張貢生

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所，蘭州730020）

黃河沿途流經(jīng)青海、甘肅、四川、陜西、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、河南、山東9?。▍^(qū)）。從其功能上講，一直是中國(guó)重要的“生態(tài)屏障”“經(jīng)濟(jì)地帶”和“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要區(qū)域”，以及第二亞歐大陸橋和“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的腹地。也正因?yàn)槿绱?，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次深入相關(guān)省區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。尤其是2019年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記分別于2019年8月、9月和2020年5月、6月實(shí)地考察了黃河流域甘肅、河南、山西和寧夏段，并于2019年9月18日在河南主持召開(kāi)了“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)”。在此次座談會(huì)上，他首次提出“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略”［1］。為加快這一重大戰(zhàn)略的落地生根，這里重點(diǎn)對(duì)該戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵、面臨的挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)加以闡述，希冀能夠?qū)σ?guī)劃的制定和實(shí)踐發(fā)展有所裨益。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵

關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，學(xué)界眾說(shuō)紛紜。如任保平等學(xué)者（2019）［2］認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出的“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的重要論述，加快黃河流域分類(lèi)、協(xié)調(diào)、綠色、創(chuàng)新和開(kāi)放發(fā)展；左其亭學(xué)者（2019）［3］認(rèn)為，應(yīng)遵循人水和諧、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明、系統(tǒng)治理、節(jié)水優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展和文化自信的思想；徐輝等學(xué)者（2020）［4］認(rèn)為，其內(nèi)涵至少包括“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生改善、環(huán)境狀況和生態(tài)狀況”五個(gè)維度的內(nèi)容；楊永春等學(xué)者（2020）［5］認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等”視角加以規(guī)范其核心要義。相關(guān)文獻(xiàn)雖具有一定的借鑒意義，但并未從系統(tǒng)的思維、戰(zhàn)略的高度和發(fā)展的根本目標(biāo)方面加以歸納。依筆者之見(jiàn)，其科學(xué)內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）整體性和系統(tǒng)性

所謂“整體性”是指應(yīng)當(dāng)將黃河流域看作一個(gè)完整的生命體加以保護(hù)。其又可以細(xì)分為生態(tài)共同體、經(jīng)濟(jì)共同體、社會(huì)共同體、文化共同體等，無(wú)論哪一部分或者任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題——比如水資源一旦枯竭或者被污染，西北地區(qū)的沙塵暴如果繼續(xù)南移，抑或，相關(guān)省區(qū)如果繼續(xù)“各自為政”“以鄰為壑”、互不合作，必將影響到整個(gè)流域以至影響整個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。因此，應(yīng)當(dāng)將其視為一個(gè)完整的生命體加以統(tǒng)籌規(guī)劃。由此又引申出“系統(tǒng)性”問(wèn)題，即必須從系統(tǒng)的視角如生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展等角度對(duì)全流域進(jìn)行全盤(pán)規(guī)劃，否則，有可能影響到黃河流域的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全等，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以至影響整個(gè)國(guó)家的生態(tài)安全和高質(zhì)量發(fā)展。故此，從“治理體系和治理能力”的視角，必須統(tǒng)籌謀劃黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶“誰(shuí)管”“管誰(shuí)”“怎么管”“管什么”和“管理效率”等問(wèn)題，前兩者涉及的是運(yùn)行體制問(wèn)題，后兩者涉及的是機(jī)制問(wèn)題，最后一個(gè)則是管理的效益和效果問(wèn)題。

就“誰(shuí)管”而言，很顯然，不可能將所有的權(quán)力都分解到黃河流域所涉及的相關(guān)?。▍^(qū)）?，F(xiàn)實(shí)的選擇則是成立黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)管委會(huì)，對(duì)整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展給予整體和系統(tǒng)謀劃，形成具有約束力的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。在此大框架下，各?。▍^(qū)）根據(jù)自身實(shí)際制定相應(yīng)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，形成局部服從整體、整體指導(dǎo)局部、相得益彰、共建共享共贏的新格局。

