林麗玲

摘要：我國(guó)的跨界事務(wù)治理在理念層面、主體層面、資源層面存在著碎片化問題。實(shí)現(xiàn)跨界公共事務(wù)治理的創(chuàng)新需要從碎片化治理邁向整體性治理，這就需要從理念、主體、資源著手，構(gòu)建跨界公共事務(wù)的整體性治理機(jī)制。文章基于整體性治理理論，探析我國(guó)在跨界公共事務(wù)治理中存在的問題并提出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)我國(guó)跨界公共事務(wù)治理機(jī)制的創(chuàng)新具有極強(qiáng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：跨界公共事務(wù);治理;碎片化;整體性

一、引言

全球化、工業(yè)化、信息化與區(qū)域一體化的快速推進(jìn)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了諸如環(huán)境保護(hù)、公共危機(jī)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列跨行政區(qū)域的公共問題。面對(duì)與日俱增的跨層級(jí)、跨部門、跨地域的公共事務(wù)，及其與之而來的外溢性、復(fù)雜性，大大超出了某一地方政府的治理能力。此時(shí)，跨界公共事務(wù)的治理成為理論界與學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)?？缃绻彩聞?wù)治理是指在對(duì)公共利益與公共價(jià)值的追求過程中，兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理主體共同參與公共事務(wù)治理的過程，其中包括在政府部門之外的跨公私部門的治理、跨地域邊界的治理及政府部門之內(nèi)的跨部門治理?？绻讲块T的治理即為提高跨界公共事務(wù)治理的高效性、快捷性，需要政府主動(dòng)與非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等非政府部門協(xié)作，以形成上下聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)縱橫的應(yīng)對(duì)格局;跨地域邊界的治理則是基于某些公共事務(wù)跨越了不同的行政區(qū)域，需要不同行政區(qū)域內(nèi)的地方政府進(jìn)行合作;跨部門治理是指對(duì)于某些復(fù)雜的跨區(qū)域性的事務(wù)，其治理需要依賴于兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府部門進(jìn)行合作，它可以是不同層級(jí)的政府部門，也可以是同一層級(jí)的政府部門間的合作。基于此，本位利用整體性治理理論，探究公共事務(wù)的治理之道，以提高窩工政府治理跨界公共事務(wù)的效能，實(shí)現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的改革目標(biāo)。

二、整體性治理：跨界公共事務(wù)治理的一個(gè)理論視角

（一）整體性治理的來源剖析及內(nèi)涵詮釋

整體性治理理論是由學(xué)者希克斯（Perri6）、登力維（Patrick Dunleavy）等人于20世紀(jì)90年代提出來的，是應(yīng)對(duì)新公共管理導(dǎo)致的政府服務(wù)碎片化、裂解性的根本之策。在亞當(dāng)·斯密、馬克思·韋伯提出分工是提高政府行政效率的一大重要因素之后，專業(yè)化分工就成了政府部門所推崇的模式，但是過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，造成政府機(jī)構(gòu)林立、人浮于事。此外，對(duì)職權(quán)、領(lǐng)域、主體進(jìn)行分割在一定程度上能提高效率，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)無法單獨(dú)處理時(shí)，這種專業(yè)化分工就成了效率的障礙。新公共管理提倡部門間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政所帶來的弊端，但這卻忽視了政府部門間的協(xié)調(diào)合作，導(dǎo)致政府管理碎片化。學(xué)術(shù)界、理論界紛紛致力于破解碎片化的治理難題，整體性治理理論就在這種情況下產(chǎn)生。整體性治理以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合、信任為治理機(jī)制，著眼于從破碎走向整合，強(qiáng)調(diào)政府部門間的整體運(yùn)作，從而為公民提供整體性的公共服務(wù)。波利特對(duì)整體性治理理論推崇備至，認(rèn)為整體性治理可促使某一公共領(lǐng)域內(nèi)的主體進(jìn)行協(xié)作，從而更好地共享資源，防止出現(xiàn)相互排斥、相互破壞的政策情景。

（二）整體性治理與跨界公共事務(wù)治理的學(xué)理默契

整體性治理理論作為當(dāng)今政府管理的新興理念，在西方國(guó)家運(yùn)用地已相當(dāng)成熟。整體性治理在理念上以公共利益為導(dǎo)向，力求提供“一站式”服務(wù)滿足民眾的需求。作為應(yīng)對(duì)政府部門治理碎片化即部門化的新工具，整體性治理與跨界公共事務(wù)治理具有高度的耦合性。

