劉瑞乾

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100101）

2012 年11 月29 日，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號），旨在規(guī)范單位財務(wù)管理行為，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高財政資金使用效益，提升單位綜合管理水平，各單位都結(jié)合實際，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，對風(fēng)險點進(jìn)行排查，對審批程序進(jìn)行規(guī)范，對職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確，對規(guī)章制度進(jìn)行完善，制定了本單位內(nèi)部控制規(guī)范手冊。本文結(jié)合工作實際，就內(nèi)部控制規(guī)范制定和實施過程中應(yīng)把握的重點談一下個人的看法，僅供參考。

一、內(nèi)部控制內(nèi)容

內(nèi)部控制是單位對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的控制，是單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)通過制定制度、完善規(guī)章、實施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。

內(nèi)控規(guī)范實施以預(yù)算管理為主線，以資金管理為核心，以項目支出為重點，針對具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，通過流程梳理，風(fēng)險排查，確定各項具體業(yè)務(wù)的辦事流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，完善組織架構(gòu)，明確職能分工、支出審批權(quán)限等，建立內(nèi)控評價與監(jiān)督制度，形成“點、線、面”為一體的內(nèi)控體系，全面控制經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

二、內(nèi)部控制目標(biāo)

（一）保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。

（二）保證各項資產(chǎn)安全完整和有效使用。加強(qiáng)資產(chǎn)過程的控制管理，以保證資產(chǎn)的安全和有效使用，提高使用效率。

（三）保證財務(wù)信息真實完整。客觀反映預(yù)算執(zhí)行情況，財務(wù)狀況變動情況，固定資產(chǎn)管理使用情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

（四）提高資金使用效率。合理分配資金，為完成各項工作任務(wù)提供資金保障，不斷提高資金使用效益。

（五）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)控的制衡牽制原理和流程控制作用，規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，預(yù)防腐敗行為。

三、內(nèi)部控制工作組織

單位應(yīng)成立內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，單位“一把手”任組長，分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和分管紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)任副組長。主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、處理、決定內(nèi)控實施工作中的重大事項，推進(jìn)內(nèi)部控制工作，研究解決工作中遇到的重大問題，探索建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室由財務(wù)處牽頭，辦公室、人事處、法規(guī)處、審計處、紀(jì)檢監(jiān)察處、信息中心作為成員單位參加。主要負(fù)責(zé)內(nèi)控規(guī)范實施工作的具體組織，制訂內(nèi)控規(guī)范實施的工作方案，組織各部門開展實施工作并進(jìn)行監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)工作中出現(xiàn)的問題，設(shè)計并完成內(nèi)控手冊。