就“管誰(shuí)”而言，是指管理的對(duì)象問(wèn)題。從目前已有的文獻(xiàn)看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其范圍為9?。▍^(qū)）全域。這樣的劃分顯得過(guò)于簡(jiǎn)單。拿內(nèi)蒙古自治區(qū)來(lái)講，橫跨西部、中部和東北三大區(qū)域，其實(shí)只有其中西部部分區(qū)域?qū)儆邳S河流域；再拿四川來(lái)講，黃河只是經(jīng)甘肅流入四川若爾蓋縣唐克鎮(zhèn)“串門(mén)”而已，加之中央已經(jīng)將四川劃歸長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，如果再將其劃歸黃河流域存在多頭管理的問(wèn)題。楊永春等（2020）［5］學(xué)者建議應(yīng)以其所涉及的60個(gè)地州市為其范圍。這樣的劃分確實(shí)易于操作，但忽略了有可能直接影響流域生態(tài)環(huán)境的區(qū)域，比如祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和資源型城市諸如山西的大同和陽(yáng)泉，從而不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，考慮到黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)踐意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，筆者建議，除了將內(nèi)蒙古自治區(qū)的呼和浩特、包頭、烏海、鄂爾多斯、巴彥淖爾和阿拉善盟僅劃歸黃河流域之外，除四川之外的其余7個(gè)?。▍^(qū)）的全境均劃歸黃河流域管轄范圍。

就“管什么”而言，廣義的講，主要涉及“五位一體”“四個(gè)全面”、新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展等內(nèi)容。狹義的講，主要包括五個(gè)方面：一是生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展，二是高質(zhì)量發(fā)展，三是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，四是公共服務(wù)的均等化，五是以“一帶一路”倡議為紐帶，形成全流域?qū)ν忾_(kāi)放新格局。

就“怎么管”而言，主要涉及區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，以及法律等層面制度的建立和完善問(wèn)題。從手段上講，主要是借助于“有形之手”和“無(wú)形之手”，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”。

就“管理效率”而言，則是要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和人民共享改革的成果。

（二）生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

黃河流域全長(zhǎng)5464公里，橫跨中國(guó)東中西部地區(qū)，上中下游不僅自然生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大①如青海玉樹(shù)州的人均GDP僅僅相當(dāng)于山東東營(yíng)市的十分之一。，而且還是中國(guó)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中污染防治②該流域作為“能源流域”，煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富。僅煤炭資源一項(xiàng)，其儲(chǔ)量就要占到全國(guó)的75%以上，堪稱中國(guó)重要的能源化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地。在新時(shí)代，該區(qū)域如何結(jié)合“堅(jiān)決打贏污染防治戰(zhàn)”的頂層設(shè)計(jì)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，這是一個(gè)非常迫切的命題——因?yàn)樗苯雨P(guān)系到“人民對(duì)美好生活的追求”和“美麗中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。和脫貧攻堅(jiān)③雖然黃河流域少數(shù)民族人口占其總?cè)丝诘谋戎夭坏?0%，但全國(guó)14個(gè)集中連片貧困地區(qū)中有5個(gè)在此區(qū)域。其中國(guó)家規(guī)定的“三區(qū)三州”中青海和甘肅的藏區(qū)及寧夏回族自治州均屬于深度貧困地區(qū)。的重點(diǎn)區(qū)域，尤其是中上游地區(qū)屬于典型的青藏高原和黃土高原生態(tài)功能區(qū)，以及北方防風(fēng)固沙帶，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，一旦破壞，很難恢復(fù)。不僅如此，而且黃河流域的生態(tài)環(huán)境狀況極有可能影響到京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化。因此，對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境極其脆弱的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，并不適宜于大范圍地發(fā)展工業(yè)和城市，其重點(diǎn)則是建設(shè)國(guó)家級(jí)濕地公園、森林公園和生態(tài)公園，因地制宜地開(kāi)發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，有序發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)和節(jié)水林業(yè)，以及旱作農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。也就是說(shuō)，對(duì)于黃河流域而言，必須牢固樹(shù)立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”［6］的思想，依托國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃（見(jiàn)表1）和該流域資源環(huán)境承載能力，以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”的思維，對(duì)其工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和“三生空間”進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，在保護(hù)的基礎(chǔ)上以綠色發(fā)展為核心進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)［7］123-131和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為抓手，進(jìn)行點(diǎn)—軸式的開(kāi)發(fā)、開(kāi)放和發(fā)展，最終形成綠色、開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。

