胡宇虹，祝麗云，李 彤

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 保定 071001)

歐盟奶業(yè)自19世紀(jì)起步，現(xiàn)今已成為世界最發(fā)達(dá)的奶業(yè)生產(chǎn)區(qū)域之一，其奶業(yè)發(fā)展主要得益于一系列奶業(yè)政策的制定和實(shí)施。部分學(xué)者重點(diǎn)研究奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的奶業(yè)政策發(fā)展歷程，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。曹暕研究了各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的奶業(yè)發(fā)展政策，提出各國(guó)應(yīng)根據(jù)自身國(guó)情制定具有針對(duì)性的奶業(yè)發(fā)展政策[1]。王秀東對(duì)日本奶業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了研究，對(duì)我國(guó)相關(guān)奶業(yè)政策有所啟示[2]。劉芳從奶牛養(yǎng)殖、乳品加工、乳制品流通、進(jìn)出口貿(mào)易和乳品質(zhì)量監(jiān)控5方面對(duì)中外奶業(yè)政策進(jìn)行了對(duì)比研究[3]。而針對(duì)歐盟奶業(yè)發(fā)展的研究中，徐玉波對(duì)歐盟奶業(yè)最新數(shù)據(jù)和最新政策進(jìn)行研究分析，提出了推動(dòng)中歐奶業(yè)合作的對(duì)策建議[4]。李翠霞將歐盟奶業(yè)發(fā)展政策分為奶業(yè)市場(chǎng)管理政策、牛奶配額制度、奶業(yè)市場(chǎng)化政策、補(bǔ)貼政策和“牛奶一攬子計(jì)劃”等5方面進(jìn)行分析研究，為中國(guó)奶業(yè)規(guī)?；l(fā)展進(jìn)程中如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提出建議[5]。而針對(duì)我國(guó)奶業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的研究也有許多，郭利亞從生產(chǎn)、質(zhì)量、奶源、市場(chǎng)、政策5方面入手，分析了我國(guó)奶業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題并提出針對(duì)性的措施和建議[6]。劉長(zhǎng)全則對(duì)我國(guó)奶業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了研究，主要涵蓋養(yǎng)殖加工兩個(gè)方面，分析了我國(guó)奶業(yè)政策實(shí)施取得的一些成效[7]。林小莉則借鑒美國(guó)等奶業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)乳制品產(chǎn)業(yè)集聚的政策支持方面提出了建設(shè)性意見(jiàn)[8]。韓磊則從生產(chǎn)、貿(mào)易、市場(chǎng)以及成本收益方面分析了我國(guó)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，并從政策支持角度提出了自己的建議[9]。自2007年我國(guó)出臺(tái)扶持奶業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的八條政策措施以來(lái)，先后陸續(xù)頒布了多項(xiàng)措施大力扶持奶業(yè)發(fā)展。2019年，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見(jiàn)》，制定了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)奶業(yè)振興的若干意見(jiàn)》，加大對(duì)奶業(yè)的支持力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年中央各級(jí)財(cái)政安排多項(xiàng)奶業(yè)支持資金達(dá)80億元，是歷史上最多的一年，旨在進(jìn)一步完善我國(guó)奶業(yè)政策體系，提升我國(guó)奶業(yè)政策落實(shí)效率和效果。筆者基于中國(guó)和歐盟的奶業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，從奶牛養(yǎng)殖、流通貿(mào)易和質(zhì)量監(jiān)管3方面對(duì)比分析中歐奶業(yè)發(fā)展政策，以期為實(shí)現(xiàn)我國(guó)奶業(yè)振興目標(biāo)提供政策經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、中歐奶業(yè)發(fā)展概況

(一)原料奶及乳制品產(chǎn)量分析

整體來(lái)看，2012—2016年期間，歐盟原料奶產(chǎn)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2013、2014、2015、2016年的同比增長(zhǎng)比率分別為：0.6%、5.5%、2.2%、0.5%，其中2014年漲幅最高，增長(zhǎng)率為5.5%。這是因?yàn)闅W盟決定于2015年取消生產(chǎn)配額政策，歐盟各國(guó)為在未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，紛紛于2014年提高產(chǎn)量以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)作為奶業(yè)發(fā)展新興國(guó)家，與歐盟發(fā)展水平相比仍有較大差距，原料奶產(chǎn)量一直起伏不定。2012—2016年，中國(guó)原料奶產(chǎn)量同比增長(zhǎng)比率為：-5.7%、5.5%、0.8%、-4.1%。2014年增幅最大，與歐盟齊平(見(jiàn)圖1)，可在2013、2016兩年，原料奶產(chǎn)量出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，中國(guó)奶業(yè)發(fā)展仍未步入發(fā)達(dá)水平。

