文/本刊記者 趙苡萱

2020 年春節(jié)，突如其來(lái)的新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”）席卷了中國(guó)大地，我們?cè)诜e極應(yīng)對(duì)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題引起了應(yīng)急領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者們對(duì)突發(fā)事件的新認(rèn)識(shí)和新思考——新冠肺炎疫情暴露出我國(guó)應(yīng)急法律體系存在哪些不足？《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是否到了必須修改的階段？如若修改，將何去何從？下一步，我國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)，應(yīng)該完善哪些工作？帶著這些問(wèn)題，本刊記者采訪了中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博士生導(dǎo)師、應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮，請(qǐng)他詳細(xì)回答。

記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）：2020年春節(jié)遭遇的新冠肺炎疫情是影響全國(guó)的突發(fā)衛(wèi)生公共安全事件。此外，我國(guó)還曾遇到過(guò)多次突發(fā)的自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等。請(qǐng)問(wèn)，這些突發(fā)事件暴露出我國(guó)應(yīng)急法律體系存在哪些方面的不足，主要體現(xiàn)在哪些方面？

林鴻潮（以下簡(jiǎn)稱“林”）：這次新冠肺炎疫情暴露出我國(guó)應(yīng)急法律體系存在的問(wèn)題，我覺(jué)得可以從3個(gè)方面來(lái)講。

首先，我國(guó)應(yīng)急法律體系內(nèi)部不統(tǒng)一、理念沖突。

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博士生導(dǎo)師，應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮

我國(guó)在2003 年“非典”疫情之后，吸取了很多教訓(xùn)，意識(shí)到應(yīng)急管理體制不能以部門為主，原因在于應(yīng)急管理的跨部門、跨種類性質(zhì)非常明顯。雖然還是需要借助部門的專業(yè)判斷，但是要應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，政府的綜合統(tǒng)籌能力就凸顯出來(lái)，這主要得益于地方政府考慮全局、處理突發(fā)事件的眼光和視野都會(huì)優(yōu)于部門。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)題上，一個(gè)部門的統(tǒng)籌能力跟一級(jí)政府沒(méi)有可比性。

我國(guó)在制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)，確立了政府綜合協(xié)調(diào)、屬地管理為主、應(yīng)急響應(yīng)重心下移等基本原則，這些都符合應(yīng)急管理的基本規(guī)律。但是，這些思想并沒(méi)有同步貫徹到應(yīng)急管理體系的其他單行性法律法規(guī)中，使得應(yīng)急領(lǐng)域的一些單行法還保持著部門為主，“條”重于“塊”的色彩。

以這次新冠肺炎疫情信息的發(fā)布為例，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是一般法，適用于四大類（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全）突發(fā)事件；《傳染病防治法》是特別法，只適用于傳染病防治。按照《立法法》第83 條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。

所以，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的屬地管理、重心下移這些原則是不錯(cuò)的，但在實(shí)踐中就會(huì)被架空。在傳染病疫情信息發(fā)布的問(wèn)題上，只能適用《傳染病防治法》的規(guī)定。而《傳染病防治法》就比較重視“條”的管理機(jī)制，如果把新冠肺炎疫情當(dāng)作傳染病來(lái)進(jìn)行管理，那就需要先進(jìn)入“傳染病目錄”，而進(jìn)入“傳染病目錄”就需要層層審批；未進(jìn)入“傳染病目錄”，就不能適用傳染病的相關(guān)制度，這就容易造成疫情信息發(fā)布不及時(shí)。這與我們經(jīng)常講的應(yīng)急管理理念、原則并不符合?？偟恼f(shuō)來(lái)，我國(guó)目前的應(yīng)急管理體系還存在著這樣的沖突。

其次，我國(guó)應(yīng)急法律的實(shí)施機(jī)制不夠科學(xué)。

目前，我國(guó)應(yīng)急法律體系沒(méi)有一套科學(xué)的實(shí)施機(jī)制。應(yīng)急預(yù)案本應(yīng)作為應(yīng)急法律的重要實(shí)施機(jī)制，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)應(yīng)急預(yù)案性質(zhì)的理解并不準(zhǔn)確。

政府是一種自上而下的科層制體系，基層獲得信息之后層層上報(bào)，直到觸發(fā)決策層，決策層決策之后再逐級(jí)下達(dá)去執(zhí)行。這樣的運(yùn)行機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，在常態(tài)下是沒(méi)問(wèn)題的。但突發(fā)事件的處置對(duì)效率的要求非常高，依靠平常的科層制體系實(shí)施法律是行不通的，必須代之以有效的預(yù)決策機(jī)制。就是在法律制定之后，只要預(yù)先假設(shè)的危機(jī)情景出現(xiàn)，相關(guān)主體就應(yīng)該直接采取法定措施，無(wú)需層層請(qǐng)示匯報(bào)，以保證決策的及時(shí)性。這個(gè)預(yù)決策機(jī)制就是應(yīng)急預(yù)案。

