逯行 王歡歡 吐?tīng)栠d艾力·巴孜力江 黃榮懷

摘要：全球教育發(fā)展面臨自然災(zāi)害、流行病、戰(zhàn)爭(zhēng)等不確定因素的沖擊，緊急時(shí)期的教育治理是確保危機(jī)期間教育系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。采用基于扎根理論的多案例分析方法，對(duì)22個(gè)國(guó)家和地區(qū)的23項(xiàng)代表性案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)際上緊急時(shí)期教育治理的機(jī)制涉及基礎(chǔ)層、方法層和干預(yù)層三個(gè)層面，包含支持系統(tǒng)、系統(tǒng)彈性、規(guī)劃與設(shè)計(jì)、評(píng)估與診斷四個(gè)機(jī)制集合，通過(guò)驅(qū)動(dòng)、支持、指導(dǎo)和反饋等多種方式形成互動(dòng)，其目標(biāo)指向緊急時(shí)期教育系統(tǒng)的彈性治理。在具體治理實(shí)踐中所采取的措施包括：在基礎(chǔ)層上，完善教育制度設(shè)計(jì)，利用信息技術(shù)提供工具支撐;在方法層上，提升教育系統(tǒng)的沖突敏感性，注重多元主體的協(xié)同治理，重視系統(tǒng)性評(píng)估，加強(qiáng)危機(jī)后的過(guò)度性規(guī)劃與重建;在干預(yù)層上，探索新型教學(xué)模式并創(chuàng)建適切學(xué)習(xí)環(huán)境，通過(guò)激勵(lì)、培訓(xùn)等措施解決師資問(wèn)題，開(kāi)展心理社會(huì)支持和社會(huì)情緒學(xué)習(xí)指導(dǎo)。上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提升緊急時(shí)期的教育治理能力提供如下參考：一是以彈性治理為發(fā)展方向，實(shí)施分散化、彈性化的教育治理;二是加強(qiáng)府際合作，推動(dòng)部門間、各國(guó)間協(xié)同運(yùn)作;三是遵循底線思維，制定適切性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：緊急時(shí)期;教育治理;治理機(jī)制;彈性治理;扎根理論

中圖分類號(hào)：G434 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1009-5195（2020）05-0003-13 ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.05.001

一、研究背景

《世界人權(quán)宣言》明確指出，教育是每個(gè)人的基本權(quán)利（United Nations，1948），同時(shí)其也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人類發(fā)展的重要基石，而災(zāi)害和沖突對(duì)于兒童和青年的教育卻有相當(dāng)大的影響。2011年全球6700萬(wàn)小學(xué)失學(xué)兒童中，有2800萬(wàn)生活在受沖突影響的國(guó)家（UNESCO，2011）;2019年全球2600萬(wàn)難民中的一半以上年齡在18歲以下（UNHCR，2020）;世界學(xué)齡兒童中有四分之一生活在受沖突、自然災(zāi)害和疾病暴發(fā)等人道主義危機(jī)影響的國(guó)家（UNESCO，2018）。自然災(zāi)害、流行病、戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)狀況會(huì)對(duì)教育系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致師資短缺、校舍毀壞和學(xué)生失學(xué)。例如，從1980年開(kāi)始，薩爾瓦多和危地馬拉等“中美洲北三角地區(qū)”國(guó)家的連年戰(zhàn)爭(zhēng)和干旱導(dǎo)致1040萬(wàn)青少年失學(xué)（Moriarty，2018）;2017年9月，大西洋上有記錄以來(lái)最強(qiáng)颶風(fēng)“厄瑪”給加勒比地區(qū)以及美國(guó)東南部帶來(lái)了災(zāi)難性的破壞，導(dǎo)致教育系統(tǒng)停轉(zhuǎn);2020年初，在世界范圍內(nèi)暴發(fā)的新冠肺炎疫情，導(dǎo)致全球多個(gè)國(guó)家暫時(shí)關(guān)閉學(xué)校。

人類從不缺少在逆境中尋求解決方案的歷史和經(jīng)驗(yàn)，例如通過(guò)“緊急時(shí)期的教育”來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害和沖突等不確定性因素對(duì)教育系統(tǒng)造成的沖擊。聯(lián)合國(guó)教科文組織將“緊急時(shí)期的教育”定義為，在緊急和突發(fā)情況下，教育系統(tǒng)采取的正式和非正式的教育活動(dòng)和應(yīng)對(duì)方式，以及在長(zhǎng)期危機(jī)期間、危機(jī)后早期重建階段所提供的教育（UNESCO，2020）?！妒澜缛窠逃浴贰哆_(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》和《千年發(fā)展目標(biāo)》等國(guó)際性文件均重申和發(fā)展了各種緊急情境下人們接受教育的權(quán)利。緊急時(shí)期的教育可以營(yíng)造一種常態(tài)感、穩(wěn)定感和秩序感，為人們帶來(lái)對(duì)于未來(lái)的希望，從而減輕沖突和災(zāi)難造成的社會(huì)心理影響。因此，我們需要思考并探索如何開(kāi)展緊急時(shí)期的教育治理，以提升教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)不確定因素的響應(yīng)能力和彈性。

