田 錚

一、研究緣起與述評(píng)

習(xí)近平總書記在第二次新疆工作座談會(huì)上提出，推動(dòng)建立民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，并在第四次中央民族工作會(huì)議上重申民族互嵌式社區(qū)環(huán)境的重要性，使民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境的政策成為民族交融理念向?qū)嵺`層面的延伸。民族互嵌型社區(qū)作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)，除承擔(dān)社區(qū)一般性的社會(huì)服務(wù)功能外，還承擔(dān)了民族團(tuán)結(jié)和民族交融的政治性功能，在社區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了公共管理功能和政治功能的統(tǒng)一。民族互嵌型社區(qū)目前并沒有相對(duì)獨(dú)立的治理評(píng)估模式，實(shí)踐中將民族互嵌型社區(qū)同其他類型社區(qū)的治理評(píng)估不做區(qū)分，不僅無法發(fā)揮它的功能優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在特定的民族政策和社會(huì)環(huán)境下，會(huì)阻礙其功能發(fā)揮，影響社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的和諧社會(huì)局面。如何使治理評(píng)估理念和評(píng)估內(nèi)容契合民族互嵌型社區(qū)治理的政策語境與功能定位，是民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估對(duì)治理實(shí)踐能否發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向作用的關(guān)鍵。

民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的研究是民族互嵌型社區(qū)建設(shè)理論探索中的重要組成部分，也是公共治理評(píng)估結(jié)合微觀層面特定類型社區(qū)治理效能研究的具體表現(xiàn)。民族學(xué)和社會(huì)學(xué)為民族互嵌型社區(qū)的研究提供了豐厚的理論根基，學(xué)者們將“嵌入”視為一種新型的多民族社會(huì)建構(gòu)模式，(1)郝亞明：《民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu):現(xiàn)實(shí)背景、理論內(nèi)涵及實(shí)踐路徑分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。主張通過各民族間交往交流交融，使民族成員社會(huì)生活、社會(huì)參與等方面融合在一起。(2)張會(huì)龍：《論各民族相互嵌入式社區(qū)建設(shè):基本概念、國際經(jīng)驗(yàn)與建設(shè)構(gòu)想》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)是促進(jìn)社會(huì)融合的有效途徑，然而通過主體平等的溝通和互動(dòng)進(jìn)而使社會(huì)成員產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感并非易事，因此對(duì)不同族群社會(huì)融合程度的測(cè)量構(gòu)成族群關(guān)系研究的重要組成部分。以此為基礎(chǔ)，學(xué)者們通過量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)融合構(gòu)成要素、影響因素及社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程的分析。美國社會(huì)學(xué)家米爾頓·M.戈登(Milton M. Gordon)基于文化與結(jié)構(gòu)二維分析框架提出了測(cè)量族群社會(huì)融合程度的7個(gè)維度：(1)文化或行為的同化，(2)社會(huì)結(jié)構(gòu)的融合，(3)族群間通婚程度，(4)族群意識(shí)或身份認(rèn)同的融合，(5)族群偏見的消除，(6)族群歧視行為的消除，(7)公共事務(wù)的融合。(3)Milton M. Gordon, Assimilation in American life, New York:Oxford University Press, 1964, pp. 35-37.但是在該理論框架中并未強(qiáng)調(diào)職業(yè)和經(jīng)濟(jì)水平的影響，而這兩種因素往往被視為影響社會(huì)融合的關(guān)鍵變量。約翰·戈德勒斯特(John Goldlust)和安東尼·H.里士滿(Anthony H. Richmond)根據(jù)移民對(duì)遷入地環(huán)境適應(yīng)性研究構(gòu)建了移民適應(yīng)性指標(biāo)體系，分為經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治四類客觀指標(biāo)和涉及認(rèn)同、主觀內(nèi)涵和滿意度三類主觀指標(biāo)。(4)John Goldlust and Anthony H. Richmond, “A Multivariate Model of Immigrant Adaptation,” International Migration Review, Vol. 8, no. 2(June 1974), pp. 193-225.國內(nèi)學(xué)者在流動(dòng)人口的社會(huì)融入程度研究中借鑒了國外的理論體系和理論框架。周皓歸納總結(jié)了國內(nèi)現(xiàn)有社會(huì)融合測(cè)量的維度，發(fā)現(xiàn)幾乎所有對(duì)社會(huì)融合的測(cè)量都包含了經(jīng)濟(jì)融合、文化融合、身份認(rèn)同和心理融合等維度。(5)周皓：《流動(dòng)人口社會(huì)融合的測(cè)量及理論思考》，《人口研究》2012年第3期。由于社會(huì)融合的概念呈現(xiàn)多維的特征，所以相應(yīng)的研究也根據(jù)研究目的和研究對(duì)象的不同而呈現(xiàn)出研究維度設(shè)置的多元。民族關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)的、雙向的且具有特殊性和復(fù)雜性的社會(huì)關(guān)系，(6)金炳鎬：《民族關(guān)系理論通論》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年，第166頁。對(duì)民族關(guān)系性質(zhì)和交往程度的測(cè)量需要體現(xiàn)雙向互動(dòng)的特征，且需要更為微觀而具體的測(cè)量。馬戎族群關(guān)系的研究指標(biāo)主要包括：語言使用、人口遷移、居住格局、族際通婚及族群意識(shí)等，(7)馬戎：《民族社會(huì)學(xué)——社會(huì)學(xué)的族群關(guān)系研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第18-28頁。該指標(biāo)體系也成為當(dāng)前族群關(guān)系研究中認(rèn)可度較高的指標(biāo)框架。在更微觀的研究領(lǐng)域，學(xué)者們將上述指標(biāo)不斷細(xì)化，形成族群關(guān)系測(cè)量在居住格局和心理認(rèn)同等維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，例如一項(xiàng)以新疆籍少數(shù)民族地區(qū)流動(dòng)人口城市適應(yīng)性的調(diào)查顯示：族際交往、歧視感知和主觀幸福感是影響社會(huì)適應(yīng)的重要心理指標(biāo)。(8)李明、龍曄生：《少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市適應(yīng)研究——基于廣州和長沙的抽樣調(diào)查》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。但是上述源于民族學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究視角是從社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)互動(dòng)的角度考察民族關(guān)系交往的廣度和深度，相關(guān)結(jié)論更注重微觀層面社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，并未將民族關(guān)系的測(cè)量置于公共事務(wù)管理的視域內(nèi)，缺少在基層公共事務(wù)管理的研究中納入民族關(guān)系這個(gè)動(dòng)態(tài)變量以考察族際互動(dòng)對(duì)公共治理作用過程和結(jié)果的影響。構(gòu)建民族互嵌式社區(qū)環(huán)境可以視為中央從基層社區(qū)層面調(diào)節(jié)民族關(guān)系、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的一種政策構(gòu)想。(9)郝亞明：《族際居住格局調(diào)整的西方實(shí)踐和中國探索——兼論如何建立各民族相互嵌入式社區(qū)環(huán)境》，《民族研究》2016年第1期。同時(shí)，公共管理學(xué)以社區(qū)為治理的最小研究單元，對(duì)民族互嵌型社區(qū)治理的運(yùn)行效能也體現(xiàn)出基于績效影響與提升的理論關(guān)照和現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

