摘 要：我國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系是一種內(nèi)部的委托-代理關(guān)系。中央政府為了確保所制定的多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)能夠得到有效貫徹落實(shí)，就需要建立對(duì)地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。因此，地方政府行為表現(xiàn)與中央政府提供的激勵(lì)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)出色，但在生態(tài)環(huán)境治理方面的表現(xiàn)卻不令人滿意，其根源就在于中央政府所提供的激勵(lì)結(jié)構(gòu)存在著較大的缺陷。因此，中央政府要想根治地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈問(wèn)題，就應(yīng)該立足于“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，對(duì)原有的激勵(lì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：中央政府;地方政府;委托-代理關(guān)系;生態(tài)環(huán)境治理失靈;激勵(lì)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D630;X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）08-0064-12

作者簡(jiǎn)介：褚添有，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （廣西 桂林 541004）

一、問(wèn)題的提出

西方國(guó)家因生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題凸顯較早，故而其學(xué)者對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的研究亦起步較早，成果豐碩，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是基于環(huán)境聯(lián)邦主義理論視角的探討。Stewart認(rèn)為，環(huán)境治理責(zé)任應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，這樣可避免出現(xiàn)地方政府環(huán)境治理失靈問(wèn)題①。Saveyn和Proost等學(xué)者則主張環(huán)境治理分權(quán)，認(rèn)為中央政府一刀切的方法會(huì)帶來(lái)環(huán)境福利損失②。但也有一些學(xué)者如Konisky、Woods等認(rèn)為，由地方政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任也并不一定就能帶來(lái)好的生態(tài)環(huán)境，因?yàn)榈胤秸疄榱宋嗟耐鈦?lái)資本，可能會(huì)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和放松環(huán)境管制，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化D. M. Konisky， “Regulatory Competition and Environmental Enforcement： Is There a Race to the Bottom”， American Journal of Political Science， 51， 2007; D. Woods， “Interstate Competition and Environmental Regulation： A Test of The Race-to-the-Bottom Thesis”， Social Science Quarterly， 87， 2006.。二是基于公共選擇理論視角的研究。Qian等學(xué)者認(rèn)為，如果沒(méi)有有效的激勵(lì)約束機(jī)制，地方政府環(huán)境治理就會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為Y. Qian and G. Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， 5， 1998.。三是基于委托-代理理論視角的分析。Guesnerie和Laffont研究和設(shè)計(jì)了一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)約束機(jī)制，用來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)地方政府和企業(yè)行為，以解決由不完全信息所帶來(lái)的諸多問(wèn)題R. Guesnerie and J. J. Laffont， “A Complete Solution to a Class of Principal-Agent Problems with An Application to the Control of a Self-Managed Firm”， Journal of public Economics， 25， 1984.。

我國(guó)學(xué)者對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境治理的研究則是從20世紀(jì)90年代才開(kāi)始起步，在吸收借鑒西方學(xué)者理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際進(jìn)行探討。企業(yè)的亂排亂放和地方政府沒(méi)有認(rèn)真履行其生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境污染日益嚴(yán)重的兩大主因，這已是學(xué)界的普遍共識(shí)。但學(xué)者在“為什么我國(guó)地方政府沒(méi)有認(rèn)真履行其生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任或者說(shuō)地方政府生態(tài)環(huán)境治理為什么會(huì)失靈”這一問(wèn)題上，則因切入角度各異而有不同的看法。李猛、張克中等學(xué)者從財(cái)政分權(quán)的角度進(jìn)行研究，認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制使地方政府更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視生態(tài)環(huán)境治理李猛：《財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染——對(duì)環(huán)境庫(kù)茲涅茨假說(shuō)的修正》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2009年第5期;張克中等：《財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染：碳排放的視角》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第10期。。周黎安、冉冉等學(xué)者從政治晉升錦標(biāo)賽或政治激勵(lì)的角度進(jìn)行探討，指出我國(guó)以GDP為主的政績(jī)考核晉升體制使得地方政府官員致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期;冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。。張凌云、郭志儀等學(xué)者從財(cái)政分權(quán)和政治晉升激勵(lì)相結(jié)合的角度進(jìn)行剖析，認(rèn)為現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和政治晉升激勵(lì)使得地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，但卻缺失環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋——政治激勵(lì)與財(cái)政約束假說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期;郭志儀、鄭周勝：《財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)與環(huán)境污染：基于1997-2010年省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。。李國(guó)平、張俊等學(xué)者從政企合謀的角度進(jìn)行解析，指出地方政府基于謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而與企業(yè)合謀，充當(dāng)污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，致使環(huán)境污染加劇李國(guó)平、張文彬：《地方政府環(huán)境保護(hù)激勵(lì)模型設(shè)計(jì)——基于博弈和合謀的視角》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期;張俊、鐘春平：《政企合謀與環(huán)境污染——來(lái)自中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。。邱桂杰等學(xué)者基于地方政府官員效用的角度分析地方政府官員缺乏環(huán)境保護(hù)動(dòng)力邱桂杰、鄧明：《政府官員效用視角下的地方政府環(huán)境保護(hù)動(dòng)力分析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。。彭小靜等學(xué)者運(yùn)用多任務(wù)委托-代理模型，分析了中央政府對(duì)地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和執(zhí)行環(huán)境規(guī)制兩個(gè)任務(wù)維度下的激勵(lì)問(wèn)題彭小靜、鄧明：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)雙重任務(wù)中地方政府的行為扭曲——基于多任務(wù)、兩層次的動(dòng)態(tài)委托-代理模型的研究》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2014年第1期。。

