李春華

摘 要： 全方位推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，是全面從嚴治黨的根本之舉，是提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的重要途徑，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中位階較高的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。建黨百年以來，黨內(nèi)條例經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個歷史階段，內(nèi)容形式逐漸規(guī)范、體系化特征更加明顯、效力位階更加清晰。新時代，以頂層設計、體系構(gòu)建、有效銜接為黨內(nèi)條例進一步完善的目標，才能不斷豐富黨內(nèi)法規(guī)制度體系。探究黨內(nèi)條例的百年發(fā)展史，對完善黨內(nèi)法規(guī)基礎理論、縱向深入推進全面從嚴治黨具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值。

關鍵詞： 中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)條例

中圖分類號：D262

文獻標志碼：A? 文章編號：1002-7408（2020）09-0025-09

鑒史使人明智，在歷史流變中認識黨內(nèi)條例建設的極端重要性，有利于進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設。習近平強調(diào)：“歷史是最好的教科書。學習黨史、國史，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義、把黨和國家各項事業(yè)繼續(xù)推向前進的必修課。”[1]探究黨內(nèi)條例的百年發(fā)展史，是學習黨史、認識黨情的必要之舉，是了解黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史的重要步驟。以建黨百年為契機，梳理黨內(nèi)條例的發(fā)展史，總結(jié)發(fā)展特點，展望未來建設，對進一步推進依規(guī)治黨、制度治黨具有重要的理論意義。

一、黨內(nèi)條例的歷史階段

中國共產(chǎn)黨自成立起就已經(jīng)開始了黨內(nèi)法規(guī)制度建設，黨內(nèi)條例的建設也隨之起步。黨內(nèi)條例作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的主干法規(guī)，在百年發(fā)展史中經(jīng)歷了萌芽階段（1921-1949年）、起步階段（1949-1978年）、發(fā)展階段（1978-2012年）和完善階段（2012年至今）四個歷史時期。

（一）萌芽階段（1921-1949年）

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨處于較為復雜的外部環(huán)境以及尚不成熟的內(nèi)部建設階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設剛剛起步。條例最初并非屬于黨內(nèi)規(guī)范用語，而是被冠以“反動政府頒布的法律”的含義出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的早期文獻中，用以批判代表帝國主義、大地主大資產(chǎn)階級利益的制度。隨著中國共產(chǎn)黨在不同革命階段主要任務的變化，條例逐漸演變?yōu)橹袊伯a(chǎn)黨治理區(qū)域內(nèi)的管理規(guī)范以及中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)規(guī)范。這一時期，處于萌芽階段的黨內(nèi)條例在形式上并不規(guī)范，在內(nèi)容領域上也較為單一。

在建黨初期的歷史文獻中，條例以“治安警察條例”“工會條例”“報紙條例”等形式出現(xiàn)，是北洋政府制定的用以壓迫工農(nóng)運動和剝奪人民自由的反動法律規(guī)范。1922年《向?qū)А钒l(fā)刊詞中指出：“我們的自由不但在事實上為軍閥剝奪凈盡，而且在法律上為袁世凱私造的治安警察條例所束縛?！盵2]180這些代表帝國主義、大地主大資產(chǎn)階級利益的條例與中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是截然對立關系。因此，中國共產(chǎn)黨1923年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中強調(diào)：“保障人民集會、結(jié)社、言論、出版之自由權(quán)，廢止治安警察條例及壓迫罷工的刑律?！盵3]253由此觀之，建黨初期中國共產(chǎn)黨對“條例”的使用，多用于在宣傳輿論上抨擊和反抗北洋政府和國民政府頒布的反動法律及反動統(tǒng)治，并沒有發(fā)揮實際的規(guī)范和約束效應。1927年南昌起義后，中國共產(chǎn)黨開始獨立領導武裝斗爭。中國共產(chǎn)黨在其領導的區(qū)域范圍內(nèi)，開始頒布條例用以維護工農(nóng)群體的利益、規(guī)范蘇維埃政權(quán)建設、軍隊建設等事務。此時，條例已經(jīng)逐漸演變?yōu)橹袊伯a(chǎn)黨治理區(qū)域內(nèi)的管理規(guī)范以及具有黨內(nèi)法規(guī)意義的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)范。中國共產(chǎn)黨頒布了《中國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會蘇維埃區(qū)域選舉暫行條例》《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》等條例對蘇維埃政權(quán)的相關工作進行規(guī)范。這些條例是維護中國共產(chǎn)黨統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)工人、農(nóng)民、婦女等群眾團體利益的社會管理規(guī)范和法律規(guī)范，還不具備嚴格意義上的黨內(nèi)規(guī)范屬性。