我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案在“非典”疫情之后開(kāi)始建設(shè)。在2006 年前后，應(yīng)急預(yù)案體系基本做到了“縱向到底、橫向到邊”，但在實(shí)踐中作用卻不大，一個(gè)重要原因就是對(duì)應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)理解得不準(zhǔn)確。我們長(zhǎng)期將應(yīng)急預(yù)案理解為法律制度的細(xì)化和延伸，導(dǎo)致其可操作性差，更新迭代慢。應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有發(fā)揮出法律實(shí)施預(yù)決策機(jī)制的作用。

第三，傳統(tǒng)立法理念導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)急領(lǐng)域法律比較粗糙。

目前，我國(guó)的法律體系還比較粗糙。我們?cè)诹⒎〞r(shí)經(jīng)常受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，比如說(shuō)“宜粗不宜細(xì)”“幾個(gè)不談”（不談機(jī)構(gòu)、不談人員、不談錢）的原則等。但突發(fā)事件是能力本位的概念，在事件發(fā)生之后，政府乃至全社會(huì)的能力和這個(gè)事件應(yīng)對(duì)的需求之間存在差距，這個(gè)事件才能夠被稱為突發(fā)事件。要應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，就要在短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊能力差距。而應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力無(wú)非是人力、財(cái)力和物力的組合。要保證人、財(cái)、物有一個(gè)比較高的準(zhǔn)備水平，需要在法律上有十分明確的、剛性的、嚴(yán)格的制度要求。

這樣一來(lái)，法律一旦規(guī)定得比較模糊，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，需要的人力、財(cái)力和物力肯定落實(shí)不下去。最后，這些模糊、原則的法律條款只能起到軟約束或倡導(dǎo)作用。

我認(rèn)為，以上3 點(diǎn)，是我國(guó)整個(gè)應(yīng)急法律體系，包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和應(yīng)急領(lǐng)域其他單行性法律實(shí)施效果不佳的主要原因。

記：具體到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，您認(rèn)為，是否已經(jīng)到了必須修改的階段？原因是什么？

林：我認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》必須要改，需要修改的原因，可以從以下幾個(gè)方面介紹。

從應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的層面來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并沒(méi)有解決宣告“緊急狀態(tài)”的問(wèn)題。因?yàn)?003 年“非典”疫情時(shí)，觸發(fā)了一些法律問(wèn)題，使得全國(guó)人大在2004年將原來(lái)憲法上的戒嚴(yán)制度修改為宣告緊急狀態(tài)制度，同時(shí)決定制定一部“緊急狀態(tài)法”，將所有突發(fā)事件可能引起的緊急狀態(tài)全部涵蓋。后來(lái)，因?yàn)榱⒎ㄋ悸返母淖?，最后沒(méi)有制定“緊急狀態(tài)法”，而是制定了主要應(yīng)對(duì)那些還不至于構(gòu)成緊急狀態(tài)常規(guī)性突發(fā)事件的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

從功能定位上來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與最初設(shè)想的“緊急狀態(tài)法”有一些偏差，使得已經(jīng)寫進(jìn)憲法的緊急狀態(tài)制度沒(méi)有辦法落實(shí)。這就造成一些應(yīng)該宣告緊急狀態(tài)的情況，由于沒(méi)有可以操作的具體制度，并沒(méi)有宣告。比如，這次新冠肺炎疫情爆發(fā)之后，各級(jí)政府采取了很多的非常措施，但并沒(méi)有宣告進(jìn)入緊急狀態(tài)。

從應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件的層面來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也沒(méi)有解決好。這是由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》適用于四大類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的全過(guò)程，要從中抽取各種突發(fā)事件共同的應(yīng)對(duì)方法，提取“最大公約數(shù)”，結(jié)果使得《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》變得非常抽象，可操作性和可實(shí)施性降低，沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果。

記：如若修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，您認(rèn)為，應(yīng)該著重于哪些方面的修改，以解決當(dāng)下面臨的主要難題？

林：如果要修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我建議放棄四大類突發(fā)事件全過(guò)程大包大攬的想法，回到最初的設(shè)定，將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》改造為“緊急狀態(tài)法”。在“緊急狀態(tài)法”中，可以覆蓋四大類突發(fā)事件比較嚴(yán)重的情況，并對(duì)其進(jìn)行提煉和統(tǒng)籌，不再具體規(guī)定四大類突發(fā)事件全過(guò)程的常態(tài)管理和一般應(yīng)對(duì)過(guò)程。統(tǒng)籌之后，在突發(fā)事件影響嚴(yán)重的情況下，宣告進(jìn)入緊急狀態(tài)。同時(shí)，對(duì)宣告緊急狀態(tài)的門檻要適當(dāng)下調(diào)。

