設(shè)社區(qū)志愿者隊(duì)伍，“注冊社區(qū)志愿者人數(shù)不少于社區(qū)居民總數(shù)的10%”，“引導(dǎo)好、保護(hù)好由黨員積極分子、居民小組長、樓道長組成的社區(qū)骨干隊(duì)伍的積極性，充分發(fā)揮他們?nèi)罕娡?、熱心公益事業(yè)的優(yōu)勢，成為社區(qū)工作的一支重要力量”。列入該項(xiàng)指標(biāo)，意味著從國家標(biāo)準(zhǔn)層面為社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展準(zhǔn)備人力資源庫，其中，培育居民積極分子是關(guān)鍵。2009年當(dāng)年，民政部授予500個(gè)城市社區(qū)為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。這意味著，這些社區(qū)均建立了議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，并產(chǎn)生了示范、擴(kuò)散效應(yīng)。

此時(shí)期，中央出臺的一些政策也對社區(qū)協(xié)商民主予以肯定。最重要的政策文件包括：（1）中辦發(fā)〔2010〕27 號文。該文件是自《居委會組織法》頒布實(shí)施20 年后指導(dǎo)城市社區(qū)居委會建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，強(qiáng)化了居委會組織開展社區(qū)協(xié)商議事的權(quán)能。（2）中發(fā)〔2011〕11號文。這是第一份關(guān)于創(chuàng)新社會管理的正式文件，強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。這表明中國社會管理開始了“社會化”的路徑?。（3）黨的十八大報(bào)告。首次明確界定了“協(xié)商民主”的地位和作用，標(biāo)志著中央層面推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的決心。（4）黨的十八屆三中全會公報(bào)。首次要求“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。

上述政策極大地推動了社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的深入發(fā)展，形態(tài)各異的社區(qū)議事會如雨后春筍般涌現(xiàn)。根據(jù)對媒體相關(guān)報(bào)道的統(tǒng)計(jì)，到2014 年年底，全國2/3的省、自治區(qū)、直轄市以不同形式在不同程度上開展了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實(shí)踐，搭建了各類社區(qū)協(xié)商議事載體。不過，多地實(shí)踐仍處于試點(diǎn)和推廣階段，多半以碎片化、非制度化和非常態(tài)化的形式呈現(xiàn)?，直到2015 年中央關(guān)于協(xié)商民主建設(shè)的頂層政策出臺。

（三）頂層設(shè)計(jì)與全面推廣：2015年以來

2015 年以來，為了推進(jìn)基層協(xié)商制度化，優(yōu)化基層協(xié)商治理實(shí)踐，黨中央、國務(wù)院及其職能部門對地方典型經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)系統(tǒng)集成，將已經(jīng)成熟和普遍適用的規(guī)則、程序上升為一套宏觀制度規(guī)范，重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展。

其中，直接有關(guān)的重要文件包括：（1）中發(fā)〔2015〕3號文。這是黨中央第一次以協(xié)商民主為主題頒發(fā)的文件，是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著社會主義協(xié)商民主建設(shè)的制度框架正式搭建起來。（2）中辦發(fā)〔2015〕41 號文。該文首次對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作作出整體部署，將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商確立為基層群眾自治制度的重要舉措和新時(shí)期治國理政的一項(xiàng)新的制度安排。（3）民發(fā)〔2016〕134號文。這是民政部首次專門對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作發(fā)文，要求全國城鄉(xiāng)全面開展社區(qū)協(xié)商工作，并將其納入民政工作綜合評估項(xiàng)目。（4）中發(fā)〔2017〕13號文。這是第一個(gè)以黨中央、國務(wù)院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，其中明確要求，凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。（5）黨的十九大報(bào)告。繼續(xù)對“充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”作出部署，統(tǒng)籌推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。（6）黨的十九屆四中全會公報(bào)。在黨的歷史上，這是首次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題，第一次系統(tǒng)描繪了中國特色社會主義制度的圖譜?，其中要求堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，全面構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

上述頂層設(shè)計(jì)的出臺，標(biāo)志著“協(xié)商民主”已經(jīng)成為重要的治理理念和治理技術(shù)，被納入我國社會治理體系和治理能力框架中。特別是中發(fā)〔2015〕3號文、中辦發(fā)〔2015〕41號文均鼓勵各地因地制宜探索各種基層協(xié)商形式。為了貫徹落實(shí)中央政策，各地根據(jù)本地實(shí)際出臺指導(dǎo)意見或相關(guān)文件，為社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展賦能。