毋庸置疑，國(guó)內(nèi)學(xué)者的這些研究從不同角度涉及到地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的成因，尤其是涉及到了激勵(lì)這一因素，但囿于分析視角，他們都只是揭示了地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的部分成因，尚未形成一個(gè)關(guān)于地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈原因的系統(tǒng)性、完整性解釋框架。實(shí)際上，地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的原因是多方面的、復(fù)合型的，如果僅從部分或局部著手改革，而不是立足于整體，在系統(tǒng)考慮地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的多方面原因的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面改革，那么，地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈問(wèn)題是難以得到有效根治的。此外，這些研究對(duì)中央政府在地方生態(tài)環(huán)境治理中責(zé)任的探討亦不夠充分。在委托-代理關(guān)系中，作為代理人的地方政府的生態(tài)環(huán)境治理行為表現(xiàn)與委托人（中央政府）所提供的激勵(lì)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。有鑒于此，本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，將中央政府的作用重新帶回到地方政府生態(tài)環(huán)境治理中，立足于中央政府為地方政府提供激勵(lì)結(jié)構(gòu)這一角度，系統(tǒng)分析地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的體制性根源，并據(jù)此提出重構(gòu)激勵(lì)結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議。

二、地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的表現(xiàn)

我國(guó)是單一制國(guó)家，其管理組織體系涉及到兩大層面：中央政府和地方政府。中央政府是全國(guó)性的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)在宏觀層面對(duì)全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌和規(guī)劃，但它不可能親自去執(zhí)行和落實(shí)所規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，只能將具體執(zhí)行和落實(shí)所規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的工作委托給地方政府去做，將各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)層層分解給地方政府?！八馕吨醒胝⒉恢苯痈深A(yù)地方層面的職能履行，而是采用委托-代理的方式，授權(quán)地方政府履行相關(guān)的政府職能?！庇艚ㄅd、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。這樣就形成了中央政府和地方政府之間的委托-代理關(guān)系。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境只是中央政府交付地方政府去完成的多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)之一。在多任務(wù)的情況下，作為代理人的地方政府不可能平均使勁，“其行為選擇取決于內(nèi)在動(dòng)機(jī)和外在激勵(lì)的結(jié)合”張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋——政治激勵(lì)與財(cái)政約束假說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。。它往往會(huì)根據(jù)中央政府在某一時(shí)期內(nèi)所傳達(dá)的多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的信號(hào)強(qiáng)度去解讀來(lái)自中央政府的意圖或取向，并據(jù)此作出自己的行為選擇。如果中央政府發(fā)出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)信號(hào)強(qiáng)，且有相應(yīng)的激勵(lì)舉措，則地方政府會(huì)選擇積極作為。反之，地方政府就會(huì)選擇消極作為。改革開(kāi)放以來(lái)，中央所發(fā)出的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信號(hào)是最強(qiáng)的，且有相應(yīng)的激勵(lì)舉措，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信號(hào)則相對(duì)比較弱，也缺失相應(yīng)的激勵(lì)舉措。地方政府作為一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的組織實(shí)體，有其自身利益取向和訴求，在中央下達(dá)的多任務(wù)之間（如發(fā)展經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間）存在著矛盾和沖突時(shí)，地方政府基于地方利益最大化的考慮，就會(huì)選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)陽(yáng)奉陰違，從而出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理失靈問(wèn)題。

（一）地方政府未認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)

我國(guó)中央政府對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一直都表現(xiàn)出高度的關(guān)切和重視，如早在1978年，中共中央在批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組工作匯報(bào)時(shí)就作出了要注意保護(hù)環(huán)境，絕不走西方國(guó)家先污染、后治理的彎路的重要指示。1983年，將環(huán)境保護(hù)確定為基本國(guó)策，并逐步制訂了一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。然而，現(xiàn)實(shí)的地方政府基于自利性動(dòng)機(jī)，并沒(méi)有忠實(shí)地遵照中央政府的期待行事，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的實(shí)施效果不佳，生態(tài)環(huán)境破壞和污染問(wèn)題持續(xù)惡化，現(xiàn)已成為世界上污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一，在“全球環(huán)境績(jī)效指數(shù)”（EPI）的排名一直位居后列，2016年位列全球180個(gè)國(guó)家中的第109位，其中，空氣質(zhì)量更是位列世界倒數(shù)第2位，僅比孟加拉國(guó)略強(qiáng)。此外，我國(guó)的水（包括江河水、地表水和地下水）污染、土壤污染同樣也較為嚴(yán)重國(guó)家環(huán)保部：《2016中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，http：//www.zhb.gov.cn。。

（二）地方政府的自利性擴(kuò)張

改革開(kāi)放以來(lái)，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這成為政府施政的首要目標(biāo)。隨著中央政府經(jīng)濟(jì)分權(quán)和行政分權(quán)政策的推行，地方政府已然成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體與利益主體?；诶硇越?jīng)濟(jì)人的動(dòng)機(jī)，在現(xiàn)行以GDP為主的政績(jī)考核和財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府自然會(huì)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為其優(yōu)先考慮的目標(biāo)。這是因?yàn)椋旱谝?，在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，GDP的增長(zhǎng)能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)財(cái)政收入。中央政府是根據(jù)各個(gè)地方的GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)情況來(lái)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的，在這種情況下，地方GDP增長(zhǎng)速度越快，財(cái)政收入的增量越大，地方政府所能獲得的財(cái)政增量分成就越多?！白载?fù)盈虧的財(cái)政體制為地方政府創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)有力的逐利動(dòng)機(jī)。在財(cái)政收益最大化目標(biāo)的指引下，地方政府愿意而且積極參與到有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政盈余的活動(dòng)中?！庇艚ㄅd、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生矛盾時(shí)，地方政府基于財(cái)政收益最大化的考慮，就會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第二，GDP的增長(zhǎng)能夠?yàn)榈胤焦賳T帶來(lái)職位升遷的機(jī)會(huì)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府施政的首要目標(biāo)，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)便成為考核地方政府及其官員政績(jī)的最主要標(biāo)尺褚添有：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型政府管理——1978-2003年中國(guó)政府管理模式研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第5期。。在這一“政績(jī)考核指揮棒”的控制下，地方政府及其官員的工作重心自然是放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)上，而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第三，在財(cái)政分權(quán)和以GDP為主的政績(jī)考核的雙重作用下，地方政府基于自身利益最大化的考慮，就會(huì)與本地企業(yè)合謀，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)李國(guó)平、張文彬：《地方政府環(huán)境保護(hù)激勵(lì)模型設(shè)計(jì)——基于博弈和合謀的視角》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。。

