徐亞成 潘晨依 潘舒婷 劉艷

[提要] 特色城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下提出的主要城市發(fā)展戰(zhàn)略，是克服發(fā)展瓶頸、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的重要途徑。在浙江省率先提出這一概念后，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)在全國范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。然而，在建設(shè)開發(fā)過程中，出現(xiàn)小鎮(zhèn)設(shè)計理念模糊、施行方案同質(zhì)化等現(xiàn)象，導(dǎo)致其可持續(xù)發(fā)展能力不足。本文結(jié)合特色城鎮(zhèn)的概念和相關(guān)理論，分析大理地區(qū)特色城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，從特色城鎮(zhèn)的廣度和深度入手，對大理地區(qū)特色城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評價。并借鑒國內(nèi)現(xiàn)有特色鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗，提出發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);指標(biāo)體系;定性分析;可持續(xù)發(fā)展

本文系2019年大理大學(xué)大學(xué)生科研基金項目：“大理州特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究”（編號：KYSX2019079）;通訊作者：焦曉松

中圖分類號：F292.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年6月8日

一、引言

自2016年特色小鎮(zhèn)建設(shè)推廣以來，各地的特色小鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花。截至2017年12月，國務(wù)院公布403個選定的具有民族特色的小城鎮(zhèn)，目前進(jìn)展順利。到2020年，要培育1，000個左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)。然而，在這一過程中，許多問題突顯，例如特色小鎮(zhèn)概念模糊、特色城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)化、盲目復(fù)制、工作的形式化，諸如此類一系列問題。有鑒于此，2017年12月4日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（下稱“《意見》”），明確釋放出對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的糾偏信號。本文力圖以國家各地出臺的發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)的文獻(xiàn)為依據(jù)，試圖建立小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系，對小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行定性評價。

二、特色小鎮(zhèn)發(fā)展背景及總體概況

（一）發(fā)展背景。特色小城鎮(zhèn)是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)模式，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。自2014年特色小鎮(zhèn)的概念被提及起，就引起了國家和各地方對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)高度關(guān)注。浙江特色小鎮(zhèn)的成功運(yùn)行，也使得全國各地得以從中“取經(jīng)”，因此，全國也掀起了一股特色小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮為了創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，國家積極尋求新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，目前正在發(fā)展的特色小鎮(zhèn)建設(shè)是國家提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的延伸。特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為國家層面的重大戰(zhàn)略，旨在解決新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化后城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等系統(tǒng)性問題。

（二）國內(nèi)特色小鎮(zhèn)現(xiàn)狀及其問題。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的特色小鎮(zhèn)名單——《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于公布第一批中國特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村[2016]221號）》與《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于公布第二批全國特色小鎮(zhèn)名單的通知（建村[2017]178號）》，目前全國已有403個特色小城鎮(zhèn)，中國東部地區(qū)的特色城市數(shù)量最多（117個），其中浙江省的特色城市數(shù)量最多（23個），云南省為13個。（圖1）

特色城鎮(zhèn)并不同于政府的公益項目，這是一個多元化的工業(yè)平臺，一方面作為精確定位，運(yùn)行科學(xué)，機(jī)制合理的小城鎮(zhèn)，滿足了社會資本的投資回報要求;另一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但是，我國特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，并未準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)的概念與核心，建設(shè)模式同一性非常之高，還有一部分小鎮(zhèn)，出現(xiàn)投資亂象，沒有找準(zhǔn)自己的定位，就胡亂開發(fā)，導(dǎo)致商業(yè)模式不倫不類，更遑論創(chuàng)新建設(shè)吸引游客的亮點(diǎn)。同時，政府的失責(zé)，如相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)尚未建立、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、規(guī)章制度界定模糊不清等，都將影響到特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、大理州特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

大理州的特色城鎮(zhèn)項目正在高速建設(shè)，重點(diǎn)在于大力改造基礎(chǔ)設(shè)施工程、升級改造污水管網(wǎng)、電力通信、維修古建筑、改造傳統(tǒng)民居等。大理州作為國家級特色城鎮(zhèn)建設(shè)的“前鋒”，在突出特色、打造產(chǎn)業(yè)、完善監(jiān)管的戰(zhàn)略方案實(shí)施中，暴露出一系列小鎮(zhèn)建設(shè)問題，鑒于其具有代表性的兩個特色小鎮(zhèn)分別為喜洲古鎮(zhèn)和沙溪古鎮(zhèn)，本文主要選取沙溪古鎮(zhèn)作為研究案例。

