劉曉亮 李思捷

[摘要] 已有文獻(xiàn)構(gòu)建了政府部門間協(xié)作與危機(jī)管理成效的模糊關(guān)聯(lián)，但是缺少顯著性證明。基于此，本文運(yùn)用清晰集定性比較分析（csQCA）方法研究了24個(gè)典型的公共危機(jī)管理案例，探討作用于政府部門間協(xié)作的各要素對(duì)公共危機(jī)管理成效的影響機(jī)制。結(jié)果表明：影響政府部門間協(xié)作的要素與公共危機(jī)管理結(jié)果之間存在顯著的條件關(guān)聯(lián)，成功的結(jié)果對(duì)作用要素呈現(xiàn)出基礎(chǔ)性的條件依賴;政府主體功能發(fā)揮對(duì)危機(jī)管理成效的影響更明顯，確保行政體系基礎(chǔ)功能穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)結(jié)果成功至關(guān)重要;跨域合作會(huì)對(duì)公共危機(jī)管理造成更多負(fù)面影響，但是同域政府部門間合作也隱藏負(fù)面作用。本文進(jìn)一步結(jié)合具體案例分析，合理解釋了幾個(gè)沖突性結(jié)果，并從問(wèn)責(zé)、監(jiān)督、程序化建設(shè)、輪崗、考核等角度提出，在政府日常管理中應(yīng)用超強(qiáng)影響因素，以達(dá)到提升公共危機(jī)管理成效的目的。

[關(guān)鍵詞] 政府部門間協(xié)作? 公共危機(jī)管理? 影響機(jī)制? 定性比較分析

[基金項(xiàng)目] 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“整體性治理視角下特大城市常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制研究”（編號(hào)：17BZZ042）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)治理研究”（編號(hào)：16ZDA083）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 劉曉亮，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授、城市應(yīng)急管理研究中心主任，研究方向?yàn)槌鞘邪踩?、危機(jī)管理;李思捷，華東理工大學(xué)城市應(yīng)急管理研究中心研究助理。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）04-0090-11

一、 問(wèn)題提出

隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)期，多元安全威脅與挑戰(zhàn)愈發(fā)凸顯，任何安全短板均可能導(dǎo)致公共危機(jī)事件爆發(fā)?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。法律在明確突發(fā)事件行政應(yīng)對(duì)主體結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也內(nèi)含了政府部門間協(xié)作應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度性要求。但是，現(xiàn)實(shí)中部門劃分與條塊關(guān)系運(yùn)行復(fù)雜，導(dǎo)致中國(guó)式碎片化問(wèn)題，①制約了危機(jī)管理成效。從“12·31”上海外灘踩踏事件、天津港“8·12”重大火災(zāi)爆炸事故、深圳“12·20”重大滑坡事故等的事后調(diào)查報(bào)告中不難發(fā)現(xiàn)，正是由于政府部門間的協(xié)作過(guò)程出現(xiàn)了各種問(wèn)題，才直接或間接導(dǎo)致了危機(jī)發(fā)生或處置結(jié)果的差異。

政府部門間協(xié)作涉及非常復(fù)雜的內(nèi)外部關(guān)系，②包括政府部門間的利益聯(lián)系③、政策相關(guān)性等，④都在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著重要的作用。也有研究從政府部門細(xì)化到具體的部門人員，發(fā)現(xiàn)人際交往、競(jìng)爭(zhēng)博弈等也是協(xié)作過(guò)程的重要內(nèi)容，⑤⑥對(duì)結(jié)果發(fā)揮作用。此外，政府的公共危機(jī)管理活動(dòng)與內(nèi)外部環(huán)境也聯(lián)系緊密，由內(nèi)部上級(jí)命令、外部媒體關(guān)注、對(duì)特定資源的依賴等主要條件構(gòu)成的內(nèi)外部環(huán)境，⑦⑧也會(huì)對(duì)協(xié)作過(guò)程施加作用并影響最終結(jié)果。在政府部門間協(xié)作過(guò)程中，其眾多作用要素與政府的公共危機(jī)管理成效之間是否存在關(guān)聯(lián)？作用機(jī)制如何？這是本文要探尋的問(wèn)題。

二、 研究設(shè)計(jì)

