尹志凌，王慈云

（1.寧波船務代理有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波大學 海運學院，浙江 寧波 315832）

1 引言

近些年，我國港口貨物吞吐量保持持續(xù)增長，巨大的港口貨物吞吐量使得沿海及港口水域通航密度急增、通航環(huán)境日趨復雜，船舶交通事故的發(fā)生風險增大，給沿海船舶污染事故應急工作帶來了巨大的壓力。為了提升污染事故的應急能力，沿海地區(qū)人民政府先后編制并發(fā)布了各自轄區(qū)的防治船舶污染海洋環(huán)境應急能力建設規(guī)劃，防治船舶污染海洋環(huán)境應急體系基本形成。但是，目前的應急體系基本上是以一個港口區(qū)域為單位建立的，港口群或者大范圍區(qū)域性的應急聯(lián)動體系建設緩慢。而一些較嚴重的污染事故，需要跨港口、跨區(qū)域、跨省域的應急力量共同參與應急處理，特別嚴重的事故甚至要不同國家之間聯(lián)合應對。同時，港口一體化發(fā)展打破了原有的港口管理和經(jīng)營界限，使得應急資源區(qū)域共享及應急聯(lián)動體系建設顯得非常必要和可行。

2 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系的內(nèi)涵

船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系是指一套包含合理的組織體系、可行有效的應急聯(lián)動激勵約束機制、周密的監(jiān)測預警機制、科學的應急資源儲備方案、靈活的應急資源聯(lián)動調(diào)度方案以及完善的應急聯(lián)動預案等內(nèi)容，能夠有效應對突發(fā)性船舶污染事故的有機體系，如圖1 所示。聯(lián)動體系基于應急范圍、應急規(guī)模、應急地點以及應急處置物的類型等相關基礎信息，通過船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系的轉(zhuǎn)換處理，可得到具體的應急資源調(diào)度方案、各部門的組織協(xié)同合作方案以及區(qū)域內(nèi)各應急主體的具體職責等內(nèi)容。

船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系應以政府應急管理法律法規(guī)為基礎，建立統(tǒng)一的應急指揮中心，明確各級政府及相關部門、單位、組織的應急管理和應急反應職責，保證信息流通的及時性以及準確性。除此之外，還需確定事故范圍以及等級，規(guī)范應急行動程序，構建防范與應急相結(jié)合的高效管理與應急反應機制，保障污染事故應急工作得到必要的財力、物力和人力的支持。這樣，才能確保發(fā)生船舶污染事故時，能迅速做出有效的應急響應，快速制定應急資源調(diào)度方案，將污染損害減少到最低程度，促進社會、經(jīng)濟和水上交通運輸?shù)娜?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系的結(jié)構

3.1 結(jié)構框架

圖1 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系示意圖

在應急聯(lián)動過程中，參與各個應急環(huán)節(jié)的主體分別來自不同層級、不同部門以及不同性質(zhì)的應急力量，他們之間的合作組織關系是否聯(lián)動有效對最終的應急聯(lián)動效益有著重要的影響。因此，通過構建合理的應急聯(lián)動組織體系結(jié)構以及應急聯(lián)動處置體系結(jié)構規(guī)定合理的相關單位職責使其落實到位，有利于提高應急聯(lián)動效益。另外，為了更好地應對船舶污染事故，需要結(jié)合相關法律法規(guī)、體制機制等基礎要素、船舶污染事故的規(guī)模以及污染物的性質(zhì)建立不同層級不同應急處理對象的專項應急預案，在實際應急過程中根據(jù)船舶污染事故現(xiàn)狀對其進行調(diào)整最終形成應急聯(lián)動處置方案（其中包括資源調(diào)度方案等內(nèi)容）。同時，還需要從保障協(xié)同要素考慮，通過構建科學的應急聯(lián)動管理機制使不同的應急參與聯(lián)動主體之間能夠高效地協(xié)同聯(lián)動起來，從而進一步保證應急處理工作的流暢性，避免了應急工作時斷時續(xù)、互補銜接的問題，在一定程度上提高了應急聯(lián)動效率。因此，在不考慮應急相關的科學技術以及應急法制情況下，船舶污染事故應急聯(lián)動體系分別由應急聯(lián)動組織體系、應急聯(lián)動預案體系和應急聯(lián)動管理機制等3 個子體系構成，如圖2 所示。

圖2 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系結(jié)構框架示意圖

3.2 組織體系

3.2.1 組織結(jié)構。船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動組織體系主要由應急聯(lián)動指揮中心（指揮機構）、參與應急聯(lián)動成員單位（工作機構）和應急處置專家咨詢組（咨詢機構）三部分組成，具體組成結(jié)構如圖3所示。其中，應急聯(lián)動指揮中心分為一個應急聯(lián)動總指揮中心（省級層面）和若干個應急聯(lián)動分級指揮中心。當發(fā)生的船舶污染事故為特別重大船舶污染事故時，應急聯(lián)動總指揮中心由國務院或其授權的省交通運輸主管部門組成，應急聯(lián)動分級指揮中心分別由各沿海市級區(qū)域的海上搜救中心負責；當發(fā)生其他需要沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系處理的船舶污染事故時，應急聯(lián)動總指揮中心由省級海事管理機構組成，應急聯(lián)動分級指揮中心分別由各沿海市級區(qū)域的海上搜救中心負責；另外，當船舶污染事故有可能涉及到周邊省區(qū)所在海域時，亦可參照上述進行應急聯(lián)動總指揮中心設置，只是在設置應急聯(lián)動分級指揮中心時添加相對應地方區(qū)域所在的海上搜救中心。參與應急聯(lián)動成員單位主要為相關行政管理部門、相關企業(yè)以及船舶污染清除單位。并且應急處置專家咨詢組主要由海事局負責組建，為應對海上船舶污染事故提供決策咨詢建議和技術服務等，其中專家組成包含海事、海洋、氣象、漁業(yè)、環(huán)境保護等領域人員。

