顏德如 欒超

摘 要：縱觀1949年以來中國監(jiān)察體制變革的演進(jìn)歷程，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)剖析推動(dòng)監(jiān)察制度變革的動(dòng)力是正確把握監(jiān)察制度未來發(fā)展的關(guān)鍵所在。歷史制度主義主張?jiān)谥贫劝l(fā)展脈絡(luò)或更為宏大的歷史背景中，才能更加深刻地理解制度變遷的因果鏈條和動(dòng)力機(jī)制。依據(jù)歷史制度主義這一研究范式，審視中國監(jiān)察體制變革的歷史進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)推動(dòng)中國監(jiān)察體制變革的動(dòng)力因素多維而復(fù)雜，主要有：環(huán)境與觀念變遷導(dǎo)向的綜合性驅(qū)動(dòng);法治、高效和集中的宏觀結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng);關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)影響下的理性選擇驅(qū)動(dòng);制度穩(wěn)定與變革間的平衡性驅(qū)動(dòng);獨(dú)立、合作與權(quán)威導(dǎo)向的利益驅(qū)動(dòng);基于“計(jì)算”和“文化”方法的行為與價(jià)值選擇驅(qū)動(dòng)等。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制變革;歷史制度主義;制度變遷

中圖分類號(hào)：D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）08-0042-10

作者簡介：顏德如，東北大學(xué)文法學(xué)院行政學(xué)理論與國家治理研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師;欒超，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生 （遼寧 沈陽 110169）

我國自戰(zhàn)國時(shí)期就建立了職業(yè)化的官僚隊(duì)伍①。為保障官僚隊(duì)伍的廉潔高效，我國建立了與不同時(shí)期歷史社會(huì)背景相適應(yīng)的監(jiān)察制度。1949年以來，當(dāng)代中國監(jiān)察制度經(jīng)歷了從初步建立到調(diào)整重建、再到探索創(chuàng)新的歷史變遷。歷史制度主義主張，不能孤立地看待和分析制度本身及其原因，而應(yīng)通過其發(fā)展脈絡(luò)或者更為宏大的制度社會(huì)背景加以理解。只有如此，才能更為深刻地理解事件發(fā)生的因果鏈條和動(dòng)力機(jī)制②。因而，將制度置于演進(jìn)的歷史脈絡(luò)中加以審視，是發(fā)展和完善該制度的必經(jīng)之路和題中之義。在中國監(jiān)察制度變遷的歷史脈絡(luò)中審視監(jiān)察制度，系統(tǒng)剖析制度變遷的動(dòng)力機(jī)制是正確把握監(jiān)察制度未來發(fā)展的關(guān)鍵所在。20世紀(jì)80年代，在行為主義和理性選擇理論反向革命成功的背景下，新制度主義開始登上政治學(xué)的歷史舞臺(tái)③。其中，社會(huì)學(xué)制度主義主要適用于宏觀層面針對較長歷史時(shí)期的研究，理性選擇主義主要偏向于對某一事物進(jìn)行較短時(shí)間的微觀層面的研究，而從歷史制度主義強(qiáng)調(diào)回應(yīng)集團(tuán)理論并重視結(jié)構(gòu)運(yùn)用的層面來說，它更適用于在一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行的中觀層面的研究。歷史制度主義的基本觀點(diǎn)主張，制度創(chuàng)設(shè)或政策最初發(fā)起時(shí)所選擇的政策，將持續(xù)和極具決定性地影響未來的政策。它認(rèn)為導(dǎo)致穩(wěn)定的制度發(fā)生變化的原因不僅在于制度本身，更有可能是足以打破其既有均衡的外部力量J. Mahoney and K. Thelen，A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change： Ambiguity， Agency and Power， Cambridge： Cambridge University Press，2010，pp. 1-32.。歷史制度主義在批判性地吸收社會(huì)學(xué)制度主義和理性選擇制度主義的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)制度、環(huán)境、行為、觀念、利益等變量之間的關(guān)系。同時(shí)，它認(rèn)為事件的發(fā)生并不能將其簡單認(rèn)為是幾個(gè)或幾十個(gè)因素單純作用的結(jié)果，而是某一些因素的組合在特定情況下偶然發(fā)生的。對于一段時(shí)間內(nèi)的制度變遷而言，歷史制度主義不僅直面其直接原因，更關(guān)注導(dǎo)致事件發(fā)生的制度性、歷史性、行為性因素馬得勇：《歷史制度主義的漸進(jìn)性制度變遷理論——兼論其在中國的適用性》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第5期。。因而，本文將從歷史制度主義的研究范式出發(fā)，剖析當(dāng)代中國監(jiān)察體制變革的動(dòng)力。

一、環(huán)境與觀念變遷導(dǎo)向的綜合性驅(qū)動(dòng)

1949年以來，中國監(jiān)察體制的發(fā)展與同時(shí)期中國社會(huì)總體環(huán)境、政治制度發(fā)展等因素是無法割裂的，社會(huì)總體環(huán)境及政治生態(tài)的變化往往也伴隨著整體社會(huì)觀念因素的變化。環(huán)境和觀念因素正是歷史制度主義所主張的影響制度變遷的重要變量。在當(dāng)代中國，時(shí)代環(huán)境與觀念變遷對監(jiān)察制度變革產(chǎn)生的影響尤為明顯。

（一）環(huán)境因素：社會(huì)發(fā)展需求驅(qū)動(dòng)