總之，城市社區(qū)議事會的發(fā)展歷程，體現(xiàn)了制度創(chuàng)新中“央地互動”的政策景觀，在中央政府的“推動力”和地方政府“競爭力”這兩個(gè)基本因素的交互作用下展開?，沿著中央方向性指導(dǎo)—地方探索性試點(diǎn)—中央政策整合—地方在頂層設(shè)計(jì)下再精細(xì)化建設(shè)的路徑，循序深入推進(jìn)。具言之，中央層面一直保持及時(shí)的回應(yīng)，穩(wěn)步實(shí)行宏觀框架的整合。政策整合行動呈現(xiàn)出調(diào)試性、漸進(jìn)性、指向性的特點(diǎn)，最終歸于一個(gè)明確的戰(zhàn)略目標(biāo)之下，即建設(shè)社會主義協(xié)商民主。

在這樣一個(gè)調(diào)試、整合的過程中，理論的推動力量同樣強(qiáng)大。從20 世紀(jì)90 年代至今，隨著社區(qū)體制的建立與發(fā)展，治理理論、協(xié)商民主理論等被引進(jìn)國內(nèi)并被本土化解讀。不同的理論主張恰好使地方政府在社區(qū)創(chuàng)新中各取所需，剪裁為政策立論的依據(jù)。隨著“治理”與“協(xié)商民主”成為國策，兩種理論也最終實(shí)現(xiàn)了合流，在基層社會化為“協(xié)商治理”，成為社區(qū)結(jié)構(gòu)性改革的主流指導(dǎo)工具。而在實(shí)踐中，社區(qū)協(xié)商治理通過行政機(jī)構(gòu)植入、社區(qū)組織互嵌和居民內(nèi)生推動三條路徑?，逐漸擴(kuò)散、全面鋪開。截至2019 年12 月底，全國31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐,而社區(qū)議事會作為社區(qū)協(xié)商治理的一種有效載體，把“抽象無形的制度”物化為“具體有形的場景”?，并且正在向頂層設(shè)計(jì)下的規(guī)范化、精細(xì)化方向發(fā)展。

三、發(fā)展樣態(tài)：多維度觀察

如今，社區(qū)議事會已經(jīng)成為社區(qū)協(xié)商政治過程中必要且必需的構(gòu)成細(xì)節(jié)。鑒于國家相關(guān)政策并沒有對社區(qū)協(xié)商機(jī)構(gòu)或載體的名稱、形式等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，各地均根據(jù)本地特色貫徹實(shí)施，從而在其名稱、性質(zhì)、職能、權(quán)責(zé)、區(qū)域設(shè)置等方面差異明顯，展現(xiàn)出基層創(chuàng)新千帆競流、百花齊放的景觀。不過，多樣性中也呈現(xiàn)出一定程度的一致性。

（一）名稱、屬性及其設(shè)置

在名稱上，目前有的城市叫“社區(qū)居民議事會”，有的叫“街道居民議事會”，有的叫“庭院議事會”，有的叫“社區(qū)議事廳”，有的叫“議事協(xié)商會”，有的叫“協(xié)商議事會”，諸如此類，五花八門。不過，使用頻次較多的還是“居民議事會”（見圖1），全國多個(gè)地方都采用了這一名稱。這一名稱彰顯了基層群眾自治的意蘊(yùn)，凸顯了居民在社區(qū)中的主體地位。但實(shí)際上，該名稱并不能涵蓋其結(jié)構(gòu)組成。因?yàn)樵趯?shí)踐中，城市社區(qū)議事會成員不僅僅包括居民，還包括社區(qū)內(nèi)其他各類成員，如各類駐社區(qū)單位、街道甚至區(qū)級各機(jī)關(guān)代表等，居民代表所占比例大約在1/5 到1/3。這再次說明，城市社區(qū)是個(gè)治理單元而非生活共同體，“社區(qū)議事會”而非“社區(qū)居民議事會”的概念，更符合此類議事機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性事實(shí)。