（一）沙溪古鎮(zhèn)。沙溪古鎮(zhèn)是以茶馬古道為建設(shè)主題的休閑小鎮(zhèn)，它以休閑旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)意文化為特色產(chǎn)業(yè)，輔以具有高原特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建立千年歷史茶馬古城。建川縣沙溪古城規(guī)劃總面積3.14平方公里，核心區(qū)1.2平方公里，規(guī)劃總投資30.12億元，到2019年8月，累計實(shí)現(xiàn)投資10.95億元。根據(jù)《沙溪鎮(zhèn)旅游提升環(huán)境專項集中整治行動實(shí)施方案》等工作方案，沙溪古鎮(zhèn)在建設(shè)中出現(xiàn)宣傳標(biāo)識與古鎮(zhèn)風(fēng)貌不協(xié)調(diào)、民企糾紛多發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生差、服務(wù)設(shè)施和管理不精細(xì)等問題。

（二）存在的問題

1、發(fā)展模式過于單一，沒有精準(zhǔn)定位。大理州盲目進(jìn)行旅游開發(fā)，往往造成過度商業(yè)化，而過度的商業(yè)化勢必會造成產(chǎn)業(yè)的趨同，特色模糊，另外也會使得原住居民逃離歷史文化名鎮(zhèn)，這對歷史文化名鎮(zhèn)的保護(hù)與發(fā)展都是極為不利的。

2、基礎(chǔ)設(shè)施落后。在公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施及旅游配套設(shè)施方面，沒有建立起配套齊全，合規(guī)合標(biāo)的設(shè)施體系，從而也無法為特色小鎮(zhèn)提供良好的教育、醫(yī)療、商業(yè)社區(qū)服務(wù)，以及相應(yīng)的特色旅游體驗。

3、不能有效與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅相結(jié)合。從云南全省的平均種植規(guī)模來看，大理州的種植規(guī)模，并不具優(yōu)勢。大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品種植停留在分散化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形式，并不具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。高成本、弱管理、低效益的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)弊端，另一方面更是大理州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿λ冢罹嘣炀蜐摿?。大理州特色小?zhèn)體系建設(shè)是多方面、多維度建設(shè)，促進(jìn)新型城鄉(xiāng)結(jié)合是特色小鎮(zhèn)的歷史任務(wù)，面對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)于新型農(nóng)業(yè)“青黃不接”的局面，大理州物流基建系統(tǒng)仍舊“在路上”。通過對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分析，大理州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)具有明顯的拉動作用，以旅游經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)最大;第二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè);第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率和發(fā)展水平不高，從而也限制了城鎮(zhèn)化率的進(jìn)程。從總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)業(yè)鏈條低，產(chǎn)業(yè)間功能聯(lián)系不緊密，缺乏一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。從而可以看出，大理州的特色小鎮(zhèn)建設(shè)并沒有有效結(jié)合與促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化以及國家脫貧攻堅政策。

4、發(fā)展動力不足，資金不足制約大理州快速發(fā)展，且過度依賴政府現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，西南地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展資金主要來自三個方面：國家預(yù)算撥款、地方補(bǔ)貼和企業(yè)投資。國家資源主要用于維護(hù)西南歷史文化名城最重要的保護(hù)區(qū)，更新和改善基礎(chǔ)設(shè)施、美化和改善生活環(huán)境更依賴于國家補(bǔ)貼和企業(yè)投資。由于歷史原因，西南地方政府財政收入低（包括大理），資源有限，良好的營商環(huán)境尚未形成，企業(yè)投資更加稀缺，在外部資金來源短缺的情況下，城鎮(zhèn)大多早已習(xí)慣了“等、數(shù)、求”。因此，資本仍然是發(fā)展的“障礙”，制約著中國西南特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

四、大理州特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)構(gòu)建

從特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、發(fā)展理念及特征出發(fā)，分別從產(chǎn)業(yè)維度、生活維度、生態(tài)維度、功能維度、制度維度、形態(tài)緯度、政策維度、科技維度等八個維度形成多層次規(guī)劃交融、多方位專業(yè)規(guī)劃來綜合分析特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)構(gòu)建。

