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宅基地“三權(quán)分置”改革研究

2020-09-15 16:26:26王曉盈
合作經(jīng)濟(jì)與科技 2020年18期
關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán)三權(quán)分置鄉(xiāng)村振興

王曉盈

[提要] 宅基地“三權(quán)分置”改革是一項(xiàng)基本的制度改革,同時也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要推手。宅基地改革實(shí)踐應(yīng)該以鄉(xiāng)村振興為主要引導(dǎo)目標(biāo),秉持著發(fā)展農(nóng)村、致富鄉(xiāng)村、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的理念,尋找鄉(xiāng)村建設(shè)的新模式。本文從宅基地“三權(quán)分置”的提出入手,依據(jù)改革的必要性和現(xiàn)行宅基地改革模式,探討促進(jìn)改革和實(shí)現(xiàn)振興鄉(xiāng)村的有效之舉。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興;三權(quán)分置;宅基地資格權(quán);宅基地使用權(quán)

中圖分類號:F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

收錄日期:2020年6月13日

為了提高基層人民的獲得感,增加農(nóng)民的社會保障,黨和政府致力于鄉(xiāng)村基層的發(fā)展,對鄉(xiāng)村振興做出戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興是以基層農(nóng)村作為對象的戰(zhàn)略措施,而鄉(xiāng)村土地改革就是鄉(xiāng)村振興的主要突破口。宅基地“三權(quán)分置”改革是同鄉(xiāng)村振興共同提出來的,是優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃,提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性改革。國務(wù)院也將抓住“三農(nóng)”領(lǐng)域的重點(diǎn)問題,推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展建設(shè),因地制宜的做好中央政策的落實(shí),是提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,落實(shí)好宅基地“三權(quán)分置”政策是必不可少的。

一、宅基地“三權(quán)分置”的提出與發(fā)展

隨著基層農(nóng)民收入水平的提高,為了追求更高的生活環(huán)境,保證孩子擁有豐富的教育資源,不少農(nóng)民傾盡所有財(cái)產(chǎn)進(jìn)城買房,造成了宅基地的閑置與浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地作為國家賦予農(nóng)民的生活居住地,對農(nóng)民的生活起到了社會保障的功能,因此,即使所屬宅基地存在閑置,農(nóng)民也不愿意放棄對所建房屋的所有權(quán)和宅基地使用權(quán)?!皟蓹?quán)分置”的宅基地制度僅僅是對宅基地的權(quán)利分為所有權(quán)和使用權(quán),對農(nóng)戶之間的宅基地的流轉(zhuǎn)具有束縛性。即使農(nóng)戶想對宅基地進(jìn)行租賃或者買賣,考慮到今后可能會失去宅基地,僅會在親戚之間或者鄰居之間進(jìn)行小范圍、短時間的流轉(zhuǎn),或者是不考慮流轉(zhuǎn)。這樣不僅會造成土地的浪費(fèi),還會造成部分農(nóng)戶不能及時分配得到宅基地而產(chǎn)生的用地緊張。因此,提出了宅基地“三權(quán)分置”改革,來改善以往的宅基地制度中存在的弊端,減少“空心村”的存在。

宅基地“三權(quán)分置”是將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行劃分,提出資格權(quán)這一物權(quán),采用登記入冊的方法對資格權(quán)進(jìn)行保障,同時允許宅基地入市進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宋志紅(2018)對其法律內(nèi)涵進(jìn)行解析,“三權(quán)分置”就是采用出租或者轉(zhuǎn)讓的方式將宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn),從而來實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織、社會主體、農(nóng)戶共享宅基地的權(quán)利。陳振等(2018)從宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行的探討,其認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)只是一種身份性的權(quán)利,并非財(cái)產(chǎn)權(quán),使用權(quán)具有保障功能屬于物權(quán)。張勇(2020)從政策內(nèi)涵進(jìn)行分析,認(rèn)為制度的改革是為了實(shí)現(xiàn)宅基地的權(quán)能、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的發(fā)展變化,實(shí)現(xiàn)多方主體共享宅基地的權(quán)利。目前,宅基地改革迎來了新篇章,改革試點(diǎn)逐漸獲取成效,宅基地流轉(zhuǎn)市場也在逐步完善中。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性

