孫懿賢 吳瑜寧

2020年春末夏初之際，在美國明尼蘇達(dá)州明尼亞波里斯市發(fā)生警察暴力執(zhí)法過度，造成非洲裔男性喬治-弗洛伊德 (George Floyd) 死亡事件。旁觀者以手機(jī)拍攝的白人警察以膝壓頸視頻在主流媒體不斷播放后，激起美國廣大民眾的憤怒，進(jìn)而引發(fā)了數(shù)百大小城市的示威游行，抗議警察違法使用暴力，譴責(zé)刑事司法系統(tǒng)的種族歧視，呼吁從立法與預(yù)算等方向推動警察改革。弗洛伊德事件所衍生的社會運(yùn)動正席卷全美，對美國警察執(zhí)法與種族關(guān)系產(chǎn)生了近年來少見的深遠(yuǎn)影響。

美國各州與城市對警察使用暴力的規(guī)范不盡相同，但大致允許警察視實(shí)際情況需要，依專業(yè)判斷而合法使用各種不同暴力，達(dá)到逮捕、控制、分離、保護(hù)與維持秩序等不同執(zhí)法目標(biāo)。本文聚焦美國警察使用致命暴力(use of deadly/lethal/fatal force)執(zhí)法問題，因?yàn)橹旅┝赡軐€(gè)人、家庭、警察與社會產(chǎn)生重大影響。文章分為四部分，第一部分描述警察使用致命暴力執(zhí)法的法規(guī)政策的歷史演進(jìn)、重要事件與培訓(xùn)，第二部分分析警察致命暴力執(zhí)法的發(fā)生頻率、平民死亡人數(shù)與主要影響因素，第三部分闡述支持與反對警察使用致命暴力執(zhí)法的關(guān)注焦點(diǎn)與相關(guān)論述，第四部分討論強(qiáng)化警察改革、改善警民關(guān)系與伸張社會正義方面可能的發(fā)展方向。

一、美國警察使用致命暴力執(zhí)法的法規(guī)政策與培訓(xùn)

(一)政策演變與重要事件

美國警察從19世紀(jì)開始配槍，過去150多年來，警察使用致命暴力是警隊(duì)管理的重要課題。警察單位陸續(xù)頒布規(guī)定，對允許使用致命暴力的情況加以規(guī)范。在相當(dāng)長的一段歷史中，警察單位的政策與規(guī)定大致遵循自中世紀(jì)以來的法律傳統(tǒng)，認(rèn)為殺死企圖逃跑的重罪嫌疑人是合適與可以接受的。因此，早期警察是依照 “重罪嫌犯逃跑”(fleeing felon)原則行使致命暴力，只要認(rèn)為有人犯了任何重罪(felony),并且企圖逃脫警察的逮捕，警察就可以行使致命暴力。這條普通法下的“重罪嫌犯逃跑”規(guī)定賦予警察極大的權(quán)力，警察可以采取各種可能的方式達(dá)到逮捕犯罪嫌疑人的目的。在這個(gè)寬松的標(biāo)準(zhǔn)下，警察射殺手無寸鐵的平民(civilian，指非軍事或警察隊(duì)伍中的人)以及向嫌犯甚至無辜平民背部或側(cè)面開槍事件，時(shí)有所聞。

第二個(gè)重大發(fā)展是美國最高法院在1985年對Tennesseev.Garner案的判決。美國最高法院認(rèn)定，“重罪嫌犯逃跑”標(biāo)準(zhǔn)違反憲法修正案第四條關(guān)于合理奪取(reasonable seizure)的規(guī)定，正式終結(jié)了“重罪嫌犯逃跑”的合法使用。判決書中明確表明警察“不可以使用致命暴力，除非是防止嫌犯逃跑必需的作為，而且警察必須有合理依據(jù)相信嫌犯對警察或其他人等有導(dǎo)致死亡或嚴(yán)重傷害的威脅?！币虼?，如果有一個(gè)偷竊錢包的嫌犯，例如Tennesseev.Garner案中被警察槍殺的15歲非洲裔男孩愛德華-加納(Edward Garner)，沒有任何武器，即使企圖翻越后院圍墻逃跑，也不該被警察槍擊后背死亡，因?yàn)榧蛹{沒有對警察或是其他人帶來任何危險(xiǎn)或威脅。