圖1 社區(qū)議事會名稱頻次云圖

在性質(zhì)和職能上，存在如下兩大類情況：

一是作為組織機(jī)構(gòu)即“委員會”而存在，不但設(shè)有專門場地，而且還設(shè)置主任、副主任、秘書長和執(zhí)行秘書及其他常任議事成員，并明確各自工作職責(zé)，與居委會任期等同。就機(jī)構(gòu)職能而言，有的城市將其作為社區(qū)決策機(jī)構(gòu)兼監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是“居民會議”或“居民代表大會”的常設(shè)機(jī)構(gòu)，接受前者的監(jiān)督并向其報(bào)告工作；有的城市將其作為決策支持機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)，是社區(qū)黨組織、居委會領(lǐng)導(dǎo)下的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

二是作為議事平臺而存在，也即它是一種公共討論的空間，社區(qū)黨委、居委會通過此平臺組織開展各種協(xié)商活動或會議，主要功能是調(diào)動社區(qū)資源、調(diào)解社區(qū)矛盾等，參與者往往是與該事務(wù)有密切利害關(guān)系的社區(qū)成員。

在區(qū)域設(shè)置上，多數(shù)地方將議事會設(shè)置在社區(qū)一級，但也有不少城市在上至街道，下至網(wǎng)格、居民小組、樓棟、院落、庭院等設(shè)置了議事會。例如，《北京市社區(qū)議事廳工作指導(dǎo)規(guī)程（試行）》（2016）規(guī)定：社區(qū)議事廳是社區(qū)協(xié)商議事的平臺，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居民委員會（以下簡稱社區(qū)居委會）負(fù)責(zé)組織開展各項(xiàng)社區(qū)協(xié)商活動；社區(qū)居委會通過社區(qū)議事廳平臺組織開展各項(xiàng)社區(qū)協(xié)商活動，如社區(qū)協(xié)商會、社區(qū)決策聽證會、居民議事會、社區(qū)四方會議、社區(qū)社會組織協(xié)商會等；社區(qū)居委會結(jié)合社區(qū)規(guī)模設(shè)置，統(tǒng)籌在社區(qū)議事廳開展其他層面的協(xié)商活動，如網(wǎng)格議事會、樓院理事會、小區(qū)協(xié)商會、樓門說事會等。

（二）成員結(jié)構(gòu)與議事范圍

1.成員結(jié)構(gòu)

根據(jù)中辦發(fā)〔2015〕41號文，城市社區(qū)協(xié)商主體被確定為基層政府及其派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)黨組織、居民委員會、居務(wù)監(jiān)督委員會、居民小組、駐社區(qū)單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用瘛⒎菓艏用翊硪约捌渌嫦嚓P(guān)方；同時(shí)還規(guī)定，可以根據(jù)協(xié)商的事項(xiàng)及內(nèi)容，邀請相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等，吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會工作者參與。這一結(jié)構(gòu)非常寬松，以實(shí)現(xiàn)最廣泛的社區(qū)協(xié)商，保障各方利益相關(guān)者的協(xié)商權(quán)利。

上述主體可以分為如下六類：第一類是政府體制內(nèi)人員，包括街道辦及設(shè)在街道的政府派出機(jī)構(gòu)人員、人大代表、黨代表、政協(xié)委員等；第二類是社區(qū)體制內(nèi)人員，包括社區(qū)黨組織、居委會的人員；第三類是政府、社區(qū)黨委、居委會的合作伙伴，主要指實(shí)行政府購買服務(wù)的社會組織人員、物業(yè)公司人員，其中有些是本社區(qū)居民，有些則不是；第四類是社區(qū)居民，包括業(yè)主委員會成員、居民小組長、樓棟長、本社區(qū)社會組織成員及其他各類社區(qū)積極分子；第五類是駐社區(qū)企事業(yè)單位人員、商戶；第六類是其他社會人士，包括專家學(xué)者、律師等?？傮w上，除第六類屬于機(jī)動人員外，前五類人員是社區(qū)議事會的常態(tài)化參與者。

實(shí)踐中，成員結(jié)構(gòu)又分為常任制和非常任制兩種。實(shí)行常任制的社區(qū)議事會，成員主要由第二、三、四、五類組成；其中來源于社區(qū)居民的議事員，許多地方性制度都規(guī)定應(yīng)實(shí)行居民推選或居民直接選舉的方式產(chǎn)生，社區(qū)黨組織、居委會可以提出名單，但實(shí)際上主要由社區(qū)積極分子自愿報(bào)名、社區(qū)黨組織和居委會認(rèn)可產(chǎn)生。實(shí)行非常任制的社區(qū)議事會，參與者主要由社區(qū)體制內(nèi)人員、與議題內(nèi)容直接有關(guān)的利益相關(guān)者組成，社區(qū)黨委、居委會往往還根據(jù)議題內(nèi)容，邀請基層政府人員、其他社會人士出席。有的地方則實(shí)行常任和非常任制相結(jié)合的方式，在確保協(xié)商參與主體多元化的前提下更強(qiáng)調(diào)靈活性。