表1 主體功能區(qū)規(guī)劃的基本要求

（三）高質(zhì)量發(fā)展

以人民共享發(fā)展成果為宗旨，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為前提，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展和“四化同步”為內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)上中下游、黃河兩岸、河陸、河湖海、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間，以及與京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，如圖1。這里的“高質(zhì)量”不僅指“私人產(chǎn)品和服務(wù)”“公共產(chǎn)品和服務(wù)”“GDP的產(chǎn)品構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成”［8］質(zhì)量，而且也包括基本公共服務(wù)比如教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等方面，城鄉(xiāng)、區(qū)域的公平和質(zhì)量，以及基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，切實(shí)形成黃河流域共建共享共贏的新格局。

圖1 黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵釋義

（四）“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”是目標(biāo)

“發(fā)展”是“第一要?jiǎng)?wù)”沒(méi)有變，變的是在新時(shí)代要以“五位一體”“四個(gè)全面”和“新發(fā)展理念”為頂層設(shè)計(jì)，以高質(zhì)量發(fā)展為要領(lǐng)，對(duì)黃河流域進(jìn)行整體性和系統(tǒng)性規(guī)劃，不僅滿足人民群眾對(duì)物質(zhì)文化的高質(zhì)量需求，而且更要滿足人民群眾“在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)”等多方面日益增長(zhǎng)的需求，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大

有資料顯示，該流域水資源總量?jī)H占全國(guó)的2%①其中，山東、山西、河南和寧夏的人均水資源不及全國(guó)平均水平的20%，屬于極度缺水地區(qū)。http：／／www．yrcc．gov．cn／other／hhgb／2017szygb／index．html＃p＝1。，僅僅相當(dāng)于長(zhǎng)江流域的7%，但其人口和地區(qū)生產(chǎn)總值分別占到全國(guó)的30%和25%左右。從主體功能區(qū)的視角看，其又處于青藏高原和黃土高原生態(tài)屏障區(qū)，如三江源水源地、祁連山冰川、甘南藏族自治州、若爾蓋草原濕地均為國(guó)家級(jí)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，已經(jīng)被劃歸禁止開(kāi)發(fā)區(qū)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)，基本上不適宜于開(kāi)展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的聚集。進(jìn)一步講，這里又是中國(guó)“七區(qū)二十三帶”中的黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)和甘肅等糧食和主要經(jīng)濟(jì)作物主產(chǎn)區(qū)——流域耕地面積和糧食產(chǎn)量均占到全國(guó)總量的35%左右，耕地紅線不容突破，加之全流域又不通航，地貌以山地、丘陵、高塬為主，只是下游以平原為主，因此，一方面，上、中、下游經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度不夠緊密，另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間極其有限，從而使其在短期之內(nèi)很難通過(guò)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過(guò)程形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)帶，并承擔(dān)縮小南北經(jīng)濟(jì)差距的重任。

