2018年5月，美國參議院通過并正式實(shí)施《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、放松監(jiān)管要求、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益法案》（簡稱《法案》），標(biāo)志著其金融領(lǐng)域監(jiān)管在經(jīng)歷應(yīng)對金融危機(jī)的緊縮政策后再次轉(zhuǎn)入寬松周期[1]。為落實(shí)《法案》中的相關(guān)要求，近兩年來美聯(lián)儲(chǔ)相繼發(fā)布一系列金融監(jiān)管改革政策[2]，對銀行業(yè)資本金、杠桿率、流動(dòng)性指標(biāo)和壓力測試等方面的要求進(jìn)行了修訂。其中，今年3月5日公布的《銀行資本監(jiān)管改革最終規(guī)則》（簡稱《最終規(guī)則》）[3]，修訂了銀行資本監(jiān)管、壓力測試和監(jiān)管報(bào)告等方面的相關(guān)要求，并正式引入“壓力資本緩沖”（Stress Capital Buffer，SCB）來確定單家銀行的資本儲(chǔ)備要求，預(yù)計(jì)修訂后的《最終規(guī)則》將對美國大型銀行資本要求有所提高，而對中小型銀行的要求有所降低，一定程度上體現(xiàn)了《法案》中考慮不同規(guī)模、不同性質(zhì)銀行風(fēng)險(xiǎn)水平的差異化監(jiān)管思路，《最終規(guī)則》將于今年10月1日正式生效。研究和分析美聯(lián)儲(chǔ)銀行資本監(jiān)管改革的變化和趨勢，對于我國完善金融監(jiān)管政策、豐富銀行資本監(jiān)管工具具有一定的啟示和借鑒意義。

資本監(jiān)管規(guī)則的主要變化情況

1.正式引入壓力資本緩沖要求

此次修訂的《最終規(guī)則》的最大變化就是引入了“壓力資本緩沖”的概念（見圖1）。根據(jù)《最終規(guī)則》，銀行的壓力資本緩沖要求等于以下兩者之和：銀行在嚴(yán)重不利情景下的最低核心一級資本充足率與初始資本充足率的差值（即壓力測試損失）；4個(gè)季度（未來9個(gè)季度計(jì)劃期的第4到第7個(gè)季度）計(jì)劃分配普通股股息占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率。銀行最終的壓力資本緩沖等于根據(jù)上述公式計(jì)算出的SCB與2.5%①之間的較大者。此外，銀行的重大業(yè)務(wù)計(jì)劃變更（如合并、收購或剝離等）不再納入壓力情景下的資本規(guī)劃考慮，簡化了部分情景參數(shù)，如取消目前作為加強(qiáng)銀行資本規(guī)劃監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)而適用的30%股息派息率等。

2.簡化了監(jiān)管壓力測試情景和資本監(jiān)管要求標(biāo)準(zhǔn)

圖1 《最終規(guī)則》修訂后銀行需滿足的資本要求

一是《最終規(guī)則》取消了監(jiān)管壓力測試情景中的不利情景，由原先的三個(gè)壓力情景減少為基準(zhǔn)和嚴(yán)重不利兩個(gè)假設(shè)情景。二是對大型銀行②的壓力測試資本要求標(biāo)準(zhǔn)從13項(xiàng)降至8項(xiàng)，具體為：壓力情景下，減少了嚴(yán)重不利情形一級杠桿率要求（Tier 1 Leverage Severely Adverse）和嚴(yán)重不利情形補(bǔ)充杠桿率要求（Supplementary Leverage Severely Adverse）；基準(zhǔn)情景下，減少了標(biāo)準(zhǔn)法計(jì)算的核心一級資本（CET1 Standardized）、一級資本（Tier 1 Standardized）和總資本（Total Standardized）等要求（見圖2）。

