【內(nèi)容摘要】 ?為應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建系統(tǒng)有效的生物風(fēng)險(xiǎn)防范和防御機(jī)制，特朗普政府于2018年出臺(tái)了《國家生物防御戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略將自然形成的生物安全危機(jī)、恐怖分子實(shí)施的蓄意生物襲擊和意外發(fā)生的生物事故視為生物安全威脅的三大主要來源。該戰(zhàn)略還將生物風(fēng)險(xiǎn)防御分為生物威脅發(fā)生前、發(fā)生時(shí)和發(fā)生后三個(gè)階段五大核心工作進(jìn)行應(yīng)對(duì)，即在平時(shí)確立生物威脅風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保擁有預(yù)防生物威脅的能力;生物威脅發(fā)生時(shí)要降低負(fù)面影響，建立快速反應(yīng)機(jī)制;生物威脅發(fā)生后則要能夠迅速進(jìn)行災(zāi)后重建。該戰(zhàn)略意欲在強(qiáng)化縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)調(diào)、促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施和倡導(dǎo)“同一健康”理念方面有所作為。但是，新冠肺炎疫情在美國的肆虐暴露出該戰(zhàn)略的“同一健康”理念受到忽視、生物風(fēng)險(xiǎn)防御領(lǐng)導(dǎo)框架不合理、創(chuàng)新意識(shí)受到抑制、生物風(fēng)險(xiǎn)防御目標(biāo)錯(cuò)位等問題?？梢灶A(yù)見，美國政府會(huì)在一定程度上吸取本輪疫情的教訓(xùn)，對(duì)生物防御戰(zhàn)略進(jìn)行糾偏，但其爭(zhēng)奪和維持生物領(lǐng)域霸權(quán)的目標(biāo)不會(huì)改變。

【關(guān)鍵詞】 ?生物防御戰(zhàn)略 ?生物安全危機(jī) ?生物恐怖主義 ?美國 ?新冠肺炎疫情

【作者簡(jiǎn)介】 ?王萍，國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國際關(guān)系與戰(zhàn)略系副教授（南京 ?郵編：210039）

【中圖分類號(hào)】 D771.235 ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2020）05-0138-19

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.202005008

隨著包括基因工程、細(xì)胞工程、酶工程和克隆技術(shù)、仿生技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，基因武器、生物炸彈、生物傳感器、生物電子裝備、仿生導(dǎo)航等應(yīng)運(yùn)而生，并將對(duì)未來社會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊。美國作為當(dāng)前國際秩序的主導(dǎo)者，一直高度關(guān)注和從事生物武器的發(fā)展與防護(hù)。2002年12月，小布什政府發(fā)布《抗擊大規(guī)模殺傷性武器國家戰(zhàn)略》， ?把抗擊生物武器納入國家安全戰(zhàn)略;2004年4月，時(shí)任總統(tǒng)小布什簽署《21世紀(jì)生物防御》行政命令。 ?2009年，奧巴馬政府推出《應(yīng)對(duì)生物威脅國家戰(zhàn)略》，提出指導(dǎo)美國保障生物安全的七大前提假設(shè)，界定聯(lián)邦政府和地方政府的職責(zé)，并確定了美國生物安全未來發(fā)展的七大目標(biāo)。 ?2018年9月，特朗普政府發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》。 ?那么，為什么美國連續(xù)三任總統(tǒng)都高度重視生物防御？當(dāng)前美國的國家生物防御戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是什么？有什么特點(diǎn)？實(shí)施效果如何？在當(dāng)前新冠肺炎疫情暴發(fā)并肆虐全球的背景下，有必要高度重視上述問題。

一、美國推出《國家生物防御戰(zhàn)略》的背景

2018年9月，特朗普簽署由美國國防部、國土安全部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起草的《國家生物防御戰(zhàn)略》，標(biāo)志著美國已經(jīng)將生物防御戰(zhàn)略提升到了國家層次。與之前小布什政府和奧巴馬政府出臺(tái)的生物防御文件不同，《國家生物防御戰(zhàn)略》首次明確了美國生物威脅來源、防御體系的組織架構(gòu)和總體防御目標(biāo)，奠定了美國國家生物防御戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。上述舉措足以顯現(xiàn)美國對(duì)生物防御戰(zhàn)略的重視。美國從國家層面制定生物防御戰(zhàn)略主要有三個(gè)原因。