我國農(nóng)村宅基地制度具有“集體所有,成員使用;一戶一宅,限定面積;無償分配,限制流轉(zhuǎn);長期占用,適時收回”的特點(diǎn)。改革開放初期,為保證農(nóng)民“居者有其屋”,將農(nóng)村建設(shè)用地免費(fèi)賦予農(nóng)戶,提高國家對農(nóng)民生活的保障功能。隨著農(nóng)民生活方式的改變,人口大規(guī)模的流動,出現(xiàn)了建設(shè)用地資源的分配不均,導(dǎo)致這種福利性制度逐漸顯現(xiàn)出缺點(diǎn),宅基地改革勢在必行。

首先,大量農(nóng)民向城市流動,城鎮(zhèn)人口逐漸增加,不僅造成城市的住房壓力,還降低了宅基地利用率,不利于進(jìn)行鄉(xiāng)村治理和進(jìn)行合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn),還出現(xiàn)戶均占宅基地面積遠(yuǎn)大于法律規(guī)定的現(xiàn)象,且閑置、利用率低等現(xiàn)象突出。并且,隨著農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量的提高,越來越注重孩子的教育,選擇進(jìn)城工作、買房、生活,享受生活和交通的便利,并長期在城鎮(zhèn)定居,但是并不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口,村集體組織就很難收回其所閑置的宅基地。同時,農(nóng)村人口的不斷增加,出現(xiàn)宅基地?zé)o序擴(kuò)張和用地緊張等現(xiàn)行,影響基層的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境的優(yōu)化。同時,大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工,也造成了城市住房緊張、房價巨漲,影響了人民生活的幸福感和獲得感。為了合理控制房價的增長,從農(nóng)村建設(shè)用地入手是最為現(xiàn)實(shí)及方便的策略,放活宅基地使用權(quán),允許農(nóng)村建設(shè)用地入市,既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的資本化,增加農(nóng)民的生產(chǎn)生活的財(cái)產(chǎn)性收入,還有利于農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的落實(shí),發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì),推動鄉(xiāng)村振興。

其次,農(nóng)村居民認(rèn)為宅基地是安家之處,對自身的生活起到一定的保障作用,并且沒有明確的制度允許宅基地流轉(zhuǎn)和租賃,從而遏制了宅基地的流轉(zhuǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來看,農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入除了農(nóng)田耕作收益的獲取之外,就是進(jìn)城廉價務(wù)工,導(dǎo)致近幾年來農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益的提升一直沒有超過1%,主要原因是忽略了宅基地這一巨大的沉睡資產(chǎn)。如果農(nóng)民可以將住宅像城市住房一樣進(jìn)行流轉(zhuǎn),其實(shí)際的財(cái)產(chǎn)價值就會被挖掘,提高農(nóng)民實(shí)際擁有的財(cái)產(chǎn)價值。宅基地能夠進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場,就會將宅基地的經(jīng)濟(jì)價值顯現(xiàn)出來,即使農(nóng)民未將宅基地轉(zhuǎn)讓于他人使用,也會提升農(nóng)民生產(chǎn)生活的信心,增加農(nóng)民更快實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)。宅基地改革有利于為農(nóng)民打造宜居的生活環(huán)境,還可以釋放農(nóng)村建設(shè)用地,吸引商人下鄉(xiāng)投資,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、度假村等服務(wù)產(chǎn)業(yè),建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工廠、倉庫、物流等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè),提高基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后,讓農(nóng)民工依靠自己微薄的工資進(jìn)城買房并不是一件容易的事。哪里有住的地方哪里就有家,若農(nóng)民工沒有能力購買屬于自己的住房,就不可能一輩子呆在城市,就很難放棄宅基地這一重要資產(chǎn),更不會輕易放棄對宅基地的使用權(quán)。但是,如果允許宅基地入市,就可以將宅基地這個固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動資產(chǎn),使農(nóng)民獲取額外的收益,降低農(nóng)民購房的壓力,解決農(nóng)民在城市買房的難題,同時也會實(shí)現(xiàn)城市房產(chǎn)去庫存,提高全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,一舉兩得。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,進(jìn)行宅基地改革、放活宅基地使用權(quán)是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要手段,不僅可以喚醒農(nóng)村宅基地這一“沉睡的資產(chǎn)”,展現(xiàn)出宅基地的經(jīng)濟(jì)價值,而且可以縮小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、宅基地“三權(quán)分置”模式探析