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)奶業(yè)統(tǒng)計(jì)資料。

表1 2010—2017年中歐乳制品產(chǎn)量 萬(wàn)噸

2013—2017年，中歐乳制品產(chǎn)量發(fā)展態(tài)勢(shì)整體向好(表1)。較2013年相比，2017年歐盟液態(tài)奶和煉乳產(chǎn)量有所下降(圖2)，其中液態(tài)奶產(chǎn)量下降7.5%，煉乳產(chǎn)量下降3.8%。奶粉、干酪和黃油產(chǎn)量均有所增加，奶粉產(chǎn)量增加24.3%，干酪產(chǎn)量增加8.2%，黃油產(chǎn)量增加8.8%。中國(guó)2017年乳制品產(chǎn)量除奶粉較2013年產(chǎn)量降低23.9%外，其余乳制品產(chǎn)量均有所增長(zhǎng)。其中液態(tài)奶產(chǎn)量增加15.2%，干酪產(chǎn)量增加45.5%，黃油產(chǎn)量增加48.1%，煉乳產(chǎn)量增加21.8%，漲幅均大于歐盟。但與歐盟相比，2017年中國(guó)液態(tài)奶產(chǎn)量占?xì)W盟產(chǎn)量的87%。奶粉占比為51.2%，煉乳占比為19.1%，干酪、黃油占比過(guò)小可忽略不計(jì)。由此可見(jiàn)，中國(guó)乳制品產(chǎn)量較歐盟相比差距甚遠(yuǎn)。

(二)原料奶價(jià)格分析

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)奶業(yè)統(tǒng)計(jì)資料。

2012—2016年中歐原料奶價(jià)格均呈現(xiàn)相同的波動(dòng)趨勢(shì)，奶價(jià)自2012年起穩(wěn)步上漲，在2014年達(dá)到頂峰后逐步下降(圖2)。與歐盟原料奶價(jià)格相比，中國(guó)原料奶價(jià)格相對(duì)較高，平均差價(jià)約為1.16元/千克，自2014年以后，差距逐步增大，2016年中歐奶價(jià)差距約為1.38元/千克。

(三)乳制品消費(fèi)分析

2012年到2016年，歐盟液體奶消費(fèi)數(shù)量逐年下降，由2012年的3 238.7萬(wàn)噸下降至2016年的3 023.4萬(wàn)噸，下降幅度為6.6%。而中國(guó)對(duì)液體奶的消費(fèi)數(shù)量則由2012年的2 151.9萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2016年的2 789.2萬(wàn)噸，上漲幅度為29.6%。雖然中國(guó)液體奶的消費(fèi)數(shù)量仍然低于歐盟，但差距在逐年縮小，可見(jiàn)中國(guó)液體奶消費(fèi)市場(chǎng)極具潛力。黃油的消費(fèi)市場(chǎng)中，中國(guó)的黃油消費(fèi)量遠(yuǎn)低于歐盟。2012年，中國(guó)黃油消費(fèi)量?jī)H占?xì)W盟的5.4%，2016年占比上漲至7.7%，但差距依然明顯(見(jiàn)表2)。

表2 2012—2016年中歐乳制品消費(fèi)量 萬(wàn)噸

二、歐盟奶業(yè)政策發(fā)展歷程

歐盟奶業(yè)取得如此成就，既得益于自然環(huán)境、基礎(chǔ)物流設(shè)施、文化傳承和教育水平，也跟歐盟出臺(tái)的一系列奶業(yè)發(fā)展政策息息相關(guān)(表3)。