1. 治理工具契合：注重信息技術(shù)的應(yīng)用

在登力維（Patrick Dunleavy） 看來，整體性治理依托信息技術(shù)，對(duì)服務(wù)信息的重新整合、整體決策方式及電子政務(wù)的廣泛化有著較高要求。打破部門間的壁壘、暢通各地區(qū)間的溝通也離不開信息技術(shù)。因而，將整體性治理的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，需要借助信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。而跨界公共事務(wù)在一定程度上也是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)興起的，信息技術(shù)的應(yīng)用也是有效處理跨界問題的重要工具之一。

2. 治理目標(biāo)契合：首要維護(hù)公眾的利益

整體性治理以協(xié)調(diào)、整合、信任為治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)跨層級(jí)、跨部門、跨公私間的整合，根本目的在于回應(yīng)公眾的需求，為公眾提供“一站式”而非分離的服務(wù)，切實(shí)解決人民群眾的實(shí)際問題。提高跨界公共事務(wù)的治理效能主要是滿足民眾多樣化、多層次的需求，以提高民眾的幸福感。因而，兩者的治理目標(biāo)是一致的，即都是以公民需求為導(dǎo)向，一切從人民出發(fā)。

三、碎片化：跨界公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

跨界公共事務(wù)的有效治理對(duì)于國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，但是由于跨界公共事務(wù)的復(fù)雜性、外溢性，加之各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)不暢，我國(guó)在跨界公共事務(wù)的治理中存在“碎片化”困境。碎片化原意是指完整的東西被分裂成一個(gè)個(gè)小模塊，其最先產(chǎn)生于傳播學(xué)領(lǐng)域用以描述社會(huì)傳播現(xiàn)象，現(xiàn)在已廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。在本文中，碎片化是指在處理跨界公共事務(wù)的過程中，各主體的責(zé)權(quán)利界限模糊，存在交叉重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致各主體在跨跨界事務(wù)的治理中缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，影響了跨界事務(wù)治理的效率、效能。借助整體性治理理論，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在跨界公事務(wù)的治理中在理念、主體、資源等層面存在碎片的問題。

（一）理念層面：治理主體的責(zé)任理念缺失

理念作為行政行動(dòng)的向?qū)?，影響和制約著各政府部門跨界公共事務(wù)治理的開展。在應(yīng)對(duì)跨界公共事務(wù)時(shí)，政府部門應(yīng)秉承著為民眾服務(wù)的理念，致力于維護(hù)公共利益，采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，共同投身于公共事務(wù)的治理之中。但在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別政府部門存在著“搭便車”“機(jī)會(huì)主義”等不良心態(tài)，罔顧自身責(zé)任，將部門利益凌駕于整體利益之上，不愿參與到跨界公共事務(wù)的治理之中。特別是基層政府由于政治錦標(biāo)賽而面臨行政事務(wù)的遞增與治理資源的遞減。受理性經(jīng)濟(jì)人的影響，基層政府通?；乇茏陨碡?zé)任，并且有選擇性地處理自身事務(wù)。此外，由于我國(guó)國(guó)土面積幅員遼闊，各地在歷史、價(jià)值觀念等方面千差萬別，導(dǎo)致各地的治理文化也大不相同，從而造成各地在治理跨界公共事務(wù)的過程中的模式、經(jīng)驗(yàn)、見解、認(rèn)識(shí)也無法達(dá)成一致，極易引發(fā)各地矛盾、沖突，阻礙了協(xié)作局面的形成。由此可見，各地政府缺失責(zé)任理念、全局觀念，為形成整體治理意識(shí)，在理念層面呈現(xiàn)碎片化。

（二）主體層面：橫向的治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成

作為維護(hù)公民權(quán)利的主體，政府承擔(dān)公共事務(wù)的治理無可厚非，但另一方面，政府作為唯一的主體弱化了其他主體的治理責(zé)任，加重了政府責(zé)任，往往使政府在跨界事務(wù)的治理中單獨(dú)行動(dòng)、獨(dú)攬一切，把其他主體排斥在治理之外，造成非營(yíng)利性組織、企業(yè)、公民等主體無法參與到公共事務(wù)治理之中。此外，非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民不僅是跨界公共事務(wù)治理的主體，更是市場(chǎng)的主體，他們本身具有自利性，通常在自身利益的基礎(chǔ)上考慮是否參與公共事務(wù)的治理，加之我國(guó)缺乏相應(yīng)的制度保障，使各個(gè)主體參與跨界事務(wù)的治理欠缺法律依據(jù)，從而呈現(xiàn)主體碎片化的現(xiàn)象。