中華人民共和國成立伊始，黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，迫切需要建立與新國情相配套的系列制度。在此社會(huì)環(huán)境驅(qū)動(dòng)下，黨中央于1949年成立了中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度在之前制度的基礎(chǔ)之上得以重新確立。同年，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議決定在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，并在縣市以上的各級人民政府內(nèi)設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)《中央人民政府法令匯編》（1），法律出版社1982年版，第21頁。。1950年起，中央人民政府政務(wù)院又相繼頒布了有關(guān)設(shè)置各級人民政府及各部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一系列法規(guī)、法令及辦法。于是，全國范圍內(nèi)的國家行政監(jiān)察體制逐步建立起來。這一時(shí)期，中國社會(huì)主要矛盾表現(xiàn)為人民對于建立先進(jìn)工業(yè)國的要求同落后農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，以及人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)、加緊建設(shè)社會(huì)主義的過程中，出現(xiàn)了諸如“一化三改”過程中的復(fù)雜尖銳的斗爭情況。為適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)主要矛盾主導(dǎo)下的社會(huì)環(huán)境，監(jiān)察體制面臨新的變革。1955年，中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議在北京舉行，決定成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會(huì)以代替原有的中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)李建國：《關(guān)于<中華人民共和國監(jiān)察法（草案）>的說明》，2018年3月13日;《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，《人民日報(bào)》2018年3月14日。。此次替代不只是名稱的變化，在組織和職權(quán)上也有新的發(fā)展。與1949年黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)相比，此時(shí)黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)和任務(wù)更為完善和明確，確立了黨的各級監(jiān)察委員會(huì)是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)辦案的職能機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著監(jiān)察和處理黨員違法違紀(jì)案件的任務(wù)，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位和作用大大加強(qiáng)。但在此時(shí)期，行政監(jiān)察體制出現(xiàn)曲折，黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)單獨(dú)存在。社會(huì)主義建設(shè)曲折發(fā)展的十年結(jié)束后，監(jiān)察工作的恢復(fù)和發(fā)展被提上日程。改革開放后，我國社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，因而，社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展生產(chǎn)力。為提高工作效率，劃清職能權(quán)限，監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建勢在必行。為此，中央認(rèn)真總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，相繼作出了重建中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察部的決定。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。此矛盾的轉(zhuǎn)換對新時(shí)代監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察制度以及監(jiān)察工作的開展提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。在此環(huán)境驅(qū)動(dòng)下，2016年底我國開始展開國家監(jiān)察體制改革，迄今已初步形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的國家監(jiān)察體系。

（二）觀念因素：重大決策導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)

在歷史制度主義的分析框架中，觀念作為重要的獨(dú)立變量，能夠?qū)χ贫茸冞w起到重要的推動(dòng)作用。在當(dāng)代中國監(jiān)察體制初步建立時(shí)期，監(jiān)察制度發(fā)生了重大變化，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人觀念的變化就是制度變遷的重要驅(qū)動(dòng)之一。1949年前后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在觀念和意識(shí)上對監(jiān)察工作的重視日益加強(qiáng)。毛澤東同志曾強(qiáng)調(diào)，“因?yàn)閯倮?，黨內(nèi)的驕傲情緒、貪圖享樂、不愿再過艱苦生活的情緒，可能增長”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1438頁。，“中國革命是偉大的，但革命以后的路程更長，工作更偉大、更艱苦，務(wù)必使同志們繼續(xù)保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕不躁、艱苦奮斗的作風(fēng)”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1439頁。。1949年以后，毛澤東同志對監(jiān)察工作更為關(guān)注，認(rèn)為必須嚴(yán)懲腐敗，“輕者批評教育，重者撤職、懲辦、判刑，直至槍斃一批最嚴(yán)重的貪污犯”《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第53-58頁。。因而，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人這種重視監(jiān)察工作的觀念驅(qū)動(dòng)下，我國當(dāng)即建立了相對全面的黨內(nèi)紀(jì)檢制度和行政監(jiān)察制度，并且陸續(xù)建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，為監(jiān)察體系提供切實(shí)的法律保障和制度遵循。從50年代中期至“文化大革命”前，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，在諸如防止主觀主義、官僚主義、懲辦主義、自由主義等反右傾保守思想觀念的驅(qū)動(dòng)下，我國監(jiān)察制度在曲折中艱難前行。一方面，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會(huì)建立，使得黨內(nèi)監(jiān)察體制日趨完備;另一方面，在“左傾”思想觀念的驅(qū)動(dòng)下，加之精簡機(jī)構(gòu)等其他各方面原因的綜合影響，第二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于1959年4月根據(jù)國務(wù)院提出的建議，作出了《關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議》《中央人民政府法令匯編》（1），法律出版社1982年版，第108-109頁。，隨即各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相繼被撤銷，行政監(jiān)察制度被迫中斷，行政監(jiān)察工作受到極大削弱，行政監(jiān)察的制度化、法制化進(jìn)程基本停滯。即便是在粉碎“四人幫”以后的最初兩年，撥亂反正的工作尚未正式推進(jìn)，當(dāng)時(shí)國家監(jiān)察工作依然存在著諸如黨政不分、職能權(quán)限不明的情況，這嚴(yán)重妨礙了工作的進(jìn)行，降低了工作效率，影響了政紀(jì)的貫徹執(zhí)行，與新時(shí)期民主法制建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求不相適應(yīng)。此外，因?yàn)槊裰骷兄贫仍獾狡茐?，黨內(nèi)存在權(quán)力過分集中的官僚主義、是非功過不清、賞罰不明等現(xiàn)象《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第130-143頁。。因而，改革開放后，面對社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提出的新要求，解放思想、實(shí)事求是的思想觀念貫穿社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，這對于國家行政監(jiān)察體制的重建和恢復(fù)起到了重要的指導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)作用。此外，1983年，根據(jù)第五屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過的憲法第91條的相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)成立，各級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了從無到有，這是改革開放后行政監(jiān)察體制中的一個(gè)重要變革，也代表著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)新觀念的強(qiáng)化。

進(jìn)入新時(shí)代，面對黨的建設(shè)偉大工程和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的新要求，以及黨和國家監(jiān)察工作面臨的新局面，2016年1月，習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委全體會(huì)議上的講話指出，政治問題無論在什么時(shí)候都是“根本性的大問題”，要全面從嚴(yán)治黨。同年10月，在黨的十八屆六中全會(huì)上，習(xí)近平總書記對《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的草案作了說明，他指出，要“營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)”《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第44頁。，并強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍，這說明新時(shí)代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的觀念進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)政治生活的優(yōu)良傳統(tǒng)不能丟，但同時(shí)“要立足新的實(shí)際，不斷從內(nèi)容、形式、載體、方法、手段等方面進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，善于以新的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)新的實(shí)踐”《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第49頁。。在上述觀念的引導(dǎo)下，2016年初，習(xí)近平總書記提出要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日報(bào)》2016年5月3日。。2016年底開始的國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作，標(biāo)志著中國監(jiān)察體制系統(tǒng)重構(gòu)的開始，不僅創(chuàng)新了國家監(jiān)督系統(tǒng)的整體架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上更豐富和創(chuàng)新了監(jiān)察手段，整合了國家監(jiān)察資源，拓展了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，從而大大加強(qiáng)了國家監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威，提高了監(jiān)督效力。1949年以來，伴隨著黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人觀念變化發(fā)展的方向，中國監(jiān)察體制不斷朝著科學(xué)、權(quán)威和高效的方向發(fā)展。