第一，謀求生物領(lǐng)域的霸權(quán)。生物武器將對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)模式產(chǎn)生重大影響，即將傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)“從肉體上消滅”或“在殺傷范圍內(nèi)”摧毀對(duì)手的火力比拼逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)打擊對(duì)手和大規(guī)模殺傷對(duì)手的不見硝煙的對(duì)抗。美國作為霸權(quán)國家，有著強(qiáng)烈的憂患意識(shí)、領(lǐng)先意識(shí)和控制意識(shí)，所謂信息優(yōu)勢(shì)、決策優(yōu)勢(shì)、行動(dòng)優(yōu)勢(shì)和全譜優(yōu)勢(shì)均是上述意識(shí)的體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，生物領(lǐng)域已被美國學(xué)術(shù)界和戰(zhàn)略界視為關(guān)系美國未來霸權(quán)的重要支點(diǎn)。2018年11月，美國政府問責(zé)局發(fā)布《國家安全：美國正在面對(duì)的長期新興威脅》的報(bào)告，將美國正在面對(duì)的新興威脅分為四大類，即競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在政治和軍事領(lǐng)域取得的重大成就、先進(jìn)的軍民兩用技術(shù)、具有戰(zhàn)略意義的武器、發(fā)生的重大事件和人口變動(dòng)。 ?其中生物技術(shù)與人工智能、量子信息科學(xué)、自主無人系統(tǒng)等被共同列入先進(jìn)的軍民兩用技術(shù)類別。此外，生物技術(shù)也被列入戰(zhàn)略性武器類別第一位的大規(guī)模殺傷性武器中，生物武器是公認(rèn)的大規(guī)模殺傷性武器;在重大事件和人口變動(dòng)類別中，傳染性疾病又位列第一，同時(shí)生物武器也可以制造傳染性疾病。這意味著生物威脅在這四大類新興威脅中均居于突出地位。由此可見，生物技術(shù)與生物武器在美國戰(zhàn)略界和決策者心目中占據(jù)了很高的地位。

作為美國國防創(chuàng)新核心機(jī)構(gòu)的國防高級(jí)研究計(jì)劃局（Defense Advanced Research Projects Agency， DARPA），在其2015—2019年生物技術(shù)領(lǐng)域的投資中，生物基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投資逐漸減少，應(yīng)用研究領(lǐng)域的投資卻不斷上升，其中生物材料與裝備投資的比例提升最為明顯，生物醫(yī)學(xué)技術(shù)所占比例卻有明顯下降。值得一提的是，生物武器防御在2015—2018年無論是投資金額還是所占比例均呈現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì)，但到了2019年，即《國家生物防御戰(zhàn)略》發(fā)布的第二年，這一投資卻急劇增加（見表1）。此外，通過分析DARPA下設(shè)的生物技術(shù)辦公室的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)可以發(fā)現(xiàn)，其主要研究戰(zhàn)地醫(yī)療和神經(jīng)科學(xué)，2016年后則側(cè)重于和生物戰(zhàn)相關(guān)的病原體和監(jiān)測(cè)威脅研究，該領(lǐng)域兩年內(nèi)發(fā)布的項(xiàng)目在新發(fā)布項(xiàng)目中所占的比例高達(dá)45%。

考慮到生物技術(shù)的戰(zhàn)略意義，美國《2017財(cái)政年度國防授權(quán)法》明確要求國防部長牽頭制定《國家生物防御戰(zhàn)略》及其有關(guān)的實(shí)施計(jì)劃。 ?盡管出于技術(shù)先導(dǎo)及加強(qiáng)與非政府部門合作的需要，2018年的《國家生物防御戰(zhàn)略》由衛(wèi)生與公共服務(wù)部（Department of Health and Human Service， HHS）牽頭，國家安全委員會(huì)（NSC）只在幕后負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，但這絲毫不能掩蓋美國的真實(shí)戰(zhàn)略目的，即打著“防御性”旗號(hào)大力研發(fā)具有軍民兩用性質(zhì)的先進(jìn)生物技術(shù)，以搶占或鞏固美國在生物武器這一戰(zhàn)略領(lǐng)域的控制權(quán)。