（一） 研究方法與案例選擇

本研究涉及的案例數(shù)量不多，研究對(duì)象存在的解釋要素復(fù)雜多樣且可以通過(guò)明確條件之后進(jìn)行二分處理，因此采用清晰集定性比較分析（csQCA）的方法。本文以公共危機(jī)事件為研究對(duì)象，以危機(jī)管理是否成功為結(jié)果變量，討論政府部門間協(xié)作視角下公共危機(jī)管理成效的解釋路徑。根據(jù)研究方案，通過(guò)原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局官方網(wǎng)站、中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)，以及新華網(wǎng)、網(wǎng)易、搜狐、鳳凰網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)媒體，選取了24個(gè)案例（如表1所示），建立案例庫(kù)，案例在各個(gè)變量上的取值均依據(jù)上述渠道獲取的資料分析獲得。案例類型包含了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中的四大類。在社會(huì)安全事件中，我們將國(guó)家級(jí)重要會(huì)議、賽事、活動(dòng)等的安保工作作為一類特殊的社會(huì)安全事件，稱之為“計(jì)劃性事件”。本文24個(gè)案例，包括4個(gè)自然災(zāi)害事件，5個(gè)事故災(zāi)難事件，10個(gè)社會(huì)安全事件（其中3個(gè)計(jì)劃性事件、5個(gè)群體性事件、2個(gè)恐怖襲擊事件），5個(gè)公共衛(wèi)生事件。

（二） 變量設(shè)計(jì)

1. 結(jié)果變量設(shè)計(jì)

本文以公共危機(jī)管理成敗作為結(jié)果變量。公共危機(jī)發(fā)生在眾多領(lǐng)域，起因、過(guò)程以及結(jié)果評(píng)價(jià)方式也存在很大差異，本文深入分析每個(gè)案例，對(duì)不同類型案例結(jié)果變量的取值標(biāo)準(zhǔn)和其對(duì)應(yīng)的條件變量的取值時(shí)段邊界進(jìn)行科學(xué)化區(qū)分，同一類型事件根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，形成不同類型案例的結(jié)果取值分布如表1所示。

2. 條件變量設(shè)計(jì)

由于不同類別公共危機(jī)事件中政府協(xié)作的部門、資源等都存在差異，難以將眾多不同類型案例放置一起進(jìn)行研究。本文變換角度，在條件變量的設(shè)計(jì)中，從案例主體的行動(dòng)特征、關(guān)系結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件三個(gè)主要方面入手，探索公共危機(jī)管理的總體規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)將不同類別公共危機(jī)事件納入一起進(jìn)行全案例分析。條件變量的設(shè)計(jì)依據(jù)是國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中已被初步論證過(guò)的作用要素，在篩除部分無(wú)法進(jìn)行二分處理的要素之后，剩余的共分為3個(gè)維度7個(gè)變量，如表2所示。

表格中所列的條件變量可具體闡述如下：

無(wú)缺位（nmis）。缺位是指本應(yīng)由政府承擔(dān)的服務(wù)或監(jiān)管職能，政府未盡職盡責(zé)，甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”，即該政府管的卻未管好或管到位。無(wú)缺位則是指政府盡職盡責(zé)，履職到位。在案例資料中，若出現(xiàn)“監(jiān)管不到位”“失職”“玩忽職守”等類似字樣，則判斷政府存在職能缺位。將政府未出現(xiàn)缺位編碼為1，出現(xiàn)缺位編碼為0。

無(wú)尋租（nrts）。政府官員或政府部門作為理性經(jīng)濟(jì)人都會(huì)追求自身利益最大化。尋租在本文是指政府官員或部門利用自身權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)個(gè)人或部門利益而采取的一種行為，為主動(dòng)尋租。在危機(jī)預(yù)防監(jiān)管階段出現(xiàn)“貪污受賄”等現(xiàn)象，或者出于保護(hù)部門利益，在危機(jī)預(yù)防或響應(yīng)階段出現(xiàn)“瞞報(bào)、虛報(bào)信息”等現(xiàn)象時(shí)，均可視為尋租行為。將政府不存在尋租現(xiàn)象編碼為1，存在尋租現(xiàn)象編碼為0。