二、民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的實(shí)踐考察

民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估沒有獨(dú)立的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估模式，對(duì)現(xiàn)有治理評(píng)估的考察成為探索建立適用于民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估體系的有效途徑。本文選取M社區(qū)2018年度治理評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)估流程為研究對(duì)象，對(duì)該社區(qū)治理評(píng)估的目標(biāo)價(jià)值、功能定位和內(nèi)容設(shè)計(jì)等評(píng)估要素進(jìn)行了分析概括。

(一)樣本概況

M社區(qū)位于東部沿海省份某縣級(jí)市市區(qū)西部，據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，全市漢族1 109 427人，占總?cè)丝诘?9.35%；少數(shù)民族7265人，占0.65%，其中回族6160人、滿族239人、佤族139人、拉祜族103人。M社區(qū)總面積2.0平方公里，毗鄰大型礦業(yè)集團(tuán)，居住著回、漢兩個(gè)民族，社區(qū)內(nèi)回族分別占總戶數(shù)和總?cè)藬?shù)的13%和19%。社區(qū)實(shí)行居委會(huì)主任與黨委書記“一肩挑”的設(shè)置方式，設(shè)居委會(huì)主任(黨委書記)1名、社區(qū)兩委14名，其中，社區(qū)黨委書記及一名副書記是回族，各委員分工明確。M社區(qū)所形成的回、漢聚居的結(jié)構(gòu)由特定的歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素共同促成。據(jù)當(dāng)?shù)厥妨嫌涊d，18世紀(jì)30年代初，當(dāng)?shù)鼐鸵殉醪叫纬苫刈寰用瘛皣露印钡木幼顟B(tài)，主要聚居地在當(dāng)?shù)匚麝P(guān)附近。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，當(dāng)?shù)貑?dòng)社區(qū)棚改項(xiàng)目。主管部門以尊重居民住宅選擇意愿為前提，鼓勵(lì)各民族打破族際間隔離居住的狀態(tài)，在必要的規(guī)則限定下，自由選擇居住房屋，從而形成了目前回、漢互嵌聚居的居住狀態(tài)。

M社區(qū)是東部發(fā)達(dá)省份多民族聚居社區(qū)的代表，具備民族互嵌型社區(qū)的基本特征，在社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)中也突出民族互嵌型社區(qū)特有的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)融合的社區(qū)功能。該社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作的支撐力度較大，社區(qū)內(nèi)民族關(guān)系較為融洽，有利于形成民族間文化和心理的認(rèn)同和互嵌。

(二)M社區(qū)治理評(píng)估工作的政策依據(jù)