第二，應(yīng)對(duì)所謂主權(quán)國家生物武器攻擊和嚴(yán)峻的生物恐怖主義威脅。生物武器系統(tǒng)由病原體、保存病原體的容器、輸送戰(zhàn)劑的工具和疾病散布機(jī)制組成。與其他大規(guī)模殺傷性武器相比，生物武器因成本低廉、易于攜帶、投送隱秘、殺傷力大被稱為“窮人的核武器”。 ?對(duì)美軍來說，無論是海灣戰(zhàn)爭(zhēng)還是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)都讓其士兵實(shí)實(shí)在在地感受到了生物武器陰云的存在。 ?與擔(dān)心主權(quán)國家對(duì)美國發(fā)動(dòng)生物攻擊相比，美國更擔(dān)心恐怖分子利用生物武器攻擊美國，“9·11”恐怖襲擊事件后不久發(fā)生的“炭疽攻擊”事件更是強(qiáng)化了這種觀念。 ?美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的倡議者認(rèn)為，冷戰(zhàn)實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了一種以國家為中心的東西兩極間的平衡，即相互遏制但同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和共避。而后冷戰(zhàn)時(shí)代卻形成了一種以非對(duì)稱戰(zhàn)爭(zhēng)為主導(dǎo)的形勢(shì)，即不限于大國與大國間的爭(zhēng)斗，美國也面臨國力較弱的小國甚至是非國家行為體所發(fā)動(dòng)的恐怖戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅。為此，之前的戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)則已無法適用，生物武器以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)可能成為恐怖分子手中的利器。2011年10月，美國大規(guī)模殺傷性武器恐怖主義研究中心（WMD Terrorism Research Center）發(fā)布報(bào)告稱，美國在21世紀(jì)第一個(gè)十年雖然投入了650億美元用于生物恐怖主義防御，但仍然在諸多方面面臨大規(guī)模生物恐怖主義威脅的風(fēng)險(xiǎn)。 ?美國國土安全部2018年5月發(fā)布的一項(xiàng)名為《圣戰(zhàn)分子正在利用不斷升級(jí)的攻擊技術(shù)制造恐怖主義威脅》的公告稱，生物恐怖主義和對(duì)公共交通的攻擊是圣戰(zhàn)論壇中的最熱門話題。 ?國際恐怖分子對(duì)生物武器的關(guān)注讓美國政府高度緊張。

第三，美國國內(nèi)壓力集團(tuán)對(duì)政府大力施壓。從2009年開始，美國民間團(tuán)體開始倡議建立一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)美國生物防御的全國性機(jī)構(gòu)，其中最有影響力的當(dāng)屬2014年成立的“藍(lán)帶生物防御研究小組”智庫，該智庫兩位主席喬·利伯曼（Joe Lieberman）和湯姆·里奇（Tom Ridge）分別為前參議員和前州長，成員包括前衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長、前參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖等。該智庫于2019年9月更名為“兩黨生物防御委員會(huì)”。2014—2015年，該機(jī)構(gòu)共召集了四次會(huì)議，討論生物威脅感知、預(yù)防與保護(hù)、監(jiān)控與探測(cè)以及反應(yīng)與災(zāi)后重建。參加會(huì)議的有多位現(xiàn)任和前任國會(huì)議員、前政府官員、州與地方議會(huì)議員、智庫領(lǐng)導(dǎo)以及其他相關(guān)專家。 ?2015年，該機(jī)構(gòu)發(fā)布《生物國家級(jí)防御藍(lán)圖：優(yōu)化防御所需的領(lǐng)導(dǎo)力與重大改革》報(bào)告，強(qiáng)烈建議美國的生物防御戰(zhàn)略應(yīng)集中領(lǐng)導(dǎo)，并從協(xié)同、合作與創(chuàng)新三個(gè)角度分別闡述集中領(lǐng)導(dǎo)的重要性。 ?這份報(bào)告因主筆政治影響大、內(nèi)容敏感且具有戰(zhàn)略性而在美國引起較大反響。在上述背景下，美國政府推出了《國家生物防御戰(zhàn)略》。特朗普在該戰(zhàn)略出臺(tái)的當(dāng)天發(fā)推文稱，“今天，我采取行動(dòng)加強(qiáng)了我們國家對(duì)生物威脅的防御。有史以來第一次，聯(lián)邦政府制定了國家生物防御戰(zhàn)略，以全面應(yīng)對(duì)生物威脅！”

二、美國生物防御戰(zhàn)略的目標(biāo)設(shè)定與威脅判斷

美國生物防御戰(zhàn)略的目標(biāo)設(shè)定和威脅判斷集中體現(xiàn)在2018年版的《國家生物防御戰(zhàn)略》中。

（一）美國生物防御戰(zhàn)略的目標(biāo)設(shè)定

美國生物防御戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是保護(hù)美國本土和民眾不受自然產(chǎn)生的病毒與病菌的威脅和生物武器攻擊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，，在信息技術(shù)革命的推動(dòng)下，大數(shù)據(jù)和計(jì)算生物學(xué)為生物科技發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力，基因工程技術(shù)取得突破性進(jìn)展，由基因“讀取”發(fā)展到基因“編輯”和“編寫”。以生物存儲(chǔ)、生物計(jì)算為代表的“生物+”成為未來人類科技變革的重要內(nèi)容之一。任何技術(shù)都是一把雙刃劍，生物技術(shù)也不例外，它在提升人類生活品質(zhì)的同時(shí)，也有極其危險(xiǎn)的一面，而且這種危險(xiǎn)性隨著生物技術(shù)成本的降低而在上升。為此，美國的國家生物防御戰(zhàn)略將美國本土和民眾不受生物風(fēng)險(xiǎn)威脅視為基本目標(biāo)。