二、法治、高效和集中的宏觀結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)

在美國傳統(tǒng)政治科學(xué)中，“結(jié)構(gòu)”（structure）和“制度”（institution）有時(shí)可以通用何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。。歷史制度主義認(rèn)為，制度可以作為獨(dú)立變量、干預(yù)變量或結(jié)果變量而發(fā)揮作用M. D. Aspinwall and G. Schneider，“Same Menu， Separate Tables： The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration”， European Journal of Political Research， Vol.38， No.1， 2000，pp. 1-36.。作為獨(dú)立變量，可以包括國家、組織或其他層面的基本價(jià)值觀念、理念和規(guī)范;作為干預(yù)變量，可以包含不同行為者或者群體間的利益等（在某些情況下亦可作為獨(dú)立變量）;作為結(jié)果變量，包括組織或者制度結(jié)構(gòu)及其平衡、運(yùn)行、行為模式等。此外，從歷史和社會(huì)學(xué)的角度來看，制度亦提供了一種環(huán)境，在此種環(huán)境中，政治斗爭得以展開，并通過提供一套規(guī)則來構(gòu)建博弈。

就歷史制度主義的理論認(rèn)知來說，宏觀制度結(jié)構(gòu)及其平衡、運(yùn)行和行為模式作為結(jié)果變量，對于制度變遷具有重要的驅(qū)動(dòng)作用，是制度變遷動(dòng)力機(jī)制中重要的有機(jī)組成部分。1949年，在鞏固執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、維護(hù)國家結(jié)構(gòu)秩序的宏觀結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)下，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議一致通過具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，糾舉其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員，并通過《中華人民共和國政府組織法》，規(guī)定在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)。該時(shí)期的法治建設(shè)極為薄弱，為對初步建立的監(jiān)察體制進(jìn)行行之有效的規(guī)范和約束，1950年起，中央人民政府政務(wù)院又相繼頒布了有關(guān)設(shè)置各級人民政府及各部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一系列法規(guī)、法令及辦法。由此，全國范圍內(nèi)的國家行政監(jiān)察體制逐步建立起來。當(dāng)時(shí)，由于經(jīng)驗(yàn)不足、社會(huì)情況復(fù)雜、階級斗爭尖銳的特殊政治經(jīng)濟(jì)背景等客觀因素的存在，為對全國進(jìn)行統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央與地方的關(guān)系，我國采用了符合當(dāng)時(shí)國情的大行政區(qū)這一過渡性地方行政建制。在此宏觀制度結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)下，當(dāng)時(shí)的地方行政監(jiān)察體系也按照地方行政建制結(jié)構(gòu)層級建立起來。

改革開放之初，面對“文化大革命”時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督空前加強(qiáng)并撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的宏觀結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，中央意識(shí)到過度強(qiáng)調(diào)黨的監(jiān)督與改革開放后社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求相違背，行政監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建勢在必行。因而，1986年，第六屆全國人大第十八次會(huì)議決定設(shè)立監(jiān)察部，使得國家行政監(jiān)察體制得到恢復(fù)和確立。次年，監(jiān)察部正式成立。1988年，經(jīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，監(jiān)察部成為國務(wù)院的組成部委之一。但是，此種黨政監(jiān)察體制模式下，依然存在著監(jiān)察效率不高、監(jiān)察資源及監(jiān)察職能較為分散等一系列弊端。改革開放后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，一方面促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步繁榮，但是另一方面也招致了權(quán)力尋租等問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。隨著中國行政體制改革不斷向縱深方向推進(jìn)，相對分散的監(jiān)察結(jié)構(gòu)布局作為由來已久的問題亦需解決。因此，基于社會(huì)總體發(fā)展對中國監(jiān)察制度提出的高效、集中等客觀要求，在中國總體社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和中國政治制度及其機(jī)構(gòu)改革的宏觀結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)力的推動(dòng)下，進(jìn)入90年代以后，我國監(jiān)察制度有了進(jìn)一步的發(fā)展，也取得了一定的成效。依據(jù)社會(huì)主義監(jiān)督原則和憲法的有關(guān)規(guī)定，我國長期以來形成了以人大監(jiān)督為核心的國家監(jiān)督體系，“一府兩院”對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民法院是司法審判機(jī)關(guān)，檢察權(quán)派生出職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)，行政權(quán)派生出行政監(jiān)察、行政復(fù)議監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督;執(zhí)政黨有監(jiān)督國家的職能，黨內(nèi)紀(jì)委則承擔(dān)黨內(nèi)紀(jì)律審查職能，人民政協(xié)進(jìn)行民主監(jiān)督;此外，各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和人民群眾均有監(jiān)督權(quán)。這套體系概括來說就是以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充，三軌并行、相對獨(dú)立，分工合作、協(xié)作配合秦前紅：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第3頁。。此外，隨著黨和國家法治觀念的不斷加強(qiáng)，以及法治建設(shè)宏觀結(jié)構(gòu)提出新要求的驅(qū)動(dòng)，1982年憲法頒布，標(biāo)志著中國進(jìn)入法制建設(shè)新紀(jì)元。同時(shí)，監(jiān)察制度法制建設(shè)緊跟步伐，頒布了《行政監(jiān)察法》，開始為中國監(jiān)察體制提供了相對完備的法制保障。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出和推進(jìn)，國家監(jiān)察體制改革成為不斷深化政府改革的有機(jī)組成部分和題中要義。之前監(jiān)察體制主要存在著監(jiān)察力量分散、監(jiān)督范圍有限、監(jiān)督效力薄弱等局限，這些局限主要是由于監(jiān)察體制總體建構(gòu)上的不足所導(dǎo)致的，因而，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)應(yīng)朝著高效、集中的方向邁進(jìn)。2016年底開始的國家監(jiān)察體制改革，在宏觀結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，在權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，國家監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了從“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、從“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、從“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、從“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨(dú)立監(jiān)察”的重構(gòu)顏德如、欒超：《國家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與系統(tǒng)重構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。。