四、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位職責(zé)（見下表）

處室 崗位 崗位職責(zé)報賬員1.負(fù)責(zé)本處室預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，包括預(yù)算資料準(zhǔn)備、預(yù)算報表收集匯總與申報、預(yù)算項目錄入等。 2.負(fù)責(zé)本處室資金支出的具體工作，包括審核經(jīng)辦人提交的支出申請資料、填寫各類支出憑證、到財務(wù)處辦理資金支付手續(xù)等。 3.對本處室的資金支出承擔(dān)審核責(zé)任，對于不合規(guī)、不合理或不真實的支出，報賬員應(yīng)當(dāng)拒絕辦理。各處室采購項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)采購項目的全程跟蹤，包括申請文件的起草、申請表的填寫、代理機(jī)構(gòu)的選擇、委托協(xié)議的簽訂、采購文件的審核確認(rèn)、代理機(jī)構(gòu)工作的聯(lián)系與協(xié)調(diào)、采購檔案的保管，以及采購?fù)瓿珊蠛贤暮炗?、備案、款項支付的申請等。資產(chǎn)使用人資產(chǎn)使用人為資產(chǎn)管理的直接責(zé)任人，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的日常使用及保管，并定期核實確認(rèn)本人管理的資產(chǎn)情況。資產(chǎn)管理員各處室資產(chǎn)管理員為資產(chǎn)管理的間接責(zé)任人，負(fù)責(zé)編報年度資產(chǎn)需求計劃，對本處室公用資產(chǎn)的日常使用、維護(hù)進(jìn)行管理，配合財務(wù)處進(jìn)行資產(chǎn)登記和盤點等資產(chǎn)管理相關(guān)工作。處長（負(fù)責(zé)人）對本處室經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)負(fù)總責(zé)，全面審核審批本處室預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等相關(guān)業(yè)務(wù)，并對其真實性、完整性和合法合規(guī)性負(fù)責(zé)。預(yù)算崗1.按照市財政局對部門預(yù)算的編制要求，對本級機(jī)關(guān)和所屬單位上報的年度預(yù)算進(jìn)行審核匯總。2.市財政局對單位的部門預(yù)算批復(fù)后，協(xié)助處長做好對所屬單位的預(yù)算批復(fù)，并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況。3.負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。會計崗1.承辦本級機(jī)關(guān)日常經(jīng)濟(jì)事項，審核各類報銷憑證，負(fù)責(zé)登記各類明細(xì)賬、總分類賬。2.使用財務(wù)軟件，進(jìn)行財務(wù)會計核算。3.編制財務(wù)月份、季度報表，匯總年度財務(wù)決算。4.對財政批復(fù)的預(yù)算資金的撥付進(jìn)度、使用情況定期做出財務(wù)報告。財務(wù)處出納崗1.具體負(fù)責(zé)單位本級各項經(jīng)費(fèi)的報銷和資金的撥付，辦理資金收付業(yè)務(wù)，聯(lián)系銀行辦理各項具體結(jié)算業(yè)務(wù)。2.負(fù)責(zé)登記現(xiàn)金和銀行存款日記賬，及時核對銀行存款，編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表，保證資金的安全運(yùn)行。3.負(fù)責(zé)保管庫存現(xiàn)金、各種有價證券、財務(wù)有關(guān)印章、未使用和未領(lǐng)用的空白收據(jù)、空白支票。保管已使用完、未到銷毀年限的有關(guān)票據(jù)。采購管理崗負(fù)責(zé)采購制度及流程的解釋，復(fù)核業(yè)務(wù)處室提出的采購立項申請并錄入管理系統(tǒng)，聯(lián)系市財政局采購主管部門并辦理相關(guān)審批手續(xù)，復(fù)核單位零星采購和定點服務(wù)采購的結(jié)果，負(fù)責(zé)協(xié)議采購的具體實施等。

處室 崗位 崗位職責(zé)資產(chǎn)管理崗負(fù)責(zé)單位本級及所屬單位的固定資產(chǎn)管理，制定固定資產(chǎn)管理辦法。建立和完善固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對固定資產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管。財務(wù)處處 長1.負(fù)責(zé)制定本處的年度工作計劃，確定各崗位工作人員的職責(zé)，組織實施目標(biāo)管理。組織本處人員政治理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)。掌握本處工作進(jìn)展情況，組織承辦、督查、落實單位領(lǐng)導(dǎo)的批示和決定，審核本處人員起草的公文。2.主管單位財務(wù)會計工作，組織制定貫徹執(zhí)行財務(wù)會計制度規(guī)定，負(fù)責(zé)向單位領(lǐng)導(dǎo)報告財務(wù)工作。3.指導(dǎo)系統(tǒng)財務(wù)工作，有針對性的開展財務(wù)工作的調(diào)研，提出解決系統(tǒng)財務(wù)工作中出現(xiàn)的各種問題。4.負(fù)責(zé)組織籌措、調(diào)配資金，加強(qiáng)對專項資金的監(jiān)督管理，為單位領(lǐng)導(dǎo)各項決策的順利實施，提供資金保障，保證資金安全運(yùn)行。5.負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。法律文件審核人員負(fù)責(zé)審核各類經(jīng)濟(jì)合同及相關(guān)文體。法規(guī)處合同管理人員1.負(fù)責(zé)制定合同管理制度、辦法及統(tǒng)一范本。2.負(fù)責(zé)對各處室報送的非制式合同進(jìn)行法律審查。3.負(fù)責(zé)合同備案及臺賬的管理。審計處內(nèi)部審計人員負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查單位本級及所屬單位預(yù)算、財務(wù)管理與會計核算的合法性、真實性以及資產(chǎn)的完整性、安全性，內(nèi)部控制制度的健全性、合理性和有效性等。風(fēng)險評估人員紀(jì)檢監(jiān)察處負(fù)責(zé)單位經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估。具體包括：擬定風(fēng)險評估計劃和工作底稿模板，組織進(jìn)行風(fēng)險自查，進(jìn)行自查結(jié)果復(fù)核，評估整體風(fēng)險，出具風(fēng)險評估報告等。內(nèi)控有效性評價人員負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制的有效性評價。具體包括：制定評價方案，組成評價組進(jìn)行評價工作，分析評價結(jié)果，出具評價報告等。資產(chǎn)管理崗1.熟悉、掌握有關(guān)資產(chǎn)管理的政策及制度，了解單位固定資產(chǎn)的存量及增減變動情況。2.根據(jù)資產(chǎn)管理和使用情況，制定《固定資產(chǎn)管理辦法》。3.負(fù)責(zé)資產(chǎn)的賬、卡、物管理，按使用人建立固定資產(chǎn)卡片，監(jiān)督使用人按要求使用、檢修、養(yǎng)護(hù)資產(chǎn)并做好使用情況和檢修保養(yǎng)情況記錄，提高資產(chǎn)的壽命和使用效率。4.負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)移、報廢、資產(chǎn)清查和統(tǒng)計報告等基礎(chǔ)管理工作。5.負(fù)責(zé)審核、匯總各處室固定資產(chǎn)年度需求計劃，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配置固定資產(chǎn)及編制固定資產(chǎn)預(yù)算，組織長期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)和超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的調(diào)劑工作。6.建立和完善固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對固定資產(chǎn)實行動態(tài)監(jiān)管。7.負(fù)責(zé)對各處室固定資產(chǎn)管理的安全性、完整性和使用有效性進(jìn)行評價和績效管理。8.接受和配合上級單位的監(jiān)督檢查并向其報告本單位固定資產(chǎn)管理工作。辦公室政府采購崗1.熟悉掌握政府采購相關(guān)政策和法規(guī)，并在采購過程中嚴(yán)格按其執(zhí)行。2.制定單位集中采購的具體實施辦法，并及時進(jìn)行更新。3.采購時嚴(yán)格按照批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行，并遵循公開透明、公平競爭和誠實信用的原則。4.認(rèn)真執(zhí)行政府采購管理規(guī)定和實施細(xì)則，嚴(yán)格按采購計劃采購，合理降低采購成本，對采購物品做到票證齊全、票物相符、報賬及時。5.熟悉和掌握市場行情，按質(zhì)優(yōu)價廉、貨比三家的原則擇優(yōu)采購。嚴(yán)把采購質(zhì)量關(guān)，購進(jìn)的物資均須附有質(zhì)保書和售后服務(wù)合同。資產(chǎn)實物管理崗1.負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)實物調(diào)撥、回收、借用、報廢等管理工作。2.負(fù)責(zé)辦公設(shè)備耗材、辦公設(shè)備配件的配備、領(lǐng)用發(fā)放。3.負(fù)責(zé)辦公用固定資產(chǎn)、低值易耗品的采購工作。4.負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的管理工作。