圖2 資本監(jiān)管要求變化的主要情況

3.修改銀行合格留存收益的定義

以往的合格留存收益（eligible retainedearnings）定義中要求銀行將包括本季度在內(nèi)的前4個(gè)季度的凈利潤減去相應(yīng)期間的資本分配額。經(jīng)濟(jì)景氣的環(huán)境下，銀行通常緩沖資本較為充足，傾向于多分配利潤，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行面臨壓力環(huán)境時(shí)，在扣除之前分配資本后，可能導(dǎo)致壓力情況下銀行的合格留存收益急劇下降，進(jìn)而使后續(xù)分紅受到監(jiān)管限制。為避免出現(xiàn)該情況，在面臨壓力時(shí)期時(shí)，銀行可能會(huì)收緊信貸和其他金融中介活動(dòng)，從而避免資本留存緩沖落入監(jiān)管懲罰區(qū)間，這與壓力時(shí)期增加信貸支持經(jīng)濟(jì)、逐步限制分紅的監(jiān)管思路相違背。因此，《最終規(guī)則》修訂中將合格留存收益的定義修改為扣除資本分配后的銀行前4個(gè)季度凈利潤，與前4個(gè)季度平均凈利潤之間的孰大者，對于資本留存緩沖低于2.5%的銀行仍將按照之前的定義計(jì)算合格留存收益。此次修改將允許銀行在面臨壓力時(shí)，逐步減少資本分配，增加激勵(lì)以便在壓力情況下繼續(xù)放貸以支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。

4.取消壓力杠桿緩沖要求

與美聯(lián)儲(chǔ)2018年發(fā)布的征求意見稿相比，《最終規(guī)則》中取消了壓力杠桿緩沖（Stress leverage buffer）的相關(guān)要求。原因在于杠桿率作為資本充足要求的補(bǔ)充，具有無風(fēng)險(xiǎn)敏感性的特點(diǎn)，而壓力杠桿緩沖要求會(huì)增加資本規(guī)則的復(fù)雜性，考慮到美聯(lián)儲(chǔ)綜合資本分析和審查（CCAR）與常規(guī)資本監(jiān)管中已包含了相關(guān)的杠桿率要求，同時(shí)為了明確資本框架中基于風(fēng)險(xiǎn)和非基于風(fēng)險(xiǎn)資本要求之間的區(qū)別，《最終規(guī)則》取消了壓力杠桿緩沖要求，但銀行仍需持續(xù)滿足無壓力情形下的杠桿率相關(guān)指標(biāo)約束。

5.調(diào)整中小銀行核心一級資本計(jì)算方法

《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》下，累積其他綜合收益（AOCI）可算作銀行一級資本（CET1）要求的組成部分，根據(jù)美國GAAP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，可供出售類證券的未實(shí)現(xiàn)損益等項(xiàng)目可被計(jì)為AOCI的一部分。但在利率波動(dòng)較大的市場環(huán)境下，這類資產(chǎn)項(xiàng)目的價(jià)值波動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致銀行資本水平波動(dòng)加劇進(jìn)而影響銀行的資本規(guī)劃，部分銀行出于審慎考慮選擇增加資本儲(chǔ)備緩沖避免資本波動(dòng)造成資本充足率不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，這將導(dǎo)致銀行成本提高。為了降低中小型銀行的成本，美聯(lián)儲(chǔ)允許符合條件的第Ⅲ類銀行機(jī)構(gòu)③及規(guī)模更小的銀行選擇是否將部分波動(dòng)較大的AOCI項(xiàng)目一次性從CET1中扣除。

6.取消或修訂部分監(jiān)管批準(zhǔn)事項(xiàng)

一是取消對資本規(guī)劃的定量異議④（Quantitative Objection）。在決定是否反對銀行的資本規(guī)劃時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)將從定性角度進(jìn)行評估，即考慮銀行是否存在重大未解決的監(jiān)管問題、資本規(guī)劃的假設(shè)和分析是否合理以及資本充足評估過程的穩(wěn)健性、評審的方法是否合適等，而壓力情景下資本充足率低于標(biāo)準(zhǔn)不再作為反對銀行資本規(guī)劃的考慮因素。二是修訂資本分配事先批準(zhǔn)要求。只要資本不低于監(jiān)管限制，就允許銀行在沒有美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)的情況下提高對投資者的派息，但需在15天內(nèi)將其資本規(guī)劃的變化告知美聯(lián)儲(chǔ)。如果銀行重新提交資本規(guī)劃，將由美聯(lián)儲(chǔ)通知其壓力資本緩沖要求是否需要重新計(jì)算。

7.增加監(jiān)管壓力測試的透明度

在2019年的壓力測試中，美聯(lián)儲(chǔ)披露了其中兩個(gè)重要模型和一些特色貸款的預(yù)期損失率，并計(jì)劃在今年公布另外兩個(gè)模型，此后每年再公布一個(gè)模型，直至所有測試模型全部公開。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)計(jì)劃對壓力測試的具體情景和情景設(shè)計(jì)過程進(jìn)行披露，通過每年收集公眾關(guān)于壓力測試情景設(shè)定和銀行體系風(fēng)險(xiǎn)的意見反饋，對情景設(shè)定的合理性和具體方式進(jìn)行征詢。此外，美聯(lián)儲(chǔ)考慮從2021年后逐步在壓力測試中引入“當(dāng)前預(yù)期信貸損失（Current Expected Credit Loss，CECL）”⑤方法。