我們把包括了上述六類人員的社區(qū)議事會稱作“大結(jié)構(gòu)”，把包括了第二、三、四、五類人員的稱為“中結(jié)構(gòu)”，把包括了第二、三、四類人員的稱為“小結(jié)構(gòu)”。根據(jù)我們對35個(gè)城市中56個(gè)社區(qū)議事會成員構(gòu)成情況的網(wǎng)絡(luò)資料分析，顯示為“大結(jié)構(gòu)”的占比44%、“中結(jié)構(gòu)”的為19%、“小結(jié)構(gòu)”的為37%。

無論何種結(jié)構(gòu)下，社區(qū)積極分子的參與構(gòu)成了各個(gè)城市社區(qū)議事會所呈現(xiàn)的共同景觀。社區(qū)積極分子來源廣泛，除居民小組長、樓棟長之外，其他大部分居民志愿者都可視為社區(qū)積極分子，包括退休職工、家庭主婦、各類社區(qū)社會組織成員、各類社區(qū)非正式群體的領(lǐng)袖等。社區(qū)積極分子是社區(qū)內(nèi)的中堅(jiān)力量，一般而言都有較高的參與能力，社會資源相對豐富?？傮w上，社區(qū)議事會已經(jīng)成為積極分子參與社區(qū)治理的制度化途徑之一，是積極分子就社區(qū)事務(wù)與社區(qū)黨組織、居委會乃至城市各級政府進(jìn)行互動的重要機(jī)制。同時(shí)，積極分子的參與也是社區(qū)議事會得以運(yùn)行且保持民意基礎(chǔ)的重要力量。

2.議事范圍

中辦發(fā)〔2015〕41 號文明確規(guī)范了社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容范圍，主要包括“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實(shí)；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項(xiàng)；各類協(xié)商主體提出協(xié)商需求的事項(xiàng)”。實(shí)踐中，社區(qū)議事會通過對居民身邊雜事的討論與決策，把上述抽象的規(guī)定具化為生動的治理實(shí)踐，從中沉淀出社區(qū)議事會的客體結(jié)構(gòu)。正如布羅代爾所言，雜事反復(fù)發(fā)生，經(jīng)多次反復(fù)而取得一般性，甚至變成結(jié)構(gòu)?。雖然這里的結(jié)構(gòu)并非“長時(shí)段”的社會結(jié)構(gòu)。社區(qū)雜事更是社區(qū)議事會日常運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀動因，也就是說，經(jīng)提煉能夠反映出社區(qū)“共意”的雜事，驅(qū)動著社區(qū)議事會的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)我們從百度網(wǎng)絡(luò)抓取的126 個(gè)城市社區(qū)議事會日常活動軌跡，實(shí)踐中的議事類項(xiàng)頻次比例如圖2所示：

圖2 城市社區(qū)議事會的議事內(nèi)容及頻次

總之，涉及社區(qū)居民切身利益的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及居民反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難和問題、矛盾糾紛等，都被搬到社區(qū)議事會桌面上來解決。

（三）城市社區(qū)議事會類型

從主體結(jié)構(gòu)-客體范圍維度上，我們對城市社區(qū)議事會進(jìn)行類型區(qū)分。根據(jù)社區(qū)議事會成員來源的廣泛性程度（“主體廣泛性”），以低代表性為一端，以高代表性為另一端，建構(gòu)一條縱坐標(biāo)。同理，根據(jù)議事會議事范圍的廣泛性程度（“議題寬泛性”），分為寬議題范圍和窄議題范圍兩端，建構(gòu)一條橫坐標(biāo)。將兩個(gè)維度綜合起來，可以粗略將社區(qū)議事會分為四種類型，即綜合型（高代表性-寬議題范圍）、專題型（高代表性-窄議題范圍）、權(quán)威型（低代表性-寬議題范圍）和群體型（低代表性-窄議題范圍）四種類型議事會（見圖3）。