（三）地方環(huán)保官員的尋租與腐敗

近年來(lái)，隨著環(huán)保部門職能、地位的提升和權(quán)力的增大，在缺乏有效權(quán)力制約的情況下，環(huán)保官員的尋租和腐敗行為也隨之增多，環(huán)保系統(tǒng)業(yè)已成為腐敗的高發(fā)新領(lǐng)域。2010年，浙江湖州、杭州、寧波、臺(tái)州、溫州等地環(huán)保官員腐敗窩案頻發(fā)，其中，僅杭州的涉案官員就達(dá)90多人。2012年，江蘇南通發(fā)生環(huán)保腐敗窩案，包括原環(huán)保局局長(zhǎng)陸伯新在內(nèi)的30多名環(huán)保官員落馬。2013年底，安徽省環(huán)保系統(tǒng)腐敗窩案涉案官員達(dá)130余人，基本覆蓋安徽省16個(gè)市。2014年底，河北發(fā)生環(huán)保系統(tǒng)的腐敗窩案串案，原河北省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)李葆一案牽出10件11人，其中環(huán)保系統(tǒng)7人。2015年至2017年，相繼有原山西省環(huán)保廳廳長(zhǎng)劉向東、原國(guó)家環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍、原環(huán)保部華北督查中心主任熊躍輝、原廣東省環(huán)保廳廳長(zhǎng)李清、原河南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)陳新貴等高官落馬。當(dāng)環(huán)保官員拿了人家的好處時(shí)，自然就不會(huì)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題動(dòng)真格，而是“貓鼠一家”，充當(dāng)環(huán)境違法者的“保護(hù)傘”。

三、地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的體制性根源

前已述及，我國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系是一種內(nèi)部的委托-代理關(guān)系。中央政府為了確保所制定的多項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)能夠得到有效貫徹落實(shí)，就需要對(duì)地方政府實(shí)施激勵(lì)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府為地方政府提供的激勵(lì)主要包括兩個(gè)方面：一是正激勵(lì)。由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)政府的首要目標(biāo)和最大的政治，因此，為了激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，中央政府便對(duì)地方政府采取了財(cái)政分權(quán)激勵(lì)和以GDP為主的政績(jī)考核晉升激勵(lì)。這兩種激勵(lì)對(duì)地方政府的行為起著非常大的導(dǎo)向作用。之后，隨著生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題的凸顯，中央政府才將環(huán)境保護(hù)的要求注入到這兩種激勵(lì)之中。二是負(fù)激勵(lì)（或稱約束）。首先，出臺(tái)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)和政策，對(duì)政府的相關(guān)責(zé)任作出規(guī)定或要求，給地方政府戴上“緊箍咒”。其次，對(duì)地方政府執(zhí)行和落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)和政策要求的情況進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，念“緊箍咒”。正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)二者相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相輔相成，缺一不可，構(gòu)成了一個(gè)較為完整的“胡蘿卜+大棒”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，從不同的側(cè)面對(duì)地方政府的行為起到引導(dǎo)、保持和歸化作用。可以說(shuō)，中央政府有什么樣的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，地方政府就會(huì)有什么樣的行為表現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)出色，但在生態(tài)環(huán)境治理方面的表現(xiàn)卻很差勁，這與中央政府所提供的激勵(lì)結(jié)構(gòu)存在著較大的缺陷有密切關(guān)系。

（一）財(cái)政分權(quán)激勵(lì)的扭曲

改革開(kāi)放以來(lái)，為了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央政府開(kāi)始對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革。從20世紀(jì)80年代至1993年，實(shí)行的是“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，但此體制卻導(dǎo)致了中央財(cái)力下降和權(quán)威受損，出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面。為了改變這一狀況，1994年，中央政府開(kāi)始推行分稅制改革，將財(cái)權(quán)上收，中央拿“大頭”，地方拿“小頭”，從而擴(kuò)大了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，提高了財(cái)政集中程度。與此同時(shí)，將事權(quán)下壓，在財(cái)政支出方面，中央支出只占全國(guó)總支出的約20%，而地方卻占約70%張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋——政治激勵(lì)與財(cái)政約束假說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。，也就是說(shuō)，中央是財(cái)多事少，而地方卻是財(cái)少事多。分稅制改革雖然增強(qiáng)了中央政府財(cái)力和權(quán)威性，增加了其對(duì)地方政府的控制。但對(duì)于地方政府而言，錢少事多導(dǎo)致其面臨著巨大的財(cái)政缺口壓力。此種財(cái)政壓力狀況導(dǎo)致地方政府及其官員對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其所帶來(lái)的財(cái)稅增長(zhǎng)的高度重視，而弱化或忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能的履行。地方政府為了追求更大的財(cái)政收入而竭盡所能地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目，尤其是對(duì)那些能為本地帶來(lái)巨大產(chǎn)值和財(cái)政收入的大型企業(yè)，在項(xiàng)目審批和環(huán)境執(zhí)法上給予特殊照顧，甚至為其通風(fēng)報(bào)信以應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查。地方政府同樣也會(huì)對(duì)地方性中小企業(yè)給予一定的照顧，對(duì)它們的環(huán)境污染行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度，因?yàn)樗鼈円彩堑胤秸硪粋€(gè)重要的稅收來(lái)源。政企合謀由此必然會(huì)帶來(lái)另外一個(gè)結(jié)果，那就是官員的腐敗。