信息公開(kāi)透明（inf）。有效的危機(jī)管理必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時(shí)的信息基礎(chǔ)之上。信息封閉使得公眾對(duì)政府行為無(wú)法監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中部分群體性事件甚至是由地方政府某些行政決策不公開(kāi)所引發(fā)，例如一些環(huán)境群體性事件。此外，政府部門間信息不暢造成“信息孤島”和部門間“碎片化”狀態(tài)，也容易導(dǎo)致危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)協(xié)作漏洞。因此，把政府部門主動(dòng)公開(kāi)的信息編碼為1，未主動(dòng)公開(kāi)的編碼為0。

地域隸屬（geo）。條塊分割的行政體制造成公共危機(jī)治理碎片化問(wèn)題嚴(yán)重。①政府部門地域隸屬不同，容易導(dǎo)致不同程度的競(jìng)爭(zhēng)。新公共管理理論將政府視為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性政府，政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”同樣追求自身利益最大化?，F(xiàn)實(shí)中，由于地方政府政治錦標(biāo)賽的緣故，跨域政府間的競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)比同域政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。①地方政府都抱著想要強(qiáng)化地方利益的目的，在許多公共領(lǐng)域與其他地方政府存在很大的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種關(guān)系中競(jìng)爭(zhēng)大于合作。②同域內(nèi)的政府部門間雖然不可避免地存在競(jìng)爭(zhēng)，但是相比而言合作大于競(jìng)爭(zhēng)。因此，將同域政府部門間關(guān)系編碼為1，將跨域政府部門間關(guān)系編碼為0。

上級(jí)政府有針對(duì)性的命令、安排（ord）。在科層體制下，下級(jí)對(duì)上級(jí)的行政命令表現(xiàn)出較高的服從性。當(dāng)有上級(jí)政府的命令或安排時(shí)，部門間就容易出現(xiàn)強(qiáng)制性的緊密合作，③這種合作相對(duì)高效，有利于達(dá)成公共治理目標(biāo)，特別是當(dāng)上級(jí)針對(duì)某一具體目標(biāo)下達(dá)協(xié)同指令時(shí)，協(xié)同效果大為提升。因此，將存在上層政府有針對(duì)性命令或安排編碼為1，不存在上級(jí)政府有針對(duì)性命令或安排編碼為0。

主流媒體關(guān)注（med）。媒體可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。主流媒體是指省級(jí)以上媒體，包括中央、省級(jí)黨委機(jī)關(guān)報(bào)和中央、省級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，以及一些其他重要新聞媒體。④將存在主流媒體關(guān)注編碼為1，不存在主流媒體關(guān)注編碼為0。

公眾參與（ppc）。自媒體的發(fā)展提升了公眾參與公共事務(wù)的能力。公眾參與對(duì)政府行為構(gòu)成有效制約，因此，將存在公眾參與編碼為1，將不存在公眾參與編碼為0。

在確定結(jié)果變量取值并對(duì)條件變量進(jìn)行二分處理的基礎(chǔ)上，以所收集的材料為依據(jù)，逐一確定每個(gè)案例在各個(gè)條件變量上的取值情況，形成作為分析基礎(chǔ)的真值表。

三、 數(shù)據(jù)結(jié)果分析

（一） 全案例單因素必要性分析

根據(jù)csQCA方法的一般步驟，在分析結(jié)果變量的原因組合解釋路徑前，首先對(duì)單一條件變量的必要性進(jìn)行分析。按研究慣例，如果某一條件變量的必要一致性大于0.9，則認(rèn)為該因素是必要條件。對(duì)單因素的必要性分析得出：影響公共危機(jī)管理成功的必要條件有“無(wú)缺位”“無(wú)尋租”“信息公開(kāi)”“主流媒體關(guān)注”“公眾參與”等五個(gè)因素;因?yàn)閷?dǎo)致失敗的各個(gè)因素的必要一致性都未超過(guò)0.9，所以導(dǎo)致危機(jī)管理失敗的必要條件不存在。

（二） 全案例充分條件組合分析

在單個(gè)條件變量不構(gòu)成必要條件的情況下，運(yùn)用充分條件組合進(jìn)行分析。本文采用fsQCA2.0軟件對(duì)充分條件分析結(jié)果的簡(jiǎn)單解，使結(jié)果的理論模式具有更強(qiáng)的解釋性。

1. 促進(jìn)公共危機(jī)管理成功的路徑

在對(duì)結(jié)果為成功的充分條件組合進(jìn)行分析時(shí)，首先進(jìn)行各單一維度因素分析，以考察單一維度解釋公共危機(jī)管理成功的結(jié)果。數(shù)據(jù)顯示，單一維度得到2條路徑，且都體現(xiàn)了較好的一致性。之后進(jìn)行多維度綜合分析，以考察不同維度因素組合對(duì)成功結(jié)果的影響，得到同樣的2個(gè)條件組合：

