李松有

流域治理考驗著國家治理體系和治理能力。相關(guān)專家圍繞流域治理與人類社會生存和發(fā)展開展研究，特別是水資源的不足、旱澇災(zāi)害防御和治水經(jīng)驗的具體探索。新時代，社會和公眾對水利公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，對加快推進中國流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求越來越迫切。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，加強農(nóng)田水利建設(shè)，提高抗旱防洪除澇能力，鼓勵將河長、湖長體系延伸至村一級。(1)中共中央 國務(wù)院：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，2018年9月26日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm，2018年9月29日。同年，《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》要求將本行政區(qū)域內(nèi)所有湖泊納入全面推行湖長制工作范圍，落實屬地管理責(zé)任。(2)中共中央辦公室廳 國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，2018年1月4日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/04/content_5253253.htm，2018年1月7日。2019年十九屆四中全會再次強調(diào)中國國家制度和治理體系的優(yōu)勢，該優(yōu)勢在流域治理領(lǐng)域表現(xiàn)突出，從側(cè)面解釋“中國之治”的制度密碼。以上治水體制改革和實踐，為中國治水研究提供了重要議題。但是，目前缺乏國家全面實行河長制對基層興利除害的政策效應(yīng)和作用機制的理論和實證研究。在科學(xué)的基礎(chǔ)上探索基層流域單元治理與國家治理政策效應(yīng)及作用機理，對深化現(xiàn)代國家強化政府實施水利社會治理和公共服務(wù)職能的價值研究具有重要的理論指導(dǎo)意義。

一、中國之治與基層流域治理

治水如治國。治水作為中國極為重要的公共事務(wù)，治水邏輯也就是治國邏輯。以前主流觀點主要從國家單元考察治水，也忽視中國治水的層級性。事實上國家由地方單元和基層單元組成，其治理是多種主體力量和規(guī)則作用的復(fù)合體。因此，從國家治理視角研究中國基層流域治理，對于當(dāng)前中國基層水利治理體制改革與實踐具有很強的理論和現(xiàn)實意義。

(一)相關(guān)文獻的回溯

1.流域治理中國家力治導(dǎo)致“東方專制”

現(xiàn)實基層流域治理促成國家治理過程中“縱向-橫向”的二維權(quán)力架構(gòu)。(3)呂志奎：《加快建立協(xié)同推進全流域大治理的長效機制》，《國家治理》2019年第40期。正如恩格斯指出，不管在波斯和印度興起或衰落的專制政府有多少，它們中間每一個都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的總的經(jīng)營者。(4)《馬克思恩格斯全集(第2卷)》，北京：人民出版社，1972年，第219頁?？梢妬喼奚鐣恼蠖计鹪从谂d修灌溉渠道的需要，因為灌溉渠道工程的規(guī)模之大，絕不是局部的生產(chǎn)機構(gòu)或者個人所能夠進行和完成的，必須由能夠跨越地區(qū)和個別組織的社會公共機構(gòu)來承擔(dān)，所以只能是專制政府的事業(yè)。(5)《馬克思恩格斯全集(第12卷)》，北京：人民出版社，1998年，第140頁?？枴.魏特夫也認(rèn)為，治水文明的農(nóng)村一般來說歸于村長管轄，他們或者由政府任命，或者由村民選出，在緊密聯(lián)結(jié)在一起的治水文明世界的正規(guī)農(nóng)業(yè)共同體中，好像經(jīng)常采取任命方式，執(zhí)行村公所的強制工作。(6)卡爾·A.魏特夫：《東方專制主義——對于極權(quán)力量的比較研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1989年，第114頁。另外，南德通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于水利設(shè)施的長期使用，管理系統(tǒng)日久弊生，致使水利設(shè)施不能有效地發(fā)揮作用，從而迫使官府介入，發(fā)起、組織維修活動。(7)南德、馬瑞詩、孫競昊，等：《筆談:歷史視野中的水環(huán)境與水資源》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2017年第3期。同樣，豐云將傳統(tǒng)中國治水事業(yè)置于國家與社會動態(tài)關(guān)系中進行考察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)國家力量增強、社會力量減弱，則防水患、興水利的強度都有增加的趨勢。(8)豐云：《二維權(quán)力架構(gòu)下河長制的運行邏輯與發(fā)展走向》，《行政與法》2019年第10期。由此可見，以上研究主要強調(diào)國家承擔(dān)社會治水的責(zé)任，缺少民間參與，需要國家采取強制或者任命方式，才能興辦水利工程，而且研究沒有觸及治水的根基。

2.流域治理中社會自主鍛造的“無為而治”

在傳統(tǒng)中國國家財政緊缺和官僚體制無力的狀態(tài)下，地方政府通常采用“官引民辦”的模式。(9)張露露：《湖域社會水資源治理研究》，《求實》2019年5期。例如胡英澤指出，在傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)村社會的水井處于一種自為狀態(tài)，尤其在山西地區(qū)鄉(xiāng)村汲水則需要較多的人工協(xié)作，其辦理水井事務(wù)時，更需要“借眾鴻力”。(10)胡英澤：《水井與北方鄉(xiāng)村社會——基于山西、陜西、河南省部分地區(qū)鄉(xiāng)村水井的田野考察》，《近代史研究》2006年第1期。葉舟也認(rèn)為古代成功的治水工程，往往伴隨著許多經(jīng)得起歷史考驗的治理制度安排，這些制度反映了用水戶自治管理體制。(11)葉舟：《基于歷史維度的河流治理生態(tài)文明基因研究》，《浙江水利水電學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。而且王亞華指出，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，除了大型水利工程，特別是跨縣工程，仍然歸國家管理或者由官民合作治理，而絕大部分小型水利工程由民間管理。(12)王亞華：《診斷社會生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性:理解中國古代的灌溉自主治理》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第2期。同樣，楊濤、李華胤和魏晨研究發(fā)現(xiàn)，基層社會的水利治理具有豐富的樣態(tài)，除了上層國家的集中統(tǒng)一治水之外，還有中層區(qū)域以下的水利共同體治水，更多的是由民間社會自主協(xié)商達成的有效治理。(13)楊濤：《共治式協(xié)商：跨村河流協(xié)商治理的內(nèi)在機制研究——基于華北席村的形態(tài)調(diào)查》，《山東社會科學(xué)》2019年第1期。最后，郝亞光總結(jié)出，除了中央集中治水和區(qū)域性的地方河長治水，還存在基層自愿聯(lián)合治水，塑造了多層次的國家治理結(jié)構(gòu)。(14)郝亞光：《公共責(zé)任制：河長制產(chǎn)生與發(fā)展的歷史邏輯》，《云南社會科學(xué)》2019年第4期。以上觀點，強調(diào)基層流域治理主要依靠民間自覺完成，政府幾乎沒有介入該管理活動。然而，這些研究不僅未分單元討論治水，也忽視地域差異性和異質(zhì)性。

綜上所述，國內(nèi)外對傳統(tǒng)中國治水研究主要基于行政區(qū)域治理單元和自然流域治理單元相結(jié)合的前提，總體上缺乏理論上和實證上的整理，更沒有從流域治理考究國家結(jié)構(gòu)問題。而且傳統(tǒng)的評價指標(biāo)或?qū)⒆匀贿^程與政治過程分離，或未能將治理過程與治理結(jié)果有機統(tǒng)一。另外，至今缺少對國家治水單元體系類型化、影響因素和行為邏輯進行有效分析的研究。在此，本文基于國家治理視角考察中國流域治理歷史進路，構(gòu)建中國基層流域公共治理體系，以破除當(dāng)前基層流域治理低效的困境。

(二)理論假設(shè)的提出

國家治理作為中國流域治理的理論分析工具，可以進行內(nèi)涵延伸。一方面，國家是由不同單元構(gòu)成的。由于國家組成單元不同，不同單元治理方式各異，同樣，在治水流域，中國治水實質(zhì)上是一種多層級的治理結(jié)構(gòu)，不同層級單元有不同治水方式。另一方面，不同地域國家與社會關(guān)系的差異。由于國家地域異質(zhì)性，非均質(zhì)地域決定國家與社會關(guān)系不同。同樣，不同區(qū)域治水過程中，一種關(guān)系是國家直接治水，另一種是社會自主治水。可見，在傳統(tǒng)治水研究中，國家和社會是至關(guān)重要的變量。因此，本文的核心假設(shè)是基層流域以家戶為基礎(chǔ)的公共水利治理，不同層級流域單元存在不同治理特點和方式，其主要體現(xiàn)以下兩個分支假設(shè)：