（三）資源層面：信息技術(shù)尚未得到有效運(yùn)用

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府面臨著從部門化、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌膬?chǔ)存與整理問題，但由于受限于屬地化、部門化的行政體制，各地方政府很難獲取關(guān)于跨界事務(wù)的全部信息，而部門間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進(jìn)一步導(dǎo)致信息不能實(shí)現(xiàn)共享，呈現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。同時(shí)，由于官僚制所倡導(dǎo)的專業(yè)化，工作人員長(zhǎng)期被限制于一個(gè)部門一個(gè)崗位，每天都重復(fù)單調(diào)乏味的工作，缺失從全局看問題的眼光。當(dāng)治理跨界公共事務(wù)時(shí)，往往只依靠自身所擁有的“碎片化”知識(shí)和信息采取對(duì)策，難以滿足跨界事務(wù)治理的綜合性、整體性、及時(shí)性的要求。由于跨界公共事務(wù)的復(fù)雜性，各類治理技術(shù)分散在各個(gè)主體手中， 帶有專利性或?qū)俚男再|(zhì)，加上尚未形成跨界公共事務(wù)治理系統(tǒng)，導(dǎo)致在技術(shù)方面層面出“技術(shù)孤島”的現(xiàn)象。

四、從“碎片化”到“整體性”：跨界公共事務(wù)治理機(jī)制的創(chuàng)新

整體性治理在理念上強(qiáng)調(diào)公眾利益的回歸，在結(jié)構(gòu)上提倡協(xié)調(diào)與整合，在手段運(yùn)用信任、責(zé)任機(jī)制，在工具上依賴信息技術(shù)，旨在突破行政區(qū)域、地域的界限，構(gòu)建整體性政府治理框架。在整體性治理領(lǐng)域，對(duì)各主體進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合不僅是提高政府行政效能的內(nèi)在要求，也是應(yīng)對(duì)政府“碎片化”治理困境的必然選擇。針對(duì)跨界公共事務(wù)治理中存在的碎片化問題，本文將借助整體性治理理論，從理念、主體、資源這四個(gè)層面著手以構(gòu)建跨界公共事務(wù)整體性治理的機(jī)制。

（一）理念層面：重塑責(zé)任理念

整體性治理以解決跨界公共事務(wù)為取向，以實(shí)現(xiàn)整體性目標(biāo)為價(jià)值追求，致力于追求公共利益整體最佳與政府整體效果的最優(yōu)。從而實(shí)現(xiàn)治理理念的有機(jī)整合。整體性治理是破解碎片化困局的根本舉措，首要的是重塑治理主體的責(zé)任理念，解決碎片化的問題。責(zé)任理念是社會(huì)整體利益對(duì)行政工作人員的首要要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益必不可少的條件。重塑行政工作人員的責(zé)任意識(shí)，最主要的還是依賴于行政工作人員自身的自律性，公共責(zé)任于道德的提升最終還是取決于公共行政官員的個(gè)人行為。因而，在培訓(xùn)中在對(duì)行政工作人員進(jìn)行知識(shí)技能的培訓(xùn)的同時(shí)，要注重責(zé)任理念意識(shí)的傳輸。重塑治理主體的責(zé)任理念，不僅依賴于相關(guān)人員的自我約束，還要靠外部強(qiáng)制力進(jìn)行制約。制定明確的工作要求及考核指標(biāo)體系，以杜絕相互扯皮推諉、機(jī)會(huì)主義、“踢皮球”等失責(zé)行為的出現(xiàn)，保證跨界公共事務(wù)治理的行政效能。除此之外，加強(qiáng)各政府部門間的合作意識(shí)也是至關(guān)重要的，即各治政府部門在利益均衡的基礎(chǔ)上，以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，在治理文化迥異的情況下共同承擔(dān)公共責(zé)任，從而促進(jìn)治理理念的有機(jī)整合。