美國最高法院在1989年的Grahamv.Connor案的判決中，對警察使用致命暴力時(shí)的合理性(reasonableness)判斷做了進(jìn)一步的解釋。在考慮事實(shí)與現(xiàn)場狀況以及不考慮警察潛在企圖或動機(jī)下，警察的行為是否符合主觀上合理(subjectively reasonable)，是判定暴力是否有正當(dāng)理由的主要因素。最高法院的判決書提到“使用暴力的合理性必須從一個(gè)明理的警察在現(xiàn)場的角度來決定，而且合理性的判定需要考慮警察必須在極短時(shí)間內(nèi)做出處理情況所需使用的暴力度的判斷”(2)Rehnquist, William H, and Supreme Court of the United States. U.S. Reports: Graham v. Connor et al., 490 U.S. 386. 1988. Periodical. https://www.loc.gov/item/usrep490386/.。

(二)暴力類型與適用情況

警察暴力可以大致區(qū)分為致命與非致命兩大類。伴隨著規(guī)范警察使用致命暴力的演進(jìn)，警察單位逐漸發(fā)展出“暴力連續(xù)體”(force continuum)的概念。這個(gè)1980年代后期開始出現(xiàn)的概念，如今已經(jīng)被美國警察單位普遍采用?！氨┝B續(xù)體”主張警察可使用的暴力種類間有連續(xù)與階梯式的關(guān)系，也就是可以將警察可使用的暴力方式由最輕微到最嚴(yán)重依序排列，警察被要求根據(jù)不同情況選擇最合適的對應(yīng)等級的暴力，同時(shí)強(qiáng)調(diào)當(dāng)情況改變時(shí)(例如嫌犯掏槍)，警察選擇的對應(yīng)暴力可能會即刻改變。除了最輕微的形式“警察到達(dá)現(xiàn)場”與最嚴(yán)重的形式“警察使用致命暴力”相同外，每個(gè)執(zhí)法單位的“暴力連續(xù)體”內(nèi)容未必一致。

表1是美國司法部建議的暴力連續(xù)體內(nèi)容，它將暴力分為五個(gè)層級，前四層級是非致命暴力，最后一層極是致命暴力。雖然單純警察到達(dá)現(xiàn)場并沒有涉及使用暴力，但概念上還是被視為暴力的一種，因?yàn)楣珯?quán)力的出現(xiàn)有威懾作用。“暴力連續(xù)體”的重要性在于，它明確指示警察在執(zhí)法時(shí)所有可使用暴力的種類，警察可以針對實(shí)際情況，選擇合適的暴力方式，來化解危險(xiǎn)或控制現(xiàn)場?！氨┝B續(xù)體”原則并不要求警察必須從低階暴力開始，依序使用到致命暴力，而是可以根據(jù)對方的行為，視情況提升或降低暴力的水平?！氨┝B續(xù)體”提醒警察致命暴力是不得已的最后手段，除非保衛(wèi)生命安全的緊急情況，不可輕易使用。特別說明的是，徒手控制(例如鎖喉)與使用非致命器械雖然歸類于非致命，但是如果使用不當(dāng)或者有其他不可控因素(例如嫌犯身體健康狀況的問題)，可能造成民眾死亡。

除了推廣“暴力連續(xù)體”概念外，大部分警察單位都頒布書面政策，規(guī)范警察執(zhí)法時(shí)使用致命暴力的情況。以紐約市警察局為例，明確規(guī)定在以下八種情形時(shí)，警察不應(yīng)該采用致命暴力或是開槍：①在對抗他人時(shí)，除非警察必須保護(hù)自己或別人排除所面臨的立即死亡或重大傷亡之威脅；②會危及無辜的人；③在保衛(wèi)財(cái)產(chǎn)時(shí)；④控制一個(gè)企圖逃跑、但是對警察或其他人沒有生命或嚴(yán)重傷害威脅的重罪嫌疑人；⑤警告嫌犯；⑥召喚幫助， 除非是在自己或他人生命安全有危險(xiǎn)，而且沒有其他合理方式的情況下；⑦除非是警察或其他人遭受來自車輛的致命暴力攻擊，警察不可以朝行駛中的車輛使用致命暴力，或者不能從行駛中的車輛中使用致命暴力；⑧狗或其他動物，除非為了保衛(wèi)自己或是其他人免于受到傷害，而且沒有其他方法可以解除威脅的情況。