M社區(qū)的治理評(píng)估工作源于兩個(gè)文件對(duì)基層治理績效考核要求：一是當(dāng)?shù)卣逻_(dá)的《關(guān)于印發(fā)2018年度綜合考核實(shí)施細(xì)則的通知》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)；二是M社區(qū)的上級(jí)主管部門G街道黨工委、街道辦事處下發(fā)的《關(guān)于對(duì)2018年度村(社區(qū))年度目標(biāo)考核工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。當(dāng)?shù)厥姓讲榭己宋瘑T會(huì)是《細(xì)則》的簽發(fā)部門，其主要任務(wù)是對(duì)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行綜合考核。文件中將全市需納入年度考核的內(nèi)容分為34個(gè)方面，由相應(yīng)責(zé)任考核部門制訂配套的考核實(shí)施方案，經(jīng)由市督查考核委員會(huì)審核后以附件形式與《細(xì)則》一同下發(fā)。與鎮(zhèn)街考核內(nèi)容相關(guān)的方案有21項(xiàng)，除涉及基層社會(huì)治理的評(píng)估內(nèi)容外，對(duì)M社區(qū)的評(píng)估依據(jù)還包括《鎮(zhèn)街推動(dòng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作考核細(xì)則》?！兑庖姟肥荕社區(qū)所在地的G街道黨工委、街道辦事處根據(jù)《細(xì)則》考核內(nèi)容制訂的面向轄區(qū)29個(gè)村(社區(qū))的考核方案，是對(duì)《細(xì)則》內(nèi)容的進(jìn)一步分解。該方案將全市考核內(nèi)容結(jié)合街道實(shí)際形成三大類17個(gè)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)，旨在對(duì)所轄村(社區(qū))的治理現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估。

(三)M社區(qū)治理評(píng)估的基本情況

根據(jù)對(duì)評(píng)估方案和評(píng)估執(zhí)行的考查，M社區(qū)治理評(píng)估主要有以下特點(diǎn)。

1.評(píng)估目標(biāo)定位以內(nèi)部控制為主

目標(biāo)定位是治理評(píng)估的作用與功能在價(jià)值理念層面的體現(xiàn)，關(guān)注的是評(píng)估設(shè)計(jì)中高層次的理念和價(jià)值問題，(10)周志忍：《內(nèi)部控制與外部責(zé)任:論政府績效評(píng)估的目標(biāo)定位》，《北京電子科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期?；貞?yīng)的核心問題是治理評(píng)估得以推行的基本邏輯。《意見》中將此次評(píng)估的目標(biāo)定位明確為：“落實(shí)職責(zé)任務(wù)，量化目標(biāo)，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)村(社區(qū))發(fā)展的積極性?！盡社區(qū)治理評(píng)估的推動(dòng)力源于行政管理體系內(nèi)部自上而下的驅(qū)動(dòng)，與社區(qū)內(nèi)民族的構(gòu)成并無顯著相關(guān)關(guān)系。事實(shí)上，無論是單一民族社區(qū)還是民族互嵌型社區(qū)都顯示出源于政府體制內(nèi)部評(píng)估的推動(dòng)力，這是當(dāng)前我國社區(qū)治理評(píng)估的共性特征之一。M社區(qū)治理評(píng)估以自上而下的科層制評(píng)估為動(dòng)力，伴隨著資源自上而下的分配形成社區(qū)對(duì)政府資源投入的高度依賴，在此背景下，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)成為對(duì)政府公共資源投入效果評(píng)價(jià)的有力推動(dòng)者，也成為最主要的評(píng)估主體。

2.評(píng)估指標(biāo)以社區(qū)業(yè)務(wù)分類為基礎(chǔ)

對(duì)M社區(qū)的評(píng)估內(nèi)容以分類指導(dǎo)為原則，實(shí)行的是重點(diǎn)工作考核與共性工作考核相結(jié)合的方式，具體內(nèi)容和考核方式如表1所示。

如表1所示，M社區(qū)的治理評(píng)估按重點(diǎn)工作、共性工作和亮點(diǎn)工作三個(gè)維度展開。重點(diǎn)工作評(píng)估內(nèi)容根據(jù)省、市每年的工作重點(diǎn)安排有一定的變動(dòng)，2018年度的重點(diǎn)工作中涵蓋了環(huán)境保護(hù)、各類風(fēng)險(xiǎn)化解、精準(zhǔn)扶貧等5項(xiàng)內(nèi)容，合計(jì)分值為600分。共性工作是指社區(qū)治理評(píng)估中常規(guī)性工作，包括人口與計(jì)劃生育、黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等8項(xiàng)內(nèi)容，合計(jì)分值為400分。上述指標(biāo)分值合計(jì)1000分，實(shí)行扣分制。亮點(diǎn)工作實(shí)行加分制，主要鼓勵(lì)社區(qū)在創(chuàng)新基層社會(huì)治理中的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為便于量化和認(rèn)定，最終加分項(xiàng)以獎(jiǎng)勵(lì)級(jí)別和認(rèn)證單位級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差別計(jì)分。