假設(shè)一：不同層級流域單元存在不同治理方式；

假設(shè)二：不同時期國家介入強度導(dǎo)致社會性質(zhì)變化。

二、基層流域治理體制表征

中國疆域遼闊，區(qū)域差異性相當(dāng)顯著。這種顯著的區(qū)域差異導(dǎo)致流域治理特點的不同。江漢平原位于長江中游，河流縱橫交錯，湖泊星羅棋布，發(fā)達水系成為平原區(qū)域的自然生態(tài)條件。那么江漢平原區(qū)域的村落居民正是在由江、河、湖、堰、塘、灣、埭、橋、臺、壩、溝、溪等(15)黃宗智：《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，上海：中華書局，1992年，第48頁。共同構(gòu)成的相互聯(lián)通、自流灌溉的水系網(wǎng)絡(luò)里生育、生產(chǎn)和繁衍。由此可見，與其他缺水干旱地區(qū)和山地高海拔地區(qū)不同，該地村民向水而生，其生產(chǎn)和生活主要圍繞水為中心開展，促成豐富的流域治理方式。

(一)傳統(tǒng)時期基層流域治理

1.微型水利：家戶慣習(xí)型治理

傳統(tǒng)時期，對于微型水利治理主要遵循世代秉承的慣習(xí)。一是隨水而生，筑臺避害。當(dāng)?shù)鼐用衽R水而居，便于用水和灌溉，提高生產(chǎn)和生活效率。而位于地勢低洼的平原湖區(qū)，洪水時常泛濫成災(zāi)，人們不得不選擇自然墩臺或建造人工墩臺、堤防，筑高建房。(16)魯西奇、韓軻軻：《散村的形成及其演變——以江漢平原腹地的鄉(xiāng)村聚落形態(tài)及其演變?yōu)橹行摹?，《中國歷史地理論叢》2011年第4輯。若碰到共處屋臺破損，需要維護，責(zé)任按照每戶住址大小分?jǐn)?。比如田冊記載“西至杜家屋臺交界，東至熊家屋臺交界，北至龍?zhí)逗拥绦?，南至白田小徑”，意思是以河心為界，兩岸屋臺主人都有一半河水，分別可以挖碼頭取水。(17)李華胤：《均衡相依：長江中游小農(nóng)村落的關(guān)系與治理——長江區(qū)域余家橋村調(diào)查》，徐勇、鄧大才編：《中國農(nóng)村調(diào)查(長江區(qū)域第1卷)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017年，第156-160頁。同時，以堤防中心為界，修堤時，沿河兩岸屋主都有義務(wù)，各自負(fù)責(zé)修繕屋臺當(dāng)面位置河堤，管理位置要與屋臺長度大小一致。(18)羅丹：《疇昔邊垸》， 2017年4月7日，http://ccrs.ccnu.edu.cn/list/Default.aspx?keyword，2017年8月28日。二是逢田做界，各取所需。凡田需要做界，不僅能夠擋水，還可以蓄水。為了便于管水，分別在田界兩頭開田口，如果在不相鄰田界挖田口，不需要與田鄰口頭商議。但是，在相鄰田界挖田口，就需要跟田鄰打招呼，征求同意，而且禁止偷土換界。一般而言田界不準(zhǔn)整小，只許拓寬，習(xí)慣每耕種一次，田主要自覺整寬，管護好田界，這樣即使發(fā)大水，不至于界毀田無。三是分段挖枧，自主排灌。當(dāng)?shù)貏莞摺⒕嚯x溝遠(yuǎn)的田取水困難，需要修枧管水。一般同姓共同使用一條枧，各占用農(nóng)田開挖做枧，直通至最遠(yuǎn)水田，即使分家立戶，他們的子孫后代也可以繼承使用，只需出工管護。使用枧灌溉農(nóng)田時，要自上而下進行灌溉，而且挖枧養(yǎng)枧。每年開春時，每戶田主出工維護當(dāng)頭的枧，比如除草和清淤，超出田界范圍，由其他田主負(fù)責(zé)養(yǎng)護。

另外，當(dāng)碰到白田(旱田)缺少枧，為了灌水便捷，需要訂立“取水灌救”條款，例如舊時田約記載“……久旱無甘霖，方向田相己某某取水灌田，救濟秧苗……”意味著當(dāng)缺水時白田田主可以向約定者取水灌溉，既不需要申請，也無需支付費用。(19)李松有：《向水而生：湖區(qū)型村落的自主聯(lián)結(jié)與治理——長江區(qū)域杜家村調(diào)查》，徐勇、鄧大才編：《中國農(nóng)村調(diào)查(長江區(qū)域第2卷)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年，第115-120頁?？梢?，在微型流域治理過程中，要求遵循非正式的規(guī)則，這種一般的規(guī)則既包含了各種習(xí)俗所包含的原則，同時也包含了習(xí)俗賴以形成的多代人的共識。因此，在國家很少在場的傳統(tǒng)社會，血緣和地緣作為鄉(xiāng)土社會的底色，通過地域和繼嗣方法構(gòu)造的以自行運轉(zhuǎn)的生產(chǎn)和生活秩序，構(gòu)成微型流域的自主管理體制。

2.小型水利：村落協(xié)商型治理

在村落區(qū)域，對小型水利實施管護，依靠村落民眾踐行協(xié)商治理。一是共同紈潭，協(xié)作治水。覆蓋村域范圍的淵潭，多為村民協(xié)商管理的水體，便于人畜生活取水或者農(nóng)田灌溉。(20)李華胤：《鄂西小農(nóng)：對一個長江岸邊村落生產(chǎn)生活形態(tài)的調(diào)查》，2016年7月23日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2274，2016年9月26日。比如民國時期江漢平原地區(qū)發(fā)生旱災(zāi)，村莊周圍的河流干涸，保甲長組織花戶抗旱，協(xié)力挖開淵潭供水。(21)洪湖市地方志編纂委員會編：《洪湖縣志》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1992年，第42頁。同時，淵潭兼有蓄洪功能，每年汛期，花戶共同出工將澇水排到淵潭，減輕洪澇災(zāi)害。二是利益均沾，義務(wù)式治水。該地農(nóng)田面積寬闊，需要開挖溝渠才方便管水。由于工程量大，需要兼顧多方利益，村首負(fù)責(zé)組織花戶商議如何分?jǐn)偣こ倘蝿?wù)，碰到占田如何分?jǐn)偯娣e。施工過程中，同村花戶集體按時出工，碰到投機不出工者，要求留該戶田頭那一段，待其抽時間自行補挖。當(dāng)溝渠途經(jīng)外村農(nóng)田時，為了挖通水路，需要村集體出錢向外村買水路，由村首代表與外村農(nóng)戶協(xié)商價格，按照田畝數(shù)量和等級分?jǐn)偂?22)呂進鵬：《在水網(wǎng)社會尋求“理性自覺”：“長江小農(nóng)”調(diào)查記》，2016年5月16日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2253，2016年9月26日。待該工程竣工，溝渠淤塞，灌溉困難，則由村首通知花戶開會，協(xié)商確定洗溝時間，凡是有田者均要出工。同樣，碰到誰沒有按時出工，就把那段溝渠留給他改天獨自完成，如果不完成，通不了水，會招致村民譴責(zé)。(23)呂進鵬：《“因水而生”的慣行：湖北省枝江市桑樹河村田野調(diào)查與深度觀察》，2016年5月23日，http://www.ccrs.org.cn/List/Details.aspx?tid=2367，2016年9月26日。三是集體管剅，分配式治水。各村擁有獨立的水網(wǎng)，跟自建水剅相通，可以各自管水。當(dāng)農(nóng)田缺水時，各村集體把水剅拉開，將河水通過水剅灌入各戶水田，灌溉十分便利。正如《農(nóng)書》描述:“治稻者，蓄破塘以儲之，置堤閘以止之……又有作為畦埂。耕耙既熟，放水勻停，擲種于內(nèi)。候苗生五六寸，拔而秧之……苗高七八寸則耘之，耘畢放水熇之，欲秀復(fù)用水浸之。”(24)王禎:《農(nóng)書》卷7《農(nóng)器圖譜》。