資本監(jiān)管規(guī)則變化的影響

1.資本監(jiān)管框架更具前瞻性和風(fēng)險(xiǎn)敏感性

與之前2.5%的固定資本留存緩沖要求相比，此次監(jiān)管改革后，所有銀行的具體資本緩沖要求將與其年度監(jiān)管壓力測試結(jié)果掛鉤，全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）還需滿足額外的附加資本要求。通過將不利經(jīng)濟(jì)條件下銀行的資本要求與非壓力測試下的資本監(jiān)管要求相結(jié)合，銀行的資本監(jiān)管框架將體現(xiàn)對未來經(jīng)營狀況和宏觀環(huán)境的預(yù)判、應(yīng)對情況，從而更具前瞻性和風(fēng)險(xiǎn)敏感性。

2.G-SIBs資本監(jiān)管要求提高，中小型銀行資本監(jiān)管要求有所放松

一是除G-SIBs以外的銀行一級資本要求明顯降低。根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)2013－2019年CCAR相關(guān)數(shù)據(jù)的測算結(jié)果，第Ⅰ-Ⅳ類銀行的總體一級資本要求預(yù)計(jì)將平均增加110億美元，比目前的要求增加約1%，其中G-SIBs的一級資本要求平均增加460億美元，比目前增加7%，第Ⅱ-Ⅳ類銀行一級資本要求則將平均減少350億美元，比目前降低約10%。二是取消壓力杠桿緩沖要求將使除G-SIBs外的銀行一級資本要求明顯減少。預(yù)計(jì)將降低總計(jì)490億美元的一級資本要求，較之前的要求約下降4%。三是銀行長期融資成本降低，或?qū)⒏淖兤滟Y本管理方式。資本要求的變化將降低銀行每年所需的資金進(jìn)而推動(dòng)長期債務(wù)融資成本的下降。此外，通常銀行會(huì)對核心一級資本和一級資本保持超過監(jiān)管要求的“管理緩沖”（Management Buffers），由于最終規(guī)則改變了壓力測試對資本的要求，銀行可能會(huì)相應(yīng)改變“管理緩沖”的方式，導(dǎo)致資本水平的變化。

3.簡化壓力測試要求或?qū)⒃黾邮袌隽鲃?dòng)性

以往銀行為滿足監(jiān)管壓力測試要求會(huì)傾向于囤積現(xiàn)金，特別是在季末和年末時(shí)點(diǎn)，這一舉動(dòng)可能會(huì)加劇回購市場的波動(dòng)，造成諸如2019年9月美國回購市場的“錢荒”現(xiàn)象發(fā)生。美聯(lián)儲(chǔ)取消壓力杠桿緩沖和一年期計(jì)劃紅利分配要求或?qū)⒔档豌y行流動(dòng)性要求約2%，這將較大程度緩解市場流動(dòng)性問題。此外，模型分析評估測算認(rèn)為最終規(guī)則對美國宏觀經(jīng)濟(jì)的長期影響較低，但由于銀行資本分配會(huì)呈現(xiàn)周期變化，在經(jīng)濟(jì)和信貸周期運(yùn)行的不同階段，最終規(guī)則的影響可能有所不同。