緊急時(shí)期的教育治理旨在確保危機(jī)情況下，仍然能夠保障學(xué)習(xí)者獲得基本的教育機(jī)會(huì)和權(quán)利，通過(guò)向?qū)W習(xí)者提供適切性的課程材料，促進(jìn)學(xué)習(xí)者參與緊急時(shí)期的學(xué)習(xí)，并從教師或輔導(dǎo)員那里獲得足夠的學(xué)習(xí)支持服務(wù)（Tang et al.，2018）。從目前已有研究和實(shí)踐來(lái)看，在制度層面，緊急時(shí)期的教育治理決定著將制定哪些教育政策和優(yōu)先事項(xiàng)，將多少資金和資源用于教育，如何分配、使用、管理和核算這些資金和資源，如何將教育權(quán)力和職能在制度內(nèi)的不同層面和行為者間進(jìn)行分配，以及在多大程度上保持法治和透明度，以使掌握權(quán)力的人對(duì)其自我表現(xiàn)負(fù)責(zé);在機(jī)構(gòu)層面，緊急時(shí)期教育治理的目的在于確保合格、有動(dòng)力和負(fù)責(zé)任的人員參與教育系統(tǒng)的應(yīng)急活動(dòng)，如教師、協(xié)調(diào)人、領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員等，以推動(dòng)緊急時(shí)期教育活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)（The World Bank，2010）。治理主體是由從中央到社區(qū)的多層次人員組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，不同行為者和利益相關(guān)方具有不同程度的權(quán)力、影響和問(wèn)責(zé)機(jī)制（International Bureau of Education，2020）。緊急時(shí)期的教育治理需要讓各個(gè)利益相關(guān)方（如政府、家長(zhǎng)、社區(qū)成員、社會(huì)民間組織、私營(yíng)部門等）共同參與教育決策的制定，以推動(dòng)學(xué)習(xí)進(jìn)程和教育實(shí)踐。

不同國(guó)家（地區(qū)）、不同類型的緊急情況對(duì)教育系統(tǒng)產(chǎn)生的影響不盡相同，因而其在緊急時(shí)期的教育治理需求和所面臨的挑戰(zhàn)上也存在差異（INEE，2020a）。同時(shí)，緊急時(shí)期的教育治理也面臨一些共性問(wèn)題，如教育中斷后兒童重新融入社會(huì)及當(dāng)下的教育系統(tǒng)、為兒童和青年提供優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)以防止移民、解決極端暴力背景下的教育排斥問(wèn)題、確保安全的教育環(huán)境、開(kāi)展危機(jī)教育、教育資源供給形式與途徑以及教育系統(tǒng)的改革等（Norwegian Refugee Council et al.，2014）。因此，在了解不同類型緊急時(shí)期教育治理的核心主題基礎(chǔ)上，歸納、剖析其共性特征，并根據(jù)各類現(xiàn)實(shí)情況來(lái)制定適切性方案，進(jìn)而形成相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，能夠提升對(duì)緊急時(shí)期教育治理的干預(yù)能力。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，本研究通過(guò)對(duì)世界范圍內(nèi)的相關(guān)典型案例進(jìn)行系統(tǒng)分析，試圖厘清緊急時(shí)期教育治理的機(jī)制，為緊急時(shí)期的教育治理提供經(jīng)驗(yàn)參考。

二、研究設(shè)計(jì)

1.研究案例及資料

本研究主要調(diào)研了在“緊急時(shí)期教育治理”領(lǐng)域權(quán)威性較高、執(zhí)行力較強(qiáng)、影響力較大、治理成果較為顯著的多個(gè)國(guó)際組織，如聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）、救助兒童會(huì)（Save the Children）、全球教育伙伴關(guān)系（Global Partnership for Education，GPE）、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）、聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）及其下屬的國(guó)際教育規(guī)劃所（UNESCO-IIEP）、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）及其下屬的機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會(huì)（Inter-Agency Standing Committee，IASC）、機(jī)構(gòu)間危境教育網(wǎng)絡(luò)（Inter-agency Network for Education in Emergencies ，INEE）等。依據(jù)INEE對(duì)“緊急情況”的分類，本研究將緊急情況確定為7類，分別是被迫遷徙（難民）、戰(zhàn)爭(zhēng)/武裝沖突、種族沖突、復(fù)雜危機(jī)、流行性疾病、政治沖突、自然災(zāi)害。按照“緊急情況類型+教育”作為關(guān)鍵詞，以上述國(guó)際組織的官方平臺(tái)為主進(jìn)行檢索和篩選，最終獲得22個(gè)國(guó)家和地區(qū)的23項(xiàng)緊急時(shí)期教育治理典型案例，其基本情況如表1所示。這些案例的相關(guān)資料包括新聞、白皮書、工作報(bào)告、案例描述等，剔除無(wú)用信息后，共得到與案例相關(guān)的文章、報(bào)告、案例描述信息共計(jì)1072條。