S1：nmis*nrts（1.00）;S2：nmis*inf（1.00）。

由上文可知， “無(wú)缺位”“無(wú)尋租”“信息公開(kāi)”“主流媒體關(guān)注”“公眾參與”等五個(gè)因素是結(jié)果為成功時(shí)的必要條件，因而在排除含有上述五個(gè)因素的路徑后，就沒(méi)有多維度組合可以解釋危機(jī)管理的成功。

2. 導(dǎo)致公共危機(jī)管理失敗的路徑

在分析結(jié)果為失敗的充分條件組合時(shí)，先從單一維度分析。數(shù)據(jù)顯示，單一維度得到4條路徑。由于對(duì)單因素必要性分析時(shí)已經(jīng)得出沒(méi)有任何一個(gè)因素可以作為結(jié)果為失敗的必要條件，因而單一維度上的所有路徑都可以解釋造成公共危機(jī)管理失敗的結(jié)果。然后進(jìn)行多維度綜合分析，共得到5條均可以解釋導(dǎo)致失敗結(jié)果的單因素路徑，分別為：

S1：～nmis（0.82）; S2：～inf（0.76）;S3：～nrts（0.71）;S4：～geo（0.29）;S5：ord（0.18）。

（三） 案例分類與匯總分析

為進(jìn)一步確定不同分類危機(jī)事件的管理成效影響機(jī)制是否存在差異，按照案例分類逐個(gè)進(jìn)行分析。然后將全案例以及分類案例分析得出的所有數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行匯總，如表3所示。

由表3可知，不存在導(dǎo)致危機(jī)管理成功的充分條件多維度因素組合路徑。計(jì)劃性事件和恐怖襲擊事件兩類由于性質(zhì)特殊，案例具有高度相似性，單獨(dú)分析無(wú)法呈現(xiàn)顯著意義的指標(biāo)數(shù)據(jù)。對(duì)絕大多數(shù)公共危機(jī)事件而言，政府部門不缺位、不存在尋租行為、政府及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)有效信息、有主流媒體關(guān)注和公眾的參與，這些因素是促使公共危機(jī)管理取得成功的重要條件。

從易誘發(fā)危機(jī)管理失敗的角度而言，本文選取的管理失敗案例中存在5條單因素充分條件路徑，按照布爾代數(shù)的運(yùn)算規(guī)則進(jìn)行簡(jiǎn)化，可以得到公共危機(jī)管理失敗的邏輯等式為：

result=～nmis+～inf+～nrts+～geo + ord

=政府存在缺位（0.82）+信息不公開(kāi)透明（0.76）+政府存在尋租（0.71）

+地域隸屬不同地方政府間（0.29）+存在上層政府有針對(duì)性的命令和安排（0.18）

其中，前三個(gè)因素具有較好的代表性，可以覆蓋超過(guò)70%的案例，但是后兩個(gè)因素覆蓋的案例數(shù)量較少。

（四） 幾個(gè)沖突性結(jié)果的辨析

不同類別的公共危機(jī)事件，其管理成效的具體影響機(jī)制存在差異，甚至呈現(xiàn)截然相反的結(jié)果。其中，地域隸屬、上層政府指令、公眾參與等三個(gè)方面因素顯著影響沖突性的結(jié)果。

