【摘? 要】公民參與城市社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要舉措，也是推進(jìn)城市化建設(shè)的重要途徑，但目前我國(guó)城市社區(qū)治理中公民參與尚處于初級(jí)階段，公民參與社區(qū)治理仍面臨著一系列的困境，因此在城市社區(qū)治理中，亟需擴(kuò)大公民參與。本文通過(guò)梳理現(xiàn)階段我國(guó)城市社區(qū)治理中公民參與的現(xiàn)狀，提出我國(guó)公民在參與過(guò)程中存在的不足，并有針對(duì)性地提出進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)居民參與的對(duì)策措施，為今后更好地開(kāi)展社區(qū)治理提供有益的探討。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理;公民參與;城市社區(qū)

引言

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市化和現(xiàn)代化的步伐不斷加快，越來(lái)越多的人涌入城市，居住在社區(qū)之中，社區(qū)建設(shè)也由管理走向了治理。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展完善，公民參與更是成為社會(huì)治理中的重要一環(huán)，因此，公民參與社區(qū)治理這一問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)善治、推進(jìn)基層民主的重要問(wèn)題。

我國(guó)經(jīng)歷了“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的改變，公民參與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的突破，取得了許多成果，但是仍然存在著參與的水平、方式和效果方面的許多問(wèn)題，需要進(jìn)行進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐來(lái)解決。

1.我國(guó)社區(qū)治理中公民參與的主體、內(nèi)容與途徑

1.1我國(guó)公民參與社區(qū)治理的主體

我國(guó)社區(qū)治理中公民參與的主體主要有居民群體、居民組織和其他主體三類。其中，居民群體指的是以個(gè)人的、非組織化的形式參與到社區(qū)治理中的主體，如企事業(yè)職工、退休人員、精英群體和學(xué)生群體等，由于各自特點(diǎn)的不同，他們?cè)谏鐓^(qū)治理中往往會(huì)參與到不同的方面、起到不同的效果;公民還可以通過(guò)加入社區(qū)內(nèi)某些群體或組織中，以組織化的方式對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生影響，這些組織既包括作為基層群眾自治組織的居委會(huì)，也包括各類自發(fā)形成的社會(huì)組織，值得一提的是，社區(qū)居民委員會(huì)是我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐中最為重要的一類參與主體，往往承擔(dān)著基層范圍內(nèi)上傳下達(dá)、調(diào)解維穩(wěn)和決策動(dòng)員的重要角色;最后，社區(qū)內(nèi)外的公司、自由職業(yè)者和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者也會(huì)通過(guò)與其他治理主體的相互作用而影響社區(qū)治理，但他們往往是以自身利益訴求為單一目標(biāo)，因此具有一定的局限性。

1.2我國(guó)公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容

公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容指的是公民能夠影響的社區(qū)公共事務(wù)的領(lǐng)域，我國(guó)公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容或領(lǐng)域可以依據(jù)與政治相關(guān)性而分為政治性參與和非政治性參與，而非政治性參與又可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化參與等不同類型。

政治性參與是指參加并影響社區(qū)中與政治有關(guān)的管理決策或社區(qū)重大事務(wù)決策的公民參與行為，比如居委會(huì)成員和人大代表的選舉以及對(duì)選舉的監(jiān)督、參與社區(qū)重大事務(wù)的商討與決策、參加聽(tīng)證會(huì)等，通過(guò)參與社區(qū)中政治性事務(wù)，能夠?yàn)槲覈?guó)發(fā)展社會(huì)主義民主，發(fā)展完善基層群眾自治提供保障;非政治性參與是指參與和居民生活緊密相關(guān)，但和政治事務(wù)沒(méi)有太多關(guān)聯(lián)的工作，比如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)內(nèi)文化娛樂(lè)活動(dòng)等社區(qū)事務(wù)，非政治性參與又可以根據(jù)涉及的領(lǐng)域而分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)和文化建設(shè)等多種不同的類型。就我國(guó)目前的狀況來(lái)說(shuō)，公民在參與社區(qū)治理時(shí)，仍以非政治性參與為主，在參與社區(qū)政治性事務(wù)時(shí)往往是被動(dòng)性的參與，公民被賦予的權(quán)利也常常浮于表面而難以真正落到實(shí)處。

1.3我國(guó)公民參與社區(qū)治理的途徑

在我國(guó)目前的社區(qū)治理實(shí)踐中，一共有三類主要的公民參與途徑：居委會(huì)與居民代表大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主大會(huì)、社區(qū)內(nèi)的居民自組織。