（2）利用信息技術(shù)提供工具和方法支撐

技術(shù)作為變革教育治理方式的重要手段，受到各國(guó)際組織的重視，例如救助兒童會(huì)針對(duì)敘利亞地區(qū)流離失所的兒童，探索通過(guò)“有效的教育技術(shù)”支撐其在危難中持續(xù)學(xué)習(xí)（Tauson et al.，2018）。對(duì)案例進(jìn)行編碼分析后發(fā)現(xiàn)，技術(shù)在支持緊急時(shí)期的教育治理方面，主要通過(guò)四類機(jī)制發(fā)揮作用。一是提升教育系統(tǒng)的沖突敏感性，如危機(jī)與沖突教育網(wǎng)絡(luò)（Education in Crisis and Conflict Network，ECCN）聯(lián)合INEE、USAID開(kāi)發(fā)了用以支持危機(jī)和沖突環(huán)境下教育的“信息和通信技術(shù)干預(yù)措施清單”，幫助教育系統(tǒng)在不穩(wěn)定情境中正常開(kāi)展教育活動(dòng)做好準(zhǔn)備（USAID et al.，2018）。二是為學(xué)生提供學(xué)習(xí)平臺(tái)以改善學(xué)習(xí)環(huán)境，如世界宣明會(huì)（World Vision）利用智能手機(jī)APP在敘利亞開(kāi)展面向難民兒童的識(shí)字教育，以改善其閱讀和口語(yǔ)能力（Comings，2018）。三是保障終身教育的開(kāi)展以提升教育和生活質(zhì)量，如通過(guò)幫助難民危機(jī)中的青年人掌握媒體技術(shù)，使其以正確的方式應(yīng)對(duì)危機(jī)，進(jìn)而改善生活質(zhì)量（Dahya，2017）。四是推動(dòng)利益相關(guān)者提供基于技術(shù)的教育服務(wù)，如UNESCO-IIEP在其發(fā)布的《在緊急情況和危機(jī)后情況下使用技術(shù)》報(bào)告中指出，可以通過(guò)技術(shù)來(lái)加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的合作，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)政策和干預(yù)措施的落實(shí)（Barry et al.，2012）。

2.方法層：驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略規(guī)劃的反饋提升機(jī)制

（1）提升教育系統(tǒng)的沖突敏感性，快速響應(yīng)不確定性

長(zhǎng)期受到戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害等不確定性因素影響的國(guó)家的教育系統(tǒng)，若其教育規(guī)劃和政策對(duì)危機(jī)的敏感性高，則能夠在一定程度上降低沖突和災(zāi)害對(duì)教育系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響。因此，針對(duì)教育系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和主體，都應(yīng)提升其處理和應(yīng)對(duì)危機(jī)的敏感性（UNESCO-IIEP，2020b）。這一倡議得到多個(gè)國(guó)際組織的肯定，例如，英國(guó)慈善機(jī)構(gòu)UKAID和沖突敏感聯(lián)盟（Conflict Sensitivity Consortium）開(kāi)發(fā)指導(dǎo)手冊(cè)，向處于緊急情況中的國(guó)家提供應(yīng)對(duì)建議，包含如何評(píng)估和提升機(jī)構(gòu)能力的指導(dǎo)、使用已有工具對(duì)沖突敏感性進(jìn)行基準(zhǔn)測(cè)試、主流化和進(jìn)行全面的自我評(píng)估等，幫助其提升響應(yīng)沖突的敏感性，以最小代價(jià)促進(jìn)教育系統(tǒng)對(duì)緊急環(huán)境的適應(yīng)（Conflict Sensitivity Consortium，2012）。INEE就教育系統(tǒng)在不同層次上提升沖突敏感性給出了三個(gè)基本步驟：一是充分了解沖突，二是分析沖突事件與教育發(fā)展規(guī)劃和政策之間的雙向影響，三是調(diào)整教育政策和規(guī)劃以使沖突對(duì)教育系統(tǒng)的消極影響最小化（INEE，2013）。此外，在一些受到戰(zhàn)爭(zhēng)、政治動(dòng)亂、自然災(zāi)害影響的國(guó)家，單靠本國(guó)自身力量可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)危機(jī)情境中教育系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，往往需要國(guó)際組織為其提供援助。例如，世界銀行以中立組織的身份幫助伊拉克、巴基斯坦等處于動(dòng)亂中的國(guó)家搭建教育基礎(chǔ)設(shè)施，并為其提供教師培訓(xùn)或直接向其輸入教師，以保證當(dāng)?shù)亟逃顒?dòng)的開(kāi)展（Matsunaga，2019）。

通過(guò)案例分析發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國(guó)家主要通過(guò)三項(xiàng)策略提升教育系統(tǒng)的沖突敏感性：一是提升基于事件的反思能力，即回顧危機(jī)對(duì)教育系統(tǒng)的影響，以及教育系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)危機(jī)的各個(gè)時(shí)期所表現(xiàn)出的適應(yīng)力、社會(huì)凝聚力和運(yùn)行保障力等能力，并考察教育治理的各個(gè)利益相關(guān)者是否都參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)中并能有效協(xié)同;二是掌握高效適切的應(yīng)對(duì)能力，即各教育部門在緊急時(shí)期以減少災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的診斷分析能力、資源整合能力和制定戰(zhàn)略規(guī)劃的能力;三是學(xué)會(huì)求助與幫助他人，即在危機(jī)中盡力尋求幫助，并積極地通過(guò)國(guó)際人道主義機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行互動(dòng)和互助。

（2）多元主體協(xié)同，持續(xù)加強(qiáng)教育部門能力建設(shè)