1. 關(guān)于地域隸屬因素的辨析。學(xué)者們?cè)缫延懻摿说胤秸g競(jìng)爭(zhēng)博弈會(huì)對(duì)合作造成負(fù)面影響，這與全部失敗案例的充分條件分析結(jié)果相一致，也與公共衛(wèi)生事件案例得出的結(jié)論相吻合，即跨域政府部門間合作更容易導(dǎo)致危機(jī)處理失敗。但是群體性事件和事故災(zāi)難事件兩類案例的數(shù)據(jù)卻得出相反的結(jié)論。深入具體案例可以發(fā)現(xiàn)，在仙桃垃圾焚燒發(fā)電事件、常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校污染事件、廈門PX事件和哈爾濱水危機(jī)中，普遍存在政府信息公開(kāi)不足，政府與公眾之間信息不對(duì)稱，政府部門間推諉扯皮、相互掩護(hù)，導(dǎo)致公眾不滿，引發(fā)了群體性事件。在江西豐城發(fā)電廠冷卻塔施工平臺(tái)坍塌事件、深圳滑坡事故、天津港爆炸事故、上海外灘踩踏事件和膠州路火災(zāi)事件中，政府部門則普遍存在監(jiān)管不力、玩忽職守、失職缺位等現(xiàn)象。此外，除了上海外灘踩踏事件，其他事故中政府官員都存在“貪污受賄”等尋租現(xiàn)象。這也可以證實(shí)另一種理論的合理性，即由于同域政府內(nèi)部部門間工作接觸頻繁，形成了復(fù)雜的交互聯(lián)系，非正式人際網(wǎng)絡(luò)中的各種“人情”干擾到正常行政管理，致使政府部門間的監(jiān)管鏈斷裂，從而滋生了嚴(yán)重的安全隱患。

2. 關(guān)于上級(jí)政府明確指令因素的辨析。在科層體制結(jié)構(gòu)中，自上而下的行政命令通常是最有效的行政方式，因此，缺少上級(jí)政府有針對(duì)性的命令或安排是導(dǎo)致危機(jī)管理失敗的重要因素，多數(shù)案例印證了這一結(jié)論。但是本研究中失敗案例的充分條件以及自然災(zāi)害類案例中卻出現(xiàn)與之相反的結(jié)論。通過(guò)分析具體案例發(fā)現(xiàn)，對(duì)應(yīng)的案例河北邢臺(tái)暴雨事件中，雖然國(guó)家減災(zāi)委和民政部都曾下發(fā)關(guān)于做好自然災(zāi)害應(yīng)急管理通知和加強(qiáng)災(zāi)情報(bào)送工作的通知，但是事件所在的地方政府部門并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)命令，并且在后來(lái)的災(zāi)情報(bào)送中虛報(bào)事實(shí)和掩蓋真相，耽誤了第一時(shí)間的災(zāi)情控制工作;在雪災(zāi)事件中，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、民政部啟動(dòng)國(guó)家四級(jí)救災(zāi)響應(yīng)，但是由于政府部門缺乏針對(duì)復(fù)合性突發(fā)事件的應(yīng)急處理預(yù)案，危機(jī)預(yù)防機(jī)制嚴(yán)重缺失，①導(dǎo)致對(duì)災(zāi)情應(yīng)對(duì)處置不力。由此可見(jiàn)，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于上級(jí)政府是否發(fā)布了有針對(duì)性的行政命令，真正發(fā)揮決定性作用的還是地方政府在命令接收后的執(zhí)行表現(xiàn)，很多危機(jī)管理案例中都出現(xiàn)了地方不嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)指令，在行動(dòng)中出現(xiàn)缺位、尋租、信息封閉等不當(dāng)或違法行為，這就導(dǎo)致上級(jí)指令功能虛化和失效。

3. 關(guān)于公眾參與因素的辨析。公共危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾多元參與，公眾參與可以匯聚更多力量，同時(shí)對(duì)政府形成有效監(jiān)督，在成功案例的全樣本分析中，公眾參與是成功的必要條件。但是在失敗案例分析中，群體性事件和自然災(zāi)害兩類結(jié)果卻顯示公眾參與成為失敗的必要條件。深入具體案例可以發(fā)現(xiàn)，在仙桃垃圾焚燒發(fā)電事件、常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校污染事件、廈門PX事件和哈爾濱水危機(jī)等事件中，公眾參與本身就是危機(jī)的組成部分，其原因是地方政府沒(méi)有將相關(guān)信息有效公開(kāi)，致使公眾在知情權(quán)受損的情況下被置身于風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，從而引發(fā)群體性事件。在河北邢臺(tái)暴雨和雪災(zāi)這兩個(gè)自然災(zāi)害事件中，地方政府在危機(jī)防范以及危機(jī)初期應(yīng)對(duì)失當(dāng)，導(dǎo)致嚴(yán)重社會(huì)損失，公眾被迫行動(dòng)起來(lái)通過(guò)媒體手段等廣泛發(fā)聲求援，開(kāi)展自救。因此，在上述案例中，公眾參與本身是危機(jī)的組成部分或者是對(duì)危機(jī)發(fā)生后造成損失的被動(dòng)反應(yīng)，這樣的公眾參與從根本上有別于事前積極防范和化解危機(jī)的公眾參與。