五、內(nèi)部控制信息編報

（一）會計人員。財務(wù)處全面負(fù)責(zé)單位的會計工作，并配備具有相應(yīng)資格和能力的會計人員。會計人員必須持有會計從業(yè)資格證書和具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職稱，并按照規(guī)定接受繼續(xù)教育。

（二）會計機(jī)構(gòu)。會計機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工設(shè)置遵循“內(nèi)部牽制”原則，即不相容職務(wù)相分離原則。財務(wù)處依法合理設(shè)置會計、出納、預(yù)算工作崗位，形成相互分離、相互制約的機(jī)制，并以關(guān)鍵崗位職責(zé)說明形式明確職責(zé)權(quán)限，落實崗位責(zé)任。例如明確規(guī)定了出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作等。

（三）會計基礎(chǔ)工作管理。會計人員根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項，按照國家統(tǒng)一的會計制度及時進(jìn)行財務(wù)處理、編制財務(wù)會計報告，確保財務(wù)信息真實、準(zhǔn)確、可靠、完整。獨立核算單位依法建賬；記賬憑證應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)過審核無誤的原始憑證及有關(guān)資料編制，更正錯賬方法符合會計制度的要求；會計賬簿的登記，必須以經(jīng)過審核無誤的會計憑證為依據(jù)，且符合國家統(tǒng)一的會計制度的要求；財務(wù)會計報告應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)過審核的會計賬簿記錄和有關(guān)資料編制；定期進(jìn)行賬目核對，做到賬證、賬賬、賬實、賬款相符；會計憑證、會計賬簿、會計報告和其他會計資料必須按照國家規(guī)定定期整理歸檔，妥善保管，調(diào)閱和銷毀符合規(guī)定。