因此，財(cái)政分權(quán)改革雖然增加了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，卻降低了地方政府改善環(huán)境的意愿，造成地區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題的加重楊瑞龍、章泉、周業(yè)安：《財(cái)政分權(quán)、公眾偏好和環(huán)境污染——來(lái)自中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)所宏觀經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2007年。?！坝捎诘胤秸茏灾鳑Q定其轄區(qū)內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及政策執(zhí)行的嚴(yán)厲程度，從而能消極抵制、甚至扭曲中央的環(huán)保政策。尤其是當(dāng)?shù)胤截?cái)政因大量開(kāi)支而陷入財(cái)政困境之時(shí)，地方政府更加難以執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境政策?！比伪麖?qiáng)：《生態(tài)文明建設(shè)視角下的環(huán)境治理：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2013年第5期。

為了解決因財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的地方財(cái)力不足而導(dǎo)致的地方政府環(huán)保動(dòng)力不足的問(wèn)題，中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并在“十二五”期間開(kāi)始在一些地區(qū)（如青海三江源、南水北調(diào)中線水源地等）推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，取得了一定成效，但也存在著諸多的不足和問(wèn)題，如縱向轉(zhuǎn)移支付方面存在著一般性轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)低且對(duì)生態(tài)補(bǔ)償因素考量不足、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中沒(méi)有明確的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目等問(wèn)題賈康、劉薇：《生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅制度改革與政策建議》，《環(huán)境保護(hù)》2014年第9期。，橫向轉(zhuǎn)移支付則存在著“補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、補(bǔ)償模式比較單一、資金來(lái)源缺乏、政策法規(guī)體系建設(shè)滯后等問(wèn)題”余敏江、劉超：《生態(tài)治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。。

（二）政治晉升激勵(lì)的缺陷

中央政府為了確保對(duì)地方政府控制的有效性，在授權(quán)后仍然保留著對(duì)地方政府包括人事權(quán)、資源分配權(quán)等諸多權(quán)力在內(nèi)的垂直管理權(quán)。對(duì)于政府官員而言，仕途發(fā)展前程是其追求的主要目標(biāo)。因此，職務(wù)提拔或升遷是中央對(duì)地方政府官員的一種最重要的政治激勵(lì)方式冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。。由黨委組織部門定期對(duì)地方黨政官員進(jìn)行政績(jī)考核，并根據(jù)考核結(jié)果給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，如職務(wù)提拔或升遷，以此來(lái)督促地方官員貫徹落實(shí)中央的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

改革開(kāi)放以來(lái)，由于抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)成為各級(jí)黨委和政府首要的和根本的任務(wù)，因此，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然而然地成為中央或上級(jí)政府考核政府及其官員政績(jī)的最主要標(biāo)準(zhǔn)，并與官員的利益得失、仕途進(jìn)退緊密關(guān)聯(lián)在一起”褚添有：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型政府管理——1978-2003年中國(guó)政府管理模式研究》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第5期。?！霸谶@種政治晉升考核機(jī)制的激勵(lì)下，地方政府的理性選擇顯然是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，具體地說(shuō)，就是以提升地方GDP為主要的努力目標(biāo)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相矛盾時(shí)，理性的選擇顯然是偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是環(huán)境保護(hù)。”張凌云、齊曄：《地方環(huán)境監(jiān)管困境解釋——政治激勵(lì)與財(cái)政約束假說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。頻繁調(diào)動(dòng)的干部任免制度的缺陷更是促成和鼓勵(lì)地方政府官員的急功近利思想和行為，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，追求一種短平快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)，由此導(dǎo)致了我國(guó)生態(tài)環(huán)境的日趨惡化。

日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)促使中央政府開(kāi)始著手改變以GDP為主的政績(jī)考核辦法，逐步將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入到干部考核指標(biāo)體系之中。2013年12月，中組部出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，將民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等都納入到考核內(nèi)容之中，并強(qiáng)化了環(huán)境約束性指標(biāo)的考核。然而，由于這種政績(jī)考核的改進(jìn)只是一種簡(jiǎn)單的考核內(nèi)容“量”的增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等考核指標(biāo)常常是模糊不清、互相矛盾和沖突的。學(xué)者冉冉指出，“地方政府官員普遍認(rèn)為落實(shí)這些環(huán)境約束性指標(biāo)在很大程度上與干部考核指標(biāo)體系中的其它‘硬指標(biāo)（GDP增長(zhǎng)）相互沖突。在面臨越來(lái)越多的相互沖突的考核指標(biāo)時(shí)，地方干部不得不作出優(yōu)先性選擇，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常被看成是重中之重的任務(wù)”冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)對(duì)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考核，地方官員便通過(guò)拉關(guān)系、找門路和操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等多種方式，讓生態(tài)環(huán)境治理達(dá)標(biāo)。此外，在實(shí)踐中，“環(huán)境指標(biāo)與官員的仕途升遷沒(méi)有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系”冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。。總之，改進(jìn)后的政績(jī)考核機(jī)制仍然在指標(biāo)設(shè)置、測(cè)量、監(jiān)督等方面存在著諸多的缺陷，因而還不能為地方官員嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境政策提供足夠有效的政治激勵(lì)。