另外，抗旱自救，督夫洗溝。碰到干旱年成，政府下令抗旱抓生產(chǎn)，召集保長開會，商議抗旱計劃，約定從何處取水，疏浚哪條溝渠，如何攤派勞役。待會議結(jié)束，保長指派甲長通知各戶，何時何地集合施工，當(dāng)日由保長、保副和甲長統(tǒng)一分配任務(wù)，按照每戶擁有土地面積分?jǐn)偅⒁笃浒磿r完成，否則嚴(yán)厲處罰。(25)李松有：《向水而生：湖區(qū)型村落的自主聯(lián)結(jié)與治理——長江區(qū)域杜家村調(diào)查》，徐勇、鄧大才編：《中國農(nóng)村調(diào)查(長江區(qū)域第2卷)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年，第166-170頁。因此，村落水利治理遵循內(nèi)生規(guī)則和習(xí)俗，因為自然治水并不能解決所有生產(chǎn)和生活問題，那么意味著存在后天的治水合作，在有限的水資源約束下，通過協(xié)商處理用水問題而達成集體行動。但是，水源分配和排澇容易起糾紛，也需要多方出面商議處置的辦法，由此形成地域范圍的民主協(xié)商機制，在特殊情況下，甚至需要國家適當(dāng)介入。

3.地方水利：湖垸整合型治理

湖垸不僅是生產(chǎn)單元，而且是水利協(xié)作單元，其采取強制整合手段，分?jǐn)傁鄳?yīng)的責(zé)任，(26)王槩：《湖北安襄鄖道水利集案》卷下《制憲鄂奏移駐廳員分汛管堤》。根本要求是達到地、夫、錢和水有機統(tǒng)一。(27)鈔曉鴻：《灌溉、環(huán)境與水利共同體——基于清代關(guān)中中部的分析》，《中國社會科學(xué)》2006年第4期。

一是獨垸為政，分垸排澇。江漢平原各垸水利系統(tǒng)獨立，水路不相通，需要各自管水。而且湖垸之間界限分明，各垸澇水必須從本垸范圍排出，禁止跨垸排水，轉(zhuǎn)移水害。由此，每逢汛期，各垸為政，河流疏通不力，排水能力有限，排泄效率低，容易發(fā)生垸子內(nèi)澇。時常發(fā)生跨垸排水轉(zhuǎn)移水害糾紛，需要政府介入調(diào)解，制定嚴(yán)格規(guī)約，規(guī)范排水行為。比如官王垸勒石規(guī)定：“……茲修建閘排水，規(guī)定要約，開關(guān)閘門，與三月三關(guān)，九月九開……禁止私開閘門，不然送官究治?！?28)王紅：《清代子貝淵糾紛的特征分析》，《中國農(nóng)村水利水電》2010年第12期。

三是防止結(jié)黨營私，國家懲處貪污。湖垸管理實行官督民辦，多數(shù)資金來源于民間攤派，(32)森田明: 《清代水利與區(qū)域社會》，雷國山譯，濟南：山東畫報出版社，2008年，第2頁。同時，士紳擔(dān)任垸主在工程運營任重要角色，(33)《為呈報本處遷移情形祈鑒核備查由》，1944 年9月20日，朱英培檔案4-1-7-8-46，松滋市檔案館藏。確保工程費用支出透明和防止資金被挪用或者不法貪污，而且由垸主通過直接監(jiān)督工程進度，防止偷工減料，從而大大提高工程實效。但是，由于垸內(nèi)各子垸利益不同，以及監(jiān)督不到位，出現(xiàn)垸主貪污或者克扣花戶繳納的土、費等行為，(34)胡祖翮：《荊楚修疏指要》卷1《歲修事宜十一條》。鄉(xiāng)保一級行政機構(gòu)基本無法解決，就需要通過國法進行解決。比如下五垸堤董即將離任，需要按照實價返還花戶，或者直接將土方折價給堤委會，當(dāng)年堤務(wù)會議商定每個土方計10元，再加上土、費，垸首所欠費用3000元，而該堤董沒有按賬目清算，最后被士紳率民眾狀告到縣府。縣府迫于民眾壓力，終于做出撤銷其堤董，并退回所侵吞堤款的決議，于是由垸戶公舉誠實、熟悉水務(wù)的鄉(xiāng)民擔(dān)任堤董，執(zhí)行督催之職。(35)王槩：《湖北安襄鄖道水利集案》卷下《制憲鄂奏移駐廳員分汛管堤》《潛民苦于協(xié)幫，告請征費官修，變通舊例，酌定八條，曉喻士民告示》。因此，當(dāng)水利單元規(guī)模擴大，為了避免出現(xiàn)機會主義問題，需要帶有一定強制性的水利治理組織，把分散在各村落的人們集合在一起，依靠制度和規(guī)則進行湖垸治理，強調(diào)按照受益大小攤派勞役和資費。(36)大谷敏夫：《清代政治思想史研究》，東京：汲古書院，1991年，第1頁。同時，也需要政府提供一些基本的公共服務(wù)，如保護安全和產(chǎn)權(quán)、維護秩序、公正裁決糾紛等等。

(二)集體時期基層流域治理

1.微型水利：互助組慣習(xí)型治理

互助組時期，雖然國家政權(quán)下移，但是，由于微型水利治理慣習(xí)韌性，基本保留原有的管水習(xí)慣。1950年江漢平原開展土地改革運動，(37)洪湖市地方志編纂委員會編：《洪湖縣志》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1992年，第18頁。沒收地主和富農(nóng)土地，分給無地農(nóng)民，盡管一家一戶的生產(chǎn)和經(jīng)營單元沒有改變，土地的重新分配卻改變了部分水路。1955年國家要求堅持自愿原則，根據(jù)人口和地域特點，5至10戶建立互助組，也是基于家戶單元為基礎(chǔ)，以家庭為單位進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，管水任務(wù)仍需要每戶家庭完成。中華人民共和國成立以后，水利部門指出農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展，仍然大大落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和互助合作發(fā)展的需要，強調(diào)群眾性農(nóng)田水利要實行依靠群眾和民辦公助的方針，即要按照群眾的需求，依靠群眾的智慧、勞力和資金，并將技術(shù)交給群眾。(38)當(dāng)代中國的水利事業(yè)編輯部：《歷次全國水利會議報告文件》，內(nèi)部出版，1987年，第236頁。因此，這個時期管水習(xí)慣并未改變多少，遇到農(nóng)田缺水時，也需要相互合作取水。同樣，發(fā)生洪澇，家戶之間協(xié)作排水，彼此互助，效率很高。對于缺少勞動力的家庭，享受特殊照顧，其他組員幫助他們搞生產(chǎn)，比如協(xié)助灌溉水田。但是，當(dāng)時互助組建設(shè)強調(diào)階級身份，導(dǎo)致地主沒有資格參加，只能依靠自己發(fā)展生產(chǎn)。(39)李松有：《向水而生：湖區(qū)型村落的自主聯(lián)結(jié)與治理——長江區(qū)域杜家村調(diào)查》，徐勇、鄧大才編：《中國農(nóng)村調(diào)查(長江區(qū)域第2卷)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018年，第189-190、302-305頁。因此，通過政治運動和土地改革，國家權(quán)力延伸到家戶范圍，改變土地產(chǎn)權(quán)類型。不過，對于初級流域管理，管水習(xí)慣大多數(shù)沒有變化，以家戶單位管水為主，基于血緣、地緣和鄉(xiāng)緣關(guān)系，進行管水合作。但是，由于身份認(rèn)同導(dǎo)致對于互助對象有所區(qū)別，正是國家權(quán)力及其制度介入的結(jié)果。