能力建設(shè)是指通過(guò)提高知識(shí)、能力和技能水平以及改善行為，幫助參與教育活動(dòng)的個(gè)人、組織和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。為構(gòu)建更加強(qiáng)健的教育系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)重視常規(guī)及非常規(guī)情景中的教育部門能力建設(shè)（UNESCO-IIEP，2020c），而提升教育部門的戰(zhàn)略規(guī)劃能力是其基礎(chǔ)。國(guó)際上多個(gè)組織針對(duì)教育政策和規(guī)劃的制定者提出了指導(dǎo)方案，如UNESCO-IIEP、全球教育集群（Global Education Cluster）等組織聯(lián)合為教育規(guī)劃的制定提供了行動(dòng)指南，從戰(zhàn)略規(guī)劃制定層面幫助國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展緊急時(shí)期的教育治理，以保障教育系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展（UNESCO-IIEP et al.，2011）。

首先，教育部門的能力建設(shè)需要利益相關(guān)者的協(xié)同推進(jìn)。例如，受災(zāi)害影響地區(qū)的教育專家、教師、教育管理者和課程建設(shè)者應(yīng)當(dāng)共同參與到教育部門的政策制定中，在當(dāng)?shù)貙＜伊α坎蛔銜r(shí)，可聘請(qǐng)外部專家參與教育系統(tǒng)的恢復(fù)與重建;同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)家長(zhǎng)、社區(qū)教育工作者的培訓(xùn)和能力提升，使其有足夠的能力與教育管理者協(xié)同推進(jìn)教育規(guī)劃的落實(shí)。其次，能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，需要通過(guò)合理的過(guò)程性評(píng)估對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。再次，應(yīng)當(dāng)注重提升教育部門管理者的彈性領(lǐng)導(dǎo)力，如準(zhǔn)備意識(shí)、行動(dòng)能力等。例如，2005年10月8日，巴基斯坦北部地區(qū)發(fā)生的地震造成350萬(wàn)人受災(zāi)，一周之內(nèi)該地區(qū)的教育管理者就通過(guò)執(zhí)行INEE最低教育標(biāo)準(zhǔn)，組織協(xié)調(diào)人員分發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)策略的說(shuō)明手冊(cè)，并培訓(xùn)出數(shù)百名能夠在危機(jī)中持續(xù)開(kāi)展教育活動(dòng)的管理者和一線教師，強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力使得災(zāi)難應(yīng)對(duì)更加迅速和體制化。最后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)國(guó)家項(xiàng)目的強(qiáng)化，從“頂層設(shè)計(jì)”到“地方執(zhí)行”全方位構(gòu)建更為強(qiáng)健的教育系統(tǒng)。教育應(yīng)急反應(yīng)需要和國(guó)家教育項(xiàng)目協(xié)調(diào)一致，并在國(guó)家教育體系框架下提升教育應(yīng)急反應(yīng)能力。

（3）重視系統(tǒng)性評(píng)估，開(kāi)展監(jiān)測(cè)、診斷、審計(jì)以滿足基本標(biāo)準(zhǔn)

緊急情況下的教育治理應(yīng)當(dāng)重視對(duì)治理過(guò)程的監(jiān)測(cè)，關(guān)注受影響人群不斷變化的教育需求?；趯?duì)案例的分析，過(guò)程性監(jiān)測(cè)主要依賴四個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)機(jī)制：一是建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如建設(shè)覆蓋所有受緊急情況影響地區(qū)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)時(shí)間從緊急情況發(fā)生到恢復(fù)期結(jié)束。二是監(jiān)測(cè)教育活動(dòng)的過(guò)程與實(shí)施情況，保障所有類型的學(xué)習(xí)者、教師和教育管理者能夠按照一定的秩序開(kāi)展教育活動(dòng)，并注重運(yùn)用成熟的測(cè)量工具，如采用MENAT測(cè)量工具庫(kù)對(duì)緊急時(shí)期教師與學(xué)生的社會(huì)情緒、學(xué)業(yè)準(zhǔn)備、心理狀態(tài)等進(jìn)行測(cè)量（INEE，2020b）。三是利用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)定期向弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)群體征求意見(jiàn)，開(kāi)展定向幫扶、針對(duì)性培訓(xùn)和教育活動(dòng)指導(dǎo)。四是定期同所有利益相關(guān)者分享監(jiān)測(cè)過(guò)程與結(jié)果，為其決策提供支持。例如，巴基斯坦俾路支省搭建監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，跟蹤全省14000所學(xué)校的各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，將地理空間數(shù)據(jù)與教育數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，通過(guò)識(shí)別可用于改建學(xué)校的廢棄建筑和監(jiān)測(cè)教師出勤，提高了學(xué)習(xí)環(huán)境的建設(shè)效率，并使教師資源得到了保障（GPE，2019）。