4.壓力測試的變化趨勢對監(jiān)管提出了更高要求

一是壓力測試過程的不斷公開透明雖然能讓公眾了解更多關(guān)于大型銀行資本規(guī)劃的信息，以及美聯(lián)儲(chǔ)考察銀行資本規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的方式方法，從而提升監(jiān)管公信力，但壓力測試的透明性會(huì)導(dǎo)致銀行采用類似的測試方法，增加模型的共同弱點(diǎn)，進(jìn)而給金融穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要持續(xù)豐富壓力測試情景設(shè)計(jì)，并應(yīng)對更多與商業(yè)周期無關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)事件和一系列負(fù)面市場因素的考驗(yàn)。二是未來引入的“當(dāng)前預(yù)期信貸損失”（CECL）方法可能增加監(jiān)管壓力測試的難度，并導(dǎo)致銀行撥備水平增加。CECL要求所有金融工具在初始確認(rèn)時(shí)就將整個(gè)存續(xù)期間預(yù)期信用損失的現(xiàn)值確認(rèn)為一項(xiàng)費(fèi)用，即金融資產(chǎn)減值的會(huì)計(jì)處理方式由“已發(fā)生損失法”修改為“預(yù)期損失法”，這需要對風(fēng)險(xiǎn)暴露、行業(yè)違約概率、行業(yè)違約損失率等數(shù)量參數(shù)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)設(shè)定。預(yù)期損失法將明顯增加銀行減值撥備，在經(jīng)濟(jì)下行初期可能出現(xiàn)資本比率波動(dòng)。

借鑒與啟示

1.拓展“適配性”監(jiān)管理念

從2018年開始，美聯(lián)儲(chǔ)陸續(xù)修訂了不同類型銀行的資本充足、杠桿率、流動(dòng)性和大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等監(jiān)管要求[4]，最新公布的《最終規(guī)則》中也區(qū)分了不同規(guī)模、不同風(fēng)險(xiǎn)特征和不同系統(tǒng)重要程度的銀行資本監(jiān)管和壓力測試要求，在監(jiān)管方式上更加靈活機(jī)動(dòng)，體現(xiàn)了“適配性原則”（Proportionality Principle）的監(jiān)管思路，這也是近年來國際監(jiān)管組織和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)落實(shí)《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》的重要理念之一。目前，我國實(shí)行的監(jiān)管規(guī)則中僅有流動(dòng)性監(jiān)管指標(biāo)（如流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定資金比率適用于資產(chǎn)規(guī)模在2000億元以上的銀行）、資本充足指標(biāo)（G-SIBs資本充足率≥11.5%、其他銀行資本充足率≥10.5%）以及央行宏觀審慎評估（Macro Prudential Assessment，MPA）管理框架中部分落實(shí)了分類監(jiān)管、適配監(jiān)管等原則，但在不同類型銀行資本要求、信息披露和各類風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)算等方面的分類監(jiān)管仍有待探索。特別是在當(dāng)前應(yīng)對新冠肺炎疫情的背景下，適度放松對中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管容忍度，使其能夠依法合規(guī)使用再貸款再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，更好地支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。當(dāng)然在實(shí)踐“適配性”監(jiān)管理念的同時(shí)，還需要注意加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防范，完善銀行風(fēng)險(xiǎn)處置和市場化退出渠道，避免產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化金融監(jiān)管工具的運(yùn)用效果

美聯(lián)儲(chǔ)新引入的壓力資本緩沖將每家銀行機(jī)構(gòu)所需的資本水平與在監(jiān)管壓力測試下的風(fēng)險(xiǎn)概況和潛在損失緊密結(jié)合，使銀行資本監(jiān)管更具前瞻性的現(xiàn)實(shí)意義。資本充足水平不僅是衡量銀行償付能力的重要指標(biāo)，也是金融監(jiān)管部門對銀行的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行監(jiān)管評價(jià)的重要依據(jù)之一，每年金融監(jiān)管部門在對商業(yè)銀行進(jìn)行償付能力方面的壓力測試時(shí)，都會(huì)考慮不同程度的外部沖擊情景下銀行資本水平變化情況。但是相關(guān)的測試結(jié)果僅作為參考依據(jù)，對于銀行審慎經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的約束力不強(qiáng)，造成部分機(jī)構(gòu)的壓力測試實(shí)際上流于形式。未來金融監(jiān)管部門在完善和豐富監(jiān)管工具的過程中，可以借鑒美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管改革思路，考慮將每家銀行的壓力測試結(jié)果與央行金融機(jī)構(gòu)評級、銀保監(jiān)部門的監(jiān)管評級等工具結(jié)合起來，探索將壓力情景下的銀行資本充足、流動(dòng)性、利潤及資產(chǎn)質(zhì)量等情況嵌入評級指標(biāo)中，提高風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警的針對性和有效性，同時(shí)使商業(yè)銀行能夠真正意義上根據(jù)壓力測試的結(jié)果調(diào)整經(jīng)營管理策略，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