緊急狀態(tài)可以劃分類型，如自然災(zāi)害緊急狀態(tài)、事故災(zāi)難緊急狀態(tài)、公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)、社會(huì)安全事件緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)，明確將前4 種緊急狀態(tài)和戒嚴(yán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，以達(dá)到全社會(huì)對(duì)緊急狀態(tài)“脫敏”的作用。

記：對(duì)于我國(guó)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，您認(rèn)為，下一步應(yīng)該完善哪些工作？

林：我國(guó)的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，按照2019 年11 月29 日習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)中講的立法思路：要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國(guó)家消防救援人員、危險(xiǎn)化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)。

按照總書(shū)記闡述的立法思路，從突發(fā)事件的四大類型來(lái)看，可以把自然災(zāi)害、事故災(zāi)難這兩類高頻的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，和應(yīng)急救援、應(yīng)急救助、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等跨種類、綜合性的工作，納入一部綜合的應(yīng)急管理法律中，這也比較符合應(yīng)急管理部的職責(zé)，也就是“應(yīng)急管理法”。

自然災(zāi)害有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律。目前，我國(guó)自然災(zāi)害領(lǐng)域的法律制度相對(duì)完善，主要的單災(zāi)種都有其法律、法規(guī)，數(shù)量也比較齊全，但這些法律還是立足于單災(zāi)種、單部門而制定。實(shí)際上，很多災(zāi)害管理工作是可以跨災(zāi)種綜合進(jìn)行的，這些工作“合著干比分著干好”，比如災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、救災(zāi)物資儲(chǔ)備、災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、避災(zāi)場(chǎng)所建設(shè)、災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍、救災(zāi)資金撥付管理等工作。這時(shí)候，就需要?dú)w納、總結(jié)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的共同特點(diǎn)和規(guī)律，制定一部綜合性的“自然災(zāi)害防治法”，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，達(dá)到節(jié)省資源、提高效率的目的。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的法律體系中，已有《傳染病防治法》《食品安全法》《疫苗管理法》等相關(guān)法律，下一步還將要制定“生物安全法”。2019 年12 月28 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。將來(lái)可以把公共衛(wèi)生應(yīng)急最核心的制度加入到這部法律當(dāng)中，起到公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急基本法的作用。

對(duì)于社會(huì)安全事件來(lái)說(shuō)，本沒(méi)有統(tǒng)一的可能性。因?yàn)樯鐣?huì)安全突發(fā)事件種類復(fù)雜，有暴力型的群體性沖突，經(jīng)濟(jì)型的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)等，還有糧食危機(jī)或能源危機(jī)，這些種類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)方法都不一樣，所以沒(méi)有統(tǒng)一建立社會(huì)安全突發(fā)事件法律體系的必要性。

記：2月14日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議。完善重大疫情防控機(jī)制體制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是會(huì)議的重要內(nèi)容。會(huì)上，習(xí)近平就此提到15個(gè)體系、9種機(jī)制、4項(xiàng)制度。這個(gè)體系的提出，是否對(duì)除公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域以外的應(yīng)急管理領(lǐng)域，同樣會(huì)產(chǎn)生影響？會(huì)產(chǎn)生哪些影響？是否像“非典”疫情一樣，成為我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)？

林：2 月14 日習(xí)近平總書(shū)記提到的15 個(gè)體系、9 種機(jī)制、4 項(xiàng)制度，這些體系、機(jī)制、制度的提出，對(duì)應(yīng)急管理體系的影響，我認(rèn)為主要包括兩個(gè)方面：

一方面，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)。這就有可能帶動(dòng)其他重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)也納入國(guó)家安全體系，如重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)。目前，這類事件有時(shí)會(huì)涉及國(guó)家安全問(wèn)題，但一直沒(méi)有納入國(guó)家安全的框架。

另一方面，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)的應(yīng)急物資還沒(méi)有統(tǒng)一，分散在各個(gè)部門，如有的分散在應(yīng)急管理部，有的分散在國(guó)家衛(wèi)生健康委等。這些應(yīng)急物資，有些是相同的，有些是專業(yè)性的，但無(wú)論哪種應(yīng)急物資，物資儲(chǔ)備、物資調(diào)配、物流組織等工作都可以進(jìn)行統(tǒng)籌管理。這時(shí)候，就需要出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)急物資保障條例，為應(yīng)急物資保障體系的統(tǒng)一提供法律支撐。