（三）生態(tài)環(huán)境法律對(duì)政府激勵(lì)的缺失

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步制定了1600多部生態(tài)環(huán)境類法律法規(guī)，構(gòu)筑了較為完整的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，如從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，我國(guó)已進(jìn)入世界上環(huán)境立法最發(fā)達(dá)的國(guó)家行列。然而，“形式上越來(lái)越完善的環(huán)保立法似乎并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上起到保護(hù)環(huán)境的作用，相反環(huán)境問(wèn)題卻越來(lái)越嚴(yán)重”汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？中國(guó)環(huán)保法治藍(lán)皮書(shū)（1970-2010）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第37頁(yè)。。導(dǎo)致此種結(jié)果的原因固然很多，如法律對(duì)污染企業(yè)的懲罰不夠嚴(yán)厲等，但最關(guān)鍵的因素應(yīng)該是法律缺失對(duì)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)，這主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任規(guī)定缺失。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)總體上存在著“規(guī)制企業(yè)有余而規(guī)制政府不足”的缺陷，即重政府環(huán)境權(quán)力而輕政府環(huán)境義務(wù)、重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任而輕政府環(huán)境責(zé)任、重企事業(yè)單位環(huán)境義務(wù)和責(zé)任而輕政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任、重政府第一性環(huán)境責(zé)任而輕政府第二性環(huán)境責(zé)任、重政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境責(zé)任而輕政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任陽(yáng)東辰：《公共性控制：政府環(huán)境責(zé)任的省察與實(shí)現(xiàn)路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第2期。。第二，環(huán)保管理體制設(shè)置不科學(xué)致使有心者無(wú)力，有力者無(wú)心。如環(huán)境監(jiān)管權(quán)被十幾個(gè)部門分割，環(huán)保部門有統(tǒng)一監(jiān)管之責(zé)而無(wú)統(tǒng)一監(jiān)管之權(quán)，其他部門有權(quán)無(wú)責(zé)，常怠于履職;在中央與地方之間，國(guó)家環(huán)保部門對(duì)全國(guó)環(huán)保工作的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”與環(huán)境質(zhì)量“地方政府負(fù)責(zé)制”之間也存在沖突;等等鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期。。第三，缺乏正激勵(lì)，對(duì)積極環(huán)保者沒(méi)有任何嘉獎(jiǎng)或補(bǔ)償，只有“責(zé)”沒(méi)有“利”。第四，缺乏能力保障，只要求“馬兒跑卻又不給馬兒草吃”。我國(guó)環(huán)保投入和環(huán)保執(zhí)法力量是呈“倒金字塔”型結(jié)構(gòu)，即環(huán)保所投入的經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)備、技術(shù)等能力保障自上而下呈遞減狀態(tài)。如此“激勵(lì)”的結(jié)果最終便是地方政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任成為一張“空頭支票”，從而導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。

此外，由于我國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的封建專制統(tǒng)治，致使政府管理中人治的觀念根深蒂固。新中國(guó)成立后所建立的高度集中體制又使得人治有了延續(xù)生存的土壤。人治傳統(tǒng)的延續(xù)必然導(dǎo)致法治不彰的結(jié)果，即便我國(guó)已建立起較為完整的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，但卻缺失法律的威嚴(yán)，得不到有效執(zhí)行，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法違法、違法不究的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。迄今為止，因生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題被依法追究法律責(zé)任的官員寥寥無(wú)幾。在這種情況下，政府官員更加不把法律當(dāng)回事，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律執(zhí)行陷入惡性循環(huán)的怪圈。

（四）行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的乏力

我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府依法享有對(duì)地方政府的監(jiān)督權(quán)。由于抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府施政的首要和根本目標(biāo)，因而，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督重心放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上。由此導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督很長(zhǎng)一段時(shí)間存在著較為嚴(yán)重的虛化現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理失靈問(wèn)題嚴(yán)重。除此之外，還有以下幾個(gè)方面的原因：一是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督所涉的范圍、內(nèi)容非常寬泛，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，每個(gè)方面都事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督成本極大，也難以做到。即使有此精力，也會(huì)因?yàn)橐恍┘?xì)枝末節(jié)問(wèn)題而造成漏監(jiān)。二是我國(guó)地域廣闊，各地的生態(tài)環(huán)境情況各異，再加上信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，中央政府難以及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地了解各地方政府生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際情況，而地方政府基于自利動(dòng)機(jī)，往往習(xí)慣于報(bào)喜不報(bào)憂，掩蓋自身問(wèn)題，欺騙中央政府。三是我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)缺乏中央政府對(duì)地方政府在生態(tài)環(huán)境事務(wù)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)察、審計(jì)等方面的具體規(guī)定，這就導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府的一種放任狀態(tài)。四是傳統(tǒng)環(huán)保管理體制的制約。地方環(huán)保部門是地方政府的一個(gè)組成部分，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在人財(cái)物等方面均受制于地方政府。它與上級(jí)環(huán)保部門之間只是一種業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，只有在特殊項(xiàng)目上才會(huì)與國(guó)家環(huán)保部進(jìn)行直接互動(dòng)。因此，地方環(huán)保部門會(huì)優(yōu)先聽(tīng)從于地方政府的號(hào)令，而不是中央或上級(jí)環(huán)保部門的號(hào)令。

為了解決中央對(duì)地方政府環(huán)保監(jiān)督的虛化問(wèn)題，自2006年以來(lái)，國(guó)家環(huán)保部開(kāi)始在全國(guó)成立六大區(qū)域環(huán)保督查中心，按照行政區(qū)域劃分開(kāi)展環(huán)保督查活動(dòng)。2006年至2013年是以督查企業(yè)為主的階段，對(duì)違法排污企業(yè)進(jìn)行掛牌督辦，雖然取得了一定成效，但由于受地方保護(hù)主義的影響以及掛牌督企的“單打獨(dú)斗”的局限性，致使督查工作步履維艱。有鑒于此，2014年至2015年，環(huán)保督查中心的工作開(kāi)始從督查企業(yè)轉(zhuǎn)向督查地方政府，將地市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)情況作為督查重點(diǎn)，對(duì)環(huán)境責(zé)任落實(shí)不到位的政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行公開(kāi)約談?！岸秸彪m然在環(huán)境污染事件和區(qū)域霧霾污染治理方面取得了一定成效，但在我國(guó)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制下，只督察地方政府而沒(méi)有督察地方黨委，終究是治標(biāo)不治本，不具備威懾力 常紀(jì)文、王鑫：《由督企、督政到督地方黨委：環(huán)境監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變的歷史邏輯》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第7期。。因此，自2016年1月開(kāi)始，中央環(huán)保督察由“督政”向“督黨政同責(zé)”轉(zhuǎn)變。中央環(huán)保督察依托中央的權(quán)威層層傳遞環(huán)保壓力，進(jìn)而取得了顯著成效，一批百姓反映強(qiáng)烈或久拖不決的環(huán)境問(wèn)題得到解決，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保工作的重視達(dá)到前所未有的程度。但中央環(huán)保督察仍然屬于一種運(yùn)動(dòng)式治理，其制度化、法治化程度尚顯不足，“在取得短期效果的同時(shí)，無(wú)法擔(dān)保治理效果的可持續(xù)性與制度運(yùn)作的持久性，制約環(huán)保督查制度持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮作用”陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。。