表1 美國警察“暴力連續(xù)體”概念的主要內(nèi)容

(三)使用暴力的培訓(xùn)

美國警察的專業(yè)培訓(xùn)大致可以分為為三類：入職培訓(xùn)(academy or basic training)、實(shí)地培訓(xùn)(field officer training)與在職培訓(xùn) (in-service or on-the-job training)。入職培訓(xùn)是在警察訓(xùn)練所進(jìn)行的基礎(chǔ)教育，實(shí)地培訓(xùn)是入職培訓(xùn)結(jié)束后，正式上崗時(shí)由資深警察帶領(lǐng)與指導(dǎo)業(yè)務(wù)的訓(xùn)練，在職培訓(xùn)是每年定期或不定期的有關(guān)重要專業(yè)項(xiàng)目的訓(xùn)練?？刂茟?zhàn)術(shù)與器械使用是入職與在職培訓(xùn)的重點(diǎn)科目。圖1顯示了美國各州與地方警察入職培訓(xùn)不同項(xiàng)目時(shí)數(shù)在2006年與2013年間的變化，“槍支技巧”(firearms skills) 與“防衛(wèi)戰(zhàn)術(shù)”(defensive tactics)是入職培訓(xùn)中時(shí)數(shù)最多的課程。與2006年比較，2013年“刑法與憲法”和“巡邏程序”的時(shí)數(shù)呈下降趨勢，但是槍械使用技巧培訓(xùn)的平均時(shí)間由63小時(shí)增加到71小時(shí)，自我防衛(wèi)戰(zhàn)術(shù)時(shí)數(shù)也些微上升。警察培訓(xùn)對使用暴力的影響，會在最后一節(jié)有所討論。

圖1 2006年與2013年美國各州與地方執(zhí)法單位入職培訓(xùn)每人課程的平均時(shí)數(shù)

二、美國警察使用致命暴力執(zhí)法的現(xiàn)況與影響因素

(一)致命暴力發(fā)生頻率

關(guān)于警察暴力的一個(gè)最基本與重要的問題是致命暴力的使用頻率，但是這是一個(gè)很難回答的問題。最主要的原因是缺乏來自聯(lián)邦機(jī)構(gòu)收集的全國性的可靠數(shù)據(jù)。雖然聯(lián)邦調(diào)查局編輯的統(tǒng)一犯罪報(bào)告(Uniform Crime Reports)中有殺人補(bǔ)充報(bào)告(Supplementary Homicide Reports)，記載死于警察之手的案件信息，但是該警察自報(bào)數(shù)據(jù)的可信度值得懷疑。另一個(gè)可能的數(shù)據(jù)來源是美國衛(wèi)生部國家健康統(tǒng)計(jì)中心發(fā)布的“死于警察介入”(death by legal intervention of the police)的報(bào)告，但是該報(bào)告同樣嚴(yán)重低估死于警察槍擊的人數(shù)。

另一個(gè)原因是，美國警察單位在記錄與報(bào)告使用致命暴力案件的方法上存有差異。比如，有些警察局不將警察開槍但是沒有擊中嫌犯的案件列入使用致命暴力統(tǒng)計(jì)。另外，有些警察局將合理(justified)與不合理(unjustified)的致命暴力案件混在一起統(tǒng)計(jì)，而其他警局把兩者分開計(jì)算。警察單位對牽涉多位警察與多發(fā)子彈的槍擊案的統(tǒng)計(jì)方法也不盡相同。因?yàn)槊總€(gè)司法管轄區(qū)的犯罪率與重要社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)差異非常大，單純報(bào)告致命暴力的發(fā)生率容易忽略造成暴力率高低的真正因素。