（二）資源型城市和老工業(yè)基地特征明顯，轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)艱巨

繼中共十七大提出“生態(tài)文明建設(shè)”，中共十八大提出“五位一體總體布局”和“綠色發(fā)展”等理念之后，國(guó)務(wù)院于2013年制定和批復(fù)了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（國(guó)發(fā)〔2013〕45號(hào)）［9］及《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》（國(guó)函〔2013〕46號(hào)）［10］兩個(gè)促進(jìn)資源型城市和老工業(yè)基地改造的規(guī)劃。其目的就在于以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以綠色循環(huán)低碳發(fā)展為切入，加快新型工業(yè)進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面決勝小康社會(huì)建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，黃河流域8省（區(qū)）共有75家資源型（地級(jí)）城市（見(jiàn)表2），占全國(guó)262家資源型（地級(jí)）城市的28．63%，黃河流域8?。▍^(qū)）共有老工業(yè)基地城市26家（見(jiàn)表3），占全國(guó)95家老工業(yè)基地城市的27．37%。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)顯示黃河流域作為中國(guó)重要的能源資源支撐區(qū)，其煤炭、天然氣儲(chǔ)量大體要占到全國(guó)總量的75%和60%［11］左右（見(jiàn)表4），尤其以“黃河幾字彎”區(qū)域①2020年1月3日中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出“黃河‘幾’字彎都市圈”概念。其范圍包括太原、呼和浩特、銀川3個(gè)省會(huì)（首府）城市，以及寧夏回族自治區(qū)的吳忠、中衛(wèi)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的烏海、巴彥淖爾、包頭、鄂爾多斯，山西的朔州、忻州、呂梁和陜西的榆林等城市。見(jiàn)https：／／baijiahao．baidu．com／s？id＝1655833252094160266＆wfr＝spider＆for＝pc。為主，開(kāi)發(fā)方式主要以煤礦資源開(kāi)采和初級(jí)加工為主。與此相伴隨，黃河流域廢氣中主要污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平和沿海地區(qū)。如2017年，黃河流域二氧化硫排放量、煙（粉）塵排放量和氮氧化物排放量分別占全國(guó)排放總量的34．79%、31．07%和28．87%（見(jiàn)表5）。由此說(shuō)明，在黃河流域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展的任務(wù)還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。

表2 黃河流域8?。▍^(qū)）資源型城市名單（2013年）

表3 黃河流域8省（區(qū)）老工業(yè)基地名單（2013年）

表4 2017年黃河流域8?。▍^(qū)）傳統(tǒng)能源生產(chǎn)量

表5 2017年黃河流域8省（區(qū)）廢氣中主要污染物排放量 單位：（萬(wàn)噸）

（三）城市收縮問(wèn)題明顯，城市群建設(shè)難度加大

如果我們將因?yàn)橘Y源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，或者城市經(jīng)濟(jì)活力不足所導(dǎo)致的城市人口流失理解為城市收縮的話，那么，黃河流域恰恰成為城市病中“城市收縮”的重災(zāi)區(qū)。如表6所示，2017年黃河流域共有83家地級(jí)城市，除山東和寧夏之外的5省（區(qū)）均存在著大量的收縮型城市和停止增長(zhǎng)城市，更為嚴(yán)重的是甘肅和青海沒(méi)有增長(zhǎng)型城市。如果與表2和表3作一對(duì)比的話，我們發(fā)現(xiàn)三者存在著高度的重疊性，由此亦說(shuō)明：第一，資源型城市和老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)致城市收縮，不僅如此，而且其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程、速度和結(jié)果決定著相關(guān)城市的未來(lái)和命運(yùn)；第二，雖然國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)批復(fù)關(guān)中平原、中原、蘭州-西寧、呼包鄂榆等城市群規(guī)劃，并將著手制定寧夏沿黃、山東半島、山西中部等城市群，以及西安和鄭州兩個(gè)國(guó)家級(jí)的都市圈等規(guī)劃，但如果不從產(chǎn)業(yè)和人口聚集的視角根治城市收縮，極有可能導(dǎo)致黃河流域中心城市、都市圈和城市群建設(shè)“流產(chǎn)”，制約黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的進(jìn)程。