此外，還應(yīng)當(dāng)以社區(qū)或?qū)W校為單元對(duì)緊急情況下教育活動(dòng)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定可用資源、發(fā)現(xiàn)缺口并監(jiān)測(cè)教育活動(dòng)的實(shí)施效力。在長(zhǎng)期持續(xù)性危機(jī)的早期重建階段，將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，有利于更好地監(jiān)督教育實(shí)踐，預(yù)防不良的干預(yù)行為（陳艷嬌等，2019）。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立“底線思維”意識(shí)，制定能夠滿足教育系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際上多個(gè)組織和機(jī)構(gòu)針對(duì)緊急時(shí)期的教育治理提出了最低標(biāo)準(zhǔn)和基本措施，例如，環(huán)球項(xiàng)目《人道主義憲章與賑災(zāi)救助最低標(biāo)準(zhǔn)》的核心信條是采取一切可能的措施減輕人類由于災(zāi)難或沖突所遭受的痛苦（國(guó)際紅十字會(huì)，2006）;INEE設(shè)定的緊急地區(qū)教育系統(tǒng)最低標(biāo)準(zhǔn)中包含了全面的社區(qū)參與、明確職能與責(zé)任、加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)和社區(qū)審計(jì)、建設(shè)社區(qū)資源并加強(qiáng)資源流動(dòng)、增加教育機(jī)會(huì)和安全保障、建立長(zhǎng)期培訓(xùn)機(jī)制、實(shí)施監(jiān)測(cè)與評(píng)估等一系列措施（INEE，2010）。

（4）重視危機(jī)后的過(guò)度性規(guī)劃以及教育系統(tǒng)的恢復(fù)與重建

災(zāi)難和危機(jī)之后如何恢復(fù)和重建教育系統(tǒng)，是所有正處于或已經(jīng)脫離危機(jī)的教育系統(tǒng)需要思考的重要問(wèn)題。在這一領(lǐng)域有多項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。例如，全球教育伙伴關(guān)系組織（Global Partnership for Education，GPE）和UNESCO-IIEP聯(lián)合發(fā)布了《過(guò)渡時(shí)期的教育規(guī)劃與準(zhǔn)備編制指南》（GPE et al.，2016a），幫助剛走出危機(jī)或沖突的國(guó)家制定過(guò)渡性教育計(jì)劃，以及在中期階段指導(dǎo)其教育系統(tǒng)的恢復(fù)與重建，并保證國(guó)家長(zhǎng)期教育發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（UNESCO-IIEP，2020b）。GPE和UNESCO-IIEP還發(fā)布了《專題地圖：脆弱和受沖突影響環(huán)境下的規(guī)劃工具和資源》報(bào)告，以專題形式梳理了可供緊急時(shí)期制定教育規(guī)劃的多種工具和可用資源，包括教育系統(tǒng)恢復(fù)力建設(shè)等通用工具以及沖突與容忍度分析等教育系統(tǒng)分析工具，并設(shè)立了事件的優(yōu)先級(jí)順序，明確了各類項(xiàng)目的注意事項(xiàng)、實(shí)施方法和質(zhì)量保證，還提供了成本計(jì)算、預(yù)算編制等相關(guān)資源（GPE et al.，2016b）。教育部門需要在整個(gè)緊急情況周期中的各個(gè)階段制定詳細(xì)的應(yīng)急、過(guò)渡與恢復(fù)規(guī)劃，并隨著教育系統(tǒng)恢復(fù)力的變化以及緊急情況的變化做出調(diào)整（PEIC et al.，2015）。比如，過(guò)渡與恢復(fù)期的規(guī)劃應(yīng)重視解決潛在的矛盾和問(wèn)題，在伊拉克戰(zhàn)后學(xué)校重建以幫助學(xué)生重返校園的項(xiàng)目中，規(guī)劃成立的“社區(qū)教育委員會(huì)”與學(xué)校管理部門共同招聘教師并保障校園安全，增加了家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)學(xué)校和教師的信心（Matsunaga，2019）。

3.干預(yù)層：系統(tǒng)化規(guī)范和引導(dǎo)治理主體的行動(dòng)

（1）探索新型教學(xué)模式，創(chuàng)建適切學(xué)習(xí)環(huán)境

探索不穩(wěn)定情境中的新型教學(xué)模式，是為了找到能夠替代正常情境下通用教學(xué)模式的有效方案。已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，受緊急情況影響的教育系統(tǒng)普遍選擇彈性教學(xué)作為教學(xué)組織層面的響應(yīng)機(jī)制，基于通信平臺(tái)、學(xué)習(xí)工具、數(shù)字資源、教學(xué)組織、學(xué)習(xí)方式、支持服務(wù)及政企校協(xié)同等7個(gè)核心要素來(lái)開(kāi)展彈性教學(xué)，實(shí)現(xiàn)緊急情況下的持續(xù)性學(xué)習(xí)（Huang et al.，2020;黃榮懷等，2020）。例如，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，各個(gè)國(guó)家依據(jù)自身實(shí)際情況，在具體實(shí)施彈性教學(xué)時(shí)表現(xiàn)出不同的側(cè)重點(diǎn)及傾向性（北京師范大學(xué)教育學(xué)部新聞中心，2020），如表4所示。創(chuàng)建適切性的學(xué)習(xí)環(huán)境，能夠保障學(xué)生通過(guò)線上或線下環(huán)境獲得學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。例如，保護(hù)教育免受攻擊全球聯(lián)盟（Global Coalition to Protect Education from Attack，GCPEA）在其發(fā)布的報(bào)告中，從教育治理的角度提供了在不穩(wěn)定環(huán)境中創(chuàng)建學(xué)習(xí)環(huán)境的指導(dǎo)框架，包括明確學(xué)習(xí)環(huán)境建設(shè)原則、比較優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)并確定行動(dòng)主體、了解受影響的學(xué)生基數(shù)及其所在地區(qū)、克服教育群體邊緣化的障礙以實(shí)現(xiàn)全納教育等步驟（Moriarty，2018）。