居民委員會(huì)是城市社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，居民通過(guò)居委會(huì)可以直接行使憲法賦予的自治權(quán)，采用選舉、參加協(xié)商會(huì)議、反饋和監(jiān)督等民主管理的手段對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行治理，居民代表大會(huì)除了承擔(dān)產(chǎn)生居委會(huì)的作用外，還會(huì)針對(duì)有關(guān)社區(qū)內(nèi)重大決策而舉行會(huì)議，聽(tīng)取居民訴求并對(duì)提議進(jìn)行表決和決策，在規(guī)模較大的社區(qū)中是行之有效的一種辦法。

業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)是在新型商品房小區(qū)在城市中普遍興起的背景下出現(xiàn)的新興組織，在我國(guó)社區(qū)治理中具有重要的意義，90年代的住房制改革將社區(qū)服務(wù)與管理的任務(wù)完全移交給了物業(yè)公司和全體業(yè)主，其中物業(yè)管理屬于將服務(wù)外包給專門的公司，居民并不直接參與到管理過(guò)程中去，而業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)恰恰是公民直接參與到社區(qū)的治理中的方式，是真正的居民自治組織。

社區(qū)居民自組織是指“在社區(qū)公民協(xié)商信任基礎(chǔ)之上建立的，不需要行政力量強(qiáng)制介入而能夠獨(dú)立參與治理社區(qū)公共事務(wù)的、社區(qū)內(nèi)居民祖發(fā)組織形成的團(tuán)體或組織”。公民通過(guò)組織和參與類型多樣的社區(qū)居民組織，滿足自己的生活需要和精神需要，自主解決社區(qū)內(nèi)存在的問(wèn)題，并形成居民之間和居民與外界之間溝通協(xié)商的有效途徑，由于社區(qū)居民自組織的形成和參與是居民的自發(fā)行為，因此居民對(duì)此的認(rèn)同感和參與度也更高，是公民參與社區(qū)治理的重要方式。

除此之外，社區(qū)居民還可以以個(gè)體化的方式直接參與到社區(qū)治理中去，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與普及也為公民以個(gè)體化的方式直接參與社區(qū)治理提供了便捷的渠道。在當(dāng)前背景下，如何豐富和發(fā)展公民參與社區(qū)治理的渠道，以各種手段切實(shí)保障這些渠道的暢通，仍然是我國(guó)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主政治的重要問(wèn)題。

2.我國(guó)公民參與社區(qū)治理的困境

2.1參與率低，參與不平衡的問(wèn)題

隨著社區(qū)治理的發(fā)展和基層民主政治的完善，我國(guó)公民在參與社區(qū)治理中已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越多的作用，但是與西方一些發(fā)展較為成熟的社區(qū)相比，我國(guó)公民在社區(qū)治理中的參與率仍然還處于低水平。另外，根據(jù)資料顯示，在我國(guó)城市社區(qū)治理中，公民參與的年齡分布也很不平衡，在大多數(shù)城市的社區(qū)治理中，都存在著中青年參與率遠(yuǎn)低于老年的情況。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)和城市間，公民參與社區(qū)治理的數(shù)量和水平也存在較大差異。

2.2參與層次和內(nèi)容的困境

從參與層次和內(nèi)容上看，目前公民在社區(qū)政治事務(wù)上的參與明顯不足，大多集中在社區(qū)治理內(nèi)的非政治性參與上，對(duì)與社區(qū)內(nèi)的重大決策的參與積極性和影響力明顯不足，參與層次過(guò)低。參與內(nèi)容也多是與居民的生活需要和精神需要有密切關(guān)系的醫(yī)療、文化娛樂(lè)和社會(huì)保障等活動(dòng);而對(duì)于涉及社區(qū)治理的政治性質(zhì)的或者是和本社區(qū)成員選舉、重大事務(wù)決策等內(nèi)容相關(guān)的事務(wù)，例如社區(qū)居民參與居委會(huì)成員的或是選舉人大代表，共同參與社區(qū)重大事務(wù)的商討和決策等則參與很有限，或是浮于表面的、被動(dòng)的、甚至是名義上的參與，整體來(lái)看，公民的實(shí)際性、政治性參與行為仍有待激發(fā)和提高。

2.3參與形式單一，渠道不暢

我國(guó)的憲法法律及至各類社區(qū)規(guī)定和公約都規(guī)定了居民參與的權(quán)利、內(nèi)容和程序，公民在一般情況下也會(huì)首選制度性參與。但在實(shí)踐中，隨著居民各類需求的增長(zhǎng)以及現(xiàn)代化和城市化中新產(chǎn)生的各類矛盾，導(dǎo)致許多處于弱勢(shì)地位而得不到救濟(jì)的居民選擇以非制度化的形式參與到社區(qū)治理中去，如集體上訪、圍攻政府機(jī)關(guān)、甚至暴力對(duì)抗等，這不僅不能滿足公民訴求，更不利于社區(qū)治理和公民參與的健康發(fā)展。