3.完善壓力測試方法，發(fā)揮前瞻性風(fēng)險(xiǎn)評估功能

目前在對銀行業(yè)的壓力測試方面，中國人民銀行、銀保監(jiān)部門以及商業(yè)銀行自身均有開展針對不同測試類型、不同測試情景和不同項(xiàng)目的壓力測試，在測試的周期和方法上也有所不同。與國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的壓力測試相比，我國目前的監(jiān)管壓力測試大多采用半靜態(tài)測試方法，測試窗口時(shí)間多選擇一年，即基于商業(yè)銀行基期數(shù)據(jù)，測試在不利的沖擊情景下，銀行資產(chǎn)負(fù)債以及資本充足水平的影響情況，未充分考慮測試窗口期中銀行對壓力情景的應(yīng)對措施和資產(chǎn)負(fù)債表的變化情況。在美聯(lián)儲(chǔ)的壓力測試中，風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行傳導(dǎo)有9個(gè)季度的窗口期，考慮到風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的累積和演變，未來我國在完善壓力測試方法時(shí)，可以考慮豐富測試模型假設(shè)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況合理設(shè)定壓力測試窗口期，并加入銀行對資產(chǎn)負(fù)債表的調(diào)整應(yīng)對情況，探索動(dòng)態(tài)測試過程，使測試結(jié)果更貼合實(shí)際變化和指導(dǎo)意義。

4.適當(dāng)增加壓力測試的透明度，強(qiáng)化市場紀(jì)律

從美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)來看，壓力測試結(jié)果的公開給公眾提供了主要大型機(jī)構(gòu)資本缺口的估算，約束機(jī)構(gòu)為其資本信息負(fù)責(zé)同時(shí)要求其補(bǔ)足資本缺口，并讓投資者、對手方、分析師和市場對被測試機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況作出更充分的判斷。目前我國開展的自上而下和自下而上的壓力測試，相關(guān)測試方法和測試結(jié)果的知曉范圍僅限于監(jiān)管部門和銀行自身，在缺乏有效外部監(jiān)督的情況下，銀行改進(jìn)的主動(dòng)性有所不足。未來在進(jìn)一步豐富測試情景設(shè)計(jì)、完善壓力測試方法的過程中，在不涉及單個(gè)銀行特別是上市銀行經(jīng)營細(xì)節(jié)的前提下，可考慮適當(dāng)公開測試過程和測試結(jié)果，提升公眾對監(jiān)管部門的可信度和壓力測試的有效性。

■ 隱者之居 李艷明/攝

注釋：

①根據(jù)巴塞爾協(xié)議III，銀行在滿足最低資本要求之外還需滿足2.5%的資本留存緩沖要求。

②主要指并表資產(chǎn)規(guī)模在1000億美元以上的銀行控股公司和外國銀行的中間控股公司。

③第Ⅰ類機(jī)構(gòu)包括了美國的所有全球系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)（G-SIBs）及其集團(tuán)下屬的存款類公司；第Ⅱ類機(jī)構(gòu)為符合總資產(chǎn)大于等于7000億美元或跨境業(yè)務(wù)大于等于750億美元任一條件的機(jī)構(gòu)；第Ⅲ類機(jī)構(gòu)為總資產(chǎn)大于等于2500億美元的機(jī)構(gòu)，以及加權(quán)短期批發(fā)性融資、非機(jī)構(gòu)資產(chǎn)或表外暴露大于等于750億美元，但不屬于第Ⅰ、Ⅱ類機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)；第Ⅳ類機(jī)構(gòu)為總資產(chǎn)介于1000億美元至2500億美元之間，但不屬于第Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)；第Ⅴ類機(jī)構(gòu)（即其他機(jī)構(gòu)）為總資產(chǎn)介于500億美元到1000億美元之間，不屬于第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)。

④按照程序，銀行提交CCAR評審報(bào)告后，美聯(lián)儲(chǔ)將組織專家對CCAR結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)的評審。評審包括定性與定量兩部分：定性部分主要是針對內(nèi)部資本規(guī)劃過程的定性評估；定量部分主要是針對資本充足率的定量評估。

⑤根據(jù)2016年6月發(fā)布的美國通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（USGAAP），銀行在計(jì)提未來預(yù)期的貸款違約損失時(shí)將采用新的會(huì)計(jì)計(jì)量準(zhǔn)則，即當(dāng)前預(yù)期信用損失法（Current Expected Credit Loss），該方法要求銀行對于以攤余成本計(jì)量的信貸資產(chǎn)在整個(gè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻性評估，估算全部生命周期的預(yù)期信用損失，而不是僅考慮歷史數(shù)據(jù)。