為響應(yīng)國家政策的號召,各地正在積極進(jìn)行符合地區(qū)發(fā)展要求的宅基地改革模式,選擇符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的宅基地登記制度,在保證宅基地流轉(zhuǎn)的前提下維護(hù)好農(nóng)民的基本權(quán)益。本文主要對三種典型的模式進(jìn)行了簡要分析,以尋找促進(jìn)“三權(quán)分置”改革的有效措施。

(一)登記模式。在“兩權(quán)分置”階段,國家已經(jīng)對全國80%的農(nóng)村宅基地進(jìn)行了使用權(quán)登記,維護(hù)了農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。各個試驗(yàn)點(diǎn)為了更好地落實(shí)宅基地改革,在以往工作成果的基礎(chǔ)上,對農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)進(jìn)行了登記并頒發(fā)了證書,通過登記實(shí)現(xiàn)權(quán)利的公平與保護(hù)。例如浙江省象山縣,為了保證農(nóng)民的基本權(quán)益,流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合同,并規(guī)定流轉(zhuǎn)年限,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意后方可生效,并為轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方頒布相應(yīng)的證書。山東省也逐步開展宅基地資格權(quán)認(rèn)證工作,并為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)證書。通過資格認(rèn)證和證書的頒布,確保農(nóng)戶的基本權(quán)益不受損,更有利于宅基地的流轉(zhuǎn)。

(二)農(nóng)戶資格權(quán)的滅失和重新獲取模式。宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民一個新的權(quán)能,在權(quán)利的賦予上應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的條件審查,以保證公平與公正。為了落實(shí)和維護(hù)宅基地資格權(quán),探索出農(nóng)戶資格權(quán)的滅失和重新獲取的模式,其目的是消除進(jìn)城農(nóng)民的失去宅基地的憂慮,保留進(jìn)城農(nóng)民的還鄉(xiāng)渠道,鼓勵有穩(wěn)定就業(yè)的在城農(nóng)民且暫時不適用宅基地的農(nóng)民放棄宅基地資格權(quán)。江西省余江區(qū)對該制度模式實(shí)踐,承諾實(shí)施宅基地改革后,農(nóng)戶現(xiàn)有的各項(xiàng)權(quán)利和待遇不變,依舊享有原集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)分配;對收回宅基地的使用權(quán)的進(jìn)城生活的農(nóng)戶,采用等價交換的原則,在住房、孩子教育、就業(yè)以及社保等方面提供相應(yīng)的福利;對于主動放棄宅基地的農(nóng)戶,為其頒布一定期限的后生效的“申請證”,允許進(jìn)城農(nóng)民在15年后根據(jù)自身需求,到自己所在的集體經(jīng)濟(jì)組織重新獲取宅基地的資格權(quán)。

(三)村股份經(jīng)濟(jì)合作社模式。浙江省德清縣著眼于農(nóng)村宅基地住房保障功能和無權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)功能的分離與優(yōu)化,提出了股份經(jīng)濟(jì)合作社的模式。在法規(guī)方面,積極拓展宅基地用途,經(jīng)過批準(zhǔn)的宅基地可用于興辦農(nóng)村電商、倉儲、餐飲、養(yǎng)老等農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè);同時,明確經(jīng)濟(jì)合作社職責(zé)和服務(wù)范圍,其代表農(nóng)民集體行使宅基地集體所有權(quán),對宅基地的出租和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行合理安排,為農(nóng)戶找尋合適的流轉(zhuǎn)對象;同時需要為農(nóng)民辦理“宅基地資格權(quán)登記卡”,確定農(nóng)戶資格權(quán)不受損;村股份經(jīng)濟(jì)合作社將宅基地出租后,農(nóng)戶定期收取土地租金,促使土地所有權(quán)落實(shí)到實(shí)處。該模式讓農(nóng)戶資格權(quán)獨(dú)立成權(quán),有利于將宅基地進(jìn)行大規(guī)模的流轉(zhuǎn),維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益,讓農(nóng)戶減少不必要的麻煩。

各個土地改革試點(diǎn)根據(jù)其本身發(fā)展的需要,探索出了符合實(shí)際需要的改革措施與制度創(chuàng)新,并實(shí)現(xiàn)了豐碩的成效,提高鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、宅基地“三權(quán)分置”改革措施

宅基地“三權(quán)分置”改革是基層農(nóng)村房產(chǎn)制度改革的起點(diǎn)。通過宅基地改革,進(jìn)一步增加了宅基地給農(nóng)民帶來的福利和保障功能,賦予宅基地更多的保障功能和經(jīng)濟(jì)利用價值;對大量閑置宅基地的收回,可以盤活存量宅基地;通過出租、轉(zhuǎn)讓等實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價值。為了更好的推動宅基地“三權(quán)分置”改革,促進(jìn)宅基地規(guī)?;鬓D(zhuǎn),需要做好以下幾點(diǎn):