在直接參與的方式上，目前最為成熟的應(yīng)用就是居委會(huì)成員的選舉，但是僅僅靠這一條渠道難以滿足居民多方面的需求和社區(qū)發(fā)展的要求;雖然網(wǎng)絡(luò)媒介提高了居民參與的效率，但是目前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用僅僅局限于網(wǎng)上投票、設(shè)置留言板等形式上的參與，因此公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道參與社區(qū)治理仍然難以落到實(shí)處;公民通過(guò)居民組織而間接參與社區(qū)治理的過(guò)程中同樣遭遇很多阻礙，各類社區(qū)內(nèi)居民組織由于缺少法律、制度和物質(zhì)的支撐，居民對(duì)此也缺少信任感和奉獻(xiàn)感，因此影響力常常很小;業(yè)主委員會(huì)作為具有很大潛力的一個(gè)平臺(tái)，在實(shí)踐中也是矛盾重重，有名無(wú)實(shí)，不能很好地吸納公民參與以及解決社區(qū)問(wèn)題......凡此種種，都導(dǎo)致了居民在參與社區(qū)治理時(shí)受到很大限制，挫傷公民參與社區(qū)治理的積極性，削弱社區(qū)治理的成效。

2.4公民參與中的自利性

公民在社區(qū)參與中的自利性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公民的“搭便車行為”，他們往往將社區(qū)內(nèi)提供的公共服務(wù)視為政府提供的服務(wù)的一部分，沒(méi)有意識(shí)到自己在其中的責(zé)任，因此只知享受服務(wù)而拒絕參與社區(qū)治理;二是公民成為捍衛(wèi)個(gè)人利益的“守門員”，他們雖然參與了社區(qū)治理也表達(dá)了個(gè)人意見(jiàn)，但僅僅是為了爭(zhēng)取利益，或者保證自己的利益不受損，他們雖然參與了社區(qū)治理，但是只把精力花在了與個(gè)人有關(guān)的事情上，而不考慮公共利益和社區(qū)治理的需求。

3.擴(kuò)大公民參與社區(qū)治理的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)社區(qū)治理中公民參與存在的困境，本文認(rèn)為可以從政府、制度、社會(huì)組織和公民四個(gè)方面來(lái)尋找解決和提高的方案，促進(jìn)公民參與社區(qū)治理。

從政府來(lái)說(shuō)，首先要轉(zhuǎn)變治理理念，改變傳統(tǒng)的自上而下的政府管理體制，充分尊重公民權(quán)利，尊重公民在社區(qū)治理中的主體地位，樹(shù)立治理理念，鼓勵(lì)社區(qū)治理中的多主體參與，改變以往單純的管理與被管理的關(guān)系，各級(jí)地方政府，在現(xiàn)階段中應(yīng)該作為社區(qū)治理中的掌舵者，通過(guò)規(guī)章政策的制定和制度的設(shè)計(jì)，為公民搭建參與社區(qū)治理的平臺(tái)和保障，而不是直接參與或干預(yù)社區(qū)治理的具體事務(wù)，克服地方政府在社區(qū)治理中的越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題;此外，政府應(yīng)當(dāng)做好統(tǒng)籌和監(jiān)督工作，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)社區(qū)發(fā)展的總目標(biāo)、要求、框架、主要項(xiàng)目和保證措施等內(nèi)容做出系統(tǒng)性計(jì)劃，既要與社區(qū)實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，又要注意總體規(guī)劃內(nèi)部各部分的一致性，從而整合社會(huì)資源，提高社區(qū)治理水平;政府還應(yīng)該對(duì)居委會(huì)和社區(qū)內(nèi)的非營(yíng)利組織進(jìn)行有效監(jiān)督和定期評(píng)估。對(duì)社會(huì)組織的合法性進(jìn)行監(jiān)督，幫助培育和發(fā)展社區(qū)內(nèi)各類組織，給予政策和財(cái)政支持，同時(shí)規(guī)范他們的行為，預(yù)防和及時(shí)糾正治理中的問(wèn)題，提高社會(huì)組織參與社區(qū)治理的質(zhì)量。

從制度安排上來(lái)說(shuō)，目前的制度安排中存在著一定程度的空白和滯后性，為了保障公民在參與社區(qū)治理中有切實(shí)可行的法律、制度依據(jù)，保障公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必須要進(jìn)一步健全相關(guān)的法律規(guī)定和參與機(jī)制，完善公民在社區(qū)治理中的選舉、決策議事和監(jiān)督救濟(jì)中的法律保障和制度保障。要在制度設(shè)置中考慮和保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)——做到信息按規(guī)定公開(kāi)，建立議事協(xié)商機(jī)制，完善各項(xiàng)工作的內(nèi)容和程序規(guī)定，提供公民監(jiān)督和約束社區(qū)事務(wù)的保障，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)聽(tīng)證制度、社區(qū)評(píng)議制度，以保障社區(qū)治理運(yùn)行的廉潔高效，將社區(qū)治理中可能發(fā)生的損害公民權(quán)益的事件納入訴訟和復(fù)議的范圍內(nèi)，以法律手段保障公民權(quán)利，提高公民參與的效率和質(zhì)量。