嚴格來說，只有具備黨內(nèi)規(guī)范屬性的條例，即制定主體是中國共產(chǎn)黨、規(guī)范的內(nèi)容是黨的建設事務、規(guī)范的對象是黨員和黨的干部以及黨組織，才能稱之為“黨內(nèi)條例”。新民主主義革命時期，具備上述條件的黨內(nèi)條例是規(guī)范黨的軍隊建設、組織建設以及紀律建設的重要法規(guī)。如，為了有序開展黨領導下的軍隊建設，中國共產(chǎn)黨頒布了《中國工農(nóng)紅軍優(yōu)待條例》《紅軍撫恤條例》《優(yōu)待紅軍家屬禮拜六條例》等條例，規(guī)范軍隊中的優(yōu)待、撫恤等相關工作;為了有序開展黨的組織建設，中國共產(chǎn)黨頒布了《軍政委員會條例》《高級學習組組織條例》《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會選舉新的中央委員會的條例》《新政治協(xié)商會議籌備會組織條例》等條例，對黨的領導機構(gòu)、全國代表大會、新政治協(xié)商會議等進行規(guī)范;為了有序開展黨的紀律建設，中國共產(chǎn)黨制定了《中央通告第五號——巡視條例》和《中央巡視條例》《中共中央秘密工作條例》等條例，開啟了黨的紀律建設的嘗試和探索。

（二）起步階段（1949-1978年）

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，實行黨政軍一體化管理。1949-1978年期間，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間沒有被嚴格區(qū)分，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設、黨與國家的關系、軍隊建設等黨、政、軍領域發(fā)揮著重要作用。“文革”期間，受“以階級斗爭為綱”的影響，黨內(nèi)法規(guī)制度受到?jīng)_擊與破壞，黨內(nèi)條例一度停滯發(fā)展。

第一，黨內(nèi)條例用于規(guī)范黨的組織建設。新中國成立后，黨中央十分重視黨的基層組織方面的主干法規(guī)建設。1963年，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（試行草案）》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例（試行草案）》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例（試行草案）》等一系列關于黨的基層組織的條例，對農(nóng)村黨的基層組織、國營工業(yè)企業(yè)黨的基層組織、商業(yè)企業(yè)黨的基層組織進行規(guī)范，確保各個領域黨的基層組織有規(guī)可依，形成了基層黨組織的主干法規(guī)制度。

第二，黨內(nèi)條例用于規(guī)范黨和國家機關的重要事務。機關的文書處理工作和檔案工作是黨的機關工作的重要內(nèi)容。為了在黨的機關中正確地建立文書處理工作和檔案工作，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C關文書處理工作和檔案工作暫行條例》，對機關領導人、文書處理工作和檔案工作人員提出了工作要求、規(guī)范了工作方法。此外，為了規(guī)范中央監(jiān)察委員會的工作，黨中央頒布了《中央監(jiān)察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監(jiān)察組試行工作條例（草案）》《中央監(jiān)察委員會工作條例（草案）》等黨內(nèi)條例，對監(jiān)察工作進行了較為全面的安排和部署。

第三，黨內(nèi)條例用于規(guī)范軍隊中的政治工作。堅持黨對軍隊絕對領導是中國人民解放軍的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是軍隊黨的建設命脈所在。“中國人民解放軍政治工作條例即將頒布，這一條例將是我軍現(xiàn)代化正規(guī)化建設中政治工作的具體指針?！盵3]1954年4月15日，中國共產(chǎn)黨中央委員會、中央人民政府人民革命軍事委員會頒布《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》，包含了《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會條例》《中國人民解放軍政治委員工作條例》等20種條例。此后，黨中央還頒布了《中國人民解放軍連隊政治指導員工作條例》《中國共產(chǎn)黨連隊黨支部工作條例》等條例，對軍隊的思想政治建設、組織建設等方面進行具體規(guī)范，確保黨的方針政策能夠在軍隊中有效貫徹落實，為黨對軍隊的絕對領導提供了堅實的制度保障。

（三）發(fā)展階段（1978-2012年）

改革開放以后，黨中央加快黨內(nèi)法規(guī)制度的建設步伐，黨內(nèi)條例的建設進程也隨之推進。1978-2012年間，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的思想政治建設、組織建設和紀律建設等方面發(fā)揮了重要作用，為實現(xiàn)黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了堅實的主干法規(guī)制度基礎。這一時期，黨內(nèi)條例的內(nèi)容領域逐漸豐富，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布，黨內(nèi)條例的形式也日益規(guī)范。