2.小型水利：生產(chǎn)小隊控制型治理

生產(chǎn)隊時期，國家要求將每戶農(nóng)具、土地和耕牛等生產(chǎn)資料收歸集體，以村落范圍建立生產(chǎn)小隊，并在組織內(nèi)設(shè)置生產(chǎn)隊隊長和副隊長負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)一切政治和生產(chǎn)工作，田間管理員負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實水利灌溉工作?？梢娚a(chǎn)小隊作為村落生產(chǎn)經(jīng)營和生產(chǎn)成果分配單元，也要執(zhí)行國家各種圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策方針。當(dāng)時水利建設(shè)的方針是防止水患，興修水利，大力發(fā)展生產(chǎn)，為保障與發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，水利建設(shè)注重防洪、排水、灌溉、放淤等工作。(40)當(dāng)代中國的水利事業(yè)編輯部：《歷次全國水利會議報告文件1949-1957》，內(nèi)部出版，1987年，第10頁。這就要求生產(chǎn)小隊負(fù)責(zé)改善村莊的農(nóng)田水利狀況。碰到村落水渠改道，由于土地歸國家和集體，生產(chǎn)隊根據(jù)需要占田地布局水網(wǎng)，無人敢妨礙該工作。興修溝渠時，由生產(chǎn)小隊隊長負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督，副隊長帶領(lǐng)隊員出工和施工，由記工員記工分，一天8分/人。遇到消極怠工的隊員，可以扣工分，甚至召開民主生活會，對其進行點名批評，而對于表現(xiàn)良好者進行公開表揚。同樣，遇到溝渠圍堵時，由田間管理員組織隊員出工洗溝，要求按時完成，也是計算工分作為出工者的報酬。

另外，1951年國家提出應(yīng)“協(xié)助完善舊的管理機構(gòu)，提高灌溉管理水平，逐漸實現(xiàn)合理用水，并建立與健全各種管理制度(如用水管理、工程審查、請示、報告及收費等制度)”，為基層水利管護指明了方向。(41)《揭開新中國農(nóng)田水利建設(shè)的第一頁——記一九五○年農(nóng)田水利建設(shè)》，《人民日報》1950年10月23日，第1版。當(dāng)灌溉農(nóng)田時，仍然由田間管理員負(fù)責(zé)召集隊員，統(tǒng)一打壩抬高水位，實施灌溉。(42)《揭開新中國農(nóng)田水利建設(shè)的第一頁——記一九五○年農(nóng)田水利建設(shè)》，《人民日報》1950年10月23日，第1版。平時，他負(fù)責(zé)查看水情，田水少則派專人踏車灌水。要曬田防蟲時，田間管理員派隊員挖田口放水，凡是出工者記工分。碰到汛期時，發(fā)生內(nèi)澇，田間管理員要通知隊員出工排澇，統(tǒng)一搬出隊里所有的水車，輪流踏車排水。為了防止有人偷懶，在水車轉(zhuǎn)軸上掛上線頭，每輪上車轉(zhuǎn)動線頭，要求完成 2至3 個線頭才能停止休息，誰偷懶就點名批評。同樣，遇到天旱年成，取水困難，生產(chǎn)小隊之間容易發(fā)生搶水糾紛，則要生產(chǎn)小隊長出面協(xié)調(diào)，當(dāng)處置不利，可以請公社書記出面調(diào)解。因此，雖然生產(chǎn)小隊范圍沒有超出村落范圍，但是，生產(chǎn)小隊作為國家權(quán)力滲透的結(jié)果，基本建立嚴(yán)格行政體制，依靠行政命令和政治制度進行水利治理。

3.地方水利：人民公社運動型治理

擴散焊是指在一定溫度和壓力下，被焊的兩個工件原子之間的電子相互作用并相互遷移，形成相應(yīng)的共價鍵、離子鍵或金屬鍵，最終形成較為牢固的焊接接頭的過程.擴散焊具有焊接質(zhì)量好、零件變形小、可焊接大面積接頭等優(yōu)點，目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于同種或異種金屬之間的焊接，如Al/Al，Al/Mg，Ti/鋼等[6-8].

人民公社時期，傳統(tǒng)湖垸管理體制被廢除，地方水利服務(wù)主要依靠政府提供。1956年初國家頒布《一九五六至一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，強調(diào)所有水利工程(例如打井、開渠、挖塘筑壩等等)的治理，完全由地方和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社承擔(dān)，有步驟地大量地籌辦。(43)中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編(第八冊)》，北京：中央文獻出版社，1994年，第51頁。此時期，每年12月至次年春天，地方政府要求公社設(shè)置水利主任、水利工程員和水利會計，全面負(fù)責(zé)組織地方水利建設(shè)任務(wù)。具體環(huán)節(jié)如下：一般由縣人民政府召開水利工作會議，安排包括堤防工程在內(nèi)的水利工程任務(wù)，隨后層層將任務(wù)分配。根據(jù)防洪規(guī)劃和堤防具體情況，每年堤防主管部門組織技術(shù)人員進行實地勘測，崩岸險工還要進行水道地形測量，繪制設(shè)計圖紙，編制計劃書和經(jīng)費預(yù)算，上報地區(qū)和省堤防主管部門審核。上級根據(jù)年度計劃確定各縣施工任務(wù)，通過水利工作會議，批準(zhǔn)和下達縣堤防歲修土、石方任務(wù)?？h根據(jù)其任務(wù)并結(jié)合全縣較大型農(nóng)田水利工程計劃，統(tǒng)一折算成標(biāo)工，本著合理負(fù)擔(dān)原則，按農(nóng)業(yè)勞力(或田勞結(jié)合)分配各區(qū)、公社任務(wù)，然后按工程平衡，以近就近，統(tǒng)籌兼顧，合理調(diào)配，安排施工單位的堤段施工地址、項目、土方(標(biāo)工)數(shù)量。正如描述的那樣，國家的農(nóng)田水利建設(shè)主要依賴集體化的力量，甚至對勞動力征派到了無約束地步，所以國家每逢冬春季節(jié)需要組織幾千或者幾萬群眾出工修水利，1958至1960年間甚至動用上億勞動力規(guī)模，出現(xiàn)中國農(nóng)田水利建設(shè)運動前所未有的高峰。(44)《建國以來毛澤東文稿(第3冊)》，北京：中央文獻出版社，1992年，第4頁。

另外，根據(jù)當(dāng)時國家固堤防洪指示，“當(dāng)年水利籌建的方針仍以灌溉為首要任務(wù)之一，重點要提高工程質(zhì)量以保證經(jīng)濟效益”“在渠道塘壩方面，要改善舊的和繼續(xù)推進尚未竣工的工程，并組織人民大力發(fā)展中小型工程?！?45)當(dāng)代中國的水利事業(yè)編輯部：《歷次全國水利會議報告文件》，內(nèi)部出版，1987年，第369頁。因而地方水利防護也呈現(xiàn)出高度組織化和運動化。每逢汛期，由地方政府統(tǒng)一分配堤防修繕任務(wù)，按照公社人數(shù)和田畝面積分?jǐn)?，并固定?fù)責(zé)位置和工程任務(wù)。由專門人員負(fù)責(zé)監(jiān)督，同時公社水利會計統(tǒng)計和計算土方數(shù)量，待土方數(shù)量完成，才允許社員離開。當(dāng)?shù)谭烙鲭U時，政府下令搶險，公社水利主任必須催民上堤，根據(jù)水位高度，不斷堆高堤防。同時，還需要派專人巡堤。社員日夜輪班守堤，檢查堤防是否潰口或者漏水。當(dāng)?shù)谭烙械箍谖ｋU，政府則要求組建“突擊班”，挖土搶險，水退以后，對于公社表現(xiàn)優(yōu)秀者，開會進行表揚，評為積極分子，優(yōu)先入團入黨，甚至提干。(46)棗陽市政協(xié)文史委員會、棗陽市水利局編：《水利縱橫：襄樊市水利史料第3輯；棗陽市文史資料第6輯》，內(nèi)部出版，1996年，第146頁。但是，此過程誰有消極或者抵觸情緒，被其他社員舉報，會被公社干部點名批評，甚至開會批斗。

(三)改革開放以后基層流域治理

1.微型水利：家戶趨利型治理

改革開放以來，農(nóng)民日益被卷入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大潮當(dāng)中，日趨理性化和功利化，基層水利治理行為更多與其利益相關(guān)。1982年國家實施包產(chǎn)到戶，以家庭為負(fù)責(zé)單位，生產(chǎn)安排由家庭支配與管理。除了有效的家庭管水，對于超出家戶范圍的水利，需要3至5戶公選管水員，實施片區(qū)承包管理，其勞動報酬按照每戶承包耕地面積收取，一般為0.4至0.7元/667m2。春夏之際，管水員貼出通知，請大家出工管水，比如疏浚枧路和清除雜草等等，要求誰受益誰出工。隨著科技進步，農(nóng)田公共設(shè)施不斷完善，多戶聯(lián)合安裝灌溉設(shè)備，統(tǒng)一灌溉，費用按照田畝數(shù)量攤派，由戶組組長負(fù)責(zé)收取，而且當(dāng)溝渠硬化后，灌溉條件大大改善，各戶獨自管水，不需集體出工。