表6 黃河流域8省區(qū)收縮型城市（市轄區(qū)年末總?cè)丝跀?shù)）名單（2017年）

（四）區(qū)域差距偏大，協(xié)調(diào)發(fā)展困難重重

如下頁(yè)圖2所示，1999年以來(lái)，黃河流域8?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前三甲分別為山東、內(nèi)蒙古和陜西，雖然8?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)都在增長(zhǎng)，但省（區(qū)）之間的差距呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。以2018年為例，山東的人均GDP達(dá)到76 267．26元，甘肅的人均GDP只有31 336．13元，僅為山東的41．09%。與長(zhǎng)江流域相比，1999年黃河流域人均GDP最低省份甘肅與長(zhǎng)江流域最低省份云南的人均GDP37 136．28元相比，差距僅為784．24元，2018年則擴(kuò)大為5 800元。再以最高省市為例，山東與上海的差距也由1999年的22 131．75元擴(kuò)大為2018年的58 714．74元。甘肅2018年的人均GDP和1999年上海的人均GDP相差無(wú)幾。可見(jiàn)，要想縮小黃河流域內(nèi)部?。▍^(qū)）之間，以及與長(zhǎng)江流域、京津冀等區(qū)域之間的差距，在短期之內(nèi)實(shí)屬不易。正因?yàn)槿绱?，中共中央、?guó)務(wù)院新出臺(tái)的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2020）［12］明確提出西北地區(qū)應(yīng)“依托陸橋綜合運(yùn)輸通道”，與中下游的河南、山東等省份及地處長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的江蘇、浙江等省市實(shí)現(xiàn)互惠合作，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)關(guān)中平原城市群與成渝雙核經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展，其目的就在于加快黃河流域區(qū)域內(nèi)外部之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐。

圖2 1999年以來(lái)黃河流域8?。▍^(qū)）人均GDP情況

另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2008—2016年間，黃河流域8?。▍^(qū)）除山東和河南之外，其他6個(gè)?。▍^(qū)）的市場(chǎng)化指數(shù)均低于全國(guó)平均水平［13］。而且交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，如呼和浩特至蘭州、銀川至蘭州、銀川至北京、銀川至呼和浩特等城市之間至今都沒(méi)有高鐵運(yùn)行，從而限制了區(qū)域內(nèi)外之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系和一體化進(jìn)程，以及對(duì)接“一帶一路”。以2018年為例，黃河流域8?。▍^(qū)）按“經(jīng)營(yíng)單位所在地”的進(jìn)出口總額僅占全國(guó)的10．28%，其中山東的進(jìn)出口總額為29 239 707．4萬(wàn)美元，占到8?。▍^(qū)）進(jìn)出口總額47 548 499．4萬(wàn)美元的61．49%。因此，進(jìn)入“十四五”時(shí)期，黃河流域應(yīng)以“一帶一路”倡議為突破口，以中心城市、都市圈和城市群為切入點(diǎn)，加快市場(chǎng)化改革步伐和對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程，促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)

（一）堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，提升黃河流域可持續(xù)發(fā)展能力

鑒于黃河流域處于青藏高原和黃土高原生態(tài)屏障區(qū)以及中國(guó)重要的糧食和主要經(jīng)濟(jì)作物主產(chǎn)區(qū)，因此建議在成立黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)管委會(huì)并界定其功能［14］的基礎(chǔ)上，做到“六點(diǎn)”：一是上游地區(qū)主要以提升水源涵養(yǎng)能力為主，禁止在水源保護(hù)區(qū)開(kāi)展一切與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；中游地區(qū)主要是抓好水土保持和重點(diǎn)污染源治理，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能和污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)；下游地區(qū)主要是在保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，通過(guò)陸海統(tǒng)籌、對(duì)外開(kāi)放和產(chǎn)業(yè)聚集等手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，對(duì)接京津冀和長(zhǎng)三角城市群，并帶動(dòng)中西部地區(qū)發(fā)展。二是在原生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三線”基礎(chǔ)上，增加環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限，并確定環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。三是強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)治理，確保黃河流域主次干道和渤海周邊污水“零排放”，并逐步實(shí)施黃河流域兩岸退后1．5公里左右布局綠色、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)禁污染水資源的工業(yè)布局于此。四是充分挖掘貧困地區(qū)旅游觀光、林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生態(tài)和文化教育等產(chǎn)業(yè)功能，建設(shè)一批林旅結(jié)合、農(nóng)旅結(jié)合等“生態(tài)+”式的山水田園綜合體。五是以保護(hù)水資源總量和質(zhì)量不下降為剛性約束，科學(xué)規(guī)劃、合理確定整個(gè)流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展方向和規(guī)模，實(shí)行更嚴(yán)格的法律制度，禁止所有的單位和個(gè)人私自開(kāi)采尤其是超采地下水；同時(shí)，以小流域?yàn)閱卧?，徹底根治水土流失現(xiàn)象，加快小流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)步伐。六是建立健全自然保護(hù)地及其他重點(diǎn)生態(tài)區(qū)法律法規(guī)制度，實(shí)行自然資產(chǎn)離任審計(jì)和終身追究制度。