表1 M社區(qū)治理評(píng)估的內(nèi)容及方式

在本考核年度內(nèi)，M社區(qū)除做好上述工作外，還代表市里參加了上級(jí)政府組織的一項(xiàng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，為期半年：3月到5月是宣傳動(dòng)員階段，5月到7月是全面實(shí)施階段，7月到9月是總結(jié)提高階段。創(chuàng)建活動(dòng)中，M社區(qū)組織了大量的聯(lián)誼活動(dòng)，舉辦了民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)圖片展，建立了民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)檔案等。還利用禮拜、誦經(jīng)和“四德講堂”輔導(dǎo)培訓(xùn)等形式，開展了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，以激發(fā)民族宗教人士愛國熱情。在民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行過程中，社區(qū)還配合市民宗局(民族宗教事務(wù)局)參加了爭(zhēng)創(chuàng)“和諧宗教活動(dòng)場(chǎng)所”活動(dòng)，以及配合市伊協(xié)(伊斯蘭教協(xié)會(huì))開展了相關(guān)評(píng)比活動(dòng)。類似民族與宗教事務(wù)工作，在此次治理評(píng)估中主要體現(xiàn)在3項(xiàng)指標(biāo)中，分別是“統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)”“社會(huì)事業(yè)發(fā)展”以及“社區(qū)亮點(diǎn)工作”，其中前兩項(xiàng)為共性工作的減分指標(biāo)，關(guān)注的是常規(guī)性工作有無疏漏而非特色性工作是否創(chuàng)新，所以并未給M社區(qū)帶來明顯的分?jǐn)?shù)“收益”。后一項(xiàng)屬于亮點(diǎn)工作中的加分指標(biāo)，視獲得獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)的高低加2至10分，由于此項(xiàng)加分值還需按一定比例折算，且同一工作內(nèi)容的獎(jiǎng)勵(lì)不重復(fù)計(jì)分，因此對(duì)M社區(qū)的考核總分并未帶來明顯的影響。

3.評(píng)估主體按部門劃分

G街道黨工委、辦事處作為M社區(qū)的上級(jí)管理部門，是本次評(píng)估的組織者但并非制度設(shè)計(jì)者?！兑庖姟凤@示，在“重點(diǎn)工作”和“共性工作”兩大類評(píng)估指標(biāo)涉及的13個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，需街道環(huán)保辦、群眾工作辦、安監(jiān)辦等22個(gè)部門“制定考核細(xì)則，進(jìn)行考核”。此外，G街道還成立年終考核辦公室，負(fù)責(zé)匯總各相關(guān)部門對(duì)村(社區(qū))的考核扣分，并確定最終考核成績。

G街道內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)分工顯示，民族宗教工作由社會(huì)穩(wěn)定辦公室(應(yīng)急管理辦公室)負(fù)責(zé)，但在本次社區(qū)評(píng)估中，該部門僅負(fù)責(zé)“信訪穩(wěn)定”“安全生產(chǎn)、食品藥品安全”兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)的考核細(xì)則制定。而上述所提及的M社區(qū)開展的“和諧宗教活動(dòng)場(chǎng)所”等民族宗教類特色活動(dòng)，并不是由G街道發(fā)起和倡議，而是由當(dāng)?shù)孛褡诰种贫ú⑼菩校值篮蜕鐓^(qū)僅作為執(zhí)行單位。更為關(guān)鍵的是，作為行政管理組織體系中的平級(jí)單位，在缺少上下級(jí)隸屬關(guān)系且部門相關(guān)度較低的情況下，G街道很難在《意見》中規(guī)定由民宗局制定關(guān)于民族政策落實(shí)和民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)情況的考核細(xì)則。但是M社區(qū)在實(shí)際社區(qū)管理工作中所涉及的少數(shù)民族補(bǔ)貼、少數(shù)民族子女教育、矛盾糾紛調(diào)解、宗教活動(dòng)、少數(shù)民族文藝活動(dòng)等各方面內(nèi)容約占日常工作的60%，由于缺少相應(yīng)考核細(xì)則，上述工作無法在績效中予以體現(xiàn)。

對(duì)M社區(qū)治理評(píng)估的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，治理評(píng)估反映了管理部門在價(jià)值層面對(duì)M社區(qū)治理過程和治理結(jié)果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則，涵蓋了治理過程中資源要素的分配過程和結(jié)果，以及由此決定的社會(huì)互動(dòng)模式和結(jié)構(gòu)，在具體實(shí)踐層面上則表現(xiàn)為社區(qū)治理相關(guān)主體參與社區(qū)治理過程的價(jià)值關(guān)切。如果將M社區(qū)的治理評(píng)估置于特定的民族政策和社區(qū)環(huán)境內(nèi)，其涉及的治理目標(biāo)和評(píng)估導(dǎo)向、治理形式和評(píng)估內(nèi)容等多項(xiàng)價(jià)值層面和實(shí)踐層面的相對(duì)關(guān)系仍需進(jìn)一步調(diào)整。

三、民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的實(shí)踐反思

民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估是我國社區(qū)治理評(píng)估系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，在其體系內(nèi)部既需要體現(xiàn)社區(qū)治理評(píng)估的共性特征，又要體現(xiàn)出民族互嵌型社區(qū)在特定功能定位基礎(chǔ)上決定的治理評(píng)估的特殊性元素；既是對(duì)社區(qū)治理運(yùn)作過程和結(jié)果的評(píng)估，又是對(duì)民族互嵌型社區(qū)相關(guān)政策的落實(shí)與檢驗(yàn)。通過對(duì)M社區(qū)治理評(píng)估的考察不難發(fā)現(xiàn)，民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的設(shè)計(jì)及實(shí)踐并未完全與需處理的核心問題相適配，因此需要在實(shí)際運(yùn)用中，尤其在采用治理評(píng)估來解決具體問題的運(yùn)用過程中不斷進(jìn)行反思。(11)布迪厄、華康德：《實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第33頁。