三、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)影響下的理性選擇驅(qū)動(dòng)

彼得·霍爾曾在對英法經(jīng)濟(jì)政策的分析中，清晰論述過任何時(shí)候的政策都會(huì)被更早期的政策所影響。在霍爾研究的基礎(chǔ)上，歷史制度主義的研究方法日益清晰，集中于各種制度因素對政策選擇和政府績效所能產(chǎn)生的影響?！皼Q策關(guān)鍵點(diǎn)”概念是歷史制度主義考察制度變遷過程的重要方法。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的牽引下，最初的政策選擇就容易按照此種慣性持續(xù)下去，這就是所謂的“路徑依賴”P. Pierson， “Increasing Returns， Path Dependence and the Study of Politics”， American Political Science Review， Vol.94，No.2， 2000， pp. 251-267.。

（一）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：持續(xù)較短歷史時(shí)期內(nèi)的決定性驅(qū)動(dòng)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史制度主義的重要概念之一。大量歷史制度主義研究假定的制度演化二元模型中，都表現(xiàn)出以下特征：制度穩(wěn)定往往會(huì)經(jīng)歷相對較長的路徑依賴時(shí)期，這些相對較長的時(shí)期偶爾會(huì)因?yàn)槎唐诘闹贫炔▌?dòng)而出現(xiàn)中斷，即制度節(jié)點(diǎn)或者稱為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。時(shí)間軸中相對較短的時(shí)期，往往容易成為路徑依賴的起點(diǎn)，該時(shí)期內(nèi)行為者的選擇往往會(huì)對最終結(jié)果產(chǎn)生較大的影響＼[英＼] 喬瓦尼·卡波奇、R. 丹尼爾·凱萊曼、彭號(hào)陽、劉義強(qiáng)：《關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)研究：歷史制度主義中的理論、敘事和反事實(shí)分析》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2017年第2期。?；仡?949年以來中國監(jiān)察體制變革演進(jìn)的歷史進(jìn)程，至少存在三個(gè)歷史性關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在較短時(shí)期內(nèi)對監(jiān)察體制變革起到了決定性的驅(qū)動(dòng)作用。

首先是1949年中華人民共和國的成立，打破了民主革命時(shí)期黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和革命根據(jù)地監(jiān)察制度在相對較長歷史時(shí)期內(nèi)形成的制度穩(wěn)定。然后，在一定程度上沿襲之前監(jiān)察制度有機(jī)內(nèi)核的基礎(chǔ)上，中國建構(gòu)了適應(yīng)于新國情的黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度體系。因而，中華人民共和國的建立作為這樣一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對于中國監(jiān)察體制的發(fā)展歷程而言，起到了較短時(shí)期的決定性驅(qū)動(dòng)作用。第二次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)則出現(xiàn)于80年代初監(jiān)察體制曲折發(fā)展之后，和黨的會(huì)議、人大會(huì)議分別作出的重要決議有關(guān)。其中，1982年9月，黨的第十二次全國代表大會(huì)就黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、任務(wù)與職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制等方面都作出了新的規(guī)定;同年12月，第五屆全國人大第五次會(huì)議通過的1982年憲法確立了行政監(jiān)察制度的地位。這些為后來行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)、黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度的發(fā)展和重新確立奠定了重要的基礎(chǔ)。因而，80年代初黨的會(huì)議的召開和1982年憲法的通過和頒布，作為相對較短時(shí)期內(nèi)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對于接下來中國監(jiān)察體制的重新建立起到了決定性的驅(qū)動(dòng)作用，不僅為黨內(nèi)紀(jì)律檢查體制的修正提出了新的制度和規(guī)范要求，而且為行政監(jiān)察體制的重新啟動(dòng)及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的重新建立掃清了障礙，從憲法層面給予了根本保障。第三次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)則是2016年底提出的將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從我國行政機(jī)關(guān)中剝離出來、與“一府兩院”并列的國家監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)。此設(shè)計(jì)的提出打破了此前較長歷史時(shí)期內(nèi)形成的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于國家行政機(jī)關(guān)的路徑依賴，在相對較短的時(shí)間內(nèi)對國家監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新實(shí)踐起到了決定性的驅(qū)動(dòng)作用。國家監(jiān)察體制改革的序幕由此拉開，在接下來的時(shí)期內(nèi)分別經(jīng)歷了在北京、山西和浙江三地的試點(diǎn)工作，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)推廣?？v觀1949年以來中國監(jiān)察體制變革的歷史進(jìn)程，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對于打破路徑依賴下形成的制度穩(wěn)定，促進(jìn)未來制度波動(dòng)和變革會(huì)起到?jīng)Q定性的驅(qū)動(dòng)作用。

（二）路徑依賴：工具理性與價(jià)值判斷的綜合性驅(qū)動(dòng)

路徑依賴是歷史制度主義的基本主張之一，即一旦某個(gè)組織開始沿某條路徑發(fā)展，那最初的政策選擇就容易按照某種慣性持續(xù)下去。路徑依賴最初來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究，建立在工具理性與價(jià)值判斷的綜合基礎(chǔ)之上。綜合歷史制度主義和經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)路徑依賴的觀點(diǎn)來看，在國家社會(huì)發(fā)生重要變化之后，其制度發(fā)展路徑依然容易呈現(xiàn)出對歷史過往的繼承和對自我本身的強(qiáng)化，然而這種繼承和強(qiáng)化往往是在理性選擇和價(jià)值判斷的綜合性驅(qū)動(dòng)下形成的。