四、 結(jié)論與反思

（一） 研究結(jié)論

通過(guò)對(duì)24個(gè)案例的清晰集定性比較分析，本文探索了政府部門間協(xié)作視角下公共危機(jī)管理成效的影響機(jī)制，可以得出以下結(jié)論：

1. 影響政府部門間協(xié)作的作用要素與公共危機(jī)管理結(jié)果之間存在著較為顯著的條件關(guān)聯(lián)。首先，成功的結(jié)果對(duì)作用要素呈現(xiàn)基礎(chǔ)性的條件依賴。分析數(shù)據(jù)表明，要取得危機(jī)管理的成功，必須同時(shí)具備政府部門不缺位、消除尋租行為、政府及時(shí)公開(kāi)有效信息、主流媒體介入和公眾參與等眾多條件。這實(shí)質(zhì)上是得出了成功的基礎(chǔ)保障條件，政府部門必須各司其職，做到政府內(nèi)部、政府與社會(huì)之間及時(shí)有效地開(kāi)展信息溝通，鼓勵(lì)和引導(dǎo)新聞媒體及社會(huì)公眾的廣泛參與。這恰恰也是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及其他各種相關(guān)法律法規(guī)、政府文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，充分說(shuō)明這些要素不僅僅是存在于文本中的語(yǔ)義表述，更是與實(shí)踐相呼應(yīng)的重要政策指引。其次，成功的必要條件與失敗的充分條件也形成了有效的相互印證，無(wú)缺位、無(wú)尋租行為、信息公開(kāi)等因素是成功的必要條件，同時(shí)缺位、尋租行為以及信息不公開(kāi)也構(gòu)成失敗的充分條件。

2. 主體維度對(duì)危機(jī)管理成效的影響最為明顯，其他維度的影響相對(duì)偏弱。換言之，政府主體的功能發(fā)揮與危機(jī)管理成效有著顯著關(guān)聯(lián)，確保行政體系基礎(chǔ)功能正常運(yùn)行對(duì)危機(jī)管理的成功至關(guān)重要。分析數(shù)據(jù)顯示，在本文有限的失敗案例中就發(fā)現(xiàn)5個(gè)導(dǎo)致失敗的充分條件，分別是政府關(guān)鍵職能部門缺位、有關(guān)危機(jī)重要信息不公開(kāi)透明、政府部門或其領(lǐng)導(dǎo)有濫用職權(quán)的尋租行為、地域隸屬不同地方政府導(dǎo)致協(xié)同失利、上級(jí)政府有針對(duì)性的命令和安排缺失或在實(shí)際執(zhí)行中被嚴(yán)重弱化。上述條件中前3個(gè)的案例覆蓋率最高，分別是0.82、0.76和0.71，均屬主體維度，并且指向的問(wèn)題均為公共行政體系賴以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，這些問(wèn)題即使在非危機(jī)管理環(huán)境中出現(xiàn)，也會(huì)對(duì)正常的公共治理帶來(lái)消極影響。而當(dāng)面對(duì)公共危機(jī)塑造的特殊環(huán)境，上述問(wèn)題能否得到有效規(guī)避就成為影響成敗的關(guān)鍵因素。

3. 跨域政府部門間合作會(huì)對(duì)公共危機(jī)管理造成更多負(fù)面影響，但是同域政府部門間合作蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。中國(guó)長(zhǎng)期固化的條塊分割行政體制的確為跨域政府間合作制造了很多障礙，地方政府間的隱性競(jìng)爭(zhēng)、日常業(yè)務(wù)往來(lái)稀少、人際關(guān)系生疏、信任程度不深等因素，客觀上為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)帶來(lái)了協(xié)同上的不利影響，“各人自掃門前雪”的狀態(tài)給危機(jī)爆發(fā)和持續(xù)發(fā)酵提供了時(shí)間和空間上的機(jī)會(huì)。另一方面，中國(guó)傳統(tǒng)“人情社會(huì)”在同域政府內(nèi)頻繁的日常交往中營(yíng)造了部門間密切的合作關(guān)系，這在有利于增強(qiáng)危機(jī)管理信任協(xié)同程度的同時(shí)，也衍生出了復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和眾多非正式組織，極易誘發(fā)基于部門職能和崗位職權(quán)的利益交換與合作，導(dǎo)致“共謀現(xiàn)象”，①最終成為引發(fā)重大公共危機(jī)事件的源頭，這在事故災(zāi)難和群體性事件兩類案例中可以找到明顯的證據(jù)。