（2）“激勵(lì)—培訓(xùn)—問(wèn)責(zé)—準(zhǔn)則”四維干預(yù)解決師資難題

完善薪酬制度、關(guān)注教師培訓(xùn)與發(fā)展、建立問(wèn)責(zé)機(jī)制、開(kāi)發(fā)行為準(zhǔn)則是緊急時(shí)期實(shí)施教師治理的重要維度。教師是教育服務(wù)的直接提供者，也是受緊急情況影響的社區(qū)成員，其對(duì)于教育活動(dòng)中存在的問(wèn)題有最直接的體驗(yàn)。因此，教師能夠基于現(xiàn)實(shí)的教育情景制定有針對(duì)性的解決方案并推動(dòng)教育政策落地，是不穩(wěn)定情境中重要的教育資源，有時(shí)甚至是唯一的教育資源。在緊急情況突然發(fā)生時(shí)，教師通常會(huì)表現(xiàn)出一定程度的恐慌和不知所措，如過(guò)度依賴政府的政策和指令開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)，因缺少應(yīng)急教學(xué)技能訓(xùn)練而無(wú)所適從，以及缺乏準(zhǔn)備和對(duì)應(yīng)急教育認(rèn)知的缺失②。當(dāng)前由于對(duì)緊急情況中教師處境的認(rèn)識(shí)有限，因而在制定針對(duì)教師的支撐政策時(shí)顯得捉襟見(jiàn)肘（Richardson et al.，2018）。

通過(guò)分析案例發(fā)現(xiàn)，緊急時(shí)期的教師干預(yù)主要依賴4個(gè)相互銜接的機(jī)制：一是完善緊急情況下的教師激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)了解教師的真實(shí)處境來(lái)制定相應(yīng)的激勵(lì)和保障政策，并重視教師招募、資格認(rèn)證和人才保留。例如，國(guó)際教育政策與合作網(wǎng)NORRAG研究分析了埃塞俄比亞難民危機(jī)中的教師管理政策，發(fā)現(xiàn)難民教師保留率較低的主要原因是薪酬待遇低、缺少晉升機(jī)會(huì)、工作環(huán)境惡劣、生活需求得不到保障，提出將難民教師納入正規(guī)編制、完善薪酬激勵(lì)機(jī)制、改善難民教師工作環(huán)境、提高資金支持力度等應(yīng)對(duì)措施（Bengtsson et al.，2019）;馬來(lái)西亞為難民教師提供補(bǔ)償時(shí)參考了INEE關(guān)于教師補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，并規(guī)劃和改革教師薪酬制度。二是提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，幫助緊急情況中的教師實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展和在教學(xué)態(tài)度、理念、技能上提升，從而實(shí)現(xiàn)緊急情況中教學(xué)質(zhì)量的提高。三是確立明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制，監(jiān)督和評(píng)估教師承擔(dān)責(zé)任的實(shí)效和能力，使其對(duì)自身的教育服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，包括知識(shí)、技能、態(tài)度和行為等維度。同時(shí)，也涉及學(xué)校在確保教師資歷、工作保障和補(bǔ)償機(jī)制等方面的表現(xiàn)，以在充分保障教師權(quán)利的基礎(chǔ)上，明確教師的責(zé)任和義務(wù)，并確保問(wèn)責(zé)機(jī)制在學(xué)校層面貫徹執(zhí)行（UNHCR，2012）。四是建立明確的行為準(zhǔn)則，規(guī)范緊急情況中教師參與和實(shí)施教學(xué)活動(dòng)的行為。

（3）基于心理社會(huì)支持和社會(huì)情緒學(xué)習(xí)開(kāi)展教育指導(dǎo)

嚴(yán)重的危機(jī)情況會(huì)破壞兒童和青少年的家庭環(huán)境并擾亂社會(huì)秩序，使其產(chǎn)生憤怒、恐懼、孤立等負(fù)面情緒和心理障礙，往往會(huì)導(dǎo)致其產(chǎn)生心理健康問(wèn)題（IASC MHPSS，2020），因而，為危機(jī)情況中的學(xué)生提供心理社會(huì)支持和社會(huì)情緒學(xué)習(xí)支持非常必要。全球多個(gè)組織和機(jī)構(gòu)均關(guān)注到該問(wèn)題，專門針對(duì)教育管理部門制定了相關(guān)的指導(dǎo)規(guī)劃（McNatt et al.，2018）。然而，其在具體的實(shí)施過(guò)程中也遇到了多重挑戰(zhàn)，例如，需要進(jìn)一步定義和建立測(cè)量社會(huì)情緒學(xué)習(xí)和心理幸福感的相關(guān)維度和方法。

提升教師的幸福感有助于改善其對(duì)工作的認(rèn)同和付出（薛二勇等，2020）。有研究通過(guò)對(duì)資源匱乏環(huán)境中的教師進(jìn)行訪談和分析，提出了提升緊急情況中教師幸福感的概念框架，以及提高自我效能感、改進(jìn)社會(huì)性能力、改善教學(xué)環(huán)境、加強(qiáng)學(xué)校與社區(qū)的聯(lián)系、指導(dǎo)新教師能力提升、重視性別公平、確?？沙掷m(xù)發(fā)展等具體措施（Falk et al.，2019）。在緊急情況較為嚴(yán)重的地區(qū)，還需要為教育系統(tǒng)中的各類主體提供心理急救。例如，2014年非洲暴發(fā)大規(guī)模埃博拉病毒疫情，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生了嚴(yán)重的心理問(wèn)題，當(dāng)時(shí)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合發(fā)布了《埃博拉病毒病暴發(fā)期間心理急救》一書（世界衛(wèi)生組織，2016），為危機(jī)中的各類人員提供心理急救。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示