（二）構(gòu)建綠色GDP政績(jī)考核機(jī)制

以GDP為主的政治晉升考核機(jī)制是導(dǎo)致地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的重要原因之一，因此，中央政府需要對(duì)原有的政績(jī)考核機(jī)制進(jìn)行根本性改革，構(gòu)建綠色GDP政績(jī)考核機(jī)制。

1.制定綠色GDP績(jī)效考核的相關(guān)法律法規(guī)和指標(biāo)體系

雖然近幾年來(lái)中央政府正在逐步推進(jìn)綠色GDP績(jī)效考核，但由于缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的強(qiáng)有力保障，從而導(dǎo)致綠色GDP績(jī)效考核的實(shí)施效果不佳。因此，需要中央政府加快制定和出臺(tái)綠色GDP績(jī)效考核的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)綠色GDP績(jī)效考核的制度化和規(guī)范化。首先，要從法律上明確綠色GDP績(jī)效考核在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。其次，要從法律上明確綠色GDP績(jī)效考核相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系和責(zé)任，包括縱向上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系與責(zé)任、橫向政府部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系與責(zé)任。最后，制定統(tǒng)一的綠色GDP考核指標(biāo)體系，全面涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)（尤其是民生）、文化、生態(tài)環(huán)境等考核內(nèi)容，科學(xué)合理地設(shè)定各項(xiàng)考核內(nèi)容所包含的指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重，切實(shí)消除各考核指標(biāo)之間的矛盾與沖突，明確考核主體、考核辦法、考核程序和結(jié)果運(yùn)用。

2.以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，實(shí)行分類分區(qū)考核

我國(guó)目前將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四種類型。由于這四大區(qū)域所承擔(dān)的主體功能存在著非常大的差異，因此，對(duì)四大區(qū)域地方政府的綠色GDP政績(jī)考核不能全國(guó)“一刀切”，而應(yīng)各有側(cè)重，實(shí)行分類分區(qū)考核?！皩?duì)于優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)，資源環(huán)境類指標(biāo)考核權(quán)重應(yīng)高于經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)權(quán)重，以促使該功能區(qū)資源環(huán)境問(wèn)題的解決與改善;對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，要兼顧生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容;對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域主要考核其農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力，而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域則應(yīng)重點(diǎn)考核其生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，要逐步取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核;對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，重點(diǎn)考核生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)情況，避免各級(jí)各類自然文化資源的損害與破壞。”盛明科、朱玉梅：《生態(tài)文明建設(shè)導(dǎo)向下創(chuàng)新政績(jī)考評(píng)體系的建議》，《中國(guó)行政管理》2015年第7期。

3.建立與綠色GDP政績(jī)考核結(jié)果相掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制

中央政府要將綠色GDP政績(jī)考核結(jié)果與地方政府及其官員的各類評(píng)定、政策傾斜、職務(wù)晉升等緊密結(jié)合起來(lái)，對(duì)積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)且有成效的地方政府及其官員，及時(shí)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不力的地方政府及其官員，根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)的懲罰，即便是已離任和退休的官員，也要嚴(yán)格追究責(zé)任，以此切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府及其官員的片面發(fā)展政績(jī)觀，牢固樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先的政績(jī)發(fā)展觀。

（三）生態(tài)環(huán)境法律應(yīng)從以規(guī)制企業(yè)為主轉(zhuǎn)向以規(guī)制政府為主

“重對(duì)企業(yè)的規(guī)制，輕對(duì)政府的監(jiān)督與制約”是我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)存在的根本性缺陷，因此，中央政府應(yīng)將修改和完善生態(tài)環(huán)境法制的突破口從以規(guī)制企業(yè)為主轉(zhuǎn)向以規(guī)制政府為主，強(qiáng)化政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)地方政府積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任?！霸趦?nèi)容上，按照激勵(lì)的性質(zhì)，可分為‘動(dòng)力機(jī)制和‘能力保障兩部分?！膘柟蹋骸墩?lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期。

1.建立地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制

首先，將地方黨委政府列為第一責(zé)任人，對(duì)其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任作出明確具體而非籠統(tǒng)的規(guī)定，徹底扭轉(zhuǎn)以往“環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)制”被虛化的狀況，促使地方黨委政府認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。擴(kuò)大問(wèn)責(zé)對(duì)象，將地方黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)都納入到問(wèn)責(zé)對(duì)象之中。擴(kuò)大問(wèn)責(zé)事由，將怠于履行環(huán)境治理職責(zé)、未完成約定環(huán)境治理任務(wù)、環(huán)境質(zhì)量惡化等都列入其中，而不僅僅是限于發(fā)生重大環(huán)境事故或是出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為 鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期。。對(duì)相關(guān)政府責(zé)任人設(shè)定多樣化的責(zé)任形式，包括政治責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并建立有效的責(zé)任追究機(jī)制。建立對(duì)地方黨委政府及相關(guān)部門履行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的多元監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括人大監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、司法監(jiān)督與問(wèn)責(zé)以及社會(huì)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