對于距離水源處較遠(yuǎn)的農(nóng)田，以戶為單位進行灌溉，低效率，高成本，每年花費500至600元/667m2。以百橋村為例，為了節(jié)約管水成本，村民建議安裝取水提升機，以隨機為原則，3至5戶統(tǒng)一安裝一個電表，按照實際用電量繳納電費。不過，有人說劃算，也有人說成本高，意見難以統(tǒng)一，產(chǎn)生集體行動困難。為了克服該困難，村干部自費購買小型提升機，供村民使用，費用按照0.3元/667m2收取，克服搭便車行為。當(dāng)遇到汛期暴發(fā)洪澇，為了防止轉(zhuǎn)移水害，政府不準(zhǔn)開機排澇，這時3至5戶村民自主聯(lián)合排水，共同搭建一個攔水壩，再使用柴油機排水，輪流負(fù)責(zé)看護。不過，理性小農(nóng)受到“等靠要”思想影響，自己不愿意擋水，抱怨“村干部不組織人幫忙攔壩擋水?！备刹糠瘩g道，“你自己都不去，誰幫你去擋水”“誰家的田誰去擋，我作為干部，可以幫你擋，但是，前提是你自己也要去。”可見農(nóng)田水利回歸家戶管理單元，管水過程中的自主聯(lián)合還是集體行動困境更多是基于理性算計的考慮。

2.小型水利：村落項目型治理

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機械化生產(chǎn)，政府逐步推行土地平整項目，構(gòu)建完善的水利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，方便村落農(nóng)田灌溉。但是，在實施過程中，國土資源局主導(dǎo)，村兩委干部協(xié)助，群眾缺少有效參與和監(jiān)督，致使工程質(zhì)量不盡人意。后續(xù)大量村落水利事務(wù)管理主要還是依靠村民自愿籌資完成，政府進行適當(dāng)獎補。以百橋村為例，村級“兩工費用”項目按照80元/人收取，全村2553人，共計204 240元，主要用于水利改造和水渠疏浚等公益支出。還有“一事一議”項目的費用收取，按照田畝面積攤派6元/667m2，村莊耕地面積203.6公頃，總計18 324元，主要用于生產(chǎn)用橋、道路維修，以及灌溉和排澇等開支。這些費用收取標(biāo)準(zhǔn)都是由各級政府審查通過，再由村委執(zhí)行。有些村民反對說，“你憑什么收這筆錢，我要打電話向相關(guān)部門舉報。”村委干部答復(fù)，“這些費用都是先做預(yù)算上報批準(zhǔn)，隨便你打電話給誰舉報?！币虼耍瑢τ谝陨腺M用，凡是本村戶籍村民都要繳納，不然村級水利無法有效運作。而且，這些集體收費，要存在“三支”賬戶上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府進行統(tǒng)一管理，任何開支都要從該項目報銷，防止公費私用或者挪用。

另外，村落項目公益支出范圍很廣。每年村莊防汛工作，村兩委需要村民協(xié)助，支付工錢，每人150至200元/天。碰到政府過來檢查防汛工作，村民協(xié)助清除河沿上的雜草，也要支付報酬，雇請10人，總計1500至2000元/次。同樣，管護和建設(shè)村級小型溝渠，除了政府財政獎補以外，主要需要村民自籌，每年收取2000至3000元。除了有明文規(guī)定可以收取的項目外，國家要求任何組織和部門禁止向村民攤派費用，所以村委不敢以集體形式收費。當(dāng)遇到這些項目缺錢，村干部只能到掛點部門跑項目，促使政府以項目形式支持村莊公益事業(yè)的發(fā)展?？梢娦聲r期村落小型水利需要內(nèi)外力相互支持，以項目形式進行管理和維護。

3.地方水利：湖垸行政型治理

改革開放以來，政府非常重視完善地方水利設(shè)施，建立現(xiàn)代化水利系統(tǒng)。以萬畝良田為單位，政府通過財政撥款修建排灌泵站，方便防洪和灌溉。當(dāng)農(nóng)田缺水，專人開啟泵站的抽水設(shè)備，向外取水灌溉農(nóng)田。每逢雨季，專人同時使用多個電排機進行排水，效率非常高。為了防止有人破壞泵站，維持正常的水利秩序，政府水工組派人專門管理。同時，制定嚴(yán)格的管理制度，規(guī)定非特殊情況不能隨便使用泵站，凡使用須事先請示上級政府。但是，碰到汛期太長導(dǎo)致垸子內(nèi)澇嚴(yán)重，為了防止向其他垸轉(zhuǎn)移水害，這時政府禁止動用電排機排水，即使被水困死都不能排水。因為如果胡亂排水，致使水域高度超過警戒水位，會面臨倒口或決堤問題，從而威脅到周邊或者下游城市安全。這時，政府專門派人下地方督察水情，查處違規(guī)排水行為。

每年防洪之時，縣、區(qū)、鄉(xiāng)分級成立水利工程指揮部和單項工程指揮部，由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長任指揮長，以堤防主管部門為主體，公安、交通、物資、衛(wèi)生、宣傳等有關(guān)部門參加，負(fù)責(zé)施工中的統(tǒng)一指揮，加強施工管理，掌握工程質(zhì)量、施工進度和施工安全。村、組則按民兵建制成立中隊、班組，組織勞動力上堤，搞好勞動組合，進行施工。除此之外，每年2至3月，政府向每個行政村村民無償征集防險材料，村民小組組長提前挨家挨戶收取，最后，集中統(tǒng)一交給政府。當(dāng)汛期防汛時，政府下達巡查和防護指令，每村村干部安排村民上堤搶險，一般每個村民小組出2至3人。可見防汛搶險，事關(guān)群眾生命和財產(chǎn)，任何人不敢懈怠。當(dāng)政府巡查組下地方檢查，碰到哪個干部懈怠不作為，輕則寫檢討，進行誡勉談話，重則被問責(zé)撤職。同樣，遇到堤防有險情，白天村民要取土堆高筑實堤防，晚上村民還要輪流巡堤，每500米設(shè)一崗，最初，沒有勞動報酬，只是包吃包住。但是，現(xiàn)在上堤防汛搶險，因為有風(fēng)險，如果沒有報酬，一般人不愿意去，所以政府通過財政撥款支付報酬，大概平均每人200元/天，而且包吃包住。

三、基層流域治理行動邏輯

(一)治水方式與流域單元輻射范圍相關(guān)

流域單元規(guī)模越小，越接近基層范圍，社會自為和協(xié)商程度越強，反之，其規(guī)模越大，超出一定的范圍，治水依靠行政和集權(quán)實現(xiàn)。

1.微型水利治理方式

微型治水主要依靠家戶或者家戶協(xié)作治理。正如魏特夫認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中國，平民家庭必須以小規(guī)模合作形式開展治水和其他公共事務(wù)。(47)卡爾·A.魏特夫：《東方專制主義——對于極權(quán)力量的比較研究》，徐式谷，等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1989年，第16頁。其實，在家戶范圍內(nèi)，圍繞生產(chǎn)和生活需要治水，主要由家長權(quán)威主導(dǎo)和支配，家戶成員作為治水參與者。因為每戶家庭規(guī)模小，涉及治水事務(wù)，依靠家戶成員力量可以完成，不需要更多集體行動。正如滕尼斯提出家庭共同體的特征具體表現(xiàn)為共同的生活環(huán)境和生活方式，一個家庭共同體需要在一些最基本方面(如家庭住址或者分工)有共識才能存在。(48)斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會》，林榮遠(yuǎn)譯，北京: 商務(wù)印書館，1999年，第52頁。當(dāng)分家立戶以后，超出家戶范圍治水活動，單個家庭無法獨自完成，需要多個家戶、同姓或者異姓家戶合作治水。而且在國家不在場情況下，只有相鄰田塊的農(nóng)戶才會合作，但是，這種小規(guī)模的合作并沒有形成組織化、規(guī)?；闹嗡献?。

