一、支持員工制家政服務(wù)企業(yè)的政策意圖與企業(yè)回應(yīng)

一直以來，員工制問題都是家政服務(wù)行業(yè)的一個熱點話題，政府部門也出臺了許多相關(guān)政策支持員工制家政服務(wù)企業(yè)。

2011年9月18日，《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于員工制家政服務(wù)免征營業(yè)稅的通知》中提出，員工制家政服務(wù)員要同時滿足以下三個方面的要求：1.依法與家政服務(wù)企業(yè)簽訂半年及半年以上的勞動合同或服務(wù)協(xié)議，且在該企業(yè)實際上崗工作;2.家政服務(wù)企業(yè)為其按月足額繳納了企業(yè)所在地人民政府根據(jù)國家政策規(guī)定的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等社會保險;3.家政服務(wù)企業(yè)通過金融機構(gòu)向其實際支付不低于企業(yè)所在地適用的經(jīng)省級人民政府批準的最低工資標準的工資。

在上述通知發(fā)布一個月之前，即2011年8月18日，北京市制定了《北京市員工制家政服務(wù)企業(yè)資格認定辦法（試行）》，其中最重要的一條認定標準是家政服務(wù)企業(yè)“與家政服務(wù)員全員簽訂勞動合同并按規(guī)定為其繳納社會保險”。

2019年國務(wù)院辦公廳30號文《關(guān)于促進家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴容的意見》中對員工制家政服務(wù)企業(yè)做出了新的界定，明確了四個方面的標準：1.直接與消費者（客戶）簽訂服務(wù)合同，與家政服務(wù)人員依法簽訂勞動合同或服務(wù)協(xié)議;2.繳納社會保險費（已參加城鎮(zhèn)職工社會保險或城鄉(xiāng)居民社會保險均認可為繳納社會保險費）;3.直接支付或代發(fā)家政服務(wù)人員不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準的勞動報酬;4.對家政服務(wù)人員進行持續(xù)培訓(xùn)管理。

相較而言，國務(wù)院辦公廳30號文對員工制家政服務(wù)企業(yè)的認定標準是最寬松的，特別是在對勞動合同和社會保險的要求上降低了門檻。

從制定政策的出發(fā)點來看，政策支持員工制家政服務(wù)企業(yè)的發(fā)展是因為家政服務(wù)市場中普遍存在誠信缺失、技能不足、勞動權(quán)益沒有保障等問題，而員工制家政服務(wù)企業(yè)則依托勞動合同或服務(wù)協(xié)議、勞動報酬發(fā)放、日常管理培訓(xùn)等抓手在家政服務(wù)企業(yè)和家政服務(wù)員之間建立了更加緊密的關(guān)系，借此實現(xiàn)規(guī)范化管理和人員技能、素質(zhì)提升，破除行業(yè)發(fā)展的頑疾。

但是站在企業(yè)經(jīng)營的立場上，家政服務(wù)企業(yè)經(jīng)營者卻認為員工制推行的成本高，絕大多數(shù)家政服務(wù)企業(yè)都難以承擔(dān)。在國務(wù)院辦公廳30號文之前的界定下，家政服務(wù)企業(yè)實行員工制的成本包括社保成本、培訓(xùn)費用、招聘成本、解決糾紛的成本、節(jié)假日工資、病假產(chǎn)假工資等，而在新的界定下，如果簽訂服務(wù)協(xié)議，企業(yè)除了培訓(xùn)、招聘、糾紛解決等成本之外，支付最低工資對現(xiàn)金流的要求比較高，同時代發(fā)工資還面臨著被認定為事實勞動關(guān)系的風(fēng)險，一旦發(fā)生比較嚴重的事故或者糾紛，家政服務(wù)企業(yè)的壓力非常大。

二、員工制家政服務(wù)企業(yè)的學(xué)理分析

員工制抑或是中介制，歸根結(jié)底是家政服務(wù)企業(yè)依據(jù)自身情況和市場環(huán)境做出的人力資源政策和人才戰(zhàn)略選擇，而選擇的依據(jù)主要是家政服務(wù)企業(yè)的盈利模式、客戶定位、服務(wù)層次以及最終的盈利能力。員工制作為一種高標準的用人模式，其背后是相對高成本的經(jīng)營模式，而高成本的經(jīng)營要得以維持一定要有高收益作為支撐。