其次，獎(jiǎng)懲結(jié)合，注重利益誘導(dǎo)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。地方黨委政府之所以重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要原因就是地方黨委政府有其自身的利益追求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅可以為地方政府帶來(lái)財(cái)政收益的最大化，而且能為黨政官員帶來(lái)政治晉升機(jī)會(huì)。因此，僅僅依靠上述的責(zé)任強(qiáng)制與問(wèn)責(zé)的負(fù)激勵(lì)，尚不足以充分調(diào)動(dòng)地方黨委政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的積極性，還必須獎(jiǎng)懲結(jié)合，實(shí)施利益誘導(dǎo)的正激勵(lì)，也就是說(shuō)通過(guò)實(shí)施一些獎(jiǎng)勵(lì)性措施，如對(duì)那些認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)且成效顯著的地方黨委政府及其官員，要及時(shí)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)（如在財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目審批、政績(jī)考核、環(huán)境治理等方面給予傾斜和支持），將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方黨委政府的自我利益能夠緊密聯(lián)系起來(lái)和協(xié)調(diào)起來(lái)，而非相沖突，從而能夠?qū)Φ胤近h委政府產(chǎn)生足夠的刺激鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期。。

2.建立地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力保障機(jī)制

建立促進(jìn)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力保障機(jī)制，對(duì)經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)備、技術(shù)等方面的投入和保障作出制度化規(guī)定，確保地方政府具備基本的生態(tài)環(huán)境治理能力鞏固：《政府激勵(lì)視角下的<環(huán)境保護(hù)法>修改》，《法學(xué)》2013年第1期。。具體的能力保障機(jī)制建設(shè)主要有：環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入和保障機(jī)制，如環(huán)保公共預(yù)算、環(huán)保投入最低保障、環(huán)保費(fèi)用分擔(dān)、環(huán)保專項(xiàng)、綠色“補(bǔ)貼”與“減稅”等;環(huán)保機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)機(jī)制，如人員編制、基本硬件裝備、應(yīng)急裝備和基礎(chǔ)工作等;環(huán)保權(quán)力保障機(jī)制，如強(qiáng)化環(huán)保部門監(jiān)察職權(quán)、建立跨區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制和部門環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等。

3.強(qiáng)化對(duì)政府生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任追究

建立健全地方政府生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任追究機(jī)制，明確責(zé)任追究的主體、范圍或事由、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效和程序。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)諸如怠于履行環(huán)境治理職責(zé)、未完成約定環(huán)境治理任務(wù)、環(huán)境質(zhì)量惡化等法定追責(zé)事由時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公眾可依法啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)政府相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)。通過(guò)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，倒逼地方政府提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，依法行政，徹底扭轉(zhuǎn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法違法、違法不究的現(xiàn)象。

（四）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度

1.實(shí)行生態(tài)環(huán)境治理“目標(biāo)責(zé)任狀”

我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，并據(jù)此形成了具有中國(guó)特色的政治運(yùn)行機(jī)制，即壓力型體制。中央政府向下級(jí)政府下達(dá)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)和指標(biāo)，然后這些任務(wù)和指標(biāo)在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四個(gè)行政層級(jí)中層層下達(dá)，“加溫加壓”，再通過(guò)崗位目標(biāo)責(zé)任制細(xì)化分解到政府官員身上。下級(jí)往往被迫與上級(jí)簽訂“責(zé)任狀”來(lái)保證任務(wù)和指標(biāo)的完成。在這種巨大的壓力環(huán)境下，地方政府及其官員就有了完成中央與上級(jí)下達(dá)任務(wù)的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力。因此，為了使地方政府有充分的激勵(lì)來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，中央政府可依托壓力型體制與地方政府簽署生態(tài)文明建設(shè)“責(zé)任狀”，把生態(tài)文明建設(shè)納入到干部政績(jī)考核體系，提高其在干部政績(jī)考核體系中的權(quán)重，建立健全目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行“一票否決”，最大限度地激勵(lì)地方政府加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)黃德林、郭詩(shī)卉：《地方政府保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制研究》，《國(guó)土資源科技管理》2013年第1期。。當(dāng)然，鑒于壓力型體制也有諸多的弊端，如一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境、地方的策略性應(yīng)對(duì)、體制內(nèi)各級(jí)官員壓力與動(dòng)力的失衡、民眾主體地位某種程度的喪失等李海青、趙玉潔：《壓力型體制的治理限度及其調(diào)適》，《理論視野》2017年第9期。，因此，需要用好壓力型體制下生態(tài)環(huán)境治理“責(zé)任狀”的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，注意限制其負(fù)面和消極功能。一是簽署“責(zé)任狀”應(yīng)以共識(shí)為基礎(chǔ)，上下級(jí)之間要進(jìn)行溝通、協(xié)商，而不應(yīng)是一個(gè)自上而下單向度的命令和強(qiáng)加過(guò)程。二是實(shí)行“契約式管理”，“目標(biāo)責(zé)任狀”作為一種契約，上下級(jí)之間的績(jī)效協(xié)議一方面要做到權(quán)責(zé)利對(duì)等;另一方面，強(qiáng)調(diào)契約對(duì)上下級(jí)的雙向約束，上級(jí)不能隨意干預(yù)或加碼，上級(jí)違反契約導(dǎo)致績(jī)效不佳不能處罰下級(jí)周志忍：《西方發(fā)達(dá)國(guó)家是否也存在“層層加碼”》，《人民論壇》2016年第21期。。三是擴(kuò)大公民全過(guò)程的參與，“責(zé)任狀”的績(jī)效信息向公眾公開(kāi)并接受公眾監(jiān)督，從而改變各地方政府及其官員單純對(duì)上負(fù)責(zé)的理念與做法，使其直接對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合。

2.建立健全全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

首先，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家環(huán)保部要會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)原有的部門分割、央地分離的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有機(jī)整合，統(tǒng)一納入到國(guó)控的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系之中，橫向?qū)崿F(xiàn)各部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息集成共享，縱向?qū)崿F(xiàn)各層級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。其次，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)的上收。將環(huán)境質(zhì)量國(guó)控點(diǎn)位監(jiān)測(cè)事權(quán)上收到中央政府，由中央全額保障其建設(shè)、人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備和技術(shù)。實(shí)行“國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)”，避免生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)受到地方政府過(guò)多干擾，確保生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任考核的客觀和公正。再次，建立由獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的體制。該機(jī)構(gòu)直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，獨(dú)立于各部委之外，亦不受地方政府約束，以確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的權(quán)威性和公正性。最后，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)問(wèn)責(zé)機(jī)制，防范和懲治地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)和環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的弄虛作假行為。