根據(jù)圖3可知，在沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動中，存在著橫向聯(lián)動和豎向聯(lián)動。其中橫向聯(lián)動包括省級層面的橫向聯(lián)動和市級層面的橫向聯(lián)動，豎向聯(lián)動主要指省級、市級等層面相關行政管理部門之間的聯(lián)動，比如在應對船舶污染事故中，總指揮中心和各個分級指揮中心需要聯(lián)動起來，將應急信息及時地進行溝通分享。

圖3 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動組織體系結(jié)構示意圖

3.2.2 聯(lián)動職責。基于組織結(jié)構的相關研究，應再進一步明確相關參與應急聯(lián)動單位的聯(lián)動職責，這樣才能夠形成完善的沿海船舶污染事故應急聯(lián)動組織體系，見表1。

表1 沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動單位的相應職責

3.3 應急預案

為了提高處置船舶污染事故的應急能力以及提高應急聯(lián)動的效率，最大程度上減少船舶污染事故所帶來的效益損失，需編制相關的應急聯(lián)動預案。根據(jù)不同層級不同方面的相關應急聯(lián)動預案形成了船舶污染事故應急聯(lián)動預案體系。所謂的不同層級，是根據(jù)地區(qū)行政級別來分類的，分別為省級、市級兩個層次。另外，根據(jù)不同貨類，制定不同貨類的應急聯(lián)動預案，例如船舶溢油污染事故應急聯(lián)動預案、船載危險化學品泄漏事故應急聯(lián)動預案等。在可能發(fā)生或發(fā)生船舶污染事故時，決策者就可以根據(jù)相應的應急預案快速地制定應急方案，提高處理船舶污染事故的效率，從而達到降低效益損失的目的。

3.4 管理機制

船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動管理機制是指在應急聯(lián)動過程（分別為應急準備、監(jiān)測預警、應急響應、應急恢復四個階段）中，管理應急聯(lián)動參與主體所采用的各種程序化、制度化、規(guī)范化的有效措施與方法，保證應急聯(lián)動參與主體能夠有效地開展協(xié)同合作，將應急聯(lián)動效率提高至最大化。

從功能上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動管理機制側(cè)重在監(jiān)測預警、應急響應和應急恢復上，通過周密完善地組織、協(xié)調(diào)應急聯(lián)動參與主體的行為以及應急資源和信息，即在一定程度上保障了應急聯(lián)動參與主體的有效協(xié)同合作，從而更好地開展船舶污染事故應急處置。從內(nèi)涵上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動管理機制是以相關法律法規(guī)和標準規(guī)范為基礎的一套程序化的措施。從形式上看，沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動管理機制較為形象地表現(xiàn)出了相關行政管理部門的各項應急聯(lián)動職能。

4 船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系的運行機理

4.1 運行原則

（1）協(xié)同原則。當沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系運行時，涉及到相關各級各部門以及不同性質(zhì)的應急力量。只有將它們有序地協(xié)同合作起來，應急聯(lián)動工作才能順利地開展下去。

（2）開放原則。當發(fā)生的船舶污染事故涉及到周邊省區(qū)海域時，在沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系運行過程中應遵守開放原則，將周邊省區(qū)的相關部門以及應急力量結(jié)合起來，共同應對船舶污染事故。

（3）平戰(zhàn)結(jié)合原則。當沒有發(fā)生船舶污染事故時，即沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系處于平常運行狀態(tài)時，主要工作內(nèi)容為應急準備，涉及到的相關應急聯(lián)動單位主要為省級人民政府（地方政府）以及相應的應急辦。當發(fā)生船舶污染事故時，即沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系處于作戰(zhàn)運行狀態(tài)時，省各級各部門以及相關應急力量都需聯(lián)動起來共同應對船舶污染事故。

4.2 運行邏輯

在沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系運行過程中，主要包含應急準備、監(jiān)測預警、應急響應和應急恢復四個階段。其中應急準備包括應急聯(lián)動預案編制及修訂、應急聯(lián)動預案演練等工作內(nèi)容，該階段的負責部門主要是省級人民政府（地方政府）以及相應的應急辦。監(jiān)測預警的工作內(nèi)容主要包括信息監(jiān)測與通報、判定船舶污染事故級別及類型以及預警發(fā)布，該階段的負責部門主要是省（市）氣象局、省（市）環(huán)保局、?。ㄊ校┧畡站趾褪。ㄊ校┖Ｑ缶?，為了保障該部門之間能夠有效率地進行聯(lián)動工作，需要監(jiān)測預警機制和信息共享機制的介入。另外，應急方案的制定與實施屬于應急響應的工作內(nèi)容，其中應急方案的制定是由應急聯(lián)動總指揮中心所負責的。然后，相關企業(yè)、船舶污染清除單位、海事局等應急聯(lián)動參與單位根據(jù)分級響應機制進行應急處置。沿海區(qū)域船舶污染事故應急聯(lián)動體系如圖4所示。

5 結(jié)語

沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系主要由應急聯(lián)動組織體系、應急聯(lián)動預案體系和應急聯(lián)動管理機制等3 個子體系組成，各組成要素之間協(xié)調(diào)合作，能夠整合資源，提高對較大污染事故的應急能力。在體系建設過程中，要明確組織結(jié)構及各組成成員的職責，建立有效的運行機制，以確保應急體系運行的可靠性和高效性。

圖4 沿海船舶污染事故區(qū)域應急聯(lián)動體系運行邏輯示意圖