第一，黨內(nèi)條例對黨的思想政治建設進行規(guī)范。改革開放以來，社會主義經(jīng)濟體制改革迅速展開，國有企業(yè)的順利發(fā)展離不開黨的制度建設的保障作用。為了推進國有企業(yè)中的思想政治工作及確保黨的領導，中國共產(chǎn)黨頒發(fā)了《企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務試行條例》《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》等條例，加強黨對國有企業(yè)的政治領導、思想領導與組織領導。此外，黨校是在黨委直接領導下培養(yǎng)黨員領導干部和理論干部的學校，是加強黨員干部黨性鍛煉的思想熔爐，黨中央重視黨校系統(tǒng)的條例建設?！陡刹拷逃嘤柟ぷ鳁l例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》等黨內(nèi)條例對黨的干部的培訓方式、培訓資源、培訓內(nèi)容等作出全面部署，使黨員干部教育培訓工作走上科學化、制度化、規(guī)范化軌道。

第二，黨內(nèi)條例對黨的組織建設進行規(guī)范。黨的組織建設是黨的建設的一個重要方面。這一時期，黨中央制定了大量關于黨的組織制度、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨組等黨的組織工作方面的條例，形成黨的組織建設的主干制度。如，黨中央頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，對全國及地方代表大會中的代表作出規(guī)定;頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》等，分別對黨的地方組織的選舉工作和委員會工作作出規(guī)定;頒發(fā)了《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，對黨員干部的選拔、黨員權(quán)利的保障作出規(guī)范和部署。

第三，黨內(nèi)條例對黨的紀律建設進行規(guī)范。為了嚴明黨的紀律，黨中央頒布了一系列關于紀律檢查機關、監(jiān)督的條例，不斷落實黨的十一屆三中全會關于成立中央紀律檢查委員會維護黨規(guī)黨法的重大決策。這一時期，《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等條例，形成了黨的紀律建設的主干法規(guī)制度，為加強黨的紀律提供了制度保障。

（四）完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的全面推進，黨內(nèi)條例進入加速發(fā)展時期。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的科學規(guī)劃及指引下，黨內(nèi)條例的數(shù)量增長速度加快（如下圖）。這一時期，黨內(nèi)條例的建設更加注重體系性和規(guī)范性，內(nèi)容領域更加全面，圍繞黨的領導、黨的組織、黨的自身建設、黨的監(jiān)督保障等方面形成了管黨治黨的主干法規(guī)制度。

在黨的領導法規(guī)制度方面，黨中央頒發(fā)了一系列加強黨的全面領導的主干法規(guī)。黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領導方式;頒布《中國共產(chǎn)黨地方委員會組織工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領導機構(gòu);頒布《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的機關工作;頒布《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《社會主義學院工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領導領域，完善統(tǒng)一戰(zhàn)線、政法、宣傳等領域的工作制度。

在黨的組織法規(guī)制度方面，黨中央頒發(fā)了一系列關于黨員、黨的干部和黨的組織的主干法規(guī)。黨中央頒發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領導干 部的選拔與考核等工作;頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨員的教育管理等工作;頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)條例，對黨的各級組織作出規(guī)范。

在黨的自身建設法規(guī)制度方面，黨中央以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，增強黨的建設工作的科學性和有效性。這一時期黨頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》等黨內(nèi)條例，不斷完善黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等方面的主干法規(guī)，為推進黨的自身建設提供主干法規(guī)制度保障。

在黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度方面，黨中央制定了一系列黨內(nèi)條例為從嚴治黨提供了更完善、更規(guī)范、更細化的制度保障。黨的十八大以來，黨中央頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》等黨內(nèi)條例，形成了以監(jiān)督為統(tǒng)領、以巡視為方式、以問責為處理途徑、以紀律處分為標桿、以紀律檢查機關為執(zhí)行主體的整體聯(lián)動主干法規(guī)制度群，充分釋放主干法規(guī)制度的規(guī)范力和約束力。

二、黨內(nèi)條例的發(fā)展特點

“考察問題總要看某種現(xiàn)象在歷史中是如何產(chǎn)生的、在發(fā)展中又經(jīng)歷了哪些階段，并根據(jù)這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是如何的?！盵4]歷經(jīng)百年發(fā)展，黨內(nèi)條例隨著中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期的主要任務變化而與時俱進，在內(nèi)容形式、體系構(gòu)建以及效力位階等方面逐漸呈現(xiàn)出鮮明的發(fā)展特點。