另外，最初級治水活動中，存在很多規(guī)矩和習(xí)慣，有助于減少矛盾和糾紛。如托克維爾強調(diào)社會基本情感結(jié)構(gòu)的“民情”及各種“非正式制度”或“習(xí)慣法”，(49)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003 年，第128頁。只有符合程序和習(xí)慣，才能維持這種水利秩序。如果誰不遵循這些規(guī)矩或者習(xí)慣，就很難在鄉(xiāng)土社會立足。由此可見，初級微型治水主體行為，僅僅自主安排，屬于民間自覺行為，因為主體直接受益，不需要外部強制，自主性很強。直至互助時期，國家權(quán)力進場，家戶生產(chǎn)和生活也難以擺脫歷史惰性，治水行為受到慣習(xí)韌性的影響，外部干預(yù)很少。改革開放，國家權(quán)力退場，家戶力量回歸，這種初級治水活動保留許多傳統(tǒng)慣習(xí)，促使治水自主性無法被取代。

2.小型水利治理方式

相對于初級治水，村落水利規(guī)模有所擴大，協(xié)商一致兼顧多個主體的利益，通過協(xié)商達到眾人的認(rèn)同。而且當(dāng)某些人基于個人的同意而組成一個共同體時，共同體的意志只有經(jīng)大多數(shù)人的同意和決定才能辦到。(50)洛克：《政府論(下卷)》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第61頁。因而在村落水利治理活動中，因一致同意可以帶來最好的公共物品，也可以帶來最好的管水安排、管水人選和治理行為，反過來使得如此形成的行為具有民意的支持而具有權(quán)威。同時，江漢流域湖區(qū)的稻作地區(qū)，自然條件的限制導(dǎo)致單家獨戶引水灌田的水利合作成本極高，并非單家獨戶就能完成，需要通過自愿參與、協(xié)商討論、集體決策，克服戶單力薄困難，完成村落水利合作治理。正如費孝通提出，土地低洼，常面臨水患危險，由于同處險境，一遇險情，村民擊銅柱為號，多塊毗鄰田圩的村民組合起來共同抗洪。(51)費孝通：《江村經(jīng)濟》，北京：商務(wù)印書館出版社，2001年，第172頁?？梢?，由于家戶力量限度，不得不依賴他人力量，戶主共同商議治水。而且，由于流域地表徑流水的空間跨度很大，供水通常具有自然壟斷性，往往由村落自己提供，又不能按市場機制運作，上下游用水戶之間由于信息不對稱等因素造成水資源難以有效配置，這就需要在流域上下游之間建立協(xié)商機制。而水田管水員是最有效的水權(quán)代表者，在較大程度上代表用戶的利益，通過協(xié)商的方式和其他用戶之間建立起一種組織成本較低的協(xié)商機制。(52)胡鞍鋼、王亞華：《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策:準(zhǔn)市場和政治民主協(xié)商》，《中國軟科學(xué)》2000年5期。

另外，國家擁有為制度認(rèn)可的權(quán)力，即權(quán)力存在于制度之中并通過制度得以展現(xiàn)，以實現(xiàn)對于社會的控制或治理。中國傳統(tǒng)社會建立保甲制度，通過打破宗族村落界限達到直面家戶，加強國家對鄉(xiāng)村社會的監(jiān)控和動員能力。(53)李驚雷：《變遷中的鄉(xiāng)土社會的文化與權(quán)力》，《社會科學(xué)論壇》2004年第4 期。一旦村莊遇到災(zāi)害時，村社團體會群起抗災(zāi)，一些能干的地方官還會利用公共稅收組織多村協(xié)作。(54)李驚雷：《變遷中的鄉(xiāng)土社會的文化與權(quán)力》，《社會科學(xué)論壇》2004年第4 期。因為政府必須組織民間力量進行自救，一旦農(nóng)作物受災(zāi)，農(nóng)民就無法繳納賦稅。不過，政府和保甲長參與村級水利事務(wù)的管理，只是做一些輔助水利管理工作，比如協(xié)調(diào)村間合作防洪或者抗旱等等。即使國家權(quán)力或者法律權(quán)威要對鄉(xiāng)土社會進行整合，也必須尊重民間慣習(xí)。(55)盛洪：《權(quán)力：權(quán)威與暴力——以漢娜·阿倫特的思想為主要理論資源》，《學(xué)術(shù)界》2016年6期。直至集體時期，國家權(quán)力下沉，通過權(quán)力支配鄉(xiāng)土社會，依據(jù)行政制度實施村莊管理，但是，由于生產(chǎn)小隊沒有超越村落范圍，自主性并未消解。改革開放以后，國家權(quán)力及時撤出，村落水利治理回歸自治，但是，國家通過財政支付轉(zhuǎn)移方式嵌入鄉(xiāng)村治理，成為基層流域治理力量的有效補充。

3.垸型水利治理方式

除了微小型的水利合作組織之外，對于較大規(guī)模的水利設(shè)施建設(shè)，則需要跨聚落、跨區(qū)域的協(xié)作。(56)吳雪梅：《適應(yīng)性選擇：明清兩湖鄉(xiāng)村社會秩序的形成機制——鄉(xiāng)村社會秩序建構(gòu)的另外一種解釋》 ， 《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2017年第6期。這種較大規(guī)模水利公共產(chǎn)品提供，容易出現(xiàn)不付費或者不出力的搭便車現(xiàn)象，需要一定強制力量，克服集體行動困境問題。比如制定嚴(yán)格的勞役和資費分?jǐn)傊贫取Ｍ瑫r，依靠制度違約懲罰辦法，定期公布供水、用水、分水信息，并監(jiān)督檢查與組織實施。這些強制手段和強制力得到國家認(rèn)可，比如對于逃避修繕堤防責(zé)任者，處以捆綁送官等等懲罰。而且，湖垸水利需要公眾認(rèn)同權(quán)威管理組織進行管理。(57)胡祖翮：《荊楚修疏指要》卷1《歲修事宜十一條》。因為在國家很少在場情況下，基層社會要有效運作，必須具備兩方面條件：一方面，那些有能力和經(jīng)驗的人，在各種領(lǐng)域行使部分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；另一方面，應(yīng)當(dāng)有各種各樣的相對自治社團，在這些社團里可以實行各種自治管理辦法。(58)約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》， 吳良健譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第7頁?？梢姷胤剿聵I(yè)籌辦，需要地方賢人主導(dǎo)水利組織實施治理。(59)呂興邦：《江漢平原的堤垸水利與基層社會 (1942-1949)——以湖北省松滋縣三合垸為中心》，《古今農(nóng)業(yè)》2011年第1期。

另外，水利治理或者自治需要一定空間基礎(chǔ)，地域空間越廣和人口數(shù)量越多，就越容易出現(xiàn)集體行動困境，自治也就難以開展，即使在自愿和自主基礎(chǔ)上，仍舊需要外部強制力量。歷史上，地方水利治理采取官督民辦形式，國家通過任命地方有威望的人士輪流擔(dān)任垸主，主持和主導(dǎo)堤防修繕等事務(wù)，一定程度賦予他們治水的合法性和權(quán)威性。民眾在官府的默許或支持下，自發(fā)興修的，其修防所需力、費由受益者按受益田畝面積分擔(dān)。但是，歲修前需要上報修繕計劃，工程施工需要官府監(jiān)督進行，竣工也需要得到官府驗收。疏浚江河也是照前面義務(wù)延續(xù)，要求按照田畝派工，分段分防，落實具體責(zé)任，垸民集體出力修繕堤防，田多者多修，田少者少修。除此之外，碰到垸與垸的水利糾紛解決也需要國家介入。(60)倪文蔚：《萬城堤續(xù)志》卷末《志余·疏筑備考》。時至集體時期，國家支持中小型水利建設(shè)，離不開生產(chǎn)隊組織民眾參與。而且到了水利工程興建的高潮，動員和整合民眾力量才能完成?？梢姷胤剿卫黼x不開國家力量的保障和支持。

綜上所述，在不同層級單元流域治理存在不同的治水方式，有自主的、協(xié)作的，或者有行政的，還有集權(quán)的，這與流域單元的規(guī)模、輻射的范圍不同相關(guān)。如果水利單元規(guī)模越小，涉及基層社會興利除害能力越強，而水利單元規(guī)模越大，國家力量介入程度越強；水利單元越向下延伸，流域治理協(xié)作、民主、協(xié)商的成分越多，反之，其向上移動，治水就只能依靠行政與集權(quán)達成，即當(dāng)流域單元逐漸擴大以后，其治理才需要國家力量的輔助。