(一)共性與個(gè)性：民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的特征

M社區(qū)是非民族自治區(qū)域內(nèi)民族互嵌型社區(qū)的代表，社區(qū)治理評(píng)估中采用的是具有共性的治理評(píng)估方案。但是作為民族互嵌型社區(qū)，M社區(qū)卻并未顯示出社區(qū)治理目標(biāo)和社區(qū)治理評(píng)估內(nèi)容的相關(guān)性，換言之，社區(qū)治理評(píng)估的具體內(nèi)容中并未體現(xiàn)出民族互嵌型社區(qū)治理的關(guān)鍵要素。對(duì)M社區(qū)的調(diào)查顯示：社區(qū)治理實(shí)踐與評(píng)估內(nèi)容不匹配，評(píng)估內(nèi)容與治理目標(biāo)也不匹配，即M社區(qū)治理實(shí)踐中的多數(shù)工作是為了促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、形成民族文化和心理的互嵌，但是由于采用共性評(píng)估為主的指標(biāo)，在治理評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)中并不能體現(xiàn)促進(jìn)民族互嵌的相關(guān)工作。

民族互嵌型社區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，當(dāng)前對(duì)民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估顯示出和其他類型社區(qū)相似的評(píng)估性質(zhì)、評(píng)估方法和評(píng)估組織方式。那么同質(zhì)化的社區(qū)治理評(píng)估是否適合民族互嵌型社區(qū)這類新興社區(qū)的發(fā)展規(guī)律和目標(biāo)定位？如果民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估中只存在社區(qū)治理評(píng)估的共性問題，未顯示出由于其特定的社區(qū)民族結(jié)構(gòu)、社區(qū)發(fā)展定位以及社區(qū)治理實(shí)踐而面臨的個(gè)性化問題和困境，說明在具有共性特征的治理評(píng)估體系中，民族成分構(gòu)成因素所能作用的空間范圍小，社區(qū)治理評(píng)估可以消解社區(qū)內(nèi)民族結(jié)構(gòu)所帶來的張力，共性的治理評(píng)估可以科學(xué)全面反映民族互嵌型社區(qū)治理過程和結(jié)果，那么獨(dú)立的民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估便失去構(gòu)建的意義。反之，如果對(duì)民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估存在由于社區(qū)民族結(jié)構(gòu)決定的社區(qū)治理實(shí)踐差異，則共性評(píng)估無法真實(shí)反映社區(qū)治理過程和結(jié)果的實(shí)際。

(二)控制與引導(dǎo)：民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的功能選擇

民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估體現(xiàn)了以行政管理體系內(nèi)部管理為特征的功能設(shè)計(jì)，政府多個(gè)職能部門的業(yè)務(wù)需要通過社區(qū)居委會(huì)予以執(zhí)行，因而在對(duì)社區(qū)評(píng)估時(shí)也需各職能部門對(duì)社區(qū)相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)職責(zé)完成情況予以確認(rèn)。這種評(píng)估主體的設(shè)計(jì)由我國行政管理體系中條塊結(jié)構(gòu)與職責(zé)同構(gòu)的體制特點(diǎn)所決定，政府的運(yùn)行既要強(qiáng)調(diào)層級(jí)、控制和制度理性，同時(shí)又要面臨組織結(jié)構(gòu)多元化所要求的柔性。治理評(píng)估的控制功能是通過對(duì)設(shè)定目標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督以完成控制資源、保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。這就要求社區(qū)治理評(píng)估主題與治理目標(biāo)相匹配，即以明確的治理目標(biāo)形成治理評(píng)估的設(shè)計(jì)。然而在黨中央做出民族互嵌型社區(qū)建設(shè)并形成相應(yīng)的政策文本和政策話語之后，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于“什么是互嵌型社區(qū)”“如何建設(shè)民族互嵌型社區(qū)”仍存有較大的爭(zhēng)議，對(duì)民族互嵌型社區(qū)治理目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑并未達(dá)成充分共識(shí)。因此民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估不應(yīng)僅滿足于治理評(píng)估的控制功能，更需從導(dǎo)向功能上進(jìn)行有益探索。作為對(duì)社區(qū)治理結(jié)果檢驗(yàn)和影響未來社區(qū)發(fā)展的治理評(píng)估體系，需要將新型的民族關(guān)系置于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)發(fā)展中，將社區(qū)內(nèi)民族關(guān)系的重構(gòu)和社區(qū)意識(shí)的建立融合在特定地域環(huán)境下的社會(huì)互動(dòng)中，明確體現(xiàn)實(shí)踐中對(duì)民族互嵌型社區(qū)治理目標(biāo)、治理流程和治理結(jié)果的要求，以期在民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的可行性路徑上形成共識(shí)。