雖然媒體經(jīng)常報(bào)道警察使用暴力案件，但相關(guān)文獻(xiàn)顯示美國警察使用致命暴力是非常罕見的。比如美國司法部司法統(tǒng)計(jì)局(Bureau of Justice Statistics)的全國性警民接觸問卷(Police-Public Contact Survey)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在2015年和警察有過接觸的5400萬美國人中，只有2%(約100萬人)報(bào)告警察曾經(jīng)使用或威脅使用暴力，這個(gè)比例在過去二十幾年非常穩(wěn)定(4)Davis, E., Whyde, A., & Langton, L. Contact Between the Police and Public, 2015. Washington, D.C.: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice， 2018.。必須說明的是，司法統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)包括致命與非致命暴力案件，如果只計(jì)算致命暴力，比例會低得多。以紐約市警察局為例，在1762例使用暴力的案件中，只有5例(0.283%)是使用致命暴力(5)New York State Commission on Criminal Justice and the Use of Force. Report to the Governor, Vol. I. Albany, NY: New York State Commission on Criminal Justice and the Use of Force， 1987.。根據(jù)新澤西州的統(tǒng)計(jì)，1991年全州的警察單位共處理850萬報(bào)警電話，只有167件涉及警察開槍，比例是0.019%(6)New Jersey Attorney General Office. Interim Report of the State Police Review Team. Available online athttp://www.state.nj.us/lps/intm_419.pdf, 1999.。

(二)暴力導(dǎo)致的死亡人數(shù)

圖2 美國平民死于警察暴力人數(shù)，20152019

另外一個(gè)經(jīng)常被引用的數(shù)據(jù)庫是“警察暴力分布圖”(mapping police violence),該網(wǎng)站自2013年開始收集整理并公布其他三個(gè)警察暴力數(shù)據(jù)網(wǎng)站(FatalEncounters.org, the U.S. Police Shootings Database 和KilledbyPolice.net)于社交媒體的發(fā)文、訃告、刑事司法記錄與警察報(bào)告等相關(guān)數(shù)據(jù)。如圖2所示，“警察暴力分布圖”數(shù)據(jù)與《華盛頓郵報(bào)》類似,近五年的死亡人數(shù)保持穩(wěn)定趨勢，但是比《華盛頓郵報(bào)》統(tǒng)計(jì)的人數(shù)約高10%,每年在1100人左右(12)Mapping Police Violence, Accessed June 16, 2020 at https://mappingpoliceviolence.org/.。這些比較新的民間數(shù)據(jù)強(qiáng)化了非官方的信息來源，對長期追蹤與調(diào)查警察致命暴力的趨勢變化與可能影響因素的科研項(xiàng)目，做出了貢獻(xiàn)。

(三)影響使用暴力的因素

種族關(guān)系在美國是高度敏感的社會問題，當(dāng)警察使用暴力導(dǎo)致民眾死亡，尤其是牽涉白人警察與非洲裔民眾的致命暴力案件，通常會引起社會的高度關(guān)切。單純從人口比例而言，非洲裔因警察暴力死亡的可能性比白人高。根據(jù)警察暴力分布圖網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，2013年迄今，黑人占全部因警察暴力死亡人數(shù)(每年約1100人)的28%，遠(yuǎn)高于他們在總?cè)丝谥械?3%的比例(16)Mapping Police Violence. Accessed June 16, 2020 at https://mappingpoliceviolence.org/.。但是如果同時(shí)考慮警民接觸時(shí)的其他非種族因素，比如平民的態(tài)度和行為(是否有抗拒、無理/禮、不服從等)與犯罪嚴(yán)重程度等，研究發(fā)現(xiàn)就非常不一致。換言之，在包括相關(guān)影響因素的研究中，現(xiàn)有實(shí)證證據(jù)無法一致支持平民的種族與警察使用致命暴力的關(guān)聯(lián)性。

三、美國警察使用致命暴力執(zhí)法的爭議焦點(diǎn)

(一)支持觀點(diǎn)