圖1 不同流域單元治理關(guān)系

(二)治水性質(zhì)與國家權(quán)力強弱相關(guān)

隨著國家政權(quán)下移，國家介入治水層級越低，國家替代大部分基層社會治水職責(zé)，導(dǎo)致基層和地方治水功能逐漸減弱。

首先，從時間序列來看，北宋之前，由于信息手段落后、地域遼闊和地理阻隔等客觀條件，處在遠(yuǎn)離政權(quán)中心的江漢流域，圍繞日常生產(chǎn)和生活治水，多依靠基層社會自主治水，處于一種國家無介入社會形態(tài)。隨著北宋年間國家經(jīng)濟重心南移，統(tǒng)治者為實現(xiàn)以北制南，(61)陳寅恪：《唐代政治史述論稿》，上海：上海古籍出版社，1980年，第59頁。采取墾殖政策，圍垸成田。(62)姚漢源：《中國水利史綱要》，北京：水利電力出版社，1987年，第374頁。圍垸開發(fā)并非僅僅是一種“民間行為”，也同時是一種“政府行為”。它不僅令民自耕，也督促地方官為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而興修水利。(63)葛振、楊鉅：《沔陽州志》卷八《河防志》。但是，正常情況下國家對基層社會干預(yù)力度很弱。明清時期，基層建立保甲制度，企圖控制鄉(xiāng)土社會，包括基層水利的供給事業(yè)。后來，民國時期延續(xù)了自清末以來的做法，而且“傳統(tǒng)的保甲制使國家比過去歷代王朝能夠更有效地監(jiān)控鄉(xiāng)村社會?！?64)張信：《二十世紀(jì)初期中國社會之演變》，北京：中華書局，2004年，第199頁。處于該階段，當(dāng)基層無法有效提供水利公共產(chǎn)品時，國家通過官方力量有效介入，目的主要是促使原來自治的公共水利事務(wù)行政化。不過，基層流域治理事務(wù)并沒有被國家力量完全包攬，它對于微小型水利干預(yù)和介入也是微乎其微，這是一種適時介入，防止水利公共產(chǎn)品供給不足或者無效。

中華人民共和國成立以后，國家基于社會穩(wěn)定和政權(quán)建設(shè)的考慮，向地方社會全方位滲透，運用行政權(quán)力對基層民眾進行強力整合，壓縮了基層自主生產(chǎn)和生活空間。(65)N. Bobbio， Democracy and Dictatorship the Nature and Limits of State Power， English translation by Peter Kennedy， Cambridge:Polity Press，1989， p. 14-16.為了發(fā)展基層水利事業(yè)，國家憑借行政權(quán)威，建立了超越傳統(tǒng)村落共同體規(guī)模的人民公社體制，采取運動式治理方式，集中大量人力和物力，進行基層水利建設(shè)。同時，傳統(tǒng)水利管理人員被迫退出歷史舞臺，弱化農(nóng)民之間組織聯(lián)系，而且以前水利攤派制度和管理制度也被取消，整個水利系統(tǒng)都是計劃配給和安排。不過，這種高度集中的政治和經(jīng)濟體制，克服了中華人民共和國成立以前村民一盤散沙的局面，集眾人之力，發(fā)展小、中和大型農(nóng)田水利。直到稅費改革前期，由于國家壓力體制束縛，基層民眾不僅需要承擔(dān)“三提五統(tǒng)”而且還需要完成“三工”義務(wù)，完成公共水利事業(yè)建設(shè)，通過汲取基層人力資源和物質(zhì)資源來發(fā)展地方事業(yè)的狀況也尚未改觀。因此，這時國家憑借強力或者強制手段，進行基層公共水利產(chǎn)品供給，很少考慮地方自主性。

在印度曾經(jīng)有人指出，農(nóng)村發(fā)展失敗的病根就是一味采用行政手段，農(nóng)村的發(fā)展只能通過組織起來實現(xiàn)，組織本身就是新的權(quán)力中心。(66)哈耶克：《個人主義與經(jīng)濟秩序》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第78頁。改革開放以后，由于人民公社解體，國家權(quán)力強勢撤出，賦予基層自主發(fā)展空間，奇怪的是種種因素造成基層無法像以前一樣有秩序地運轉(zhuǎn)。因為一些依靠義務(wù)工制度提供水利公共服務(wù)也被取消，造成基層水利公共事務(wù)無人或者無力籌辦。為此，廣西壯族自治區(qū)河池市合寨村率先成立村委會自主管理基層水利公共事務(wù)，進而國家發(fā)現(xiàn)這一偉大創(chuàng)造，并向全國推行。然而，一些村莊缺少集體經(jīng)濟，導(dǎo)致基層公共水利治理出現(xiàn)集體行動困境。因而國家開始以項目資金形式嵌入農(nóng)村水利治理，比如“一事一議”或者“以獎代補”支持水利項目建設(shè)等等，激發(fā)基層群眾的參與效能。因此，國家參與基層水利公共治理應(yīng)該成為一種新常態(tài)，這樣既尊重群眾自主治理的創(chuàng)造力，又利用國家力量促進了基層治理。

另外，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，基層流域的治理也須展現(xiàn)中國之治的智慧。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。國家主席習(xí)近平發(fā)表2017年《新年賀詞》提到“每條河流都要有‘河長’”，將“河長制”再次帶入公眾視野。2018年1月，水利部等十部委聯(lián)合召開會議，要求在現(xiàn)有河長體系構(gòu)建上，全國省市縣增設(shè)河長辦公室，除了設(shè)立省市縣四級河長，各地還因地制宜設(shè)立村級河長。(67)王浩：《河長制：湖長制目標(biāo)任務(wù)納入河長制》，《人民日報》2018年1月27日，第1版。同時，為了加強湖泊管理，將湖長制目標(biāo)任務(wù)納入河長制體系。以上做法就是在新時期國家注重發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，加強對傳統(tǒng)悠久治水智慧的借鑒。

因此，傳統(tǒng)時期，政府力量難以滲透到最基層，國家很少在場的湖北省江漢平原地區(qū)，多依靠社會自主治水，國家不干預(yù)或者很少干預(yù)。中華人民共和國成立以后，為了鞏固政權(quán)和恢復(fù)經(jīng)濟的需要，主要由集體組織建設(shè)公共水利工程，這樣國家直接干預(yù)地方水利建設(shè)。改革開放以后，國家權(quán)力收縮，擴大地方自主權(quán)，家戶和國家共同參與基層公共水利治理。而且，在國家治理能力和社會力量不斷增強情況下，多主體協(xié)同參與基層流域治理成為一種常態(tài)。因此，不同時期基層社會自主治水和國家介入程度不同，呈現(xiàn)的治理效果也不同(如表1和圖2所示)。

圖2 不同時期基層自主治水與國家介入關(guān)系

表1 不同時期國家介入基層流域治理程度

四、結(jié)論與啟示

從古至今，中華民族有著善治水的優(yōu)良傳統(tǒng)，在幾千年治水實踐中積累沉淀了豐富的經(jīng)驗和智慧，成為認(rèn)識流域治理與政治關(guān)系的一把關(guān)鍵鑰匙。新時代要求擺脫西方國家提出的“治水專制主義”理論的窠臼，通過深入考究中國流域治理活動重新審視中國社會性質(zhì)和國民品質(zhì)，為中國之治提供事實和經(jīng)驗基礎(chǔ)。