(三)建構(gòu)與消解：民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的內(nèi)容選擇

互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成是在現(xiàn)有多民族混居的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行建構(gòu)的過程，該過程不僅是居住空間結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，也包括對(duì)不同民族成員間精神和文化關(guān)系的形塑。但是探尋多元文化交流合作及發(fā)展的具體途徑和作用模式是現(xiàn)實(shí)層面的難題，在社區(qū)這一特定地域范圍內(nèi)，互嵌式結(jié)構(gòu)的形成面臨主動(dòng)建構(gòu)與被動(dòng)消解兩種選擇，而這種選擇也投射在社區(qū)治理評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)中?；谏鐓^(qū)命運(yùn)共同體的本質(zhì)，多民族居民在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行頻繁社會(huì)互動(dòng)并進(jìn)而形成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在共同的生活空間進(jìn)行政治博弈和情感表達(dá)并以此推動(dòng)社區(qū)主體意識(shí)的成長。社區(qū)參與的過程與社區(qū)認(rèn)同感的培育、社區(qū)福利的增加是緊密關(guān)聯(lián)的，社區(qū)居民依附的命運(yùn)共同體所實(shí)現(xiàn)的利益增長會(huì)成為社區(qū)認(rèn)同感的催化劑，因此通過強(qiáng)化社區(qū)認(rèn)同有利于形成民族間精神文化層次的認(rèn)同。反之，如果側(cè)重于對(duì)多民族居住空間格局形成互嵌后的不利因素進(jìn)行控制，缺少導(dǎo)向性行為的設(shè)計(jì)，則會(huì)使互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)停留在表面，難以達(dá)到民族間文化和心理互嵌的層次。因此，民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)社區(qū)內(nèi)族際互動(dòng)的要素，以社會(huì)資源的合理流動(dòng)擠壓民族不利因素的作用空間，鼓勵(lì)不同民族成員間通過參與社區(qū)事務(wù)以及自發(fā)組織有利于民族團(tuán)結(jié)的交流活動(dòng)，從而在社區(qū)治理中突出民族互嵌型社區(qū)的特征并實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

綜上，民族互嵌型社區(qū)環(huán)境的建構(gòu)過程與治理評(píng)估高度相關(guān)，評(píng)估的功能導(dǎo)向和內(nèi)容導(dǎo)向決定了建構(gòu)過程的多向性?！懊褡寤デ丁崩砟顟?yīng)通過互嵌式社區(qū)環(huán)境的構(gòu)建和社區(qū)治理過程予以個(gè)性化體現(xiàn)，是社區(qū)治理評(píng)估共性特征和個(gè)性化策略的復(fù)合體。治理評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向?qū)Ξ?dāng)前民族互嵌型社區(qū)治理起到了逆向推動(dòng)作用，即通過理想化的結(jié)果描述引導(dǎo)治理資源的投入及治理過程的轉(zhuǎn)向。當(dāng)前民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估在功能和內(nèi)容設(shè)定上需要契合社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀，以明確的互嵌式社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建為目標(biāo)，通過社區(qū)治理評(píng)估體系構(gòu)建民族互嵌型社區(qū)治理的有效路徑。

四、改進(jìn)思路：民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估體系的再設(shè)計(jì)

互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)的提出是對(duì)民族關(guān)系從社會(huì)機(jī)制運(yùn)行的顯性層面調(diào)整轉(zhuǎn)向以隱性特征為主的有機(jī)團(tuán)結(jié)的社會(huì)結(jié)構(gòu)建構(gòu)的策略。對(duì)民族互嵌型社區(qū)而言，其所承擔(dān)的民族團(tuán)結(jié)、社區(qū)認(rèn)同和社會(huì)融合等特定社會(huì)功能，需要通過社區(qū)治理評(píng)估完成功能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的客觀描述。功能的差異使民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的設(shè)計(jì)有別于一般類型社區(qū)，從社區(qū)治理評(píng)估體系的構(gòu)成要素來看，在特定的社區(qū)治理評(píng)估理念的導(dǎo)向下，評(píng)估主體、評(píng)估客體、評(píng)估指標(biāo)以及評(píng)估流程等要素承擔(dān)了治理評(píng)估系統(tǒng)中的不同功能。

(一)治理評(píng)估設(shè)計(jì)需體現(xiàn)民族政策的導(dǎo)向

社區(qū)治理目標(biāo)的設(shè)立既是社區(qū)發(fā)展內(nèi)生性規(guī)律發(fā)展的結(jié)果，又是特定國情下社區(qū)發(fā)展政策設(shè)計(jì)結(jié)果的體現(xiàn)。民族互嵌型社區(qū)是我國在應(yīng)對(duì)民族關(guān)系、民族問題出現(xiàn)的新問題、新變化時(shí)所做出的應(yīng)對(duì)策略，也是我國民族工作的重大戰(zhàn)略決策之一。在學(xué)術(shù)研究中，民族互嵌型社區(qū)被視為“民族互嵌”和“社區(qū)發(fā)展”的復(fù)合體，將新型的民族關(guān)系置于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)發(fā)展中，并將社區(qū)內(nèi)民族關(guān)系的重構(gòu)和社區(qū)意識(shí)的建立融合在特定地域環(huán)境下的社會(huì)互動(dòng)中。在實(shí)踐中，地方政府對(duì)民族互嵌型社區(qū)的實(shí)踐探索則主要以區(qū)域優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮以及民族穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)的導(dǎo)向?yàn)橹骶€，社區(qū)內(nèi)民族互嵌呈現(xiàn)表層化。