縱觀全球遭受自然災(zāi)害、流行病、戰(zhàn)爭(zhēng)影響并成功保障教育活動(dòng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家，其教育系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)沖突導(dǎo)致的不確定性時(shí)，往往體現(xiàn)出“功在平時(shí)，利在當(dāng)下”的共同性。這些國(guó)家或以聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織為支撐，或憑借本國(guó)自身的儲(chǔ)備，持續(xù)性地開(kāi)展未雨綢繆式的研究和實(shí)踐探索，其經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覈?guó)在當(dāng)下及今后開(kāi)展緊急時(shí)期的教育治理提供參考。

1.以彈性治理為發(fā)展方向，實(shí)施分散化、彈性化的教育治理

從國(guó)際緊急時(shí)期教育治理的案例中可以看出，提升教育系統(tǒng)的彈性是應(yīng)對(duì)不確定性的有效方式。實(shí)施彈性治理的前提是教育系統(tǒng)分權(quán)治理，其基礎(chǔ)是從國(guó)家到地方實(shí)施多樣化的教育政策與發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)權(quán)力下放、區(qū)域自治、學(xué)校自主等機(jī)制，提升教育管理者在緊急時(shí)期對(duì)不確定性的掌控能力，進(jìn)而改善教育治理的效果。當(dāng)下中國(guó)實(shí)施教育治理的主體是政府組織，但近年來(lái)教育企業(yè)等社會(huì)力量開(kāi)始逐漸從各個(gè)維度參與教育實(shí)踐，因此，如何設(shè)計(jì)各參與主體的權(quán)力、利益、責(zé)任分配機(jī)制，是當(dāng)下教育治理向彈性治理轉(zhuǎn)型需要解決的重要問(wèn)題。緊急時(shí)期的彈性治理在各個(gè)層級(jí)會(huì)體現(xiàn)出不同的作用和影響：在國(guó)家層面，可以減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)、確保更有效的管理;在地方層面，權(quán)力的下放則意味著地方將處于教育治理的第一線，需要足夠的資源來(lái)執(zhí)行上一級(jí)的決定;在個(gè)體決策者層面，更大的主動(dòng)權(quán)和參與權(quán)可以帶來(lái)治理質(zhì)量和效率的提升。然而，彈性治理在實(shí)施權(quán)力下放時(shí)也必需遵循基本的原則，如尊重教育規(guī)律、符合國(guó)家治理邏輯等。從認(rèn)識(shí)層面來(lái)看，彈性治理是一種治理模式而非目標(biāo)，通過(guò)教育治理模式向彈性治理轉(zhuǎn)型，能夠在一定程度上提高政府治理效率，推動(dòng)政府角色向監(jiān)管、支持、監(jiān)測(cè)和評(píng)估轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升其應(yīng)對(duì)緊急情況的適應(yīng)能力。以彈性治理為發(fā)展方向，實(shí)施以分權(quán)化為基礎(chǔ)的彈性治理，通過(guò)跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，提升教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)不確定性的能力，是未來(lái)教育系統(tǒng)治理模式變革的基本方向。

2.加強(qiáng)府際合作，推動(dòng)部門間、各國(guó)間協(xié)同運(yùn)作

緊急時(shí)期的教育治理要求管理者反應(yīng)迅速、決策精準(zhǔn)、聯(lián)動(dòng)落實(shí)，對(duì)政府間的溝通與配合要求較高。府際合作能夠在最大范圍內(nèi)提升緊急時(shí)期教育治理的效率和應(yīng)急反應(yīng)能力。從教育系統(tǒng)與社會(huì)其他子系統(tǒng)的運(yùn)行關(guān)系來(lái)看，府際合作主要體現(xiàn)為教育政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，教育部門與其他政府部門間的合作。教育系統(tǒng)是社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，因此教育實(shí)踐與社會(huì)實(shí)踐在不同維度、不同層面會(huì)發(fā)生多重交互。例如，區(qū)域教育政策的制定需要考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地理環(huán)境、資源持有情況等復(fù)雜因素，在具體實(shí)施中，教育部門需要與財(cái)政、交通、土地規(guī)劃等部門進(jìn)行不同程度的協(xié)商與合作。推動(dòng)政府部門間的合作依賴于有效的激勵(lì)機(jī)制和權(quán)力分配機(jī)制，因此在操作方式上應(yīng)促進(jìn)不同利益相關(guān)者之間產(chǎn)生行動(dòng)互補(bǔ)而非競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)不同主體充分利用其資源和權(quán)限，發(fā)揮專業(yè)性、自主性和責(zé)任感，從社會(huì)運(yùn)行的不同維度支持緊急時(shí)期教育治理實(shí)踐的開(kāi)展。在主體關(guān)系協(xié)調(diào)上，應(yīng)當(dāng)以教育部門為主導(dǎo)，促進(jìn)不同政府部門之間的協(xié)商與合作，尊重不同部門在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)與治理邏輯（UNESCO-IIEP et al.，2011）。