1949年以后，中國各方面事業(yè)都有待建立和加強(qiáng)，黨和國家的資源和實(shí)力卻十分有限。首先，1949年以前民主革命時(shí)期已存在相對完備的黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度，它們在民主革命時(shí)期已發(fā)揮了重要作用;其次，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的分布格局恰好與當(dāng)時(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)國家一切事務(wù)的價(jià)值選擇相一致，因而在工具理性與價(jià)值判斷的綜合驅(qū)動(dòng)下，監(jiān)察體制沿襲1949年以前黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和革命根據(jù)地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雛形，初步建立了黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。1993年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部開始合署辦公，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下合并為一套工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。合署辦公能夠?qū)崿F(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督的結(jié)合和有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)提高監(jiān)察效力，強(qiáng)化監(jiān)察體制的權(quán)威，促進(jìn)資源整合。面對新時(shí)代對于監(jiān)察工作提出的新挑戰(zhàn)和新要求，“權(quán)威”和“高效”是開展國家監(jiān)察體制改革的重要目標(biāo)和追求。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的監(jiān)察工作面臨諸如監(jiān)督效率低下、監(jiān)督效力有限、監(jiān)督資源分散重疊等困境，探索解決以上難題，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察工作的權(quán)威、高效，成為國家監(jiān)察體制改革義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。因而，在監(jiān)督效力和監(jiān)督資源等工具理性層面以及黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)等價(jià)值選擇層面的綜合性驅(qū)動(dòng)下，2018年3月，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)。雖然之前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)變?yōu)楝F(xiàn)在的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但實(shí)質(zhì)上依然是理性選擇和價(jià)值判斷綜合驅(qū)動(dòng)下路徑依賴的結(jié)果。

四、制度穩(wěn)定與變革間的平衡性驅(qū)動(dòng)

歷史制度主義認(rèn)為，制度在其存在的大多數(shù)時(shí)間里都是處于均衡狀態(tài)的，然而這種均衡卻不是永存的，只是按照起初的樣子一直在其“斷裂點(diǎn)”之前發(fā)揮既定的功能，經(jīng)過長時(shí)期的停滯之后一旦發(fā)生急速的爆發(fā)，就產(chǎn)生了制度變遷，這便稱之為“間斷均衡”S. D. Krasner， “Approaches to the State： Alternative Conceptions and Historical Dynamics”， Comparative Politics， Vol.16，No.2， 1984，pp. 223-246.。這種變遷主要源于外部力量，制度會(huì)適應(yīng)其內(nèi)部動(dòng)力以保持其本身并建立新的均衡J. Mahoney and K. Thelen， A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change： Ambiguity， Agency and Power， Cambridge： Cambridge University Press， 2010，pp. 1-32.。然而，可以認(rèn)為，“間斷均衡”往往體現(xiàn)著一段歷史時(shí)期內(nèi)制度從均衡到斷裂、再到形成新的均衡的過程。從更為宏觀的歷史視角來看，較長歷史時(shí)期內(nèi)制度變遷的總過程，從制度穩(wěn)定到變革、再到穩(wěn)定的長期過程，注定會(huì)表現(xiàn)出多樣且復(fù)雜的變化模式。20世紀(jì)90年代，西倫引入了不同增量變化模式的概念，并討論了漸進(jìn)式制度變遷的模式和順序。在其早期研究中，他指出，沒有必要在制度穩(wěn)定與制度變革二者間劃出一條明確的界限，制度穩(wěn)定時(shí)期通常以漸進(jìn)式變化為特征，并隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)出四種增量制度變革模式。我們可以認(rèn)為，“間斷均衡”是以一種相對中觀甚至微觀的視角來關(guān)注制度變遷的過程，而漸進(jìn)式變遷則可以被認(rèn)為是在更為宏觀的歷史視野下整體性把握制度變遷的總體過程。

（一）“間斷均衡”：制度均衡與制度斷裂間的平衡性驅(qū)動(dòng)

歷史制度主義的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，制度在大多數(shù)時(shí)間里都是處于均衡狀態(tài)的，然而這種均衡不是一直持續(xù)的，而是在之前制度穩(wěn)定狀態(tài)下持續(xù)至“斷裂”的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮其既定的功能，一旦此種均衡被打破，就會(huì)產(chǎn)生制度斷裂，進(jìn)而逐漸形成新的均衡，發(fā)生制度變遷。然而，只有在制度變遷確實(shí)發(fā)生的情況下，我們才認(rèn)為存在著足夠的動(dòng)力來形成一個(gè)擺脫均衡和慣性的運(yùn)動(dòng)，如果不發(fā)生變遷，我們是無法對其進(jìn)行觀測的。因而，我們可以認(rèn)為，在制度變遷的過程中，存在著一種或源于制度變遷中的環(huán)境依賴，或源于制度發(fā)展慣性的平衡性驅(qū)動(dòng)力，在其驅(qū)動(dòng)作用下，從制度均衡到制度斷裂、再到新的制度均衡的過程得以實(shí)現(xiàn)。

縱觀當(dāng)代中國監(jiān)察體制變遷的歷史脈絡(luò)，顯著的制度“斷裂”均發(fā)生在制度變遷的“決策關(guān)鍵點(diǎn)”之后。1949年以后，在多方動(dòng)力驅(qū)動(dòng)形成的動(dòng)力機(jī)制下，黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度建立，民主革命時(shí)期黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和革命根據(jù)地監(jiān)察制度所形成的制度均衡被打破，制度在此發(fā)生斷裂。然而，“斷裂”只是一種暫時(shí)形態(tài)，此時(shí)的“斷裂”更多沿襲了之前制度的有機(jī)內(nèi)核，只有形成新的制度均衡才能達(dá)到制度穩(wěn)定。改革開放后至80年代的制度變遷亦然。在環(huán)境、觀念、利益等多方面驅(qū)動(dòng)構(gòu)成的動(dòng)力機(jī)制下，產(chǎn)生的新的制度斷裂與之前監(jiān)察體制曲折發(fā)展時(shí)期相比，發(fā)生了顯著的變化。然而，此制度斷裂是適應(yīng)于此時(shí)歷史發(fā)展趨勢和時(shí)代要求的，而且，此時(shí)的制度斷裂主要是監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建，因而，此次斷裂的發(fā)生更大程度上來源于路徑依賴的綜合選擇。所以，在上述動(dòng)力因素的基礎(chǔ)上，由于環(huán)境依賴以及制度慣性等方面的平衡性驅(qū)動(dòng)力的影響，制度斷裂經(jīng)一段時(shí)間內(nèi)的系列修補(bǔ)和完善后，形成了新的制度均衡。2016年底的制度變遷是在嘗試性地逐步打破長久以來形成的制度均衡的基礎(chǔ)上，在多方動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的綜合影響下實(shí)現(xiàn)制度斷裂的。國家監(jiān)察體制改革是在綜合動(dòng)力機(jī)制影響下形成的制度變遷，將監(jiān)察機(jī)關(guān)從其原來所屬的行政機(jī)關(guān)中剝離出來，作為獨(dú)立的國家政治機(jī)關(guān)與“一府兩院”并列，這屬于制度變革的創(chuàng)新之舉，在此之前尚無先例。至今為止，監(jiān)察體制改革初步完成，但尚在探索完善之中，只有在多方平衡性動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)作用下，才能在此創(chuàng)新實(shí)踐中不斷修補(bǔ)完善、取長補(bǔ)短，在真正達(dá)到適應(yīng)于本國國情的基礎(chǔ)上形成新的制度均衡。