3.推進(jìn)環(huán)保大部制和環(huán)保垂直管理制度改革

首先，逐步推進(jìn)環(huán)保大部制改革，將原先分散在國(guó)土資源、水利、林業(yè)、海洋等部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到環(huán)保部門之中，實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制，克服多年來(lái)一直存在的監(jiān)管“碎片化”痼疾。與此同時(shí)，還需要在中央層面建立推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)各部門的協(xié)作水平，進(jìn)一步加強(qiáng)各項(xiàng)生態(tài)文明制度改革任務(wù)之間的銜接。其次，推行環(huán)保垂直管理制度改革，以克服地方保護(hù)主義，強(qiáng)化對(duì)地方政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督。

4.實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)保督察的法治化、常態(tài)化

中央環(huán)保督察尚屬于一種運(yùn)動(dòng)式治理方式，其制度化、法治化明顯不足，因此，需要進(jìn)一步提升國(guó)家環(huán)保督察的法治化、規(guī)范化、精細(xì)化水平，以使其走向常態(tài)化、長(zhǎng)效化。首先，完善環(huán)保督察的法律依據(jù)，包括加快制定《國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察條例》，明確督察對(duì)象、督察機(jī)構(gòu)設(shè)置、督察人員配置、督察工作職責(zé)、督察程序、法律責(zé)任、督察事項(xiàng)責(zé)任追究機(jī)制等內(nèi)容;《環(huán)保督察條例》出臺(tái)后，還需要制定配套的實(shí)施細(xì)則和規(guī)范性文件，形成完善的環(huán)保督察法律法規(guī)體系;出臺(tái)環(huán)保督察的黨內(nèi)法規(guī)，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨環(huán)境保護(hù)督察辦法》，明確督察組織、督察內(nèi)容、督察實(shí)施、工作措施等內(nèi)容，制定比《督察條例》更為嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)規(guī)定陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。。其次，建立督察成果運(yùn)用機(jī)制。將督察結(jié)果納入地方黨委政府及其官員的政績(jī)考核體系之中，建立督察考核促進(jìn)環(huán)保工作落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制常紀(jì)文、王鑫：《由督企、督政到督地方黨委：環(huán)境監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變的歷史邏輯》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第7期。。最后，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)督察制度“陽(yáng)光化”建設(shè)。通過(guò)信件、熱線、官網(wǎng)、微信、微博等渠道和平臺(tái)，使公眾可以更加暢通地參與到督察巡視之中。同時(shí)，充分利用媒體平臺(tái)曝光約談過(guò)程、核查核實(shí)過(guò)程、走訪察看過(guò)程，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的“陽(yáng)光化”葛察忠等：《環(huán)境保護(hù)督察巡視：黨政同責(zé)的頂層制度》，《中國(guó)環(huán)境管理》2016年第1期。。

5.建立健全區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度

首先，組建科研攻關(guān)課題組，加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論研究，并且依據(jù)試點(diǎn)工作的開(kāi)展，將理論和實(shí)踐相結(jié)合，盡快厘清困惑，凝聚共識(shí)，建立統(tǒng)一的理論體系和數(shù)據(jù)體系，確立編制規(guī)范與制定核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)各項(xiàng)工作深入開(kāi)展。其次，建立審計(jì)部門與國(guó)土、海洋、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立自然資源資產(chǎn)信息共享系統(tǒng)，探索運(yùn)用“先審、后離”模式，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，制定結(jié)果運(yùn)用辦法，加大責(zé)任追究力度錢水祥：《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。。

6.建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

首先要厘清責(zé)任主體，明確區(qū)分黨委責(zé)任和政府責(zé)任、個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任、“前任”責(zé)任和“后任”責(zé)任、跨區(qū)域不同層級(jí)政府間責(zé)任等的界限。其次要細(xì)化責(zé)任形式，應(yīng)根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境決策、執(zhí)行、監(jiān)管中角色和作用的不同，對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的損害程度不同而精準(zhǔn)限定其責(zé)任承擔(dān)形式，做到權(quán)責(zé)一致、罪責(zé)相當(dāng)。再次，區(qū)分追究時(shí)效。道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任的追究可以做到終身追究，但刑事責(zé)任的追究是有時(shí)效的（追訴時(shí)效為20年）。在這種情況下，要突破生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的法律時(shí)效困局，可通過(guò)加重領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任、行政責(zé)任來(lái)達(dá)到懲罰、教育的目的高桂林、陳云?。骸墩撋鷳B(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的法制構(gòu)建》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。。其四，完善責(zé)任追究的啟動(dòng)和實(shí)施程序，采用獨(dú)立第三方的啟動(dòng)模式。其五，完善相關(guān)配套制度，如生態(tài)環(huán)境信息公開(kāi)制度、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理制度、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

Systematic Roots and Corrections of Local Governments

Governance Failure in Ecological Environment

Chu Tianyou

Abstract： The relationship between Chinas central government and local governments is an internal principal-agent one. In order to ensure that the multiple goals and tasks formulated can be effectively implemented， the central government needs to establish an incentive structure for local governments. Therefore， the performance of local government is directly related to the incentive structure provided by the central government. Since the reform and opening up， Chinas local governments have made excellent achievements in economic development， but in ecological environment governance， their performances have been unsatisfactory. The root lies in the defective incentive structure provided by the central government. Therefore， if the central government wants to rectify the local governments governance failure in ecological environment， it should restructure the original incentive structure systematically based on the strategic five-sphere integrated plan and coordinate ecological environment protection with politics， economy， culture and society.

Keywords： Central Government; Local Government; Principal-agent Relationship; Governance Failure in Ecological Environment; Incentive Structure