另外，從本質(zhì)上看，美國的生物防御戰(zhàn)略更重要的目標(biāo)是奪取和維護(hù)美國在現(xiàn)代生物領(lǐng)域的霸權(quán)?？紤]到生物科技變革將徹底改變未來的戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)與作戰(zhàn)樣式，世界主要國家或國家集團(tuán)均高度重視生物技術(shù)的發(fā)展，并制定了各自的戰(zhàn)略計(jì)劃，如歐盟頒布《工業(yè)生物技術(shù)路線圖》、印度推出《國家生物技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》、俄羅斯通過《俄羅斯聯(lián)邦生物技術(shù)發(fā)展綜合計(jì)劃（2012—2020）》、德國政府發(fā)布《生物經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》等。美國更是立足于已有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)，尋求生物領(lǐng)域的“全譜優(yōu)勢(shì)”。為在競(jìng)爭(zhēng)中取勝，美國對(duì)生物技術(shù)研發(fā)的投入遠(yuǎn)超其他國家，2015—2017年分別為684億美元（全球?yàn)? 629億美元）、721億美元（全球?yàn)? 700億美元）、746億美元（全球?yàn)? 776億美元）。 ?在增加投入的同時(shí)，美國還威脅其他國家與之配合。美國在《國家生物防御戰(zhàn)略》中明確提出，“如果多邊機(jī)構(gòu)和合作伙伴不予配合，將在必要時(shí)采取單方面行動(dòng)。” ?從這一點(diǎn)可以看出，獲取生物領(lǐng)域的霸權(quán)是美國生物防御戰(zhàn)略的根本目標(biāo)。

（二）美國生物防御戰(zhàn)略對(duì)生物威脅來源的判斷

美國《國家生物防御戰(zhàn)略》在愿景部分提出“積極有效地預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)并減輕自然、意外或蓄意生物威脅帶來的風(fēng)險(xiǎn)” ，這表明了美國政府認(rèn)定的生物威脅來源，即自然形成的突發(fā)性生物事件、意外出現(xiàn)和蓄意制造的生物威脅。

第一，自然形成的生物威脅。自然的生物威脅形成的原因有兩個(gè)，一是由于城市化進(jìn)程加快、人類的交通日趨發(fā)達(dá)，導(dǎo)致動(dòng)植物棲息地受到人類侵占，而衛(wèi)生體系的不健全又增加了突發(fā)性生物事件在全球快速傳播的風(fēng)險(xiǎn);二是微生物抗藥性的增強(qiáng)，新型傳染病層出不窮，而且曾經(jīng)僅限于某一地域的傳染病借助交通和交流傳播的速度明顯加快。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過多次災(zāi)難性的突發(fā)生物事件， ?第二次世界大戰(zhàn)后、特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，生物科技水平雖然已經(jīng)大幅提高，但突發(fā)的災(zāi)難性事件并沒有消失和減少。 ?2003年的“非典”（SARS）、2005—2007年的H5NI流感病毒、2009年的H1N1流感病毒以及當(dāng)前的新冠肺炎病毒（COVID-19）就是明證。當(dāng)前，國家間經(jīng)濟(jì)相互依賴日益加深，全球化下的人口流動(dòng)和物資與商品流通已將全球納入網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，如果發(fā)生災(zāi)難性的生物突發(fā)事件，一國的國內(nèi)政治、國際關(guān)系和地緣政治結(jié)構(gòu)都將有可能隨之發(fā)生重大變化，并引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，美國也難以置身事外。作為世界秩序的主導(dǎo)者，維持并增強(qiáng)其主導(dǎo)角色仍是美國的核心國家利益，因此，做好針對(duì)自然形成的突發(fā)性生物事件的預(yù)警與治理，自然是美國非常關(guān)心的事情。

第二，意外出現(xiàn)的生物威脅。出現(xiàn)這一情況的主要原因在于，不少國家的微生物病原體存儲(chǔ)不夠規(guī)范，安全管理也不嚴(yán)格，部分實(shí)驗(yàn)室未能正確執(zhí)行生物防護(hù)與生物安保規(guī)程，導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)室內(nèi)出現(xiàn)感染或病原體被意外泄露到外部環(huán)境中。例如，2014年美國連續(xù)發(fā)生三起生物安全事件。據(jù)美國疾控中心通報(bào)，第一起事件系違規(guī)操作炭疽芽孢桿菌引起泄漏，第二起是違規(guī)操作引發(fā)禽流感病毒H9N2與高致病性的H5N1交叉感染事件，第三起是實(shí)驗(yàn)室搬遷時(shí)偶然發(fā)現(xiàn)的病原體保存不當(dāng)事件。 ?上述事件幸虧及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到妥善處理，否則有可能會(huì)引發(fā)災(zāi)難性后果。