(一)奶牛養(yǎng)殖政策

歐盟各國(guó)以小規(guī)模家庭牧場(chǎng)為主，且能在世界奶業(yè)中占據(jù)重要地位，離不開(kāi)奶業(yè)政策的扶持。1968年，歐共體出臺(tái)價(jià)格支持政策，通過(guò)提高原料奶及乳制品價(jià)格的方式支持奶牛養(yǎng)殖者、加工者及中間商等。1961年起歐共體原料奶產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)，在1980年達(dá)到了15 418萬(wàn)噸。牛奶產(chǎn)量過(guò)剩使得歐盟內(nèi)部市場(chǎng)奶價(jià)下降，同時(shí)向外出口額增大，巨額補(bǔ)貼給政府造成了一定的財(cái)政壓力。1984年，歐共體出臺(tái)“牛奶配額制度”，意圖通過(guò)限制牛奶產(chǎn)量來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格和降低財(cái)政壓力。2003年，為了進(jìn)一步減緩財(cái)政壓力，歐盟農(nóng)委切斷了財(cái)政直接補(bǔ)貼與產(chǎn)量的關(guān)系，將其與環(huán)保和質(zhì)量掛鉤，出臺(tái)了“交叉達(dá)標(biāo)”機(jī)制。在此機(jī)制下，歐盟將對(duì)采用保護(hù)環(huán)境、綠色可持續(xù)方式經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)殖者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，并組織專業(yè)人士驗(yàn)收牧場(chǎng)，對(duì)未達(dá)標(biāo)者進(jìn)行處罰。這一方式極大程度改善了歐盟奶牛養(yǎng)殖的發(fā)展方式。2007年，國(guó)際乳制品市場(chǎng)需求增大，牛奶配額制度在一定程度上限制了歐盟奶業(yè)的發(fā)展。因此，歐盟在2008年增加了2%的配額，并從2009年到2014年每年增加1%的生產(chǎn)配額。2009年，國(guó)際奶業(yè)價(jià)格崩盤，奶農(nóng)遭受了極大損失。歐盟政府提出“牛奶一攬子計(jì)劃”，通過(guò)“強(qiáng)制性合同”等方式提高奶牛養(yǎng)殖者在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，此項(xiàng)措施保護(hù)了奶農(nóng)利益并穩(wěn)定了牛奶價(jià)格。2015年，隨著世界乳制品消費(fèi)量的逐步增大，歐盟正式取消了牛奶配額制度。

(二)流通貿(mào)易政策

1962年，歐共體出臺(tái)了“共同農(nóng)業(yè)政策”，其中包括價(jià)格干預(yù)機(jī)制、進(jìn)口限制、出口補(bǔ)貼、共同責(zé)任稅及門檻保護(hù)等措施。歐共體意圖通過(guò)該項(xiàng)政策保護(hù)內(nèi)部流通市場(chǎng)的供求平衡和價(jià)格穩(wěn)定。1992年，歐盟迫于自身財(cái)政壓力和外部關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定的規(guī)定，對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革，推行“奶業(yè)市場(chǎng)化政策”。該政策取消了“共同農(nóng)業(yè)政策”中的共同責(zé)任稅，削減了部分乳制品的干預(yù)價(jià)格。2003年，歐盟再次對(duì)“共同農(nóng)業(yè)政策”進(jìn)行了改革，取消了已經(jīng)實(shí)行十年左右的目標(biāo)價(jià)格，減少了政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。2007年，為了保證內(nèi)部市場(chǎng)乳制品消費(fèi)穩(wěn)定，歐盟取消了對(duì)黃油和脫脂奶粉等奶制品的出口補(bǔ)貼。但此項(xiàng)措施阻礙了歐盟的奶業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，挫傷了各國(guó)奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展積極性，因此在2009年予以廢止。

(三)質(zhì)量監(jiān)管政策

質(zhì)量問(wèn)題是決定乳制品生產(chǎn)加工、流通貿(mào)易生命力的關(guān)鍵問(wèn)題。1999年，歐盟頒布了《食品安全綠皮書(shū)》，標(biāo)志著歐盟食品安全監(jiān)管框架的基本形成。2002年出臺(tái)的《食品法規(guī)一般原則和要求》提出要建立食品安全追溯體系、遵循風(fēng)險(xiǎn)分析原則、明確食品安全責(zé)任歸屬并決定成立歐洲食品安全局。2004年出臺(tái)的《食品衛(wèi)生法規(guī)》制定了食品衛(wèi)生相關(guān)要求，包含生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)全環(huán)節(jié)；《動(dòng)物源性食品特定衛(wèi)生規(guī)則》規(guī)定了原料奶的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；《人類消費(fèi)的動(dòng)物源性食品官方控制規(guī)則》則明確了政府進(jìn)行食品衛(wèi)生監(jiān)管的權(quán)限和程序。