（二） 政策思考

雖然我國(guó)政府在公共危機(jī)防控方面投入了很多的精力，但是諸多努力也頻遭挫折，實(shí)踐中難免出現(xiàn)漏洞，甚至發(fā)生嚴(yán)重公共危機(jī)事件。政府是由眾多部門構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，中國(guó)地域遼闊，地方政府?dāng)?shù)量眾多，即便在中央集權(quán)的統(tǒng)一指揮之下，也難以有效根除地方條塊分割導(dǎo)致的負(fù)面影響。從本文研究中發(fā)現(xiàn)，主體維度的要素對(duì)危機(jī)管理成效有著更為顯著的影響，政府各部門只有做到盡職盡責(zé)，才能有效促進(jìn)政府部門間整體協(xié)作，進(jìn)而提升公共危機(jī)管理成效。因此，關(guān)鍵是只有政府主體恪盡職守，才能改善政府部門間協(xié)作，推進(jìn)公共危機(jī)管理水平的真正提升。

值得注意的是，案例中的計(jì)劃性事件（十九大安保、廈門金磚會(huì)議安保、杭州G20安保）由于條件變量取值高度一致，無(wú)法通過(guò)csQCA的方法呈現(xiàn)出有效分析結(jié)果。但是進(jìn)一步借助案例分析可以發(fā)現(xiàn)，政策指令在從中央到地方的傳導(dǎo)過(guò)程中，基于特定的條件獲得了超強(qiáng)能量，深刻影響和改變了各級(jí)行政主體的行動(dòng)積極性，推動(dòng)其充分地盡職履責(zé)，進(jìn)而在很大程度上削弱甚至消除了跨域和非跨域政府部門間協(xié)作的各種消極影響，真正實(shí)現(xiàn)了整體性政府的治理。究其根本，在計(jì)劃性事件中，行政動(dòng)員（行政指令）的背后隱含著強(qiáng)大的政治動(dòng)員，當(dāng)日常行政上升到了一定的政治高度，常態(tài)工作過(guò)程中的很多地方或部門考量，如地方利益、部門利益，就會(huì)降至最低，以大局為重的思想占據(jù)主導(dǎo)，此時(shí)各地政府各部門職責(zé)到位，真正實(shí)現(xiàn)了縱向到底、橫向到邊，媒體宣傳、社會(huì)參與等，都在行政權(quán)力指揮調(diào)動(dòng)之下被全面激活，呈現(xiàn)出“政治需求—行政到位—盡職盡責(zé)—全面參與”的運(yùn)行規(guī)律。

事實(shí)上，環(huán)境維度中“上級(jí)政府明確指令”分為兩種：一種是超強(qiáng)指令，自身帶有強(qiáng)烈的政治意味，所有政府部門都能感受到，并在行動(dòng)回應(yīng)上有整齊劃一的全力投入，正如本文案例中的計(jì)劃性事件;另一種則是非超強(qiáng)指令，政治意味不夠明顯，各地反應(yīng)參差不齊，很大程度上依賴于各部門主政官員的政治責(zé)任意識(shí)。超強(qiáng)指令下的行政效果非常顯著，但是成本高得往往也十分驚人。除了本文已提到的案例，在重要時(shí)點(diǎn)或某些重大危機(jī)事件后政府采取的各類專項(xiàng)整治行動(dòng)，如“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)”“危險(xiǎn)化學(xué)品安全專項(xiàng)整治”等，均屬此類。這類案例的工作模式與日常行政有著較大區(qū)別，大大超過(guò)了日常行政的力度，可以被視為一種“非常態(tài)”。這種情況下的政府部門間協(xié)作提升了危機(jī)管理的有效性，如何在不大幅度地提高行政成本的基礎(chǔ)上，將“非常態(tài)”的有效因素轉(zhuǎn)化應(yīng)用到“常態(tài)”工作中，值得探討。