（一）黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式逐漸規(guī)范

黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式是指集黨內(nèi)條例的文本內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)以及表述形式為一體所表達的黨內(nèi)規(guī)范涵義。不同的時代背景，黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式也相應變化，因此條例處于制定、修訂、廢除清理的更新程序中。近年來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度不斷發(fā)展和完善，黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式逐漸規(guī)范。

第一，黨內(nèi)條例的文本內(nèi)容逐漸完整。黨內(nèi)條例文本一般由總則、分則、罰則、附則等構(gòu)成。從總則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的基礎部分，總則規(guī)定了黨內(nèi)條例的制定目的、制定依據(jù)、原則等內(nèi)容，是衡量黨內(nèi)條例規(guī)范與否的重要標準。新民主主義革命時期，黨內(nèi)條例均不具備總則;新中國成立后，總則開始出現(xiàn)在黨內(nèi)條例文本中，但時有時無，并不統(tǒng)一;改革開放后，總則才成為黨內(nèi)條例的固定文本內(nèi)容;尤其是黨的十八大以來，黨內(nèi)條例的總則在內(nèi)容上更加簡練完整。從分則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的主體部分，分則為黨組織和黨員設定行為模式，明確什么可為、什么禁為、什么當為以及當為的方式、步驟、期限等。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、保障等流程為分則;《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合、整改和保障等事項為分則。黨內(nèi)條例分則的表現(xiàn)方式比較靈活多樣。從罰則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的保障部分，罰則對違反黨內(nèi)條例的行為后果作出規(guī)定。黨內(nèi)條例文本中的罰則并不獨立突出，一般蘊含在分則之中。從附則來看，黨內(nèi)條例的附則是對前文的總則、分則、罰則的遵守執(zhí)行等作一些必要的補充性規(guī)定。新民主主義革命時期，黨內(nèi)條例就已經(jīng)出現(xiàn)附則的雛形，如1941年2月7日中央革命軍事委員會頒布的《軍政委員會條例》出現(xiàn)了“本條例解說及修改之權(quán)，屬于中央軍委”“本條例經(jīng)中央書記處批準”[5]的內(nèi)容。雖然并沒有直接出現(xiàn)“附則”，但已經(jīng)包含了附則的實際內(nèi)容。新中國成立之后，附則開始出現(xiàn)在黨內(nèi)條例文本中，直到改革開放后，附則才逐漸成為黨內(nèi)條例固定的文本內(nèi)容之一。

第二，黨內(nèi)條例的表述形式逐漸規(guī)范?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》出臺前，黨中央未曾對黨內(nèi)法規(guī)的表述形式進行明確規(guī)定。因此，一些黨內(nèi)條例未使用條款形式表述。如1942年3月18日中央書記處辦公廳頒布的《關于黨務廣播條例》是以“甲乙丙”排序的段落格式表述的;1945年5月24日通過的《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會選舉新的中央委員會的條例》是以數(shù)字排序的段落格式表述的，這些情況在新民主主義革命時期比較常見。新中國成立后，黨內(nèi)條例開始使用編、章、節(jié)、條、款、項、目等規(guī)范的條款形式表述，并在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)范下，一直沿用至今。

第三，黨內(nèi)條例的邏輯結(jié)構(gòu)逐漸嚴密。嚴謹?shù)狞h內(nèi)法規(guī)邏輯結(jié)構(gòu)包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果三個部分。黨的十八大以來，黨內(nèi)條例不僅在文本內(nèi)容、表述形式方面比較成熟，還在邏輯結(jié)構(gòu)方面更加嚴密。在適用假定方面，黨內(nèi)條例一般都設置了法規(guī)的適用條件。如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三章明確紀律處分運用規(guī)則，規(guī)定了從輕、從重處分的具體情形。在行為模式方面，黨內(nèi)條例設定了黨組織職權(quán)職責、黨員義務權(quán)利及其實現(xiàn)方式。如，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對工作方式和權(quán)限、工作程序等逐一作出規(guī)定。在法規(guī)后果方面，黨內(nèi)條例設定了黨務關系主體作出禁為行為承擔的否定性后果與作出倡導行為獲得的肯定性后果。如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第61條規(guī)定實行黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度即是禁為行為承擔的否定性后果。