（二）漸進(jìn)式變遷：制度穩(wěn)定與制度變革間的增量性驅(qū)動(dòng)

西倫與馬奧尼研究發(fā)現(xiàn)，在制度穩(wěn)定時(shí)期，制度通常表現(xiàn)出漸進(jìn)式變化的特征，而且，不是所有的變化都會(huì)在政策的實(shí)際運(yùn)作中發(fā)揮作用，有些變化可能僅僅是一種手段。在此基礎(chǔ)上，他們思考并區(qū)分出“置換”“置入”“偏移”“轉(zhuǎn)化”四種增量變遷模式。比之于堅(jiān)持只有一種劇烈的變遷模式，這四種模式的產(chǎn)生使得歷史制度主義能夠更為有序地闡釋組織和制度變遷的進(jìn)程?？v觀當(dāng)代中國監(jiān)察體制變革的演進(jìn)歷程，不難看出它是在以上變遷模式的綜合作用下實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式變遷的。

代表著制度內(nèi)既有的規(guī)則模式被變形的“置換”策略，被公認(rèn)為是最簡單的一種變遷形式，這一方法也可以被認(rèn)為僅是對傳統(tǒng)組織和政策變化的觀念重述。這種形式的變形發(fā)生在大多數(shù)的持續(xù)性制度中，并可能積聚更顯著的變形＼[美＼] B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海人民出版社2018年版，第82頁。。因而，在當(dāng)代中國監(jiān)察體制變革的歷程中，表現(xiàn)為以“置換”模式實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式變遷的增量性驅(qū)動(dòng)，可以說在我們前文各方面驅(qū)動(dòng)的討論中多有涉及和體現(xiàn)。當(dāng)規(guī)則為應(yīng)對環(huán)境的變化而發(fā)生變化時(shí)，就發(fā)生了“偏移”?；仡櫘?dāng)代中國監(jiān)察體制發(fā)展變革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)無論是初步創(chuàng)立時(shí)期、恢復(fù)重建時(shí)期還是探索創(chuàng)新時(shí)期，制度變遷都不是一蹴而就的，都是在不同的歷史背景下為應(yīng)對歷史環(huán)境的變化，滿足不同時(shí)期的社會(huì)發(fā)展需要而逐步進(jìn)行增量性變革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“偏移”的。“置入”是指將新的規(guī)則凌駕或并行于既有規(guī)則而引發(fā)的變化。諸如我國監(jiān)察制度發(fā)展史上曾經(jīng)撤銷行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，兩次合署辦公，創(chuàng)建獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，都是逐步將新的制度規(guī)則覆蓋于既有規(guī)則之上，實(shí)現(xiàn)增量性制度變遷?！稗D(zhuǎn)化”是指在已有的規(guī)則和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步改變既有規(guī)則和結(jié)構(gòu)，并逐步建立新的制度和結(jié)構(gòu)的過程。此種漸進(jìn)性變遷模式主導(dǎo)下的增量性驅(qū)動(dòng)力，在國家監(jiān)察體制改革的過程中發(fā)揮了尤為重要的作用。在原先以黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度并行為主導(dǎo)的制度穩(wěn)定下，國家監(jiān)察體制在原有制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上開始實(shí)現(xiàn)制度變革。從試點(diǎn)到在全國推開，進(jìn)而逐步通過了《憲法》修正案、《中華人民共和國監(jiān)察法》，從而在法律層面確立了新的制度和結(jié)構(gòu)的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，最終建立了新的制度和結(jié)構(gòu)，進(jìn)入新的制度穩(wěn)定?？傊瑥臐u進(jìn)性變遷模式視角，有利于我們通過更為宏觀的歷史視野審視監(jiān)察制度變革的總體過程，在促進(jìn)制度變遷的動(dòng)力機(jī)制中發(fā)現(xiàn)促進(jìn)制度穩(wěn)定與制度變革之間歷史性轉(zhuǎn)換的增量性驅(qū)動(dòng)力。

五、獨(dú)立、合作與權(quán)威導(dǎo)向的利益驅(qū)動(dòng)

歷史制度主義認(rèn)為，利益既可以作為獨(dú)立變量，又可以作為干預(yù)變量起作用。中國監(jiān)察體制初步建立前期，由于黨和國家在各方面建設(shè)的精力、資源和力量都有限，以及出于對1949年以前黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和革命根據(jù)地監(jiān)察機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式上的區(qū)別的考慮，我國沿襲了1949年以前黨內(nèi)紀(jì)檢制度和監(jiān)察制度相互獨(dú)立運(yùn)行的形式，初步建立了適應(yīng)于新國情的黨內(nèi)紀(jì)律檢查制度和行政監(jiān)察制度。二者在工作對象和工作職能上的交叉要求，必然形成良好的協(xié)作，使得自1949年至50年代后期，黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一直處于在兩個(gè)相互交叉的監(jiān)察范圍內(nèi)協(xié)調(diào)合作的有機(jī)平衡中。利益因素在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為一種權(quán)力的不對稱關(guān)系，當(dāng)利益目標(biāo)產(chǎn)生偏差時(shí)，處于強(qiáng)勢的一方會(huì)將自身置于有利地位，同時(shí)也會(huì)相應(yīng)地?fù)p害另一方利益。到50年代中后期的曲折發(fā)展時(shí)期，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在“左傾”思潮的影響下，被認(rèn)為沒有存在意義和價(jià)值，因而被取消。黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會(huì)代替黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨紀(jì)監(jiān)察與行政監(jiān)察由合作關(guān)系轉(zhuǎn)為替代關(guān)系。因而從50年代中后期開始，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立承擔(dān)起監(jiān)察工作，直至1977年黨中央決定恢復(fù)建立黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。

