文／本刊記者 包冬冬

2 月20 日，國務(wù)院新聞辦在武漢舉行新聞發(fā)布會。中央指導(dǎo)組成員、國務(wù)院副秘書長丁向陽介紹，這場突如其來的疫情是建國以來的一場非常戰(zhàn)役，病毒來勢之洶、疫情傳播之烈、范圍擴散之廣、全社會所面臨的挑戰(zhàn)之大，堪稱前所未有。

該如何看待這場“突如其來”“前所未有”的新型冠狀肺炎疫情？面對這場突發(fā)事件對我國應(yīng)急管理體系的考驗，需要反思什么？本刊記者采訪中國應(yīng)急管理學(xué)會副會長、中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長、研究員劉鐵民，請他深入詳談。

透過“黑天鵝”理論 觀察疫情

劉鐵民說：“新冠肺炎疫情發(fā)生至今，仍然沒有得到完全控制，并且在國外也出現(xiàn)蔓延趨勢。目前，從官方數(shù)據(jù)得知，全國累計報告確診病例已經(jīng)超過8 萬，死亡超3 000 人。從這些數(shù)據(jù)來看，這是建國以來有記錄的最大疫情了。它比起17 年前造成全國恐慌的‘非典’疫情，嚴重許多。如果疫情持續(xù)下去，一是對廣大人民群眾的生命健康產(chǎn)生嚴重威脅；二是對國家的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的擾動；三是對國家現(xiàn)有的治理體系、治理能力，尤其是應(yīng)急管理治理體系和治理能力，提出嚴峻的考驗?！?/p>

面對疫情，劉鐵民提出以下幾個方面的認識。

中國應(yīng)急管理學(xué)會副會長、中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長劉鐵民

需要重新認識新冠肺炎疫情，“它就像冬天里飛出的黑天鵝”。為什么這么說？“當前在危機應(yīng)對方面，有兩個理論是比較突出的，一是黑天鵝理論，一是灰犀牛理論。習(xí)近平總書記在2019 年1 月29 日開班的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上講，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件。”

灰犀牛事件往往指是一種大概率的、可以預(yù)測的，事先做好預(yù)防可以避免發(fā)生的事件。大多數(shù)的生產(chǎn)安全事故幾乎都是灰犀牛事件。與之相比，黑天鵝事件性質(zhì)要嚴重得多。第一，它是一種極端小概率的事件，3年、5 年、10 年甚至幾十年都沒有發(fā)生過，容易讓人忽視、麻痹，所以沒有成熟的經(jīng)驗和有效的方法應(yīng)對。第二，黑天鵝事件具有高度的不確定性，用現(xiàn)有的方法無法預(yù)測。事先不能預(yù)測是黑天鵝事件最主要的特征。

“那么，問題出來了。無法預(yù)測的事件由于突如其來和變化詭異，使我們措手不及，倉促上陣，會造成非常嚴重的后果，沖擊是全面的，包括改變我們的觀念，破壞現(xiàn)有的物質(zhì)、文化基礎(chǔ)。此外，在總結(jié)黑天鵝事件的過程中，我們往往總能在事后恍然大悟，覺得發(fā)生的一切是可以解釋的，甚至認為我們?nèi)鎽?zhàn)勝了它，但是當下一次黑天鵝事件發(fā)生時，我們又會無法解釋，手忙腳亂。這次首先發(fā)生在湖北省武漢市的疫情就是這樣，如直到現(xiàn)在，我們還不能準確地說出病源來自哪里?！?/p>

對于具有巨大破壞力的黑天鵝事件，應(yīng)該怎么應(yīng)對？當下，確有一些應(yīng)對方法。這些方法主要是基于對不確定性中危機的應(yīng)對。劉鐵民認為，主要有5 個方面，非常重要。