圖3 城市社區(qū)議事會的結(jié)構(gòu)-范圍二維分類

圖3 中，低代表性是指該議事會成員來源類型相對單一，只有一兩種群體；高代表性是指該議事會成員覆蓋社區(qū)多類人群，基本上每種群體都能在議事會中找到代表；窄議題范圍是指該議事會討論或決議的議題非常有限；寬議題范圍是指該議事會可以討論或決議社區(qū)內(nèi)的多種事務(wù)。由此形成的四種類型之具體特點(diǎn)如下：

A型即高代表性-寬議題范圍，這里將之命名為綜合類議事會?？傮w上，這種形式是城市社區(qū)議事會的主流。以“居民議事會”“居民議事廳”“協(xié)商議事會”等名稱命名的，皆屬于這種類型。其“大結(jié)構(gòu)”具有高度的代表性，一般而言，黨組織、居委會、人大、政協(xié)、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)各類積極分子、普通社區(qū)居民等皆能夠參加此類議事會，參與社區(qū)協(xié)商。有些城市社區(qū)還根據(jù)具體情況，將宗教代表、外籍人士代表等納入。其寬議題則涉及圖2中的所有議題，十分寬泛。通常，A型議事會對社區(qū)公共事務(wù)享有一定的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

B 型即高代表性-窄議題范圍。因?yàn)槠渥h題范圍相對較窄，具有明顯的專題性，這里將之命名為專題類議事會。例如，以“社區(qū)城市管理議事會”“社區(qū)警務(wù)議事會”“社區(qū)文明議事會”“社區(qū)平安議事會”等名稱命名的，一般都屬于這種類型。B型議事會一般是因某個(gè)政府部門的職能“進(jìn)社區(qū)”并與社區(qū)議事會結(jié)合，轉(zhuǎn)化為其子類，依然采取“大結(jié)構(gòu)”組合，但協(xié)商的議題只關(guān)注社區(qū)部分事務(wù)，如城管、道路交通、警務(wù)安保等。

C型即低代表性-寬議題范圍。該類型采取“中結(jié)構(gòu)”或“小結(jié)構(gòu)”模式，甚至還實(shí)行可稱之為“單結(jié)構(gòu)”的組成方式。“單結(jié)構(gòu)”是指議事代表的身份單一，如“五老”議事會?、人大主導(dǎo)的“社區(qū)人大代表議事會”、政協(xié)主導(dǎo)的“政協(xié)社區(qū)議事會”等，意在通過黨員、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)賢達(dá)將居民意見和建議反饋到相關(guān)部門。由于此類議事會對參會人員的身份有要求，一般應(yīng)具有某種權(quán)威性，這里將之命名為權(quán)威類議事會。此類議事會一般由黨委組織部門、人大、政協(xié)牽頭發(fā)起，在社區(qū)協(xié)商共治體系中單列。但該類議事會可以討論的議題范圍相當(dāng)廣泛，是超越自身事務(wù)的。

D 型即低代表性-窄議題范圍。這種議事會組織雖然在社區(qū)內(nèi)，但其議事內(nèi)容相對集中，根據(jù)議事內(nèi)容所聚集的議事成員也具有相對同質(zhì)性，即受到某項(xiàng)事務(wù)影響的利益相關(guān)者，群體性比較顯著。如寧波市在社區(qū)推行的“教育議事會”、上海市在社區(qū)推行的“工會議事會”、多個(gè)地方推行的社區(qū)“婦女議事會”等，參與者具有相對同質(zhì)性，議事內(nèi)容相對集中并專題化。

以上四種類型的分類，在很大程度上是對目前城市社區(qū)議事會實(shí)踐樣態(tài)的高度理論化歸納。而事實(shí)上，社區(qū)議事會在實(shí)際運(yùn)作過程中，這兩個(gè)維度上是動態(tài)變化的。不過，盡管各城市的社區(qū)議事會在結(jié)構(gòu)和議題設(shè)置上皆有不同且績效各異，但基本上社區(qū)居民都認(rèn)可這是一種好制度，因?yàn)樗{了大量的居民積極分子，代表居民需求并將之反饋到社區(qū)議事協(xié)商過程中。但值得注意的是，從掌握的實(shí)證資料來看，也有相當(dāng)多的城市社區(qū)議事會難以脫離“議”而不“決”、“決”而無用的現(xiàn)象。