從中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系來(lái)看，在主體關(guān)系協(xié)調(diào)上應(yīng)盡量保持教育系統(tǒng)的地方自治與中央統(tǒng)籌管理間處于平衡狀態(tài)，避免權(quán)力沖突和治理區(qū)間沖突。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重不同國(guó)家之間的國(guó)際合作，促進(jìn)教育治理經(jīng)驗(yàn)的交流與分享，通過(guò)政府間的多元協(xié)作，提升全球性緊急情況中的教育治理效率。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與不同的機(jī)構(gòu)和組織合作開(kāi)展研究，鼓勵(lì)舉辦國(guó)際和國(guó)家層面的會(huì)議，積極傳播緊急時(shí)期教育治理的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（UNESCO-IIEP，2020d）。

3.遵循底線思維，制定適切性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)對(duì)典型案例中國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，以滿足教育系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需求為底線，盡力提升緊急情況中的教育質(zhì)量，是當(dāng)下世界各國(guó)在應(yīng)對(duì)緊急時(shí)期教育治理難題時(shí)的基本出發(fā)點(diǎn)。在具體執(zhí)行中，需要充分分析存在的風(fēng)險(xiǎn)和沖突，考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況，以“底線思維”為原則，衡量教育系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀與最低要求的目標(biāo)狀態(tài)之間的差異，制定緊急時(shí)期教育系統(tǒng)的治理方案。在制定本地區(qū)教育系統(tǒng)運(yùn)行的底線標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要遵循一定的準(zhǔn)則，如堅(jiān)持相關(guān)倫理原則，最大限度地減少?zèng)_突和矛盾，尊重不同群體的習(xí)俗、不同地區(qū)的習(xí)慣、不同類型教育對(duì)象的需求以及信息提供者的隱私權(quán);同時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考國(guó)家規(guī)劃與政策要求，如國(guó)家“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的相關(guān)政策中廣泛提及“促進(jìn)教育公平”（袁貴仁，2014），那么在制定緊急情況中教育保障的最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“每個(gè)孩子都有學(xué)上”就應(yīng)作為指標(biāo)之一。相應(yīng)地，需要制定適切性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在緊急時(shí)期的不同階段對(duì)教育系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)、教育活動(dòng)的保障條件和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)控。此外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注階段性評(píng)估中暴露的各種問(wèn)題，如不安全因素、政府管理不當(dāng)與腐敗問(wèn)題、教育主體參與教育活動(dòng)時(shí)的健康問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素對(duì)教育活動(dòng)的影響、不同基礎(chǔ)狀況的學(xué)習(xí)者應(yīng)對(duì)緊急狀況的能力等，以期為緊急情況后教育系統(tǒng)的恢復(fù)和重建提供數(shù)據(jù)參考和策略指導(dǎo)（UNESCO-IIEP，2006）。

注釋：

① 在北京師范大學(xué)教育學(xué)部新聞中心發(fā)布的《分享“停課不停學(xué)”中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，助力全球教育“新形態(tài)”——“教育戰(zhàn)疫，停課不停學(xué)”國(guó)際網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)召開(kāi)》一文基礎(chǔ)上整理獲得，原文網(wǎng)址為：http：//fe.bnu.edu.cn/html/002/1/202003/40454.shtml。

② 根據(jù)Okhwa Lee教授2020年2月13日在北京師范大學(xué)智慧學(xué)習(xí)研究院舉辦的國(guó)際研討會(huì)上的“How to Keep Students Learning During Schools Disruption in COVID-19 Situation”報(bào)告整理。

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收稿日期 2020-07-23責(zé)任編輯 譚明杰

Abstract： The development of global education is being influenced by natural disasters， epidemics， wars and other uncertain factors. The sound education governance in emergency period is the key to ensuring the effective operation of education systems in crisis periods. In this study， the method of grounded theory based-multiple case study was used and 23 typical cases collected from 22 countries and regions were analyzed. The results indicate that the mechanism of international education governance during the period of emergency comprises the base layer， the method layer and the intervention layer. With a set of sub-components of assessment and diagnosis， system flexibility， planning and design， support system， it aims at achieving the elastic governance of education during the period of emergency by using a series of methods， such as motivating， support， guidance and feedback to formulate interaction. The measures used in the concrete practice of governance include： （1） optimizing the design of education system and using information technology to provide tools and support at the basic level; （2） increasing the sensitivity in recognizing the conflicts in the education system， valuing the collaborative governance of multiple subjects， emphasizing the systematic evaluation， and strengthening the post-crisis planning and reconstruction for a smooth transition at the methodological level; （3） exploring new instructional models and developing appropriate learning environments， preparing teachers through incentives and training， and providing psychosocial support and social-emotional learning-related guidance at the intervention level. The above international experience provides important insights for China to improve its capacity in educational governance during the emergency period： implementing decentralized and flexible educational governance to achieve flexible governance， strengthening cooperation among governments and promoting collaborative operation among departments and countries， and following the bottom-line thinking and developing the criteria to evaluate the suitability.

Keywords： Emergency Period; Educational Governance; Governance Mechanism; Flexible Management; Grounded Theory