表3 歐盟奶業(yè)政策一覽表

三、中國(guó)奶業(yè)政策發(fā)展歷程

(一)奶牛養(yǎng)殖政策

2004年，農(nóng)業(yè)部制定《關(guān)于推進(jìn)畜禽現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提倡進(jìn)行規(guī)?；B(yǎng)殖。2005年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《奶牛良種補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目資金管理暫行辦法》，自此我國(guó)開(kāi)始實(shí)施奶牛良種補(bǔ)貼政策，對(duì)荷斯坦牛、娟珊牛、三河牛等良種能繁奶牛進(jìn)行補(bǔ)貼，以改善我國(guó)奶牛品質(zhì)，促進(jìn)了我國(guó)原料奶產(chǎn)量的增長(zhǎng)。2007年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，安排專項(xiàng)資金進(jìn)行奶牛養(yǎng)殖規(guī)?；ㄔO(shè)。2012年中央一號(hào)文件提出“振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動(dòng)”，決定在東北、華北、西北三大區(qū)域建設(shè)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范片區(qū)，并安排項(xiàng)目資金予以補(bǔ)助。2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)展“糧改飼”試點(diǎn)工程[10]。對(duì)試點(diǎn)縣市進(jìn)行高額補(bǔ)助，變單純的“糧倉(cāng)”為“糧倉(cāng)、奶罐、肉庫(kù)”三位一體。2018年，國(guó)家安排專項(xiàng)資金20～70萬(wàn)元左右重點(diǎn)扶持“中小沼氣工程”項(xiàng)目，資金300～1 000萬(wàn)元扶持“畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)項(xiàng)目”，意在鼓勵(lì)推廣沼氣池建設(shè)，科學(xué)處理養(yǎng)殖廢棄物和排泄物，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，大力倡導(dǎo)家庭牧場(chǎng)養(yǎng)殖方式，以實(shí)現(xiàn)最佳規(guī)模養(yǎng)殖效益。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《2020年畜牧產(chǎn)業(yè)扶貧和援藏援疆行動(dòng)方案》，方案指出要對(duì)中小奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行升級(jí)改造，提升糞污利用效率、提高奶牛養(yǎng)殖收益(見(jiàn)表4)。

(二)流通貿(mào)易政策

2000年，國(guó)家提出“學(xué)生奶飲用計(jì)劃”，在全國(guó)多所中小學(xué)推廣實(shí)施。這一舉措不僅有利于青少年身體素質(zhì)提高，還為我國(guó)乳制品消費(fèi)市場(chǎng)培養(yǎng)了大量的潛在消費(fèi)者。為保護(hù)國(guó)內(nèi)乳企健康發(fā)展，國(guó)內(nèi)乳制品消費(fèi)市場(chǎng)穩(wěn)定，我國(guó)乳制品進(jìn)口關(guān)稅一直處于較高水平。2005年，為降低國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中進(jìn)口乳制品的價(jià)格，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，我國(guó)奶粉進(jìn)口關(guān)稅由2000年的25%降低為10%，2013年進(jìn)一步降低為5%。2008年，中國(guó)與新西蘭簽訂了“自由貿(mào)易協(xié)定”，決定于2019年之前取消大部分新西蘭進(jìn)口商品關(guān)稅。2011年，大量進(jìn)口乳制品涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中國(guó)決定對(duì)原產(chǎn)地為新西蘭的十多個(gè)稅號(hào)乳制品采取特殊保障措施。2013年，國(guó)家出臺(tái)了《進(jìn)出口乳品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》，規(guī)定了乳品進(jìn)出口相關(guān)問(wèn)題細(xì)則，保障了我國(guó)乳制品流通貿(mào)易的穩(wěn)定(見(jiàn)表4)。