（二）以中心城市、都市圈和城市群建設(shè)為重點(diǎn)，加快經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)

如上頁(yè)表6所示，黃河流域布局有83家地級(jí)城市、若干縣級(jí)城市和眾多的中小城鎮(zhèn)，為加快黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，建議如下：其一，依托于資源環(huán)境承載力，重點(diǎn)建設(shè)全國(guó)性的中心城市西安和鄭州，適時(shí)推進(jìn)區(qū)域性中心城市太原、蘭州、呼和浩特、濟(jì)南、西寧、銀川、青島、煙臺(tái)等城市建設(shè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化等政策提升中小城市和小城鎮(zhèn)功能，形成生態(tài)保護(hù)、創(chuàng)新發(fā)展、功能各異、體系合理、協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同開(kāi)放的新格局；其二，進(jìn)一步提升西安、鄭州等全國(guó)性的都市圈功能，并加快濟(jì)南、青島、太原、蘭州、呼（和浩特）包（頭）等區(qū)域性的都市圈建設(shè)步伐，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間；其三，依托于中心城市和都市圈，一方面，通過(guò)市場(chǎng)化的手段，做大做強(qiáng)關(guān)中平原城市群、中原城市群、蘭—西城市群和呼包鄂榆城市群，另一方面，因地制宜，加快制定山東半島城市群、山西中部城市群和寧夏沿黃城市群規(guī)劃，爭(zhēng)取到“十四五”末期，初步形成以城市群建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，并支撐黃河流域形成高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶；其四，對(duì)于資源型城市和老工業(yè)基地型城市，建議依托于都市圈和城市群，科學(xué)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)瘦身強(qiáng)體，抱團(tuán)發(fā)展。

（三）以中小城市和特色小鎮(zhèn)為切入點(diǎn)，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中共十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”之后，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（2018）［15］，國(guó)家發(fā)展改革委相繼印發(fā)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號(hào)）［16］和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號(hào)）［17］，其核心思想就是要加快以縣城為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，形成城市、縣城、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和中心村以人為本、生態(tài)保護(hù)、要素互動(dòng)、市場(chǎng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展、交通互聯(lián)互通、公共服務(wù)均等化的高質(zhì)量發(fā)展新格局。因此，對(duì)于黃河流域而言，應(yīng)以中小城市和特色小鎮(zhèn)為切入點(diǎn)，一是將鄉(xiāng)村按照其功能等特色劃分為城郊融合、聚集提升、特色保護(hù)和搬遷撤并四種類(lèi)型，扎實(shí)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興步伐；二是建議中央財(cái)政和8?。▍^(qū)）財(cái)政從預(yù)算內(nèi)劃撥一定的資金，設(shè)立黃河流域城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，支持“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”和城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、城鄉(xiāng)道路客運(yùn)和公共文化設(shè)施一體化，以及冷鏈物流、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向城郊村延伸、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路和旅游路等典型項(xiàng)目的建設(shè)；三是引導(dǎo)、支持工商資本和金融資本入鄉(xiāng)進(jìn)村，培育“城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)”，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，吸納勞動(dòng)力就地城鎮(zhèn)化；四是支持有條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券的方式，用于城鄉(xiāng)融合、特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)典型項(xiàng)目建設(shè)，切實(shí)形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、融合發(fā)展的體制機(jī)制；五是通過(guò)培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村之間生產(chǎn)與消費(fèi)的多層次對(duì)接；六是對(duì)于偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)村鎮(zhèn)和邊境小鎮(zhèn)，主要依托于特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，支持沿海地區(qū)通過(guò)探索建立“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，以及加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，最終形成城在田中、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)良好的黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。如圖3所示。

圖3 新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的焦點(diǎn)在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展