（一）廣度

1、從產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，大理等小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特征首先體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展特征上。小城鎮(zhèn)是獨(dú)特的工業(yè)形式，提升產(chǎn)業(yè)融合度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、社區(qū)、文化、旅游功能的不斷融合，選取產(chǎn)業(yè)時，應(yīng)注重提高產(chǎn)業(yè)之間的粘和度。特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展需要不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，將產(chǎn)業(yè)鏈延伸至各種相關(guān)行業(yè)，同時在特色城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的過程中，有必要突出特色產(chǎn)業(yè)帶動，加強(qiáng)潛力型特色產(chǎn)業(yè)的挖掘，從而打造具有唯一性的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

2、從功能維度上，特色城鎮(zhèn)的功能應(yīng)具有一定程度的聚集與協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)文化旅游一體化，要注意功能疊加，功能結(jié)構(gòu)合理。經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、生活等之間的功能不斷協(xié)調(diào)，公共服務(wù)均等化程度不斷提高。根據(jù)特色城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的明確定位，創(chuàng)新思想發(fā)展旅游和文化，進(jìn)一步拉長產(chǎn)業(yè)鏈增加附加值，充分發(fā)揮協(xié)同功能。

3、從生活維度上，特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展需要不斷提高產(chǎn)業(yè)聚集度，依托且提高公共資源合理共享指數(shù)。與工業(yè)化和城市化的發(fā)展成就相比，大理州的大多數(shù)小城鎮(zhèn)都保持著農(nóng)村生產(chǎn)和生活的特征，表現(xiàn)出地域特色，白族的各種民俗風(fēng)情和各地傳承的各種優(yōu)良文化，保留著美麗的田園風(fēng)光。因地制宜，充分利用大理州的特色，注入創(chuàng)新的生態(tài)文化、民族文化等元素，保留并宣揚(yáng)這種獨(dú)特文化涵韻，形成獨(dú)特的文化標(biāo)識。

4、從生態(tài)維度上，特色小鎮(zhèn)是本著以人為本的理念來發(fā)展，創(chuàng)造出宜人宜居宜業(yè)的良好環(huán)境，生活、生產(chǎn)、生態(tài)融為一體。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，特色城鎮(zhèn)必須把生態(tài)作為第一要務(wù)。在特色城鎮(zhèn)發(fā)展的每個階段，綠地率、環(huán)境空氣達(dá)標(biāo)率、開放空間等指標(biāo)定要達(dá)標(biāo)。

5、從科學(xué)技術(shù)角度上，特色城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展要與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算相連。特色城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以“特色”為核心，以“科技創(chuàng)新”為任務(wù)，以“優(yōu)良傳統(tǒng)文化傳承”為基礎(chǔ)。定位產(chǎn)業(yè)離不開科技創(chuàng)新，要充分將“互聯(lián)網(wǎng)+”與特色小鎮(zhèn)相結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)多維一體化，三生相融合，并將多種資源進(jìn)行整合，形成多元化產(chǎn)業(yè)鏈。

6、從制度層面上，繼續(xù)促進(jìn)大理市治理制度和治理能力的現(xiàn)代化。特色小鎮(zhèn)要做好就要規(guī)劃先行，系統(tǒng)性規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。圍繞特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，建立適應(yīng)發(fā)展的制度，鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)，資金等不斷進(jìn)入小城鎮(zhèn)，建立環(huán)境治理機(jī)制和利益共享機(jī)制，確保特色城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)特色鮮明的特色城鎮(zhèn)。（表1）

7、從形態(tài)維度上，特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展必須要有“顏值”這一定力。其核心吸引力就是景觀風(fēng)貌，只有顏值高、品質(zhì)佳，才能增加游客量。整合大理州所在地區(qū)的自然環(huán)境特征，宣傳大理州的獨(dú)特特色，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間形態(tài)和環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展，要求高質(zhì)量的空間環(huán)境進(jìn)行投資。