(三)質(zhì)量監(jiān)管政策

2008年，“三鹿事件”對(duì)我國(guó)乳制品消費(fèi)市場(chǎng)造成了極大的動(dòng)蕩。為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管條例》，明確了乳制品從養(yǎng)殖場(chǎng)到消費(fèi)者手中各個(gè)環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管的責(zé)任人，建立了追責(zé)制度。農(nóng)業(yè)部連同國(guó)家工商總局出臺(tái)《生鮮乳購(gòu)銷合同》和《生鮮乳收購(gòu)管理辦法》，對(duì)生鮮乳交易提出了規(guī)范性要求。2010年，衛(wèi)生部公布了《生乳》(GB19301- 2010)，制定了生鮮乳統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步對(duì)生鮮乳質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。同年9月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳制品質(zhì)量安全工作的通知》，對(duì)乳制品生產(chǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。同年11月又出臺(tái)了《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉許可條件審查細(xì)則》及《企業(yè)生產(chǎn)乳制品許可條件審查細(xì)則》，加大了對(duì)乳制品生產(chǎn)許可的審查力度和后續(xù)檢驗(yàn)。2011年，農(nóng)業(yè)部公布了《奶畜養(yǎng)殖和生鮮乳收購(gòu)運(yùn)輸環(huán)節(jié)違法行為依法從重處罰的規(guī)定》，嚴(yán)厲打擊了乳制品生產(chǎn)運(yùn)輸過(guò)程中的違法行為。2015年《中華人民共和國(guó)食品安全法》出臺(tái)，被稱為“史上最嚴(yán)厲的食品安全法”，重點(diǎn)構(gòu)建了力度大、覆蓋面廣的安全監(jiān)管機(jī)制。2016年實(shí)施《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)管理辦法》，對(duì)我國(guó)嬰幼兒配方奶粉做出了嚴(yán)格的注冊(cè)規(guī)定以保證嬰幼兒奶粉的質(zhì)量安全。2020年，農(nóng)村部印發(fā)《2020年生鮮乳質(zhì)量安全檢測(cè)計(jì)劃》，監(jiān)測(cè)區(qū)域覆蓋30多個(gè)省份、直轄市、自治區(qū)，監(jiān)測(cè)對(duì)象主要為生鮮乳收購(gòu)站和運(yùn)輸車，旨在提升我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)的綠色、健康、高質(zhì)發(fā)展(見(jiàn)表4)。

表4 中國(guó)奶業(yè)政策一覽表

四、中歐奶業(yè)政策比較分析

(一)歐盟奶牛養(yǎng)殖政策扶持力度大、注重環(huán)境保護(hù)

奶牛養(yǎng)殖作為奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，對(duì)奶業(yè)健康發(fā)展有著決定性作用。歐盟在奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中實(shí)施的政策十分注重保護(hù)奶農(nóng)的利益。歐盟所提出的“價(jià)格支持”“牛奶一攬子計(jì)劃”等，都維護(hù)了奶農(nóng)的利潤(rùn)率，提高了奶農(nóng)的生產(chǎn)積極性。與此同時(shí)，歐盟并非一味追求規(guī)?；?、產(chǎn)量高，而是兼顧了養(yǎng)殖水平、奶農(nóng)利益和環(huán)境友好?！敖徊孢_(dá)標(biāo)機(jī)制”等，就將奶牛養(yǎng)殖和環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合。歐盟奶業(yè)養(yǎng)殖扶持政策實(shí)行多年，在各國(guó)均得到普及，推動(dòng)了歐盟奶業(yè)高水平發(fā)展，而中國(guó)在奶牛養(yǎng)殖方面所采取的政策手段十分單薄，主要就是采用“黃箱政策”進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。并且，國(guó)內(nèi)政策補(bǔ)貼力度多年未變，政策普及度也不甚理想，收益甚小。同時(shí)，在奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中，中國(guó)對(duì)科技化養(yǎng)殖政策推行力度較小，所出臺(tái)的奶業(yè)相關(guān)政策也甚少涉及。

(二)歐盟流通貿(mào)易政策針對(duì)性強(qiáng)，符合自身發(fā)展?fàn)顩r

歐盟在乳制品流通貿(mào)易方面所采取的政策手段十分豐富，在WTO允許范圍內(nèi)綜合采用包括：價(jià)格干預(yù)機(jī)制、貿(mào)易政策和其他臨時(shí)性政策進(jìn)行扶持。既維護(hù)了內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，又鞏固了世界最大乳制品出口區(qū)域之一的地位，同時(shí)減緩了財(cái)政壓力。中國(guó)自加入WTO后，為遵循自由貿(mào)易協(xié)定，多次出臺(tái)降低乳制品進(jìn)口關(guān)稅的政策。大量的進(jìn)口乳制品沖擊了國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，反而壓制了國(guó)內(nèi)乳企的發(fā)展。