1979年3月，中央紀(jì)委和中央組織部就國務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題作出規(guī)定之后，國務(wù)院各部、委、局相繼成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。但是，這種構(gòu)建直接導(dǎo)致了黨政不分、職能權(quán)限劃分不明的困境，嚴(yán)重影響工作效率的提高以及工作全方位的展開。很顯然，此種“獨(dú)立”紀(jì)檢無法滿足當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下監(jiān)察工作的迫切需要。在攻克監(jiān)察工作所處困境的利益驅(qū)動(dòng)下，重建行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)黨政分開、明晰職能權(quán)限顯得刻不容緩。為了適應(yīng)進(jìn)一步改革開放、建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制所面臨的新形勢，以及為進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作，強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能，使之形成有效的合力，以集中力量加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀(jì)委和監(jiān)察部開始合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的體制，這是我國監(jiān)察體制的一項(xiàng)重大改革。合署辦公后的中央紀(jì)委對黨中央全面負(fù)責(zé)，監(jiān)察部依照憲法規(guī)定仍然屬于國務(wù)院序列，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。合署辦公后的紀(jì)檢監(jiān)察工作以反腐敗為重點(diǎn)，直接為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。此外，結(jié)合前文路徑依賴下的合署辦公出于理性選擇和價(jià)值判斷的綜合驅(qū)動(dòng)，這恰恰說明制度變遷并非僅由單一、孤立的動(dòng)力因素所決定，而是由相對復(fù)雜、多元且綜合的動(dòng)力機(jī)制決定的。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國監(jiān)察制度有了進(jìn)一步的發(fā)展，也取得了一定的成效，形成了新的監(jiān)察體制格局，但是，依然存在著諸如監(jiān)察力量分散、監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督范圍有限等諸多弊端和局限。因而，在新時(shí)期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，為克服當(dāng)時(shí)監(jiān)察制度所面臨的多方弊端，增強(qiáng)監(jiān)察體制、監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其手段的權(quán)威性，從而有效對抗社會(huì)主義現(xiàn)代化過程中的貪腐行為，確保國民經(jīng)濟(jì)健康充滿活力，國家實(shí)施監(jiān)察體制改革，建立了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察委員會(huì)。為使國家監(jiān)督系統(tǒng)更具權(quán)威，更好地整合相對分散的監(jiān)督資源，監(jiān)察委員會(huì)再次通過合署辦公實(shí)現(xiàn)與紀(jì)委的“合作”，但區(qū)別在于此次參與“合作”的監(jiān)察委員會(huì)是獨(dú)立的國家政治機(jī)關(guān)而非隸屬于國家行政機(jī)關(guān)。在以促進(jìn)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展為主導(dǎo)，以合作、獨(dú)立和權(quán)威為表征的多樣化利益驅(qū)動(dòng)下，中國監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了多次適應(yīng)于時(shí)代背景和要求的有機(jī)排列、組合和重構(gòu)。

六、基于“計(jì)算”和“文化”方法的行為與價(jià)值選擇驅(qū)動(dòng)

制度如何影響個(gè)人的行為是任何制度分析的核心問題。歷史制度主義的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，制度為行為者提供了可供選擇的制度結(jié)構(gòu)和規(guī)則，以及行為者在行為過程中維護(hù)其自身利益的制度環(huán)境，行為者在以上要素的綜合驅(qū)動(dòng)下作出不同的選擇，從而促使制度朝著對其有利的方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)制度變革。簡而言之，制度與行為之間存在著一種雙向關(guān)系：一方面，制度的存在形式影響著行為選擇;另一方面，行為選擇又推動(dòng)著制度變遷。對于行為者的行為、制度的規(guī)定以及制度為什么會(huì)隨著時(shí)間的推移而存續(xù)等問題，歷史制度主義者給出了“計(jì)算方法”和“文化方法”兩種回答。

“計(jì)算方法”是指行為者在其認(rèn)知范圍內(nèi)所有方案的基礎(chǔ)上，基于某種策略性的計(jì)算，結(jié)合自身偏好，從而作出使其利益最大化的行為選擇。即使在掌握不完全信息的情況下，行為者也會(huì)按照其“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)作出行為選擇。換言之，即使在現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境條件下所作出的“滿意”行為選擇最終并不能達(dá)到真正的利益最大化，行為者依然會(huì)作出如此選擇。20世紀(jì)50年代中后期，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)被撤銷，雖然使得我國行政監(jiān)察體制遭遇曲折，但從歷史制度主義行為的視角來看，政策行為者正是由于意識(shí)到當(dāng)時(shí)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)在職能范圍、監(jiān)督對象等層面的重疊，基于“計(jì)算方法”的行為選擇驅(qū)動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)利益最大化而進(jìn)行“理性”選擇（雖然后來看來它并沒有真正實(shí)現(xiàn)利益最大化）。始于2016年的國家監(jiān)察體制改革，最初只在北京、山西和浙江三地展開試點(diǎn)工作，也是考慮到我國幅員廣闊、情況復(fù)雜等綜合因素，在“計(jì)算方法”驅(qū)動(dòng)下，為實(shí)現(xiàn)利益最大化而作出的理性行為選擇。通過試點(diǎn)工作的展開，可以預(yù)知在全國范圍內(nèi)推廣時(shí)可能面臨的困難和問題，從而實(shí)現(xiàn)及時(shí)調(diào)整，更有利于全國范圍內(nèi)對于新制度結(jié)構(gòu)的理解和適應(yīng)，為在全國范圍內(nèi)廣泛推廣奠定良好的基礎(chǔ)。此外，面對前國家監(jiān)察制度下諸如監(jiān)督范圍和對象重疊、監(jiān)督資源浪費(fèi)、監(jiān)督力量有限等固有矛盾，此次國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)的國家監(jiān)督權(quán)力轉(zhuǎn)換和系統(tǒng)重構(gòu)，也是基于“計(jì)算方法”的行為選擇驅(qū)動(dòng)而作出的為實(shí)現(xiàn)利益最大化的理性行為選擇。