（四）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。財務(wù)處建立與其他各處室之間信息溝通渠道，定期開展必要的信息核對，實現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)活動信息共享，形成內(nèi)部控制合力，并充分發(fā)揮會計對經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)收支的反映和監(jiān)督作用。財務(wù)處定期將預(yù)算執(zhí)行情況通報各處室，并與各處室經(jīng)辦人溝通預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況，分析執(zhí)行進(jìn)度緩慢的原因，協(xié)助各處室推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，從而提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。財務(wù)處與辦公室定期對賬，以確保固定資產(chǎn)賬實相符。

（五）預(yù)算、決算信息公開。為做好信息公開的基礎(chǔ)工作，單位每年按照相關(guān)要求編制單位預(yù)算報表、決算報表，并確保預(yù)算、決算信息公開的真實性、全面性和有效性。

六、內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)把握的重點

（一）建立有效的內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)。建立有效的內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)是確保內(nèi)部控制規(guī)范得以運(yùn)行的首要條件。沒有有效的組織機(jī)構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)，內(nèi)部控制就無從下手，更談不上實施了。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》要求，單位內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)該是單位“一把手”，成員包括：單位分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)、分管紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)處室的負(fù)責(zé)人，涵蓋單位所有業(yè)務(wù)和所有人員，做到縱向覆蓋到邊，橫向覆蓋到底，不留“死角”，不留“盲區(qū)”。

（二）健全和完善內(nèi)控制度。建立組織機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體和責(zé)任人，其目的就是進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)。而有效的協(xié)調(diào)與管理是不能通過人治來實現(xiàn)的，必須依靠法制、依靠制度來完成。就行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范而言，就是必須依靠完善的內(nèi)控制度來完成，而不是靠人的權(quán)力。內(nèi)控制度包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計和單位內(nèi)部為保證內(nèi)控規(guī)范正常實施所制定的規(guī)章制度和管理措施。制定這些規(guī)章制度和管理措施是保證單位財務(wù)秩序正規(guī)、會計核算規(guī)范、財政資金使用高效，保證會計信息的準(zhǔn)確性和可靠性，促使單位內(nèi)部相關(guān)人員用既定的管理方針來約束自己的行為。內(nèi)控制度的建立必須在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能為了內(nèi)控而制定內(nèi)控制度，也不能照貓畫虎，更不能照抄照搬其他單位的做法，要緊密結(jié)合本單位實際，對本單位的業(yè)務(wù)活動流程進(jìn)行梳理，對存在的風(fēng)險點進(jìn)行排查，依據(jù)查出的風(fēng)險點完善規(guī)章制度，這樣制定出的內(nèi)控制度才能具有實用性和可操作性，才能發(fā)揮應(yīng)有的效能。同時，內(nèi)部控制是一個不斷變化的動態(tài)過程，要定期對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行評估，持續(xù)改進(jìn)，要在運(yùn)行過程中不斷進(jìn)行修訂和完善，使之常用常新，全面提升單位綜合管理水平。

（三）創(chuàng)建良好的內(nèi)控實施環(huán)境。建立有效的內(nèi)控制度，還必須有一個良好的內(nèi)控環(huán)境。因為內(nèi)控環(huán)境是推動內(nèi)部控制工作落實的發(fā)動機(jī)，是所有內(nèi)控組成部分的基礎(chǔ)。其決定著組織的風(fēng)紀(jì)和結(jié)構(gòu)，并且涉及到所有活動的核心——人，特別是人的控制覺悟。創(chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境，首先，單位內(nèi)控規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組必須讓單位的每一個人都能明確制定內(nèi)控制度的目的和意義，不是針對某一個人，而是在保護(hù)每一個人，使每一個人都能具有充分的控制覺悟和主動的控制態(tài)度，變要我控制為我要控制；其次，領(lǐng)導(dǎo)小組組長和副組長要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，對內(nèi)控制度執(zhí)行的態(tài)度一定要積極主動，要全力支持財務(wù)部門在落實內(nèi)控規(guī)范中的職能作用?？梢赃@樣講，沒有領(lǐng)導(dǎo)的支持，內(nèi)控制度要想得到很好落實是不可能的。

（四）內(nèi)部控制必須嚴(yán)格按照步驟執(zhí)行。內(nèi)部控制是在單位財務(wù)管理過程中，運(yùn)用相關(guān)的規(guī)章制度和特定的控制手段對單位財務(wù)活動進(jìn)行的管控和規(guī)范。這種控制是一個動態(tài)的過程，此過程不是雜亂無章的，而是有一定程序和步驟的，如果步驟亂了，那么控制就會失效，管理就會出問題。因此，內(nèi)部控制必須嚴(yán)格按照步驟執(zhí)行，決不能為省事、方便而簡化程序、簡化流程。