其一，對黑天鵝事件的出現(xiàn)，不要預(yù)測，也沒有辦法預(yù)測。在黑天鵝事件出現(xiàn)之初，不要做過于樂觀的預(yù)測評估。因為不知道它會產(chǎn)生什么結(jié)果，有可能得到迅速控制，也有可能失去控制，這是最可怕的。因此，在黑天鵝事件剛出現(xiàn)時，就認為它可防可控，這是非常危險的。

另外，對于一個具有巨大威脅的傳染性疾病，一開始是不能得出“它不會人傳人”的結(jié)論的，應(yīng)該在事情發(fā)展到一定階段才作出判斷。首先要做的預(yù)測是發(fā)展的嚴重性、不可恢復(fù)的嚴重后果。寧可信其有，不可信其無；寧可信其重，不可信其輕，絕不能盲目樂觀。

其二，要估計到黑天鵝事件產(chǎn)生危機的可能性。黑天鵝事件完全可能導(dǎo)致一個地區(qū)、一個城市，甚至一個國家經(jīng)濟社會的危機，應(yīng)該事先有高度的警覺性，無論是公共衛(wèi)生疫情、重大自然災(zāi)害、重特大安全生產(chǎn)事故，還是政治動亂等，都應(yīng)該有危機發(fā)生可能性的認識。

其三，要掌握“危中取機”的辦法。在黑天鵝事件發(fā)生之后，不是沒有機會扭轉(zhuǎn)的。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，有“機會窗”理論，即當危機事件在發(fā)展過程中，某一個階段、某一個時機對扭轉(zhuǎn)整個危機具有非常重要的意義。如果錯過這個階段、時機，再用同樣的辦法解決問題，已經(jīng)無能為力。由此，針對黑天鵝事件，一方面，抓住戰(zhàn)機，機不可失，失不再來，這是非常重要的；另一方面，黑天鵝事件的確可以造成巨大破壞，如果處理得當，抓住戰(zhàn)機可以轉(zhuǎn)危為安。

其四，要謹慎防范黑天鵝事件。所謂謹慎防范，就是所有的應(yīng)對措施必須留有充分的冗余，不能盲目相信一些方法、策略會取得決定性的勝利，這也是很危險的。在應(yīng)對事件過程中，既借鑒歷史經(jīng)驗，也關(guān)注發(fā)展趨勢，然后非常謹慎地應(yīng)對危機。

其五，黑天鵝事件后要注意總結(jié)反省。總結(jié)反省不是就事論事，而是從總體上，從制度化建設(shè)、系統(tǒng)梳理上，認真總結(jié)。因為新型冠狀肺炎疫情過去后，下一次發(fā)生什么，沒人能說得清。要善于總結(jié)，從制度上補齊短板，堵塞漏洞。當黑天鵝事件再次出現(xiàn)時，我們就能夠及時應(yīng)對，減少損失。

“我認為，用黑天鵝理論認識這次新型冠狀病毒疫情，關(guān)注整個疫情的發(fā)展，還是非常重要的?！?/p>

反思：應(yīng)急準備決定成敗

新型冠狀病毒疫情發(fā)生至今，暴露出的問題，需要反思。劉鐵民說：“不能否認，我們國家在應(yīng)對重大疫情時，具有制度優(yōu)勢。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，動員全國力量的能力，這是世界上絕無僅有的。但是，能不能做得更好？比如，在疫情早期，根據(jù)流行病學(xué)規(guī)律，采取有效隔離和對所有患者、疑似患者收住，減少患病和死亡人數(shù)，值得思考?！?/p>

劉鐵民認為，需要從一些方面反省。

一是新型冠狀病毒疫情沖擊力如此猛烈，暴露出我國在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件中存在系統(tǒng)脆弱性，這是一種結(jié)構(gòu)性缺陷，也是結(jié)構(gòu)性風險。在這次事件的應(yīng)對過程中，無論是監(jiān)測預(yù)警、風險溝通、物資供應(yīng)、衛(wèi)生防護，還是決策支持等多方面都出現(xiàn)了系統(tǒng)上、結(jié)構(gòu)上的問題。這些問題，只有用系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)的方法，所謂制度化的安排，才能真正解決。解決結(jié)構(gòu)性的問題，必須要從體制、機制上著手。