當(dāng)前，家政服務(wù)行業(yè)普遍以中介費作為最主要的盈利點，盈利模式比較單一、簡單，利潤率也較低，屬于通常所說的“微利”行業(yè)。2017年家政服務(wù)行業(yè)的利潤率在7%左右，而當(dāng)年規(guī)模以上服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)利潤率已經(jīng)達到13.7%。家政服務(wù)行業(yè)的服務(wù)對象以普通居民家庭為主體，按照《居民生活服務(wù)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的要求，家政服務(wù)要“便利實惠”，能夠滿足一般家庭的需求。

所以，綜合來看，目前我國的家政服務(wù)行業(yè)以中介制為主體是跟行業(yè)細分水平不足、業(yè)態(tài)創(chuàng)新不夠、挖掘高端需求的能力不強密切相關(guān)的。只有行業(yè)進一步細分市場，將高附加值、高盈利能力的服務(wù)業(yè)態(tài)、服務(wù)項目剝離出來，面向高端需求和高端客戶提供高盈利能力的服務(wù)，才能創(chuàng)造出員工制所需的利潤空間，填補高勞動標準、高服務(wù)標準、高管理標準帶來的高運營成本。反之，在家政服務(wù)行業(yè)尚未發(fā)展到這種水平、家政服務(wù)企業(yè)尚不具備這種盈利能力的情況下，通過政府補貼等產(chǎn)業(yè)政策的方式推廣員工制家政服務(wù)企業(yè)可能會造成一些不利的后果。

一是干擾市場主體的理性選擇，不利于市場的分層和充分發(fā)展。選擇員工制還是中介制應(yīng)該是家政服務(wù)企業(yè)基于成本收益分析的理性選擇，政策對于員工制的支持會使成本收益分析被扭曲，讓成本被降低，使一些原本并不具備這樣條件和實力的家政服務(wù)企業(yè)選擇員工制，這一方面抑制了家政服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新經(jīng)營、細分市場和多元化發(fā)展的動力，另一方面，家政服務(wù)企業(yè)即使通過政府補貼降低了成本，其他方面的管理如果不能跟進的話也仍然難以達到預(yù)期的政策目標。政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以鼓勵創(chuàng)新為導(dǎo)向，而不是相反。

二是可能引發(fā)政策公平性的問題。扶持員工制的政策投入容易在員工制家政服務(wù)企業(yè)和中介制家政服務(wù)企業(yè)之間造成不公平。上文已述，員工制雖然在穩(wěn)定隊伍、維護秩序、保護權(quán)益等方面有優(yōu)勢，但是它有自己的經(jīng)濟土壤和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，中介制雖然存在規(guī)范性問題，但是也有便民、實惠的好處，一直以來都發(fā)揮了重要的作用，通過扶持政策人為地拉開它們的差距有一定的資源投入公平性風(fēng)險。

三是容易引發(fā)尋租行為。在調(diào)研中我們了解到，扶持員工制家政服務(wù)企業(yè)的政策可能為一些家政服務(wù)企業(yè)鉆營提供空間，這些家政服務(wù)企業(yè)在經(jīng)營方面并無出彩表現(xiàn)，反倒專門研究各種優(yōu)惠政策，想方設(shè)法滿足政策的條件、從中獲得實惠，造成政策資源的浪費。

四是影響政策公信力。在家政服務(wù)行業(yè)發(fā)展不充分，家政服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營模式、經(jīng)營能力達不到相應(yīng)水平的情況下，對于家政服務(wù)企業(yè)而言，員工制就只剩下約束，家政服務(wù)企業(yè)無法從中獲益也就不會響應(yīng)政策號召，反過來損害的是政府和公共政策公信力。

三、規(guī)范家政服務(wù)行業(yè)的政策選擇

無論是員工制還是勞動合同，都是希望家政服務(wù)行業(yè)的發(fā)展得到規(guī)范，而家政服務(wù)行業(yè)有其特殊性，對其進行規(guī)范如果套用老辦法、舊制度，不僅收效甚微，可能還會適得其反。因此，筆者認為，在對規(guī)范家政服務(wù)行業(yè)的政策選擇上，與其鼓勵員工制、將現(xiàn)有的制度套用在家政服務(wù)行業(yè)中，不如規(guī)范中介制，創(chuàng)新規(guī)范方式和措施。具體來說，可以從以下方面著手。

第一，創(chuàng)新和完善家政服務(wù)勞動標準。家政服務(wù)不同于工廠勞動，也不同于在專門場所開展的一般服務(wù)業(yè)，它在隱私、時間、辭職解雇、雇傭各方關(guān)系等方面有其特殊性，現(xiàn)有的勞動標準與家政服務(wù)行業(yè)的特征難以契合。因此，必須制定專門的家政服務(wù)特殊勞動標準，為保障家政服務(wù)員的勞動權(quán)益打牢制度基礎(chǔ)。