(一)明確和優(yōu)化宅基地使用權(quán)交易范圍。改革前,農(nóng)村宅基地的交易范圍受限,只能在本村內(nèi)進(jìn)行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,影響了宅基地價值的實(shí)現(xiàn)和閑置宅基地的整理與優(yōu)化。各區(qū)域可根據(jù)土地利用的實(shí)際情況,適度擴(kuò)展宅基地的交易范圍,以期提高宅基地的資本化程度,減少閑置浪費(fèi)。但是,在擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的交易范圍的同時,必須嚴(yán)格把控“一戶一宅”這條紅線,不得進(jìn)行無序的宅基地交易行為,村集體經(jīng)濟(jì)組織作為交易的監(jiān)督和管理人員,必須把責(zé)任落實(shí)到人,全面監(jiān)督和監(jiān)管流轉(zhuǎn)過程。

(二)界定和落實(shí)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。農(nóng)戶獲取宅基地資格權(quán)必須有一定的標(biāo)準(zhǔn),不可盲目頒布宅基地資格權(quán)證書。依據(jù)法律的規(guī)定,對農(nóng)戶的身份屬性進(jìn)行確認(rèn),并進(jìn)行身份登記并備案,嚴(yán)厲禁止城市人口或不符合資格權(quán)條件的外來人口侵犯當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的合法權(quán)益。進(jìn)行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度,為符合條件的農(nóng)戶發(fā)放具有法律效益的宅基地資格權(quán)證書,為以后宅基地的流轉(zhuǎn)、調(diào)劑和申請?zhí)峁┟鞔_的依據(jù)。為了增加農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地的意愿,降低宅基地的閑置狀況,可以采用重新獲取宅基地模式。當(dāng)農(nóng)民在城市落戶后生活條件得不到保障后,允許其攜帶相關(guān)證明,向集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地,再次獲取使用權(quán),使農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到充分的保障,增強(qiáng)農(nóng)民的幸福感和獲得感。

(三)發(fā)展宅基地房屋租賃。發(fā)展農(nóng)村房屋租賃,必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場,創(chuàng)建信息流通的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)平臺。由于宅基地位置處于農(nóng)村,并不會對城市的房地產(chǎn)業(yè)供需產(chǎn)生影響。因此,將農(nóng)村房屋與城市住房共同入市,既能減緩城市住房短缺的壓力,為那些不愿意在城市居住的退休老人提供一個安逸寧靜的生活環(huán)境,同時又為農(nóng)民帶來了一份基礎(chǔ)性的額外收益,也不用擔(dān)心自己的宅基地被無償?shù)恼加谩Mㄟ^對住宅的租賃,不僅可以減少宅基地的閑置,還有利于對村莊進(jìn)行合理的規(guī)劃,改善居住環(huán)境。

(四)合理規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)對象及流轉(zhuǎn)權(quán)限。三權(quán)分置改革不同于以前的制度安排,在許多方面進(jìn)行了不少的改變?!皟蓹?quán)分置”時期,只允許宅基地在村集體組織內(nèi)部進(jìn)行租賃和轉(zhuǎn)讓,不允許城市居民下鄉(xiāng)租賃和購買宅基地,會阻擋社會資金流入村莊進(jìn)行投資。宅基地“三權(quán)分置”的創(chuàng)新點(diǎn)就是在改變流轉(zhuǎn)范圍、提高農(nóng)民保障福利。因此應(yīng)規(guī)定:一要允許農(nóng)戶向村集體成員之外的個人和法人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),獲取轉(zhuǎn)讓收益;二要為農(nóng)戶頒發(fā)宅基地資格權(quán)的證書,宅基地流轉(zhuǎn)必須登記證明,并規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)年限,保障農(nóng)戶資格權(quán)。

五、結(jié)語

通過對宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性和典型模式的討論,提出了確定宅基地使用權(quán)的范圍、界定農(nóng)戶資格權(quán)、探索宅基地房屋租賃和合理規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)對象及流轉(zhuǎn)權(quán)限等促進(jìn)“三權(quán)分置”改革和鄉(xiāng)村建設(shè)的基本措施,為以后改革的落實(shí)提供建議。

主要參考文獻(xiàn):

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