(一)不同治水方式鍛造極具差異的國民人格

國家起源理論有眾多的追隨者，他們在解釋人類社會存在現(xiàn)象時，往往把它歸因于人的本性，從而把國家的產(chǎn)生與人性聯(lián)系起來。(68)唐士其：《國家與社會的關(guān)系——社會主義國家的理論與實踐比較研究》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第281頁。西方學(xué)者提出的“東方國家專制主義”起源于小麥農(nóng)業(yè)的北方干旱地區(qū)，這個地區(qū)需要建設(shè)大型水利工程，必須借助國家力量實施治水。而在南方江漢平原水網(wǎng)發(fā)達的稻作地區(qū)，需要集中建設(shè)的大型水利工程很少，大部分都是中小型水利工程，多與日常生產(chǎn)和生活密切相關(guān)，這些關(guān)系到國民品行塑造。由此可見，中國作為流域國家，被賦予兩方面的內(nèi)涵：一是國家擁有不同區(qū)域；二是不同區(qū)域國家和社會關(guān)系具有顯著差異。與之對應(yīng)，在流域治理領(lǐng)域，一方面，國家實施治水塑造一種主仆關(guān)系，集權(quán)讓基層對政權(quán)形成一貫服從性和依賴性，逐漸塑造成為其品格。距離國家有遠(yuǎn)近，處于中央地帶，國家在這一場域強勢地存在，基層受到國家一定程度的管控，其對國家的制度性依附十分明顯。(69)吳鉤：《中國歷史演進的自由線索》，《東方論壇》2012年5期。另一方面，基層自主治水培育一種社會自為關(guān)系。因為嚴(yán)密的社會控制難以持久維持，社會的自生力量與自組織意向也無法永遠(yuǎn)壓制，只要外在的權(quán)力管制松弛下來，他們就會蘇醒，迅速展現(xiàn)出自治的熱情與智慧。但是，稻作地區(qū)社會自主治水關(guān)系，沒有上升到國家層面，僅僅是日常生產(chǎn)和生活錘煉出來，沒有從根本上改變國家的性質(zhì)。另外，雖然這種治水過程中的社會自主性存在限度，但是，這種有限的社會自主性，并不是毫無意義，它維系傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明，賦予其農(nóng)業(yè)的持續(xù)性。因為這種自主治水活動，有助于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為國家的發(fā)展提供源源不斷的賦稅。

(二)不同治水主體塑造復(fù)雜的社會性質(zhì)

要分析社會關(guān)系以及社會屬性的決定性因素，需要關(guān)注所有與他相關(guān)的作用和力量，(70)戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，上海：上海人民出版社，第108頁。按照不同的地理環(huán)境、宗教教派環(huán)境、社會環(huán)境和個人狀況而分析其交錯發(fā)生的演進過程。(71)雅克·勒高夫：《新史學(xué)》，姚蒙譯，上海：上海譯文出版社，1987年，第150頁。因而我們可以基于流域治理方面考察中國社會的性質(zhì)。一方面，中國自宋以來，大國小農(nóng)社會，整齊劃一，具有高度同質(zhì)化與平等化的特點。正如錢穆先生提出平民主導(dǎo)的，無不平等的平鋪社會。(72)錢穆：《中國歷史研究法》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)出版社，2005年，第171頁。即無高低上下之分，社會各色人等一律平等，都是“平頭百姓”，又是“無組織，不凝固”，以致“沒有力量，無可憑借”，猶如“一盤散沙”的社會。而且不區(qū)分統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者，不區(qū)分精英與大眾。它是一種形象的投影——國家既不支配社會，也不調(diào)整社會活動。(73)豬口孝：《國家與社會：宏觀政治學(xué)》，高增杰譯，北京：經(jīng)濟日報出版社，1989年，第30頁。但是，反觀現(xiàn)實社會中，最初級微型治水或者小型的村級治水實踐，即使民眾受到居住空間的限制，表現(xiàn)出高度的分散性，但面對治水事務(wù)也不是單個或數(shù)個家庭可能完成的，已表現(xiàn)出相當(dāng)密切的聯(lián)系和協(xié)作。另一方面，士紳理論認(rèn)為，士紳構(gòu)成了國家和政府官吏的社會基礎(chǔ)，而恰恰是這部分的社會生活構(gòu)成“中華帝國”的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，顯露了“士紳社會”模式并未擺脫傳統(tǒng)的政治史觀。而這種對中國基本社會結(jié)構(gòu)和日常生活世界的忽略，使我們無法理解整個中國社會中復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)和背后的制度框架，更無法理解在中國近代的社會變遷中地方社會中不同社會地位成員各種復(fù)雜反應(yīng)，(74)李猛：《從“士紳”到“地方精英”》，《中國書評》1995年第5期。而本文在這里對士紳理論的突破做出一些探索性的嘗試。在基層流域治理過程中，治理主體呈現(xiàn)為多元化，而且普通大眾占據(jù)多數(shù)，可能很少或者幾乎不需要精英和政府外部力量支持。因而為保證社會平穩(wěn)發(fā)展而進行的“社會基礎(chǔ)設(shè)施的再生產(chǎn)，就是充滿了私人的和階級張力的奇特混合體”，(75)Harvey D， The urbanization of capital:studies in the history and theory of capitalist urbanization， Oxford:Basil Blackwell， 1985， pp. 11-15.所以說，士紳社會理論難免有些不合理。因此，與傳統(tǒng)基層治水的層次性和豐富性一樣，鄉(xiāng)土社會是多階層和多主體的關(guān)系社會，應(yīng)該是多種主體與其關(guān)系元素的混沌體。

由此可見，中華文明起源于大江大河，并因水利而興衰，促成地方性差異，從而有所謂國與野之別、中心與邊陲之分，由此積淀著語言、習(xí)俗等文明的差異性和多樣性，尤其在政治性格上差異更為顯著。由于統(tǒng)一國家依靠的是國家機器整合而成，促使各個地方在國家統(tǒng)治中處于不同的地位。所以，復(fù)雜的治水農(nóng)業(yè)與官僚系統(tǒng)的發(fā)展有密切關(guān)系，治水過程中官僚機構(gòu)的強度和治水強度之間的關(guān)系則受到諸如交通、軍事組織規(guī)模等因素的影響。但無論在核心地區(qū)還是邊緣地區(qū)，都可以用一定的公式來表達治水工作和官僚機構(gòu)強度之間的明確相互關(guān)系。(76)藍薇、湯蕓：《師儒與官紳：傳統(tǒng)中國治水社會的士紳研究述評》，《民族學(xué)刊》2016年第6期。因而有必要對國家不同區(qū)域治水內(nèi)容及其影響因素進行對比研究。

在華北區(qū)域，國家通過征集民夫和強征賦稅，籌建大型水利工程，鍛造了當(dāng)?shù)孛癖姷闹髌托腿烁?，而在遠(yuǎn)離國家政權(quán)中心的華南稻作地區(qū)，主要依靠地方民眾自主治水，培育了當(dāng)?shù)孛癖姷淖灾餍腿烁瘛５?，中國地域遼闊，除了地理條件優(yōu)越的華北和華南地區(qū)，便于國家政權(quán)介入，還有一些處于國家中心邊緣的東北、西北和西南等地區(qū)。其中，西南地區(qū)，由于皇權(quán)不到邊，當(dāng)?shù)孛癖娚詈蜕a(chǎn)治水活動，是如何開展？事實上，鄉(xiāng)村基層社會和邊遠(yuǎn)地區(qū)成為皇權(quán)控制最薄弱的地方。在這些地方，權(quán)力的邊際效應(yīng)甚至趨之于無。(77)徐勇：《現(xiàn)代國家建構(gòu)中的非均衡性和自主性分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2003年第5期。因此，在遠(yuǎn)離國家政權(quán)中心的西南村寨共同體中，治水任務(wù)多由地方民眾承擔(dān)，受到慣習(xí)影響很大，而個體對于村寨共同體依附性強。另外，地理環(huán)境較為惡劣的西北地區(qū)，滋養(yǎng)了驍勇善戰(zhàn)的游牧民族，到底他們在生產(chǎn)和生活活動中如何進行治水，塑造當(dāng)?shù)孛癖娫鯓拥男愿瘢颗f時萬里長城作為農(nóng)耕地區(qū)和游牧地區(qū)的分界線，(78)黃仁宇認(rèn)為，長城和15英寸等雨線基本重合，低于這個降水量就太干旱，農(nóng)業(yè)無法保證穩(wěn)定收成，要想某處長出糧食，必須有充足雨水，水是農(nóng)業(yè)發(fā)展生命線。黃仁宇：《大歷史不會萎縮》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第27頁。低于400毫米的降水線，則不適合開展種植生產(chǎn)，只適合發(fā)展畜牧業(yè)。而在畜牧業(yè)的生產(chǎn)方式中，因為其流動性較大，無法集聚居住生存，所以儒家的秩序在游牧民族的生產(chǎn)部落方式，無法進行生根，儒家秩序或者習(xí)慣法，在中原地區(qū)傳播和鞏固，反而沒有被草原民族所接受。因而，逐水草而居的游牧民族生產(chǎn)和生活中的治水活動，極具地理特殊性。可見，除了華北和長江地區(qū)治水以外，中國其他地區(qū)治水活動有待進一步研究。