（二）黨內(nèi)條例的體系化特征更加明顯

黨內(nèi)條例的體系化特征是指黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設中逐漸呈現(xiàn)出的領域化制度群，使黨的建設各領域形成了系統(tǒng)的主干法規(guī)制度。近百年來，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設各層級、各單位等領域均發(fā)揮了至關重要的作用。

第一，從層級角度來看，規(guī)范中央層面、地方層面、基層層面的黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領域分明的特征。新民主主義革命時期，黨內(nèi)條例的發(fā)展仍處于萌芽階段，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范中央層面黨的紀律建設和組織建設，鮮有涉及地方和基層層面的。新中國成立后，黨內(nèi)條例的建設開始起步，黨內(nèi)條例不僅涉及中央，還涉及到基層黨組織。這一時期黨中央頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（試行草案）》等條例，對農(nóng)村、國營工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)的基層黨組織工作進行規(guī)范。改革開放以來，黨內(nèi)條例步入發(fā)展的正常軌道，黨內(nèi)條例涉及了中央、地方、基層黨的建設及工作的諸多方面。尤其是《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》等條例的頒布，填補了地方層面黨的建設主干法規(guī)的空白，黨內(nèi)條例的“中央——地方——基層”層級布局更加完整。

第二，從單位領域來看，規(guī)范國家機關、企業(yè)、學校、軍隊等單位的黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領域清晰的特征。新民主主義革命時期，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范軍隊中黨的建設;新中國成立后，隨著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的確定，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范國家機關、軍隊中黨的建設;改革開放以來，隨著以經(jīng)濟建設為中心基本路線的確定，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范國家機關、國有企業(yè)中黨的建設;黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度的加速建設，黨內(nèi)條例在規(guī)范國家機關、國有企業(yè)、學校、軍隊等領域均發(fā)揮了重要作用（見表1）。

第三，從規(guī)范對象領域來看，規(guī)范黨員、領導干部、黨組織等黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領域明確的特征。新民主主義革命時期以及新中國成立后的一段時期內(nèi)，黨內(nèi)條例并沒有明顯的對象領域分化，多用于規(guī)范黨的組織;改革開放以來，黨內(nèi)條例不僅用于規(guī)范黨的組織，還對黨員及黨的干部進行了更為詳細的規(guī)范。如1995年中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》和《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，是規(guī)范黨員權(quán)利和黨政干部選拔的主干法規(guī)。黨的十八大以來，頒布修訂了一批關于黨員、領導干部、黨組織的條例（見表2），這是黨內(nèi)條例在規(guī)范對象領域的發(fā)展與完善。

第四，從功能領域來看，呈現(xiàn)出實體性與程序性的黨內(nèi)條例全面發(fā)展的特征。實體性與程序性的黨內(nèi)條例分工不同，實體性黨內(nèi)條例用于規(guī)范主體、效力范圍、后果等，程序性黨內(nèi)條例用于規(guī)范行為方式、步驟、期限等。自中國共產(chǎn)黨建立以來，就比較重視實體性黨內(nèi)法規(guī)的建設，程序性黨內(nèi)法規(guī)建設則相對滯后。1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，從定義、步驟、適用范圍等方面對黨內(nèi)條例的制定程序作出明確的規(guī)定，是一部程序性黨內(nèi)條例。2012年中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，被視為第一部正式的“黨內(nèi)立法法”，并于2019年進行修訂。這說明，在以實體性條例為主體的黨內(nèi)條例制度體系中，程序性黨內(nèi)條例的建設已經(jīng)逐漸引起重視。

（三）黨內(nèi)條例的效力位階更加清晰

黨內(nèi)法規(guī)體系中存在著高低效力位階的等級結(jié)構(gòu)，黨章是總章程，準則、條例是主干法規(guī)，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則是基礎法規(guī)?！爱斍?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中已經(jīng)形成若干個以準則條例為龍頭，以配套性的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為細化補充的制度群?！盵6]條例作為重要的主干法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”中發(fā)揮著承上啟下的作用。

首先，黨內(nèi)條例對黨章的重要精神進行細化銜接。黨章是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎和依據(jù)，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務和權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。條例作為黨章的下行法規(guī)，既要體現(xiàn)黨章的原則要求，又要將這些要求轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范，對黨章的規(guī)定進一步具體化。如，為了進一步落實黨章第4條規(guī)定的黨員享有的八項權(quán)利，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》詳細規(guī)定了黨員權(quán)利的具體內(nèi)容、保障措施以及責任追究等事項，確保黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯。習近平在《在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產(chǎn)黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話》中強調(diào)：“黨章是黨的根本大法，全面從嚴治黨首先要尊崇黨章。這次對兩項法規(guī)的修訂，全面梳理了黨章對黨員、干部的紀律要求和廉潔自律要求，是對黨章規(guī)定的具體化?！盵7]66