民族互嵌型社區(qū)建設(shè)目的是從微觀視角構(gòu)建新型民族關(guān)系，相應(yīng)地，民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估也應(yīng)體現(xiàn)該政策的目的和導(dǎo)向。如果仍按照社區(qū)秩序與安全、基礎(chǔ)信息管理、保障服務(wù)、健康服務(wù)、物業(yè)服務(wù)和社區(qū)參與等維度對(duì)民族互嵌型社區(qū)治理績效進(jìn)行評(píng)估，那么民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的政策意圖則明顯被忽略。缺少政策表達(dá)功能的治理評(píng)估體系作用后的評(píng)估結(jié)果，難以對(duì)民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的管理部門和社區(qū)工作人員的工作形成明確的價(jià)值導(dǎo)向，也弱化了民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的組織動(dòng)力，因此民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)出民族政策的導(dǎo)向。在符合社區(qū)公共利益最大化和促進(jìn)族際間良性互動(dòng)的基本價(jià)值導(dǎo)向的前提下，民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估應(yīng)遵循理論與實(shí)踐結(jié)合、適用與實(shí)用結(jié)合，以及主觀與客觀結(jié)合的設(shè)計(jì)原則，按社區(qū)事務(wù)的不同性質(zhì)，從行政性事務(wù)、自治性事務(wù)和公共服務(wù)性事務(wù)等維度進(jìn)行指標(biāo)的構(gòu)建，將民族政策的落實(shí)和族際互動(dòng)元素滲透至社區(qū)事務(wù)中。

(二)治理評(píng)估設(shè)計(jì)需體現(xiàn)特定的功能定位

治理評(píng)估是對(duì)治理過程和運(yùn)行結(jié)果的評(píng)估，涉及對(duì)治理運(yùn)行目標(biāo)、模式、績效的綜合判斷，是檢驗(yàn)治理績效、比較治理優(yōu)劣以及發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理想狀態(tài)間差距(12)俞可平：《中國治理評(píng)估框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第6期。的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)有效治理的基本前提。在特定的制度因素和文化因素框架下，治理評(píng)估是對(duì)民族互嵌型社區(qū)的公共管理和政治管理功能發(fā)揮情況的直接回應(yīng)，即在治理評(píng)估研究視域內(nèi)，對(duì)治理目標(biāo)、治理績效、治理模式的評(píng)價(jià)可視為社區(qū)功能實(shí)現(xiàn)程度的體現(xiàn)。從社會(huì)互動(dòng)的角度看，民族互嵌型社區(qū)呈現(xiàn)出社會(huì)互動(dòng)主體的民族性、社會(huì)文化的多元性以及社會(huì)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)融合等特征。我國關(guān)于民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的政策體現(xiàn)出對(duì)這類社區(qū)特性的考量，并在政策設(shè)計(jì)中賦予了不同于單一民族社區(qū)的民族團(tuán)結(jié)功能、社區(qū)認(rèn)同功能以及社會(huì)融合功能。

民族互嵌型社區(qū)內(nèi)在發(fā)展的特性和政策賦予的功能決定了在對(duì)民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估體系的設(shè)計(jì)中，一方面要承認(rèn)它與普通社區(qū)之間的共性，另一方面更要重視其獨(dú)特的功能屬性。民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和治理行為的契合，是以“治理目標(biāo)—治理行為—治理評(píng)估”為邏輯關(guān)系的社區(qū)治理過程的連續(xù)體。民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估的目標(biāo)是一個(gè)目標(biāo)復(fù)合體，通過指標(biāo)和權(quán)重的設(shè)計(jì)構(gòu)建出社區(qū)治理績效和民族互嵌成熟度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。前者是包括責(zé)任、能力、效率和服務(wù)在內(nèi)的綜合目標(biāo)，而后者則從縱向和橫向維度勾勒出政府等相關(guān)建設(shè)主體在民族互嵌型社區(qū)結(jié)構(gòu)建構(gòu)中的工作效度。(13)楊鹍飛：《民族互嵌型社區(qū):涵義、分類與研究展望》，《廣西民族研究》2014年第5期。具體來說，民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估需要對(duì)社區(qū)治理的過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)特定評(píng)估時(shí)期內(nèi)的組織績效和個(gè)人績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)多民族社區(qū)互嵌程度進(jìn)行正向和負(fù)向的評(píng)價(jià)。這些評(píng)價(jià)不僅是對(duì)民族互嵌型社區(qū)作為社會(huì)治理單元的治理績效評(píng)價(jià)，也是對(duì)其作為政策實(shí)踐的政治績效評(píng)價(jià)，通過科學(xué)全面的評(píng)價(jià)探尋微觀社區(qū)環(huán)境內(nèi)族際溝通與認(rèn)同、多元文化共存的實(shí)現(xiàn)方式，以及基層民族群眾利益表達(dá)法治化和民族互嵌型社區(qū)公共服務(wù)體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)路徑。