第三，蓄意制造的生物威脅。與上述兩種情況相比，美國更關(guān)心其對(duì)手蓄意制造的生物威脅。造成此類威脅主要有三種原因，一是因?qū)ι鐣?huì)不滿或性格原因蓄意制造的生物威脅事件。2001年美國發(fā)生的“炭疽病毒”事件屬于此類情況，在這次事件中，炭疽感染致病者的死亡率高達(dá)45%。而在不加治療的情況下吸入炭疽，感染致死率甚至接近100%。 ?如果一個(gè)城市受到炭疽的大范圍襲擊，大規(guī)模的人員死亡和巨額的資金投入有可能導(dǎo)致國家政治不穩(wěn)，還會(huì)對(duì)國際貿(mào)易和國際產(chǎn)業(yè)鏈造成沖擊。二是恐怖分子蓄意制造的生物威脅，這是美國認(rèn)為的迫在眉睫的威脅。美國是國際恐怖襲擊活動(dòng)的主要針對(duì)目標(biāo)，為達(dá)到目的，恐怖分子會(huì)選擇任何武器進(jìn)行襲擊。生物戰(zhàn)劑由于比化學(xué)武器殺傷力更大，比核武器更易于隱藏，且易于操作，因此備受恐怖分子青睞。在東京發(fā)動(dòng)了神經(jīng)毒氣沙林襲擊事件的日本邪教奧姆真理教也有生物恐怖主義計(jì)劃，該組織的骨干分子曾于1992年前往扎伊爾，試圖獲取埃博拉病毒樣本。美國恐怖主義團(tuán)體拉吉尼希斯（Rajhneeshees）曾考慮用鼠傷寒沙門氏菌作為武器影響美國俄勒岡州的地方選舉。另外據(jù)美國情報(bào)部門估計(jì)，被美國列為支持恐怖主義活動(dòng)的七個(gè)國家中至少有五個(gè)被懷疑擁有發(fā)展生物武器的計(jì)劃。 ?三是國家行為體發(fā)動(dòng)的蓄意生物攻擊。在蓄意制造的生物威脅中，美國尤為關(guān)注由國家行為體對(duì)美國構(gòu)成的生物威脅。冷戰(zhàn)期間，美國曾一度推動(dòng)大規(guī)模的生物武器研發(fā)，尼克松政府之后仍打著疫苗研發(fā)的旗號(hào)從事生物武器研究，其深知生物武器的嚴(yán)重危害性，所以特別關(guān)注美國之外的國家行為體開發(fā)生物武器。美國認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束后任何其他國家都不可能在常規(guī)軍事力量方面壓倒美國從而對(duì)其構(gòu)成軍事挑戰(zhàn)，但是部分國家卻“擁有可能訴諸大規(guī)模殺傷性武器特別是生物和化學(xué)武器的資源和技術(shù)” 。美國認(rèn)為，有可能蓄意制造生物威脅的國家既包括美國的地區(qū)對(duì)手（如伊朗），也包括美國的盟友（如以色列）;既有弱小國家，也有印度和巴基斯坦之類的擁有核武器的國家，而且印巴擁有的還是進(jìn)攻性的生物武器研究計(jì)劃。

在國家行為體中，美國最擔(dān)心的是與其存在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的大國研制生物戰(zhàn)劑。據(jù)美國情報(bào)部門稱，俄羅斯在蘇聯(lián)簽署《生物武器公約》的情況下仍推進(jìn)第二代生物武器計(jì)劃。美國認(rèn)為，蘇聯(lián)解體后俄羅斯并未認(rèn)真履行《生物武器公約》。2017年，美國國務(wù)院的報(bào)告指責(zé)俄羅斯自1992年起提交的《生物武器公約報(bào)告》沒有充分說明其已徹底銷毀了生物武器，也不允許外國檢查人員進(jìn)入關(guān)鍵軍事生物設(shè)施進(jìn)行核查。 ?其實(shí)，具有諷刺意味的是，投入巨資研制生物戰(zhàn)劑的國家恰恰是美國。據(jù)俄羅斯衛(wèi)星網(wǎng)2018年10月報(bào)道，美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局違反《生物武器公約》，花費(fèi)數(shù)千萬美元利用昆蟲傳播基因修改病毒。俄新社2018年9月也報(bào)道，美國的一家生物研究所的前任高管爆料稱美國研制了大量生物武器，這些武器在性能上不亞于當(dāng)年日本使用細(xì)菌戰(zhàn)的生物武器，具有非常大的殺傷力。

三、美國生物防御戰(zhàn)略的特點(diǎn)與實(shí)施路徑

美國生物防御戰(zhàn)略突出強(qiáng)調(diào)“同一健康”（One Health）理念、集中領(lǐng)導(dǎo)和創(chuàng)新，在實(shí)施路徑上將生物威脅劃分為威脅發(fā)生之前、發(fā)生之時(shí)和發(fā)生之后三個(gè)階段，細(xì)化應(yīng)對(duì)舉措。