其次，黨內(nèi)條例對準則的重要內(nèi)容進行具體銜接。以黨章為根本遵循，準則“對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定”[8]。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，準則處于第二位階，是綱領性較強的黨內(nèi)法規(guī)。為了更好地在實際的工作中具體把握準則精神，需要下位法規(guī)作出更具體的規(guī)定。如，為了落實《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中關于“新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員”[9]的規(guī)定，黨中央相繼制定、修訂了《黨政領導干部考核工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列黨內(nèi)條例，進一步落實對各級領導機關和領導干部以及高級干部的規(guī)范，著力把準則關于黨內(nèi)政治生活的要求具體化。

最后，黨內(nèi)條例對規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則進行引領。作為第三位階的黨內(nèi)法規(guī)，條例還對其下行的法規(guī)作出指引，為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的出臺提供清晰的指導。條例是制定各項具體規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的重要依據(jù)，各項規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則制定主體地方化、制定內(nèi)容具體化、執(zhí)行的可實施化是條例能夠具有執(zhí)行力和效力的重要保證。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內(nèi)法規(guī)對黨的建設的重要方面作出基礎性、細節(jié)性的規(guī)定，與條例相銜接、相補充，共同完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系。如，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定的紀律處分運用規(guī)則相關規(guī)定，為了保證案件查處基于事實，中央紀委出臺了《紀檢監(jiān)察機關查辦案件涉案財物價格認定工作暫行辦法》《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據(jù)的具體規(guī)定》等下位階黨內(nèi)法規(guī)，進一步細化紀律處分的適用情形。

三、黨內(nèi)條例的未來展望

在黨內(nèi)條例的百年發(fā)展過程中，黨內(nèi)條例已經(jīng)具備一定的規(guī)模并在管黨治黨中發(fā)揮了極為重要的作用。在未來的發(fā)展中，以加強黨的建設為目的，以黨章為根本依據(jù)，進一步加強黨內(nèi)條例的頂層設計，加快黨內(nèi)條例的體系構(gòu)建以及強化黨內(nèi)條例的有效銜接，進而不斷豐富黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

（一）加強黨內(nèi)條例的頂層設計

黨內(nèi)條例體系的頂層設計是從全局的角度出發(fā)，對黨內(nèi)條例的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)建設目標。習近平指出：“要處理好目標引領和問題導向的關系，既要以目標為著眼點，在統(tǒng)籌謀劃、頂層設計上下功夫;又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續(xù)用力?！盵10]為了統(tǒng)籌謀劃黨內(nèi)條例建設，應從指導思想、領域設計、制定實施過程等方面進行黨內(nèi)條例的頂層設計。

第一，在指導思想上，黨內(nèi)條例始終以黨章為根本依據(jù)，這是黨內(nèi)條例建設的一個重要歷史經(jīng)驗，也是黨內(nèi)條例堅持的發(fā)展方向。一些條例的總則中，第1條就明確規(guī)定：“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。”[11]“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關法律，制定本條例?！盵12]“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關黨內(nèi)法規(guī)，制定本條例?！盵13]總之，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎和依據(jù)。”[8]因此，條例應始終以黨章精神為指導，制定的目的應是為了進一步落實黨章精神。

第二，在領域設計上，黨內(nèi)條例是黨的建設的重要抓手，既要涉及黨的建設各領域，又要避免各領域之間的重復疊加。一是按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》的要求，盡快完善黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面的主干法規(guī)建設，制定、修訂一批黨內(nèi)條例。二是以黨的建設各領域為標準，盡快完善黨的政治建設、組織建設、思想建設、紀律建設、制度建設、作風建設等方面的主干法規(guī)建設，重點制定加強黨的政治建設方面的法規(guī)制度。三是以黨的領導各領域為標準，盡快完善各層級、各單位、各對象等全方位的主干法規(guī)建設，加強“黨領導一切”的黨內(nèi)條例布局。當前，“黨規(guī)在細化和落實憲法所確定的黨的領導地位等方面明顯滯后，非常有必要制定出臺一批用以規(guī)范黨的領導和執(zhí)政活動的黨內(nèi)法規(guī)”[14]。因此，亟需進一步加強統(tǒng)戰(zhàn)工作、群團工作等相關條例建設。