公民通過(guò)社區(qū)內(nèi)的各類組織參與到社區(qū)治理中去，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是這一參與途徑也有待完善：首先要確立社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的主體地位，政府應(yīng)該避免對(duì)社區(qū)內(nèi)居民組織的不必要干涉，劃分二者權(quán)力界限，將工作重點(diǎn)放在指導(dǎo)和幫助上，尊重社會(huì)組織的自治性，鍛煉自治能力，提高其在公民中的威信，吸引公民參與，避免社區(qū)組織邊緣化的現(xiàn)象產(chǎn)生;其次是完善關(guān)于社會(huì)組織的法律制度，如制定專門的和詳細(xì)的社區(qū)居民組織法，明確各類組織的性質(zhì)、地位、宗旨、成立的條件和運(yùn)行程序等，明確其權(quán)利義務(wù)和服務(wù)范圍，為其健康發(fā)展提供法律和制度上的保障;降低社區(qū)居民組織成立的條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，激勵(lì)社會(huì)組織的不斷產(chǎn)生與創(chuàng)新;三是進(jìn)一步完善相應(yīng)的保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，制定規(guī)章制度，以保障社區(qū)內(nèi)居民組織，特別是小型和新興組織參與治理的各項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)完善激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立評(píng)估體系，給予社會(huì)組織必要的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，促進(jìn)社區(qū)組織的規(guī)范化運(yùn)行與發(fā)展;社會(huì)組織自身也要加強(qiáng)建設(shè)，嚴(yán)格按照法規(guī)制度運(yùn)行，不斷提高其專業(yè)性，提高組織管理能力、籌資能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力，提高效率，為公民參與社區(qū)治理提供更優(yōu)秀的平臺(tái)。

最后，從公民個(gè)人來(lái)看，公民的參與意識(shí)社區(qū)治理中參與行為的基礎(chǔ)，通過(guò)思想上和法律上的宣傳教育，通過(guò)對(duì)于參與社區(qū)治理的權(quán)利義務(wù)、方法途徑、監(jiān)督保障等方面的政治知識(shí)普及，通過(guò)影響公民的看法和觀點(diǎn)，提高居民的思想水平，能夠增強(qiáng)公民參與社區(qū)治理的信心，從而擴(kuò)大參與行為;要想激發(fā)公民參與社區(qū)治理的積極性，不僅要使社區(qū)事務(wù)與公民的物質(zhì)利益要求相契合，更重要的是使居民在參與社區(qū)治理的同時(shí)，獲得精神上的滿足，通過(guò)提供社區(qū)內(nèi)的交往平臺(tái)和溝通渠道，增強(qiáng)公民之間、公民和社區(qū)之間的相互了解和認(rèn)可，增進(jìn)公民的社區(qū)意識(shí)和集體認(rèn)同;最后，我國(guó)公民參與社區(qū)治理的能力和水平也亟需提高，通過(guò)知識(shí)文化學(xué)習(xí)，提高公民的教育素養(yǎng)，通過(guò)學(xué)習(xí)政治參與的知識(shí)和技能，了解參與到社區(qū)治理中的意義和參與的技巧，最主要的還是要使公民有機(jī)會(huì)參與到各類社區(qū)治理的實(shí)踐中去，在實(shí)踐中檢驗(yàn)知識(shí)，發(fā)展能力，提高公民參與的自信，為參與社區(qū)治理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.結(jié)語(yǔ)

公民參與城市社區(qū)治理不僅關(guān)系到城市和社區(qū)的健康發(fā)展，也關(guān)系到公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，更是推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的重要舉措，盡管我國(guó)在實(shí)踐摸索和理論探索中取得了一些成果，但是我國(guó)的公民參與社區(qū)治理實(shí)踐仍面臨著一系列的困境，制約著公民參與的水平和質(zhì)量，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也提出了許多解決辦法。需要注意的是，理論上的研究并不能直接用以解決實(shí)際中的問(wèn)題，特別是由于各社區(qū)實(shí)際情況的差異，使得公民參與的情況各不相同。因此在推進(jìn)公民參與社區(qū)治理的過(guò)程中，除了進(jìn)行理論探索、法律制定和制度設(shè)計(jì)外，更重要的是在實(shí)踐中不斷摸索、試錯(cuò)和取得進(jìn)展，切實(shí)我國(guó)推進(jìn)基層民主政治的完善。

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作者簡(jiǎn)介：張星（1995.12-），女，山東濰坊人，研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>