致命暴力的使用是社會持續(xù)高度關(guān)注與爭議的課題，存在支持與反對的正反面論述。支持者認(rèn)為，使用致命暴力是政府行使國家主權(quán)管理民眾的重要象征，雖然需要對此權(quán)力設(shè)置各項(xiàng)約束機(jī)制，但是國家賦予執(zhí)法人員行使暴力的權(quán)力是必需的、必要的，雖然警察不是唯一國家授權(quán)使用暴力的團(tuán)體，卻是一國領(lǐng)土內(nèi)最明顯也最可能會使用暴力的政府單位。

支持者指出，致命暴力是警察職業(yè)的必要特質(zhì)，雖然警察很少在日常工作中使用致命暴力。雖然他們接受很嚴(yán)格的培訓(xùn)，并且不斷被提醒要慎用暴力，但因?yàn)榫旃ぷ鞯臐撛陲L(fēng)險(xiǎn)與不可預(yù)測性,需要保持使用致命暴力的權(quán)力。通常在需要使用暴力的情況下，警察必須在短暫幾秒的時(shí)間內(nèi)，依照他們的訓(xùn)練與判斷做出快速決定。使用致命暴力后對平民造成的傷害，也會給警察帶來心理上的不良影響。但是警察身為主要社會控制機(jī)構(gòu)，責(zé)無旁貸，必須承擔(dān)起他們社會控制責(zé)任中的不愉快的部分。美國學(xué)者很早就指出，警察職業(yè)是存有污點(diǎn)的工作(36)Bittner, E., The Functions of the Police in Modern Society. Cambridge, MA: Olgeschlager, Gunn, and Hain, 1980.，但是如果沒有警察行使強(qiáng)制力，任何社會是無法生存的。所以，公權(quán)力與使用致命暴力的權(quán)力支撐警察職業(yè)的存在。

支持者認(rèn)為，如果操作合宜，致命暴力可以保護(hù)平民與警察的生命與財(cái)產(chǎn)。致命暴力應(yīng)該被視為用做最后防止傷害或進(jìn)一步傷害的手段。雖然可能造成嫌犯死亡，但致命暴力也可能帶來正面結(jié)果，包括制止嫌犯所引起的潛在威脅與暴力，拯救無辜生命。

(二)反對觀點(diǎn)

持反對觀點(diǎn)者認(rèn)為致命暴力是無法復(fù)原的。不論是什么原因?qū)е戮焓褂弥旅┝?，人的生命喪失后是無法挽回的。在很多警民暴力沖突中，使用致命武器是合理的，但是在有些情況下卻不是。不合法地使用致命暴力，不僅反映了警察培訓(xùn)與專業(yè)判斷的不足，更直接造成民眾失去性命和家人的悲劇。

反對者指出，致命暴力發(fā)生在社會不同群體中，不是平均分配。它對社會弱勢群體的負(fù)面影響比較大。尤其是居住在低社會經(jīng)濟(jì)水平與高犯罪社區(qū)的貧民與少數(shù)族裔，和住在有錢的白人社區(qū)居民比較，他們更容易成為警察致命暴力的對象。在貧窮社區(qū)與少數(shù)族裔社區(qū)巡邏時(shí)，警察展現(xiàn)出不同心態(tài)與行為，他們預(yù)期遭遇暴力沖突的可能性比較高，也因此會使用比較高階的暴力對應(yīng)。警察對不同群體可能的抗拒認(rèn)知也不同。警察通常認(rèn)為，少數(shù)族裔年輕平民的不合作與抗拒行為，是對警察權(quán)威的直接挑戰(zhàn)與威脅，因此容易把他們作為警察使用嚴(yán)厲控制行為的對象。使用暴力，包括致命暴力，來馴服社會弱勢群體成員與強(qiáng)調(diào)威權(quán)和控制的警察文化息息相關(guān)。

反對者指出，無論是否合法，致命暴力對警民關(guān)系帶來嚴(yán)重負(fù)面影響。2015年的警民接觸問卷(Police-Public Contact Survey)數(shù)據(jù)顯示，在經(jīng)歷警察暴力的受訪者中，高達(dá)84%認(rèn)為警察使用過多的暴力(use of excessive force)(37)Davis, E., Whyde, A., & Langton, L., Contacts Between Police and the Public, 2015. Washington, DC: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice, 2018.。警察使用暴力的爭議不斷，因?yàn)樵谀骋惶囟ㄇ樾蜗碌谋┝κ欠窈弦耸歉叨戎饔^性的看法。警民在此看法上的差異直接影響警民關(guān)系，減弱民眾對警察的政治支持，并降低他們參與警察與社區(qū)犯罪防治工作的意愿。