第三，在制定實施過程上，確保做好條例制定實施過程中的每個環(huán)節(jié)和程序工作。在條例制定前，首先需要科學規(guī)劃。草案報送時的情況理由說明程序是科學規(guī)劃條例制定的重要步驟，是在新法規(guī)起草環(huán)節(jié)預先對可能遇到的內(nèi)容沖突的合理解決，對科學規(guī)劃條例的制定意義重大。在條例制定過程中，應設置獨立的專業(yè)化機構(gòu)，確立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，對條例的制定進行前置審核。這是避免條例與黨章、黨的理論和路線方針政策、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸以及與其他條例對同一事項的規(guī)定相沖突的關鍵環(huán)節(jié)。在條例制定后，應建立宣傳普及機制，促進條例的落實。在條例實施后，還應建立相應的科學評估和清理機制，總結(jié)條例實踐中的效果反饋和經(jīng)驗，以利于條例的修訂及完善。

（二）加快黨內(nèi)條例的體系構(gòu)建

黨內(nèi)條例體系是指黨內(nèi)條例根據(jù)黨的建設需求和自身內(nèi)部聯(lián)系逐漸形成的整體，是黨的建設具備系統(tǒng)的主干法規(guī)制度的保障。新時代，加快構(gòu)建以自身體系、內(nèi)源體系與外聯(lián)體系為主要內(nèi)容的黨內(nèi)條例體系是完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設的必要之舉。

第一，構(gòu)建黨內(nèi)條例的自身體系。黨內(nèi)條例的自身體系是指以黨內(nèi)條例文本為核心，集文本創(chuàng)制、解讀、實施為一體過程的整體。這就為條例的制定、解釋和實施提出更高的要求。黨的十八大以來，黨內(nèi)條例在文本創(chuàng)制、解釋、實施方面更加精細和具體，黨內(nèi)條例的自身體系性特征更加突出。在制定環(huán)節(jié)，條例具有明確的制定背景、制定主體及制定程序。據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，條例的制定主體是黨的中央組織，按照“規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布”的程序進行條例的制定與修訂工作。在文本解讀及實施環(huán)節(jié)，條例具有清楚的內(nèi)容功能介紹、整體規(guī)劃以及執(zhí)行機制。如，2019年，中央宣傳部負責人就印發(fā)《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》介紹了出臺的背景和意義、主要框架、宣傳工作定位作用、指導思想、根本任務以及貫徹落實等。這既是對黨內(nèi)法規(guī)文本的官方全方位解讀，也是落實《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》的部署規(guī)劃。當前，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》等黨內(nèi)條例的頒布，有助于形成規(guī)范條例自身的制定、解讀及實施的主干法規(guī)制度體系。

第二，構(gòu)建黨內(nèi)條例的內(nèi)源體系。黨內(nèi)條例的內(nèi)源體系是指以黨內(nèi)條例內(nèi)容為核心，集領域、對象、功能等參照形成的系統(tǒng)性的主干法規(guī)制度。這就必須明確內(nèi)容的分類標準：一是以領域為劃分標準，不斷完善以黨內(nèi)法規(guī)體系領域為標準的黨的領導條例、黨的組織條例、黨的自身建設條例、黨的監(jiān)督保障條例，以及以黨的建設體系領域為標準的政治建設條例、思想建設條例、組織建設條例、紀律建設條例、作風建設條例、制度建設條例、反腐倡廉條例。二是以對象為劃分標準，不斷完善針對黨員、黨的干部、黨組織三類對象的條例建設。三是以功能為劃分標準，不斷完善實體性條例和程序性條例的制度體系建設。

第三，構(gòu)建黨內(nèi)條例的外聯(lián)體系。黨內(nèi)條例的外聯(lián)體系是指以黨內(nèi)條例功能為核心，發(fā)揮黨內(nèi)條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的承上啟下作用以及黨內(nèi)條例與國家法律的有效銜接。這就必須明確黨內(nèi)條例的定位和功能：黨內(nèi)條例是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，在黨內(nèi)法規(guī)體系中上承黨章、準則，下啟規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則，是黨內(nèi)法規(guī)體系中位階較高的黨內(nèi)法規(guī)。因此，必須加強黨內(nèi)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接，形成“根本法規(guī)——主干法規(guī)——基礎法規(guī)”等級有序的制度群。此外，黨內(nèi)條例與國家法律同為中國特色社會主義法治體系中的有機組成部分，只有加強二者的銜接，才能建設更加科學、有效、規(guī)范的中國特色社會主義法治體系。