（一）美國生物防御戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)

第一，以“同一健康”理念作為戰(zhàn)略引領(lǐng)。20世紀(jì)70年代前后，人們一度認(rèn)為已經(jīng)通過疫苗、抗生素等手段戰(zhàn)勝了傳染病，影響人類健康的頭號(hào)殺手已經(jīng)是癌癥、心血管疾病等慢性病癥， ?然而，之后傳染病又屢屢卷土重來。微生物學(xué)界最新的研究表明，人類同微生物之間的關(guān)系是永久性的共生與協(xié)同進(jìn)化。微生物不僅始終都存在于人類的體內(nèi)，而且也同世界上所有生命形態(tài)的演化有關(guān)，甚至氣候變化、生態(tài)環(huán)境也同傳染性疾病有著密切聯(lián)系。 ?進(jìn)入21世紀(jì)以來，有關(guān)人士都意識(shí)到，有必要在應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)過程中聯(lián)合起來，從而推動(dòng)了這場(chǎng)“同一健康”國際化運(yùn)動(dòng)。他們認(rèn)為，人類、動(dòng)物、植物的健康以及各類生態(tài)系統(tǒng)的活力都是密切相關(guān)的，對(duì)動(dòng)物、植物和生態(tài)系統(tǒng)健康的威脅將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)造成破壞，損害人類的健康與福祉。在這一理念之下，合作成為關(guān)鍵詞，因?yàn)橹挥型ㄟ^多個(gè)領(lǐng)域，在地區(qū)、國家與全球?qū)用嫔瞎餐?，才能迅速而有效地緩解生物威脅。 ?應(yīng)該說，《國家生物防御戰(zhàn)略》之所以能夠最終成型，與“同一健康”這種生物科學(xué)領(lǐng)域的新觀念是分不開的;要想實(shí)現(xiàn)有效而全面的生物防御戰(zhàn)略，就必須圍繞“同一健康”的要義，在國家內(nèi)部推動(dòng)多層級(jí)、多部門、多學(xué)科、多領(lǐng)域的協(xié)作，同時(shí)與其他國家和地區(qū)展開密切合作，否則戰(zhàn)略效能很難得到充分發(fā)揮。實(shí)際上，美國在新冠肺炎疫情期間之所以出現(xiàn)種種失當(dāng)之舉，在很大程度上正是因?yàn)槠湓趯?shí)際應(yīng)對(duì)過程中背離了這一理念。

第二，以集中領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)生物風(fēng)險(xiǎn)防御縱向聯(lián)動(dòng)與橫向協(xié)調(diào)。這是確保該戰(zhàn)略得以成功實(shí)施的前提條件。自小布什政府以來，缺乏集中領(lǐng)導(dǎo)是美國生物防御計(jì)劃飽受詬病之處。從1975年《生物武器公約》生效一直到20世紀(jì)末，美國雖然頒布了規(guī)范生物武器介質(zhì)與毒素運(yùn)送的相關(guān)法案，但并沒有制定正式的生物防御計(jì)劃，直到小布什政府時(shí)期，尤其是“炭疽攻擊”事件的發(fā)生令美國政府下定決心出臺(tái)《21世紀(jì)生物防御》計(jì)劃，明確相關(guān)部門的職責(zé)。在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國于2009年和2012年分別出臺(tái)了有關(guān)生物威脅的應(yīng)對(duì)和監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略，進(jìn)一步拓展了生物防御的涵蓋范圍，將人類、動(dòng)物、植物健康，聯(lián)邦、州等地方政府，私營部門、非政府組織以及國際上的伙伴國家都納入生物威脅防御體系。經(jīng)過十多年的發(fā)展，生物威脅防御的覆蓋面被進(jìn)一步擴(kuò)大，盡管這的確有必要，但也出現(xiàn)了責(zé)任不清的問題。例如，部分生物威脅防御責(zé)任被分到了19個(gè)不同的部或署、3個(gè)行政辦公室、50名政府官員身上，權(quán)力邊界不清，責(zé)任不明。對(duì)此，2015年兩黨生物委員會(huì)的研究報(bào)告警告這種碎片化問題，認(rèn)為美國仍然缺乏一項(xiàng)將從預(yù)防到恢復(fù)的所有環(huán)節(jié)全部都包含在內(nèi)的全面生物防御戰(zhàn)略。