可以看到，“非常態(tài)”管理是通過(guò)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高政治站位，調(diào)動(dòng)了廣大官員盡職履責(zé)的積極性。因此，在常態(tài)管理中可以考慮：一是重視日常工作問(wèn)責(zé)。將問(wèn)責(zé)細(xì)化到常態(tài)管理中的每個(gè)環(huán)節(jié)，改變過(guò)去只關(guān)注重大事件發(fā)生之后的集中問(wèn)責(zé)，而忽略對(duì)日常細(xì)小環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題的有效懲處，要在小問(wèn)題發(fā)生時(shí)就能及時(shí)發(fā)出問(wèn)責(zé)的警示作用，提醒官員時(shí)刻恪盡職守，防范小問(wèn)題累積串聯(lián)而誘發(fā)大災(zāi)難。二是強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中對(duì)政府的監(jiān)督還面臨一些問(wèn)題，基于權(quán)力上的強(qiáng)勢(shì)，要政府做到信息公開(kāi)仍有不少阻力，即使在政府內(nèi)部也存在部門信息孤島、欺上瞞下等情況，因此要著力構(gòu)建完善的政府內(nèi)部監(jiān)管體系，努力打通社會(huì)監(jiān)管的有效通道，尤其需建設(shè)更多的政府—社會(huì)雙向溝通渠道，政府內(nèi)在監(jiān)管體系可以通過(guò)社會(huì)反映的問(wèn)題及時(shí)摸排，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題隱患，有效填補(bǔ)漏洞。三是將安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度化、程序化。研究發(fā)現(xiàn)，在與安全風(fēng)險(xiǎn)存在較密切聯(lián)系的環(huán)節(jié)普遍推行科學(xué)嚴(yán)格的程序化管理，類似重大項(xiàng)目上馬之前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有一套風(fēng)險(xiǎn)防控流程和機(jī)制，就能在更大程度上推進(jìn)相關(guān)部門的程序化協(xié)作，防止依靠人為經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致的疏漏。四是優(yōu)化干部輪崗制度。結(jié)合同域和跨域政府部門間協(xié)作存在的各種問(wèn)題，進(jìn)一步研究并優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部輪崗制度，結(jié)合其他制度安排，避免同域干部間形成共謀，同時(shí)也要考慮降低跨域政府部門間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)更加合理的輪崗制度安排，有效打破行政區(qū)劃間的隔閡，強(qiáng)化區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展。五是將協(xié)作納入部門或領(lǐng)導(dǎo)考核。通過(guò)有效的指標(biāo)設(shè)計(jì)，將與其他部門開(kāi)展協(xié)作的能力納入對(duì)部門或領(lǐng)導(dǎo)的年度考核之中，引導(dǎo)改善政府部門間合作。

（三） 研究不足與展望

本文基于24個(gè)典型案例，運(yùn)用清晰集定性比較分析法，探討作用于政府部門間協(xié)作的各種要素對(duì)公共危機(jī)管理成效的影響機(jī)制。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，目前學(xué)者們對(duì)該問(wèn)題的研究多為質(zhì)性分析或單案例探討，缺乏多案例量化手段的系統(tǒng)研究。本文對(duì)該問(wèn)題首次采用量化方法進(jìn)行研究，為一次嘗試性探索，難免存在不足。針對(duì)要素選取，本文充分借鑒了已有理論研究成果。在對(duì)每個(gè)案例進(jìn)行要素分析和編碼的過(guò)程中，本文完全依據(jù)已公開(kāi)的資料進(jìn)行操作。由于受到各種條件的影響，本文的案例資料可能不夠全面和充分，這樣容易導(dǎo)致一些判斷偏差，影響最終結(jié)果。另外，本文驗(yàn)證了從政府部門間合作視角選取的3個(gè)維度7個(gè)要素對(duì)公共危機(jī)管理成效的影響，但是影響公共危機(jī)管理成效的因素還有很多，不僅與政府部門間合作有關(guān)，還受其他因素的影響。換言之，影響公共危機(jī)管理成效的因素是多元復(fù)雜的，并且不同視角、不同因素之間存在相互作用和相互制約的可能。在未來(lái)的研究中，需要增加公共危機(jī)管理成效影響因素的多樣性，從不同視角選取多元因素，進(jìn)一步增強(qiáng)解釋力。另外，隨著公開(kāi)資料的不斷增加和相關(guān)領(lǐng)域研究的不斷深入，筆者將繼續(xù)努力解決本研究仍存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提升研究的科學(xué)性和有效性。

（責(zé)任編輯：徐澍）