四、討論與結(jié)語

從城市社區(qū)議事會興起的初衷及制度設(shè)計(jì)本質(zhì)看，它是城市社區(qū)成員參與社區(qū)事務(wù)的重要平臺。其發(fā)生場域是“社區(qū)”，社區(qū)內(nèi)的各類利益相關(guān)者都可能被結(jié)構(gòu)化在其中，協(xié)商議題以社區(qū)民生事務(wù)為主?？v觀各城市社區(qū)議事會的實(shí)踐形式，可謂千姿百態(tài)，即使同一個(gè)省份的不同城市、同一城市的不同城區(qū)，都可能存在不同類型的社區(qū)議事會；即使在同一個(gè)社區(qū)議事會里，也因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“根據(jù)議題事項(xiàng)，邀請利益相關(guān)方參與”之原則，每次會議的人數(shù)、人員構(gòu)成不盡相同。但是，一致性也寓于差異性之中，那些可以被歸納為共性優(yōu)勢特征的，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，多元性與靈活性有機(jī)結(jié)合。協(xié)商民主鼓勵受到?jīng)Q策影響的利益相關(guān)者們積極參與到公共協(xié)商的過程中，并在參與的過程中可以明確自己的偏好。在某種程度上，多元的社會現(xiàn)實(shí)是協(xié)商民主的驅(qū)動力?。多元利益主體也形塑了城市社區(qū)議事會的結(jié)構(gòu)，政黨力量、政府力量、社會力量、市場力量、社區(qū)力量均在小小的議事會結(jié)構(gòu)中有所體現(xiàn)。而在日常議事協(xié)商活動中，在保證社區(qū)居民成員比例的前提下，其他各種力量的參與程度視具體議題而定，顯示出了靈活性的一面。這種結(jié)構(gòu)性特征，使社區(qū)共治使用的權(quán)力不是一般意義的公權(quán)力，也不是私人權(quán)利或公權(quán)力與私人權(quán)利的集合，而是一種不可壟斷、不特定多數(shù)的社會權(quán)力?。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)與居民自治有機(jī)整合。一方面，中辦發(fā)〔2015〕41 號文明確指出，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的目標(biāo)是健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，因此必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用至少體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是社區(qū)議事會的“一把手”?一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任；二是社區(qū)黨組織掌握著社區(qū)議事會議題的動議權(quán)和議程的控制權(quán)，黨組織有責(zé)任確保議題是符合國家政策規(guī)定的，相關(guān)議題經(jīng)過社區(qū)議事會決議之后也并不能直接生效，仍需要經(jīng)過社區(qū)黨組織的正式審核；三是確保社區(qū)議事會中黨員占有相當(dāng)程度的比例，少則40%左右，多則80%以上甚至100%（如社區(qū)黨員議事會）。許多庭院、院落一級的議事會，也強(qiáng)調(diào)社區(qū)老黨員的參與。而另一方面，社區(qū)作為一個(gè)多元利益共存的生活空間，其間發(fā)生的各類利益沖突和矛盾糾紛，需要有政治權(quán)威和號召力并超脫各類利益的組織予以協(xié)調(diào)，而這個(gè)組織只能是社區(qū)黨組織。

第三，社區(qū)社會精英與政治精英有機(jī)互動。社區(qū)議事會是一個(gè)多元力量進(jìn)行互動的新的制度空間，特別是在一個(gè)“大結(jié)構(gòu)”的社區(qū)議事會中，基層人大代表、黨代表、政協(xié)委員、街道和社區(qū)黨組織中的政治精英，與居委會成員、社區(qū)積極分子、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人為代表的社會精英都可以參與其中。而在這樣的多元結(jié)構(gòu)中，最真實(shí)、最基礎(chǔ)性的力量是居民代表或積極分子。離開了居民代表或積極分子的參與，社區(qū)議事會不但會運(yùn)轉(zhuǎn)失真，而且也失去了存在的意義。因此，各城市政府在制定本地社區(qū)議事會成員條件時(shí)都特別注意對積極分子的挖掘，不但強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)，而且強(qiáng)調(diào)其他素質(zhì)，如熱心轄區(qū)社區(qū)建設(shè)工作且有一定空余時(shí)間，善于聽取和反映居民群眾的要求和建議，有協(xié)商議事能力等，這正是對居民積極分子的寫照。一方面，社區(qū)黨組織、居委會通過發(fā)現(xiàn)和動員居民積極分子參與到社區(qū)協(xié)商及其他公共議程中，再通過這些積極分子對社區(qū)其他居民“二次動員”，從而高效完成社區(qū)工作?；另一方面，身處“體制外”的居民積極分子也作為居民代表與政治精英進(jìn)行互動，使普通居民有了發(fā)聲之道。因此可以說，社區(qū)積極分子是社區(qū)議事會得以有效運(yùn)行且保持合法性的重要力量。當(dāng)然，在社區(qū)這樣一個(gè)“抬頭不見低頭見”的熟人社會里，議事會里的積極分子也不乏一貫“配合的老伙伴”，他們幾乎對任何決議總是舉手贊成。