從一定程度上說，2018年美國《國家生物防御戰(zhàn)略》正是對(duì)上述問題的修正，目的是要實(shí)現(xiàn)集中指揮。為此，《國家生物防御戰(zhàn)略》首先建立了內(nèi)閣級(jí)的生物防御指導(dǎo)委員會(huì)，由作為內(nèi)閣部長之一的衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長擔(dān)任主席。 ?戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)者認(rèn)為，只有確立了政府高層的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在戰(zhàn)略的實(shí)施過程中才能全面考量所有相關(guān)職能部門各自的責(zé)任與完成情況，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、備戰(zhàn)準(zhǔn)備與需求以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力作出客觀評(píng)價(jià)，找出存在的差距，實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)。其次是加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)。新戰(zhàn)略除了延續(xù)之前聯(lián)邦政府的責(zé)任，還將州政府和其他層級(jí)的政府、學(xué)界、私營部門甚至相關(guān)個(gè)人都考慮在內(nèi)，要求其在生物威脅的探測(cè)、預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)與恢復(fù)過程中都能做到信息共享、責(zé)任共擔(dān)，協(xié)調(diào)一致行動(dòng)。除此之外，這里的多方協(xié)調(diào)還意味著生物戰(zhàn)略不僅是國家安全的一部分，也是國土安全、公共衛(wèi)生安全與經(jīng)濟(jì)安全的一部分。由此，這項(xiàng)戰(zhàn)略被作為一項(xiàng)大的工程，消除了層層上報(bào)的等級(jí)制，行動(dòng)的展開也不再是完全圍繞某一個(gè)或幾個(gè)機(jī)構(gòu)，而是發(fā)動(dòng)來自政界、學(xué)界、企業(yè)界的各方相關(guān)人士的力量，靈活變通地應(yīng)對(duì)所有可能的生物威脅。 ?最后是集中領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，這有助于將各類生物、各種可能出現(xiàn)的威脅以及各利益相關(guān)方考慮在內(nèi)。與之前主要關(guān)注恐怖分子或所謂“流氓國家”對(duì)致命病毒的利用相比，新的生物防御戰(zhàn)略首次將如埃博拉病毒等自然中出現(xiàn)的生物威脅也提升到了同等的高度。

第三，以創(chuàng)新推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施。美國國家安全事務(wù)委員會(huì)官員蒂姆·莫里森（Tim Morrison）稱，新的生物防御戰(zhàn)略與之前戰(zhàn)略的重要不同之處在于對(duì)創(chuàng)新的依賴，鼓勵(lì)私營部門的參與，盡可能利用技術(shù)力量應(yīng)對(duì)生物防御挑戰(zhàn)。 ?美國之所以在軍事、經(jīng)濟(jì)等方面都遠(yuǎn)超世界其他各國，關(guān)鍵之一就在于鼓勵(lì)創(chuàng)新，生物防御也不例外。兩黨生物委員會(huì)2015年的報(bào)告就用了專門一章論述明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的目的之一在于鼓勵(lì)創(chuàng)新。這里所說的創(chuàng)新首先體現(xiàn)在對(duì)生物技術(shù)的高度重視上。 ?當(dāng)然，美國生物防御戰(zhàn)略中所強(qiáng)調(diào)的創(chuàng)新還不止這些。除了在生物防御技術(shù)研發(fā)中積極創(chuàng)新、在科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域設(shè)立專門的創(chuàng)新基金之外，政府在組織防御的過程中也應(yīng)當(dāng)具備創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新手段，同時(shí)還鼓勵(lì)所有的利益相關(guān)方在確立戰(zhàn)略愿景時(shí)使用創(chuàng)新思維。可見，《國家生物防御戰(zhàn)略》中的創(chuàng)新概念有多層含義，即開發(fā)新的技術(shù)與系統(tǒng)，鼓勵(lì)具備創(chuàng)新技術(shù)的團(tuán)體與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)生物防御與健康能力需求，應(yīng)用創(chuàng)新的思想、工具與產(chǎn)品將利益相關(guān)方組織起來，追求創(chuàng)新的手段，尋求有創(chuàng)新精神的合作伙伴，在國內(nèi)外實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略的目標(biāo)。

（二）實(shí)施路徑

在美國生物防御戰(zhàn)略三個(gè)實(shí)施階段中包括五大核心目標(biāo)，即在平時(shí)確立生物威脅風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保擁有預(yù)防生物威脅的能力;在威脅發(fā)生時(shí)降低負(fù)面影響，建立快速反應(yīng)機(jī)制;在威脅發(fā)生后則要能夠迅速進(jìn)行災(zāi)后重建工作。