劉鐵民說：“這次疫情首先集中出現(xiàn)在武漢市乃至湖北省，這些地方的黨委政府承受的壓力、遇到的困難是一般人無法想象的。應(yīng)對疫情過程中，暴露的問題不能歸咎為一個地方、某幾位領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對能力不足，也不能將工作重點落在追究地方黨委政府的責任上，而應(yīng)從全局、系統(tǒng)的角度，找出問題的根源，采取措施。正如習(xí)近平總書記曾告誡全黨的，要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。是非常正確和及時的，這正是基層黨委政府普遍存在的問題。”

二是這次疫情暴露出一個突出的問題，是在面對重大衛(wèi)生公共事件時，應(yīng)急準備不足。這反映出在國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，危機應(yīng)對的重要環(huán)節(jié)是有缺陷的。“過去，我們認為，突發(fā)事件應(yīng)急管理無非就是做好預(yù)案，強調(diào)在事件出現(xiàn)之后，如何應(yīng)對。實際上，應(yīng)急管理的本質(zhì)不在事件發(fā)生之后，而在事件發(fā)生之前。應(yīng)急準備決定成敗，應(yīng)急準備能力如何，決定生死存亡。這次新冠肺炎疫情病毒，充分暴露了我們在應(yīng)急準備方面的不足，包括物質(zhì)、思想、組織、制度上的準備?！?/p>

在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)時，更重要的是要改變應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)思想。劉鐵民講：“習(xí)近平總書記2016 年在河北省唐山市考察時講，要做到‘兩個堅持’‘三個轉(zhuǎn)變’（堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變），這就是強調(diào)預(yù)防為主，準備為重的思想?！?/p>

三是應(yīng)急文化的缺陷，此次疫情中暴露得非常充分?！氨热纾谀承┑胤酱嬖诼浜蟮娘嬍澄幕?xí)慣。又比如不少新聞報道中介紹，有患病或疑似患病的人，沒有遵守疫情防控的要求，四處活動，導(dǎo)致人與人之間傳染。這就暴露出我國應(yīng)急文化的基礎(chǔ)薄弱，無論政府投入多大的力量，收效甚微。必須提升廣大群眾的應(yīng)急文化水平，這是一個很重要的教訓(xùn)?！?/p>

改變不是一蹴而就

針對這些問題，劉鐵民認為，問題不是一兩天能夠解決的，也不是通過一兩件事能夠完全逆轉(zhuǎn)的?！拔覀円虚L期的思想準備，需要做大量艱苦耐心細致的工作?！?/p>

劉鐵民提出3 個方面建議。

第一，強調(diào)應(yīng)急管理體制機制的建設(shè)。他說，中國的應(yīng)急管理體系是“非典”疫情之后開始建立的。2019 年初又進行了重大改革。在此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對中，還沒有看到新建立的應(yīng)急管理體系發(fā)揮什么特殊作用。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件是作為重大突發(fā)事件的總體考慮的。而根據(jù)國務(wù)院的“三定方案”，新成立的應(yīng)急管理部只涉及自然災(zāi)害和部分生產(chǎn)安全事故，公共衛(wèi)生事件不在這一應(yīng)急管理體制內(nèi)。那么，一旦遇到重大危機，這套體制能否保持高效的運行，還沒有看到。

重大突發(fā)事件的應(yīng)對，最重要的原則是統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應(yīng)。在“非典”疫情之后，我們已經(jīng)總結(jié)出“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級響應(yīng)、屬地為主”的工作機制，是非常符合中國應(yīng)急管理實際的重要原則。但是，此次疫情發(fā)生后，地方政府在疫情報告、輿情管理和疾病管控方面，沒有形成總體配合的協(xié)調(diào)行動，造成不良后果。應(yīng)急管理體制機制仍需進一步完善。