四、未來可能的改革方向

弗洛伊德案發(fā)生后，美國各地呼吁警察改革的聲浪高漲，各種不同建議與提案紛紛出籠，包括從重整頓乃至廢除警察部門、消減警察預(yù)算、將資源分配給其他單位、立法管制警察使用暴力行為、配戴執(zhí)法記錄儀(body-worn camera)等。以下是與警察使用暴力有關(guān)的幾個(gè)可能發(fā)展方向：

(一)嚴(yán)格規(guī)范暴力，加強(qiáng)違法處罰

直接導(dǎo)致弗洛伊德死亡的原因是窒息。警察使用的鎖喉術(shù)(chokehold)大致可分為兩類：一類是壓迫頸動脈，短暫阻斷血液流向頭部，造成昏迷但沒有隔斷呼吸。第二類是對氣管施壓，限制呼吸，減低嫌犯抵抗力。鎖喉被歸類為非致命暴力，不是所有的警察局都禁止類似行為。美國司法統(tǒng)計(jì)局2013年的數(shù)據(jù)顯示，全國的警察局中，只有18%禁止使用頸部壓迫(neck restrain)，在人口超過一百萬的大城市中，也只有43%禁止使用頸部壓迫(38)Reaves, B., Local Police Departments, 2013: Equipment and Technology. Washington, D.C.: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice, 2015.。所以，至少在2013年以前，美國大部分警察局是允許執(zhí)法人員以壓迫頸部的方式控制嫌犯的。

弗洛伊德案發(fā)生后，廢止鎖喉的呼聲甚囂塵上，美國國會已開始討論包括禁止鎖喉在內(nèi)的警察改革立法，部分城市已經(jīng)頒布行政命令禁止警察使用鎖喉。在案發(fā)后兩周，紐約州快速通過一項(xiàng)警察改革法案，規(guī)定警察如果以鎖喉或類似方式導(dǎo)致平民傷亡，可以被判高達(dá)15年刑期的重罪?？梢灶A(yù)期，在未來的幾個(gè)月內(nèi)立法強(qiáng)度會加大，通過立法或行政命令限縮警察使用致命暴力尤其是鎖喉、強(qiáng)化使用致命武力后的通報(bào)與審查等程序要求、監(jiān)督有暴力傾向或經(jīng)常使用暴力的警察并嚴(yán)懲違法警察等改革措施，應(yīng)該會陸續(xù)出臺。

(二)增加有效培訓(xùn)，關(guān)注程序正義

(三)強(qiáng)化平民審查機(jī)制，強(qiáng)化警察問責(zé)

如何提升現(xiàn)有平民審查委員會的功能，也是弗洛伊德案發(fā)后警察改革的重點(diǎn)方向。委員會功能的有效發(fā)揮，取決于能否獲得地方領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力政治支持。平民審查委員會的成立與操作需要一定資源支撐，地方政府的固定預(yù)算是保證委員會順利運(yùn)作的基礎(chǔ)，但是新冠病毒疫情給所有司法管轄區(qū)帶來嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難，幾乎沒有空間成立新的平民審查委員會，現(xiàn)有的委員會在未來幾年是否能繼續(xù)獲得足夠資助也有很多變數(shù)。另外一個(gè)問題是，大多數(shù)司法管轄區(qū)最后決定如何處理涉案警察的權(quán)力在警察局局長，而不是平民審查委員會，也就是說，委員會僅有立案、調(diào)查與建議權(quán)，但是沒有最后如何處置的話語權(quán)。完全獨(dú)立于警察局之外，并賦予立案、調(diào)查、建議與最終決定的權(quán)力，是未來改進(jìn)審查委員會功能的重要方向。

(四)引導(dǎo)警察文化，促進(jìn)良性互動