（四）以綠色發(fā)展理念為指引，加快現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐

一是通過(guò)新城新區(qū)發(fā)展型、開(kāi)發(fā)區(qū)綠色化、社區(qū)綠色化、舊城改造和局部改造等多種模式，加快綠色都市圈、綠色城鎮(zhèn)群建設(shè)［18］，走綠色城鎮(zhèn)化之路［7］123，助推黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。二是在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，借助于“大數(shù)據(jù)+”、人工智能、信息化和綠色化技術(shù)做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如裝備制造業(yè)、煤化工產(chǎn)業(yè)、電子信息、特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、冶金、材料工業(yè)、建材、化學(xué)制品、現(xiàn)代農(nóng)機(jī)、氧化鋁、電解鋁、整車(chē)生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)、新材料、新一代信息技術(shù)、海洋產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥、電動(dòng)汽車(chē)、新能源汽車(chē)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，借助于老城區(qū)改造和新城新區(qū)建設(shè)，一方面，下決心淘汰過(guò)剩產(chǎn)能如煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃等產(chǎn)業(yè)，另一方面，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色循環(huán)低碳型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)遷移，進(jìn)而帶動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是大力發(fā)展光伏發(fā)電、風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、海洋能和地?zé)崮埽约懊夯鍧嵞茉吹犬a(chǎn)業(yè)。同時(shí)，加快傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)向清潔化、低碳化和循環(huán)利用的方向發(fā)展。四是加快大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G等與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，提升發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)的能力。五是在著力發(fā)展具有親和力的“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，借助于黃河文化和古絲綢之路文化等名片，大力發(fā)展旅游業(yè)、教育、健康養(yǎng)老、休閑、娛樂(lè)、體育、醫(yī)療，以及創(chuàng)意、動(dòng)漫、影視和新媒體產(chǎn)業(yè)。六是依托于西安、鄭州等中心城市，強(qiáng)化研發(fā)設(shè)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融、可佩帶設(shè)備、法律咨詢、審計(jì)、軟件開(kāi)發(fā)、智能制造、3D打印、航空航天和衛(wèi)星應(yīng)用等產(chǎn)業(yè)聚集。

（五）以區(qū)域合作為突破口，加快對(duì)外開(kāi)放和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是制定并出臺(tái)小西北地區(qū)青海、甘肅和寧夏區(qū)域一體化規(guī)劃，以“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”“重慶、成都、西安戰(zhàn)略合作”為契機(jī)，促進(jìn)其與西北其他省區(qū)和西南地區(qū)深度合作，形成西部?jī)?nèi)陸地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的核心區(qū)；二是支持陜甘寧、晉冀魯豫、川陜、晉陜蒙等革命老區(qū)及跨省區(qū)的毗鄰地區(qū)建設(shè)協(xié)同開(kāi)放開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)，鼓勵(lì)西安市等“加快建設(shè)國(guó)際門(mén)戶樞紐城市”，進(jìn)一步提高甘肅省省會(huì)蘭州市和內(nèi)蒙古自治區(qū)（首府）呼和浩特等“城市面向毗鄰國(guó)家的次區(qū)域合作支撐能力”，加快黃河流域“開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)”步伐和國(guó)家級(jí)新區(qū)如青島西海岸新區(qū)、鄭東新區(qū)、西咸新區(qū)、蘭州新區(qū)、黃河新區(qū)等功能平臺(tái)建設(shè)，形成黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的多層次開(kāi)放平臺(tái)；三是支持青海、甘肅等?。▍^(qū)）加快建設(shè)三江源、祁連山等國(guó)家公園和國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)，提供生態(tài)產(chǎn)品，走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路；四是推動(dòng)黃河流域關(guān)中平原、中原、蘭州—西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、山西中部和山東半島等城市群互動(dòng)發(fā)展，形成黃河流域經(jīng)濟(jì)命運(yùn)共同體；五是依托于第二亞歐大陸橋和國(guó)家級(jí)的“十縱十橫”綜合運(yùn)輸通道建設(shè)，加強(qiáng)黃河流域東、中、西部省（區(qū)）之間互惠合作，并對(duì)接京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角區(qū)域和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快黃河流域協(xié)同開(kāi)放和協(xié)同發(fā)展的步伐，縮小中國(guó)東中西部和南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距［19］。