第二，完善和創(chuàng)新信用體系建設(shè)。家政服務(wù)行業(yè)的不規(guī)范很大程度上源自行業(yè)信用體系建設(shè)的難度大，由于家政服務(wù)的供給和需求以及消費活動的發(fā)生都非常分散并且隱秘性高，建立信用體系就必須依托現(xiàn)代信息化手段。具體工作方面，要進一步完善家政服務(wù)信用平臺，加快信息采集和投入使用，在此基礎(chǔ)上可以引入?yún)^(qū)塊鏈等新技術(shù)手段，為家政服務(wù)行業(yè)的信用建設(shè)提供更牢固的技術(shù)背書。

第三，統(tǒng)籌創(chuàng)新社會保險制度。家政服務(wù)員參加社會保險的最大困難在于“微利”的家政服務(wù)企業(yè)難以承擔(dān)社保帶來的人工成本。而從家政服務(wù)的勞動特征和家政服務(wù)員與家政服務(wù)公司的關(guān)系來說，相較于一般的藍領(lǐng)和辦公室工作，家政服務(wù)員的獨立性、自主性更強，這一點與當(dāng)前發(fā)展迅速的平臺經(jīng)濟非常類似，數(shù)字平臺上的網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機等也對工作的選擇有較強的自主性，在重構(gòu)面向這些職業(yè)群體的社會保險制度時可以統(tǒng)籌考慮。在總體思路上，要重新調(diào)整企業(yè)（平臺）、勞動者在服務(wù)員社會保險中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在繳費端，從現(xiàn)行的企業(yè)承擔(dān)主要繳費責(zé)任、勞動者承擔(dān)次要繳費責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧诱咦陨沓袚?dān)主要繳費責(zé)任、企業(yè)承擔(dān)次要繳費責(zé)任，同時創(chuàng)新繳費方式，從按時間繳費轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂ぷ魅蝿?wù)繳費;在待遇端，建立同繳費水平掛鉤、與多層次社會保障制度銜接的待遇支付制度。

第四，細化培訓(xùn)管理要求、方法和標準。國務(wù)院辦公廳30號文明確提出，要求員工制家政服務(wù)企業(yè)要對服務(wù)員“進行持續(xù)培訓(xùn)管理”，但事實上，中介制家政服務(wù)企業(yè)更需要完善培訓(xùn)管理，而且實踐中正規(guī)的家政服務(wù)企業(yè)都是這樣操作的。出于整肅市場秩序的要求，更應(yīng)該向中介制家政服務(wù)企業(yè)提出開展培訓(xùn)管理的要求、方法和標準。在培訓(xùn)方面，加大政府對培訓(xùn)的投入力度，特別是補足在技能標準、師資標準和師資培養(yǎng)、實訓(xùn)標準和實訓(xùn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)等方面的短板，完善培訓(xùn)機制，發(fā)揮家政服務(wù)企業(yè)在培訓(xùn)上的主體作用，提升培訓(xùn)質(zhì)量。在管理方面，制定出臺家政服務(wù)企業(yè)規(guī)范化管理的標準細則，建立家政服務(wù)經(jīng)理人培訓(xùn)、培養(yǎng)體系，指導(dǎo)家政服務(wù)企業(yè)提高管理效率和規(guī)范化水平。

第五，創(chuàng)新風(fēng)險預(yù)防和分擔(dān)機制。家政服務(wù)工作的私密性、入戶服務(wù)的特殊性決定了家政服務(wù)的風(fēng)險源相較于一般服務(wù)行業(yè)更加密集，稍有不慎就容易造成雇主人身、財物或者服務(wù)員人身的傷害，因此必須建立更加嚴密的風(fēng)險防范網(wǎng)絡(luò)。一是加快制定家政服務(wù)員的職業(yè)傷害保險制度，二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，與保險公司協(xié)商建立家政綜合保險，吸納盡可能多的家政服務(wù)員和家政服務(wù)企業(yè)參保，發(fā)揮保險的“大數(shù)法則”效應(yīng)，降低保險費用，有效分擔(dān)風(fēng)險，有財力的地方政府可以對家政綜合保險給予一定補貼。

（作者韓巍系中國勞動和社會保障科學(xué)研究院博士，中國勞動學(xué)會現(xiàn)代服務(wù)業(yè)分會秘書長）