第一，生物威脅發(fā)生前的生物防御工作。一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為在生物防御工程范圍內(nèi)的所有決策提供信息支持。美國政府認(rèn)為，解決美國面臨的生物威脅首先要確保決策是在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)與評(píng)估基礎(chǔ)上做出的，這就決定了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是防止生物危害事件的前提。為此，美國生物防御戰(zhàn)略要求各部門中涉及生物安全的單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)，對(duì)可能出現(xiàn)的生物威脅做好監(jiān)測(cè)工作，并實(shí)現(xiàn)信息共享。 ?在監(jiān)測(cè)和信息共享的基礎(chǔ)上整合專家隊(duì)伍，通過建模的方式對(duì)獲得的生物威脅情報(bào)進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而做到理性評(píng)估和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。二是確保形成預(yù)防生物危害事件的能力。這些預(yù)防能力主要包括三個(gè)方面，其一，形成預(yù)防、減少和阻斷自然發(fā)生的傳染病傳播的能力。提升全球衛(wèi)生安全合作的能力，能夠與其他國家或組織進(jìn)行高效的生物安全合作，防止地區(qū)生物危害事件擴(kuò)大化。為提升《國家生物防御戰(zhàn)略》要求的這一能力，美國政府于2019年發(fā)布了《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，為其與其他國家的衛(wèi)生合作提供規(guī)范和指南。 ?其二，防止國家和非國家行為體獲得生物武器或與武器相關(guān)技術(shù)和材料的能力。在這一點(diǎn)上，美國有意將防止核擴(kuò)散的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到生物武器領(lǐng)域，不過生物武器與核武器區(qū)別很大，核武器造價(jià)極高，放射性核材料獲取難度大，但生物武器的開發(fā)成本和原料獲取要容易得多，相當(dāng)一部分原料可以從市場(chǎng)上合法購買。其三，強(qiáng)化降低生物事故風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于生物技術(shù)的特性，生物事故有可能造成極為嚴(yán)重的后果。因此，美國的生物防御戰(zhàn)略高度重視實(shí)驗(yàn)室和其他生物研究設(shè)施安全制度的建立和落實(shí)，盡可能降低意外事故的風(fēng)險(xiǎn)。此外，該戰(zhàn)略還力求在保障生物科學(xué)研究與創(chuàng)新的前提下，在全球范圍內(nèi)加大對(duì)相關(guān)生物研究和計(jì)劃的指導(dǎo)與監(jiān)管，既鼓勵(lì)合作，也防止對(duì)生物技術(shù)的濫用。

第二，生物威脅發(fā)生時(shí)的生物防御工作。此階段的工作也可分為兩部分。一是確保處于隨時(shí)備戰(zhàn)狀態(tài)，減少生物危害事件造成的影響。生物危害事件發(fā)生后的首要任務(wù)是遏制事件升級(jí)，把損失降到最低。為此，《國家生物防御戰(zhàn)略》要求相關(guān)部門完成如下任務(wù)：確保生物科技部門能夠?yàn)樯锓烙峁┯行ПＵ?確保公共與動(dòng)物衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施處于健康良好狀態(tài);開發(fā)、應(yīng)用并不斷更新危機(jī)預(yù)防、反應(yīng)與恢復(fù)的計(jì)劃與能力;開發(fā)、應(yīng)用并升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)信息交流計(jì)劃，推動(dòng)持續(xù)的信息交流，加速反應(yīng)行動(dòng)，告知公眾，并設(shè)法緩解公眾的不安與恐懼情緒;借助醫(yī)療措施加強(qiáng)備戰(zhàn)，以挽救生命;借助社區(qū)減災(zāi)措施限制疾病的傳播范圍;提升備戰(zhàn)能力，加強(qiáng)環(huán)境凈化;加強(qiáng)備戰(zhàn)以便在美國全境（包括海外領(lǐng)地）采取行動(dòng)，協(xié)同合作;加強(qiáng)全球備戰(zhàn)，以形成全球反應(yīng)與恢復(fù)能力。 ?二是建立限制突發(fā)生物危害事件影響的快速響應(yīng)機(jī)制。這首先需要信息共享和知情，不允許瞞報(bào)情況的發(fā)生?！秶疑锓烙鶓?zhàn)略》為此要求事件應(yīng)對(duì)部門匯總并共享生物威脅與生物危害事件信息，以使各級(jí)政府與非政府組織、私營部門以及國際團(tuán)體做出恰當(dāng)?shù)臎Q策與應(yīng)對(duì)行動(dòng)。為震懾生物威脅事件的制造者，《國家生物防御戰(zhàn)略》還要求采取行動(dòng)，展開調(diào)查，使用一切可用的手段使肇事者承擔(dān)責(zé)任。

第三，生物威脅發(fā)生后的生物防御工作。這時(shí)的重心工作是促進(jìn)災(zāi)后重建，以恢復(fù)社區(qū)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境。這一階段的工作要達(dá)到以下四個(gè)目標(biāo)：推動(dòng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施能力的提高，促進(jìn)美國重新恢復(fù)活力;確保在聯(lián)邦政府和其他各級(jí)政府、國際社會(huì)、非政府組織、私營部門的恢復(fù)行動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，快速、高效實(shí)現(xiàn)目標(biāo);提供恢復(fù)支援，采取行動(dòng)減少危害，并提升自我恢復(fù)能力;減少國際生物危害事件在全球經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生與安全方面造成的連鎖反應(yīng)。