(三)歐盟質(zhì)量監(jiān)管部門專職專管，政策體系完整

歐盟針對(duì)原料奶和乳制品的質(zhì)量監(jiān)管政策早在20世紀(jì)就已經(jīng)出臺(tái)，并且建立了從“農(nóng)田到餐桌”的質(zhì)量監(jiān)管體系和完善的責(zé)任追溯體系。這些政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)明確了奶業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，保證了歐盟高質(zhì)量乳制品的出產(chǎn)。中國(guó)自2008年才有專門進(jìn)行乳制品質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)政策，目前雖然已經(jīng)出臺(tái)了許多法律法規(guī)，但其中存在著職能重復(fù)、監(jiān)管力度不夠、處罰力度小等問(wèn)題，仍未形成健全的質(zhì)量監(jiān)管體系。

五、對(duì)我國(guó)奶業(yè)發(fā)展的啟示

(一)依據(jù)我國(guó)奶業(yè)發(fā)展特點(diǎn)制定具有針對(duì)性的、相對(duì)穩(wěn)定的奶業(yè)政策

歐盟從一開(kāi)始實(shí)行“牛奶配額制度”到2015年取消該制度，是與歐盟奶業(yè)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相符合的。我國(guó)應(yīng)緊密結(jié)合奶業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題和奶業(yè)發(fā)展最終目標(biāo)，及時(shí)制定明確的，可穩(wěn)定貫徹實(shí)施的政策。針對(duì)近年來(lái)我國(guó)奶牛養(yǎng)殖仍存在飼養(yǎng)方式落后、生產(chǎn)效率低下等問(wèn)題，國(guó)家確立的政策應(yīng)注重引導(dǎo)奶牛養(yǎng)殖向規(guī)模化、集約化、科技化方向發(fā)展，原奶產(chǎn)量與質(zhì)量并重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境友好共舉。應(yīng)加大對(duì)奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的扶持力度，精準(zhǔn)扶持、多手段扶持。針對(duì)乳制品加工業(yè)中仍存在的奶荒時(shí)爭(zhēng)搶奶源，奶剩時(shí)拒奶限奶等無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和忽視社會(huì)責(zé)任的行為，國(guó)家相關(guān)政策應(yīng)對(duì)乳制品加工企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化整頓。在乳制品流通貿(mào)易環(huán)節(jié)中，國(guó)家應(yīng)在WTO規(guī)則以內(nèi)對(duì)進(jìn)口乳制品進(jìn)行一定程度的政策限制，保障國(guó)內(nèi)乳企的生存空間。

(二)大力提升政策執(zhí)行的效率和效果

歐盟等國(guó)家和地區(qū)擁有專門的奶業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)奶業(yè)相關(guān)政策的確立和執(zhí)行。我國(guó)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈管理主體多元化，原料奶供應(yīng)、生鮮乳加工和乳制品市場(chǎng)銷售分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)和信息化部和市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管理，政策的制定和執(zhí)行需要聯(lián)合三大部門機(jī)構(gòu)。各管理主體在一定程度上各自為政，在政策執(zhí)行過(guò)程中，缺乏及時(shí)高效的管理信息共享和通報(bào)機(jī)制，難以形成系統(tǒng)的政策制定和落實(shí)機(jī)制，從而影響了政策落實(shí)效率和效果。因此，我國(guó)應(yīng)組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)奶業(yè)政策的執(zhí)行，防止政策執(zhí)行中互相推諉、普及不力等問(wèn)題的發(fā)生。其次，應(yīng)該加大政策的宣傳普及力度，使政策受益者能做到對(duì)政策內(nèi)容了然于胸。同時(shí)，執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)簡(jiǎn)化各種不必要的環(huán)節(jié)。例如，降低規(guī)模化改造補(bǔ)貼申報(bào)門檻，減少奶農(nóng)等從業(yè)者的申報(bào)難度等，以便政策得以更好推行。

(三)注重政策監(jiān)管和實(shí)施效果評(píng)估

政策的出臺(tái)、執(zhí)行是助力我國(guó)奶業(yè)快速、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，政策的監(jiān)管和績(jī)效反饋則是重中之重。在奶業(yè)振興相關(guān)政策出臺(tái)、執(zhí)行后，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)組織專家學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行狀況進(jìn)行調(diào)研、反饋和績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)奶業(yè)行業(yè)從業(yè)者的反饋情況和績(jī)效評(píng)估結(jié)果適時(shí)調(diào)整奶業(yè)政策扶持力度或其執(zhí)行方式，并對(duì)調(diào)整后政策的執(zhí)行效果進(jìn)行預(yù)測(cè)、仿真，以保障國(guó)家對(duì)奶業(yè)發(fā)展的幫扶真正落到實(shí)處。