(三)治理評(píng)估的內(nèi)容設(shè)計(jì)需體現(xiàn)多元主體的利益

民族互嵌型社區(qū)治理中的多元主體有兩層含義。一是指社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的多元主體，這也是當(dāng)前社區(qū)治理理論和實(shí)踐在治理結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)的基本特征。民族互嵌型社區(qū)治理主體應(yīng)該包括來自政府、社會(huì)和市場(chǎng)的多方力量，各方在達(dá)成民族互嵌過程中的作用機(jī)制與動(dòng)機(jī)也存在不同。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是治理主體間的權(quán)力關(guān)系狀態(tài)和作用機(jī)制模式，是社區(qū)利益相關(guān)者形成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的作用場(chǎng)域，而其運(yùn)行是以橫向的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為結(jié)構(gòu)特征，區(qū)別于以垂直科層制運(yùn)作的政府部門。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中利益主體相應(yīng)地體現(xiàn)為社區(qū)治理評(píng)估體系中的評(píng)估主體。社區(qū)治理評(píng)估是多元治理主體利益表達(dá)的途徑和方式，對(duì)于行政化色彩較濃的社區(qū)治理評(píng)估而言，在社區(qū)治理成果的評(píng)價(jià)中被認(rèn)可自身的作用和成績有著更強(qiáng)的政治意義。二是民族互嵌型社區(qū)治理參與中的多元文化主體。在多民族社區(qū)空間內(nèi)，民族成員間開展的社會(huì)交往活動(dòng)會(huì)促進(jìn)各民族文化變遷的程度，社區(qū)參與主體的多民族性也成為影響社區(qū)治理績效的關(guān)鍵因素。那么社區(qū)參與主體所表現(xiàn)出的多元民族文化有怎樣的特征？這一問題的解答同時(shí)也是民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估體系構(gòu)建的邏輯。多元文化的社區(qū)內(nèi)社會(huì)互動(dòng)機(jī)制不同于單一文化成員間的社會(huì)互動(dòng)，語言、心理及價(jià)值觀等方面的主觀因素均會(huì)影響社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形成。此外，民族互嵌型社區(qū)中的民族成員并非是等額配比，如果存在弱勢(shì)民族群體，如何通過社區(qū)參與的制度設(shè)計(jì)保障他們的參與績效并保障評(píng)估主體的多元性。這涉及治理評(píng)估中關(guān)鍵指標(biāo)和評(píng)估主體的設(shè)計(jì)，也是民族互嵌型社區(qū)在微觀層面表現(xiàn)出的社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制的特質(zhì)。

增進(jìn)民族互嵌型社區(qū)治理行動(dòng)主體間互動(dòng)的有效措施之一是通過構(gòu)建明確的治理評(píng)估體系作為主體間非正式規(guī)范的行動(dòng)指南。治理評(píng)估體系不僅是對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)，也是對(duì)治理績效產(chǎn)生過程的評(píng)價(jià)，具有鮮明的動(dòng)態(tài)性評(píng)價(jià)的特征。因此民族互嵌型社區(qū)治理評(píng)估應(yīng)由來自政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)內(nèi)不同民族成員以及獨(dú)立第三方評(píng)估主體所構(gòu)成的多元評(píng)估主體參與評(píng)估。其中第三方評(píng)估主體主要包括兩類：一是能掌握民族互嵌型社區(qū)發(fā)展規(guī)律的專家學(xué)者，主要來自智庫、高校及其他研究機(jī)構(gòu)；二是有民族、宗教等相關(guān)事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者，并且與被考核社區(qū)無利益關(guān)系的民族實(shí)務(wù)工作者。第三方獨(dú)立評(píng)估主體拓寬了社區(qū)治理評(píng)估主體的來源及評(píng)估視角，使社區(qū)治理目標(biāo)不再遵循一味追求上級(jí)滿意的原則，消除了目標(biāo)責(zé)任制考核實(shí)踐和社區(qū)治理實(shí)踐中績效目標(biāo)相互矛盾、無法整合的現(xiàn)實(shí)困境。

因此，在現(xiàn)有社區(qū)治理評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估做科學(xué)、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，有助于明確治理評(píng)估價(jià)值和行為導(dǎo)向，引導(dǎo)民族互嵌型社區(qū)治理的多元主體，鼓勵(lì)民族交往交流交融，提升社區(qū)治理績效，實(shí)現(xiàn)民族互嵌型社區(qū)善治理念和實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

我國目前沒有出臺(tái)由民政部頒布的有關(guān)社區(qū)治理評(píng)估的文件或標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)社區(qū)的評(píng)估都是由縣(區(qū))級(jí)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)組織設(shè)計(jì)并實(shí)施。民族互嵌型社區(qū)作為一種新型社區(qū)，相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)治理評(píng)估體系還沒有形成。通過對(duì)M社區(qū)治理評(píng)估的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，治理評(píng)估需要通過明確的價(jià)值導(dǎo)向引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各民族成員個(gè)體間的社會(huì)互動(dòng)有效轉(zhuǎn)變?yōu)樽咫H間的良性互動(dòng)，而這種價(jià)值導(dǎo)向的客觀結(jié)果是實(shí)現(xiàn)以空間居住關(guān)系為載體的民族間精神和文化的包容與交流。如果治理評(píng)估中不能突出民族互嵌型社區(qū)的結(jié)構(gòu)特征和政策意圖，不符合民族互嵌型社區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律和特殊規(guī)律，那么則無法對(duì)民族互嵌型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐形成明確的結(jié)果導(dǎo)向規(guī)范，從而無法完成政策目標(biāo)。由此，需要在現(xiàn)有社區(qū)治理評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)民族互嵌型社區(qū)的治理評(píng)估做科學(xué)、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，使其體現(xiàn)民族政策的導(dǎo)向、特定功能的要求及多元主體的利益，通過治理評(píng)估的導(dǎo)向作用發(fā)揮民族互嵌型社區(qū)治理在基層社會(huì)治理和民族團(tuán)結(jié)中的功能。