通過將監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國家政治機(jī)關(guān)從原先的行政機(jī)關(guān)中剝離出來，與“一府兩院”并列，實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，不僅有力地整合了國家監(jiān)督資源，優(yōu)化了國家監(jiān)督權(quán)力配置，更加強(qiáng)化了國家監(jiān)督系統(tǒng)的權(quán)威，提高了監(jiān)督效率，可以說在現(xiàn)有國情下實(shí)現(xiàn)了基于“計(jì)算方法”驅(qū)動(dòng)的理性選擇。

“文化方法”主要強(qiáng)調(diào)行為者在其價(jià)值觀、道德準(zhǔn)則以及規(guī)范等主要驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的行為選擇?；凇拔幕椒ā钡男袨檫x擇，能夠推動(dòng)制度變遷，而制度的存在亦能影響基于“文化方法”的行為選擇。在中華文明源遠(yuǎn)流長的歷史長河中，形成了許多治國安邦的思想、文化和經(jīng)驗(yàn)，共同支撐著包括監(jiān)察制度在內(nèi)的統(tǒng)治與管理制度。世所熟知的“為政以德”“修己以安百姓”“廉者政之本”“公生明，廉生威”“非儉無以養(yǎng)廉，非廉無以養(yǎng)德”等思想，構(gòu)成中國古代廉政文化的深層內(nèi)核，并內(nèi)化為官僚群體廉潔從政的價(jià)值要求。這些思想在當(dāng)代中國監(jiān)察體制的歷史沿革中，依然發(fā)揮著重要的驅(qū)動(dòng)作用?；仡櫘?dāng)代中國監(jiān)察體制變革的歷程，可以說基于“文化方法”的價(jià)值選擇驅(qū)動(dòng)貫穿始終，“為人民服務(wù)”“不忘初心”十九大主題是“不忘初心，牢記使命，高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不懈奮斗”。其中，“不忘初心”的重要內(nèi)涵之一是時(shí)刻銘記“為中國人民謀幸?！保@不僅是對中國古代“重民愛民”“以民為本”思想的繼承，更是新時(shí)代背景下的發(fā)展和創(chuàng)新?！傲疂嵭奚怼薄暗虏偶?zhèn)洹⒁缘聻橄取笔舜髨?bào)告中指出，“堅(jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持注重實(shí)績、群眾公認(rèn)，深化干部人事制度改革，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各盡其能、才盡其用”。十八屆三中全會(huì)將“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”作為“好干部”的標(biāo)準(zhǔn)，與“任人唯賢”思想高度契合?！爸贫然\子”等理念，對行為者價(jià)值層面的行為選擇起到了重要的驅(qū)動(dòng)作用。在此價(jià)值選擇驅(qū)動(dòng)與基于“計(jì)算方法”的行為選擇驅(qū)動(dòng)的綜合動(dòng)力作用下，行為者作出相應(yīng)的行為選擇，進(jìn)而推動(dòng)了當(dāng)代中國不同歷史時(shí)期內(nèi)的制度變革。

結(jié) 語

基于歷史制度主義視角審視中國監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程，系統(tǒng)剖析推動(dòng)中國監(jiān)察體制變遷的動(dòng)力，不僅對于繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革具有重要的指導(dǎo)作用，而且對于我們在此基礎(chǔ)上繼續(xù)展開針對影響中國監(jiān)察體制變革的因素、優(yōu)化制度宏觀結(jié)構(gòu)體系等方面的研究具有重要的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性和先導(dǎo)性作用。今后，尚需對以下問題進(jìn)行系統(tǒng)、全面和深度的思考。首先，不僅要總結(jié)提煉1949年以來中國監(jiān)察體制改革取得的豐碩成果，更要將其置于人類的歷史長河之中進(jìn)行客觀評價(jià)。如何避免過去曲折發(fā)展的重演，如何總結(jié)并利用成功的歷史經(jīng)驗(yàn)，如何學(xué)習(xí)借鑒中國古代甚至域外監(jiān)察體制的合理內(nèi)核和優(yōu)秀成果等，無疑是我們面臨的基礎(chǔ)性課題之一。其次，在客觀動(dòng)力驅(qū)動(dòng)既定的情況下，在不斷深化監(jiān)察體制改革的過程中，應(yīng)如何作出理性、正確的行為選擇。最后，如何科學(xué)合理優(yōu)化結(jié)構(gòu)性動(dòng)力下的制度性動(dòng)力、歷史性動(dòng)力和行為性動(dòng)力的基本內(nèi)核和有機(jī)構(gòu)成，這不僅關(guān)乎到中國監(jiān)察體制的未來發(fā)展，更是關(guān)系整個(gè)中華民族偉大復(fù)興的系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性課題?？偠灾?，當(dāng)代中國監(jiān)察制度的改革及其成熟定型，不能靠偶然的沖動(dòng)，也不能寄望于一紙文本的設(shè)計(jì)，它是在歷史因素、現(xiàn)實(shí)狀況和未來挑戰(zhàn)的疊加中磨礪而成的。

（責(zé)任編輯：彤 弓 羅 燕）

An Analysis of the Dynamics of the Changes of

Chinas Supervision System

Yan Deru Luan Chao

Abstract： Looking at the evolution of Chinas supervision system reform since 1949， it is found that the key to grasp the future development of the supervision system is systematically dissecting the dynamics that promote the reform of the supervision system. Historical institutionalism claims that only in the context of institutional development or in a broader historical context can we have a deeper understanding of the causal chain and dynamic mechanism of institutional change. Based on the research paradigm of historical institutionalism， this paper examines the historical process of the reform of Chinas supervision system， and finds that the driving factors for the reform of Chinas supervision system are multidimensional and complex. This includes： the comprehensive drive of environment and concept change; the macro structure drive of rule of law， efficiency and concentration; the rational choice drive under the influence of key nodes; the balance drive between system stability and change; the interest drive of independence， cooperation and authority; the behavior and value choice drive based on “calculation” and “culture” methods.

Keywords： Reform of Supervision System; Historical Institutionalism; Institutional Change