（二）主體層面：構(gòu)建協(xié)同共治格局

整體性治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與治理，主張摒棄全能型政府的治理思維且以構(gòu)建服務(wù)型政府為目的，以實(shí)現(xiàn)提高政府治理效能。企業(yè)、非營(yíng)利性組織的發(fā)展、公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，為多元主體參與跨界公共事務(wù)的治理提供了前提條件。社會(huì)共治能有效提高跨界公共事務(wù)治理的效能，這就需要政府在承擔(dān)自身的治理責(zé)任的同時(shí)，加強(qiáng)與社會(huì)力量的協(xié)調(diào)與合作，積極引導(dǎo)非營(yíng)利性組織、企業(yè)、公民等社會(huì)力量參與到跨界公共事務(wù)治理之中，形成協(xié)同共治的局面。信任是緊急合作中功效顯著的潤(rùn)滑劑，是多元主體參與共同治理的基礎(chǔ)，通過信任機(jī)制解決問題，比運(yùn)用權(quán)威等強(qiáng)制性手段有效得多。信任是協(xié)調(diào)與整合的內(nèi)在保障，而信任機(jī)制的建立依賴于各方主體的互動(dòng)、溝通，只有通過各個(gè)主體的相互交往，才能建立良好的信任關(guān)系，更好地落實(shí)跨界公共事務(wù)的治理?？梢詮囊韵聝蓚€(gè)方面構(gòu)建信任合作機(jī)制：一是加強(qiáng)法治的作用，依靠法律的外在約束作用規(guī)范各個(gè)治理主體的行為;二是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，依靠?jī)?nèi)心的法律對(duì)自身的不正當(dāng)行為進(jìn)行約束。

（三）資源層面：構(gòu)建主體間信息共享機(jī)制

整體性治理主張運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立跨層級(jí)、跨部門、跨公私的信息交流共享機(jī)制，以推動(dòng)政務(wù)電子化、打破部門壁壘，使跨行政區(qū)域、跨邊界的信息共享、資源流動(dòng)成為可能，從而滿足跨界公共事務(wù)治理對(duì)整體性信息的需求。因此，要打破跨界公共事務(wù)治理中技術(shù)、信息碎片化的局面，以有效構(gòu)建主體間信息共享機(jī)制，縮小各治理主體間的隔閡。針對(duì)跨界公共事務(wù)中存在的資源碎片化問題，應(yīng)借助信息技術(shù)搭建“一站式”服務(wù)平臺(tái)對(duì)監(jiān)管資源進(jìn)行整合，以提高跨界公共事務(wù)治理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化。一是技術(shù)資源的整合。要提高跨界公共事務(wù)治理的效能，則需完備且現(xiàn)代化的技術(shù)以確保治理的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，這就需要整合各個(gè)主體中分散的資源，形成一致的合力，從而避免技術(shù)資源的重復(fù)使用及浪費(fèi)，以使各種技術(shù)資源各得其所。除此之外，要對(duì)相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，以提高其運(yùn)用技術(shù)對(duì)跨界公共事務(wù)進(jìn)行治理的能力，從而使整合的資源發(fā)揮其最大的效力。 二是信息資源的整合。信息資源在跨界公共事務(wù)的治理中至關(guān)重要，要構(gòu)建整體性的信息資源體系。首先，應(yīng)對(duì)政府部門之間及政府部門內(nèi)部間的信息進(jìn)行重新組合和優(yōu)化，避免出現(xiàn)協(xié)同不暢、閉門造車的窘境，以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)間的信息聯(lián)動(dòng)和信息共享。其次，要增強(qiáng)政府部門與非營(yíng)利性組織、企業(yè)、公眾等社會(huì)力量之間的信息共享程度，以打造上下聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)縱橫的治理格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]張成福，李昊城，邊曉慧.跨域治理：模式、機(jī)制與困境[J].中國(guó)行政管理，2012（03）.

[2]（法）皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主：試論治理的革命[M].高凌瀚，譯.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005.

[3]Christoppher Pollit.Joined—up Government：a Survey[J].Political Studies Review，2003（01）.

[4]Patrick Dunleavy. Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and E-Government.Oxford University Press，2006.

[5]曾凡軍.政治錦標(biāo)賽體制下基層政府政策選擇性執(zhí)行及整體性治理救治[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（03）.

[6]（美）西蒙.管理行為[M].詹正茂，譯. 機(jī)械工業(yè)出版社，2004.

[7]王佃利，呂俊平.整體政府與大部門體制：行政改革的理念辨析[J].中國(guó)行政管理，2010（01）.

[8]（美）羅森布魯姆，等.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].張成福，等，譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[9]（美）羅德里克·M·克雷默，湯姆·R·泰勒.組織中的信任[M].中國(guó)城市出版社，2003.

[10]李勝.超大城市突發(fā)環(huán)境事件管理碎片化及整體性治理研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2017（12）.

（作者單位：廣西大學(xué)）