（三）強化黨內(nèi)條例的銜接機制

馬克思主義哲學認為，事物的聯(lián)系是普遍存在的、多種多樣的。黨內(nèi)條例作為一個重要的黨建概念，并不是獨立的個體。黨內(nèi)條例之間、黨內(nèi)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間以及黨內(nèi)條例與國家法律都存在千絲萬縷的聯(lián)系。習近平指出，完善黨內(nèi)法規(guī)制度“既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應”[7]63。因此，需要進一步強化黨內(nèi)條例的銜接機制。

第一，加強條例之間的銜接。黨內(nèi)條例的銜接包括不同條例之間的功能銜接、相同條例的不同版本之間的有效銜接兩個方面。一方面，不同的條例具有各自的功能，要加強不同條例之間的功能銜接，避免黨內(nèi)條例的重復沖突，從而真正發(fā)揮主干法規(guī)的整體合力。例如，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)條例在規(guī)范對象上相似、指導思想上契合、最終目的上一致。因此，應加強四部條例之間的銜接，健全和完善以“巡視——監(jiān)督——問責——處分”為一條龍的全面從嚴治黨的主干法規(guī)制度群。另一方面，實現(xiàn)相同條例的不同版本之間的有效銜接。新條例與試行、被修訂條例之間是繼承和發(fā)展的關系，不能割裂二者的內(nèi)在聯(lián)系，對照并研究新舊條例的制定背景、文本內(nèi)容的異同點、新變化，才能更透徹地掌握、領會、貫徹新條例的精神和規(guī)定。

第二，加強條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接。在運行過程中，黨內(nèi)條例既要處理好與黨章、準則的關系，也要處理好與規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接關系。黨內(nèi)法規(guī)體系中存在著“根本法規(guī)（黨章）—主干法規(guī)（準則、條例）—基礎法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則）”和“黨章—其他中央黨內(nèi)法規(guī)—部門黨內(nèi)法規(guī)/軍隊黨內(nèi)法規(guī)—地方黨內(nèi)法規(guī)”的效力位階，解決這些法規(guī)相互間效力沖突，需要遵循上位規(guī)定優(yōu)先、新規(guī)定優(yōu)先、特別規(guī)定優(yōu)先三項原則。一方面黨內(nèi)條例既要體現(xiàn)黨章和準則的原則要求，又要將這些要求轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范。另一方面，黨內(nèi)條例要為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的出臺提供清晰的指導。如果條例不能夠為下位階黨內(nèi)法規(guī)提供清晰的指導，會給規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則等黨內(nèi)法規(guī)的出臺帶來困惑，所以條例必須主體清楚、程序嚴密、行文規(guī)范。

第三，加強條例與國家法律之間的銜接?！缎聭脤懽鳌分袑l例文種定義為：“條例是黨的最高領導機關、國家最高行政機關，國家和地方立法機關，用來對機關、團體的組織、職權(quán)、工作、活動及成員的行為，對某一重大的事項辦理作出比較全面、系統(tǒng)、原則的規(guī)定的法規(guī)性文種?！盵15]其中，黨的最高領導機關制定的條例即為黨內(nèi)條例，國家最高行政機關，國家和地方立法機關制定的條例即為法規(guī)條例。二者的制定主體、規(guī)范對象、規(guī)范事項等都有明顯的區(qū)別。但同時作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者應該加強協(xié)調(diào)與銜接，避免在規(guī)范對象和事項上過多重復，造成法律規(guī)范的冗雜交錯。

結(jié)語

黨內(nèi)條例建設進一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設、夯實了全面從嚴治黨的制度基礎、豐富了中國特色社會主義法治體系。近百年來，黨內(nèi)條例經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個歷史階段，已經(jīng)步入了規(guī)范化的發(fā)展軌道。黨內(nèi)條例的豐富發(fā)展，反映出黨的制度建設尤其是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設越發(fā)重要和精細化。以習近平同志為核心的黨中央把加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，加強黨內(nèi)條例這門主干法規(guī)建設是一項任重道遠的工作。新時代，遵循“向內(nèi)建設、向外銜接”的建設原則與發(fā)展目標，黨內(nèi)條例既要加強自身體系的建設，又要加強黨內(nèi)條例同黨章、準則、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則等黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律法規(guī)的銜接，以使黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加立體化、全面從嚴治黨更加可操作化。

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[15]朱悅雄.新應用寫作[M].廣州：廣東高等教育出版社，2001 ∶ 283.

【責任編輯：張亞茹】