8、從政策維度角度上，政府不應(yīng)照搬特色城鎮(zhèn)建設(shè)。特色城鎮(zhèn)的主體是城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)居民積極參與和創(chuàng)新投資方式，吸引市場參與者投資特色城鎮(zhèn)建設(shè)，利用要素稟賦和比較優(yōu)勢發(fā)展特色城鎮(zhèn)。政府加快完善特色鎮(zhèn)管理機(jī)制，可以適當(dāng)?shù)貙?quán)力下放給各地特色小鎮(zhèn)，同時政府發(fā)揮其指導(dǎo)與監(jiān)管作用。

（二）深度

1、產(chǎn)業(yè)特色是否具有唯一性與不可替代性。特色小鎮(zhèn)的“特”決定其必須找準(zhǔn)自己的核心資源，而不是盲目跟風(fēng)。定位不僅是口號，而且必須站在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、區(qū)位環(huán)境等角度，挖掘出小鎮(zhèn)的唯一性，代表性IP。要成為城市名片市，必須抓住產(chǎn)業(yè)核心和特色產(chǎn)業(yè)資源，打造地方品牌特色，實(shí)行差異化發(fā)展從而增強(qiáng)自己的不可替代性。

2、是否具有可持續(xù)發(fā)展能力。特色小鎮(zhèn)的核心是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)以內(nèi)容為王，須從橫向和縱向兩個方面考慮。橫向重在結(jié)合生態(tài)、文化、政策、功能、扶貧等，科學(xué)地可持續(xù)發(fā)展?？v向旨在通過基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)和技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)盡可能地延長產(chǎn)業(yè)鏈、提高資源利用效率。

五、大理州特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展建議

（一）大理州特色小鎮(zhèn)建設(shè)要突出特色，包括產(chǎn)業(yè)特色、地域特色、生態(tài)特色、資源特色等。結(jié)合該地區(qū)的自然、氣候、植被特點(diǎn)和民族特色，包括山、水、林、路、田的有機(jī)結(jié)合，塑造積極向上的人民風(fēng)貌和大理州獨(dú)特產(chǎn)業(yè)的典型特征。大理州有特色的民族必須保持原有聚落的歷史格局和傳統(tǒng)民俗，并不斷適配當(dāng)代的空間、社會和功能元素，才能保持自身文化的生命力。

（二）打造便捷完善的設(shè)施服務(wù)，建立配套齊全、合規(guī)合標(biāo)的設(shè)施體系，從而為大理州特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)支持。在道路基礎(chǔ)設(shè)施方面、鎮(zhèn)域?qū)用?、?zhèn)區(qū)層面形成主、次分明，快、慢結(jié)合的路網(wǎng)系統(tǒng)，同時利用大數(shù)據(jù)、云計算，配合“一部手機(jī)游云南”構(gòu)建智慧旅游交通管理系統(tǒng)。

（三）以主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的整合為重點(diǎn)，使特色產(chǎn)業(yè)、觀光產(chǎn)業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與融合，突破各自的領(lǐng)域。建立有價值和高效的產(chǎn)業(yè)集群、加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的整合、節(jié)省交易成本，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）特色小鎮(zhèn)建設(shè)要與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展有機(jī)結(jié)合，相互統(tǒng)一。同時，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要有效促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展與農(nóng)民收入持續(xù)增長，對于大理州旅游業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)位優(yōu)勢，關(guān)鍵是積極融合休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，充分利用農(nóng)業(yè)周邊地區(qū)的自然觀光環(huán)境，緊緊圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民就業(yè)增收的目標(biāo)，保護(hù)農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和耕地基礎(chǔ)設(shè)施完善，加快休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，著力打造田園綜合體和各類主題的特色小鎮(zhèn)建設(shè)。以此促進(jìn)大理州特色小鎮(zhèn)周邊農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅建設(shè)，同時提高城鎮(zhèn)化率。

（五）著力抓住大理市本地化和深耕區(qū)域發(fā)展機(jī)遇，了解大理州當(dāng)?shù)厣詈蜕a(chǎn)實(shí)際情況，以便更好地規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營特色城鎮(zhèn)。同時，結(jié)合各省工業(yè)發(fā)展差異，有效依托小城鎮(zhèn)的區(qū)位定位和在工業(yè)領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢，有效拓展城市的潛在布局，關(guān)注各個地區(qū)的發(fā)展機(jī)遇。

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