總之，城市社區(qū)議事會作為基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式之一，從20世紀(jì)90年代末的基層實(shí)驗(yàn)，最終經(jīng)國家確認(rèn)并進(jìn)行頂層再設(shè)計(jì)、被結(jié)構(gòu)化在社區(qū)政治制度中，只經(jīng)歷了短短20 年時(shí)間，其發(fā)展歷程具有鮮明的功能主義導(dǎo)向,“主要目的是提高治理能力,解決城市政府面臨的經(jīng)濟(jì)社會問題”?。就整體而言，目前城市社區(qū)議事會建設(shè)依然處于大規(guī)模的社會實(shí)驗(yàn)過程，依然需要在具體事務(wù)中不斷探索和拓展，但作為一種與本土實(shí)踐有關(guān)的基層治理手段，它激活了“有事好商量”的制度資源?。無論如何，在社區(qū)議事會實(shí)踐方面會在點(diǎn)滴成就中得以檢驗(yàn)和明確，而經(jīng)驗(yàn)價(jià)值也在政策過程中得以萃取和升華。

注釋：

①高玉春、常彥青：《民主議事會：走向社區(qū)文明的有效組織形式》，《探索與求是》2000 年第2 期，第40頁。

②吳剛：《社區(qū)自治體制創(chuàng)新的理論思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001 年第3 期，第57—60 頁；吳剛：《關(guān)于北京市東城區(qū)“胡同民主現(xiàn)象”的調(diào)查與思考》，《中國行政管理》2008年第1期，第116—120頁。

③劉曄：《公共參與、社區(qū)自治與協(xié)商民主——對一個(gè)城市社區(qū)公共交往行為的分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2003年第5期，第39—48頁。

④高佳紅：《協(xié)商民主視域下的村級治理創(chuàng)新——基于晉江市新塘街道社區(qū)議事會的調(diào)查》，《社科縱橫》2019年第2期，第60—64頁。

⑤辛剛國：《近十年來協(xié)商民主理論在社會領(lǐng)域的成功實(shí)踐》，《四川省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第1期，第22—24頁。

⑥任路：《協(xié)商民主：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第5期，第58—63頁。

⑦金太軍、鹿斌：《社區(qū)中的政治：協(xié)商民主的邏輯與事實(shí)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2019 年第2 期，第185—191頁。

⑧文軍、吳曉凱：《社區(qū)協(xié)商議事的本土實(shí)踐及其反思——以上海市普陀區(qū)“同心家園”建設(shè)為例》，《人口與社會》2017 年第1 期，第12—23 頁；劉俊杰：《城市社區(qū)協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)問題與推進(jìn)路徑——以無錫市城市社區(qū)議事會為例》，《黑龍江社會科學(xué)》2018 年第4 期，第126—131 頁；張平、賈晨陽、趙晶：《城市社區(qū)協(xié)商議事的推進(jìn)難題分析——基于35名社區(qū)書記的深度調(diào)查》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2018 年第2 期，第170—176頁。

⑨周斌：《論城鎮(zhèn)化背景下新型社區(qū)治理模式的選擇》，《云南行政學(xué)院》2015年第1期，第51—58頁。

⑩何威：《治理共同體建構(gòu)：城市社區(qū)協(xié)商治理研究——以上海市普陀區(qū)為例》，2018 年華東師范大學(xué)學(xué)位論文。

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?“五老”一般指老黨員、老干部、老勞模、老退伍軍人、老教師等?！拔謇稀币蚱渫诵莺髸r(shí)間充裕、熱心社區(qū)公益、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、政治上可靠、在社區(qū)里威望高等因素而被寄予厚望，鼓勵其作為居民代表參政議政、協(xié)商議事。

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?由于機(jī)構(gòu)設(shè)置差異的原因，各地對社區(qū)議事會“一把手”的叫法不一，有“主席”“主任”“召集人”“會長”等稱呼。

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