“當前應(yīng)急管理工作要注意思想、組織、制度上的傳承，不能每一次改革都是創(chuàng)新，把以往行之有效的東西忘記了。要進行體制機制的改革，應(yīng)該認真、反復(fù)地總結(jié)從事過的工作、建立的制度，這對發(fā)展是有好處的?！?/p>

第二，有關(guān)應(yīng)急管理法律法規(guī)的問題。2007 年出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》提出的指導(dǎo)思想、立法宗旨、內(nèi)容，是非常好的。但是，十多年來，看不到這部法律發(fā)揮作用。“我總結(jié)，原因有兩個。一方面是法律意識不夠，法律宣傳不夠，執(zhí)行力也存在很大差距。另一方面是法律本身存在缺陷?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》沒有明確規(guī)定具體監(jiān)督執(zhí)法部門，也沒有配套的規(guī)章、法規(guī)。有學(xué)者開玩笑地說，這部法律就像一只沒有長牙齒的老虎，我把它看作一部沒有輪子的汽車。當下，應(yīng)該在原有《突發(fā)事件應(yīng)對法》的基礎(chǔ)上進一步完善，制定好配套法規(guī)，安排好執(zhí)法主體。”

但是，確有困難。劉鐵民說：“按照目前的管理體系，應(yīng)急管理部是國務(wù)院應(yīng)急管理的主管部門。可是《突發(fā)事件應(yīng)對法》涉及四類突發(fā)事件，目前，還沒有明確哪個部門綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急管理。這次疫情之后，需要從教訓(xùn)中總結(jié)規(guī)律，把規(guī)律演化為制度，上升法律法規(guī)，通過強有力的執(zhí)法措施，依法治理公共安全，使法律法規(guī)得到有力貫徹。如果沒有這樣完整的過程，即使立了法，作用如何也難以預(yù)料?！?/p>

如何讓法治落地？劉鐵民建議，在應(yīng)急管理立法方面，應(yīng)該特別強調(diào)在原有基礎(chǔ)上補充、完善、加強，尤其要從原來的單災(zāi)種、分散的管理，向多災(zāi)種、綜合管理的轉(zhuǎn)變。

第三，劉鐵民認為，組織保證是非常必要的?！霸诋斍暗捏w制下，需要建立一個議事機構(gòu)，類似于國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會，被賦予的權(quán)力要明顯高于國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會，并成為黨、政、軍乃至社會各界參與的危機處理組織。當面對重大突發(fā)事件時，只有這樣的組織保證，才能有效地做好應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)，處理好突發(fā)事件。”

這樣一個組織設(shè)在哪里比較合適？劉鐵民提出：“最簡便且成熟的辦法，是在原有安全生產(chǎn)委員會基礎(chǔ)上，拓展為應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)委員會，邀請黨委、軍隊參與進來。它設(shè)在國務(wù)院比較適當，主要負責人由國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔任，成員的級別也更高、范圍更廣泛。此外，委員會應(yīng)制定相應(yīng)制度、章程，明確它在國家重大決策和重大活動中承擔任務(wù)的法律依據(jù)。”

另外，借鑒美國經(jīng)驗，建議建立專家智庫平臺，這對處理國家重大危機問題，是很有價值的。如美國，就在其國家安全委員會里設(shè)有專家咨詢組織，與美國總統(tǒng)保持密切的聯(lián)系。通過持之以恒的專家咨詢工作，使其在制定國家戰(zhàn)略時發(fā)揮重要作用。

采訪的最后，劉鐵民展望，經(jīng)歷過這次疫情，應(yīng)急管理體制機制的改革仍將繼續(xù)，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化依舊任重道遠……