張赫,葉昊儒,王倩,王睿,李彥潼

(1.天津大學(xué)建筑學(xué)院 天津 300072;2.國家海洋信息中心 天津 300171)

0 引言

在供給側(cè)改革的政策引領(lǐng)下,海洋作為藍色國土空間愈加受到重視,但在國土空間規(guī)劃編制的整合過程中,海岸帶相關(guān)空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域的研究尚未成熟[1]。王江濤[2]認(rèn)為海岸帶空間資源的供給側(cè)改革的主要矛盾點是解決其供給端結(jié)構(gòu)性問題。然而,供給與需求是并存的一對范疇,供給受需求規(guī)模和水平的影響顯著[3]。當(dāng)前雖然結(jié)構(gòu)性矛盾顯著,但是海岸帶空間需求端,仍存在諸如環(huán)境生態(tài)的保護[4]、資源可持續(xù)利用[5]、海域產(chǎn)業(yè)的定位與完善[6]、海岸帶規(guī)劃管理各部門缺乏銜接[7]等問題。

究其原因在于海岸帶空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分,尚未解決以下基礎(chǔ)問題:①海岸帶空間保護與利用的規(guī)模難以進行定量化管控;②海岸帶資源在空間規(guī)劃整合過程中,難以明確生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間制約關(guān)系的機理,并實現(xiàn)基于人口合理需求進行供給調(diào)配。所以,針對上述問題,本研究提出建立海岸帶國土空間規(guī)劃的用海人口內(nèi)涵,彌補我國現(xiàn)行涉海類空間規(guī)劃編制中用海人口概念缺失的問題。在海岸帶國土空間規(guī)劃中建立海洋人口概念,明確人口對于海岸帶空間的具體需求與影響,推動海岸帶空間供給側(cè)的進一步發(fā)展,實現(xiàn)空間和資源的合理配置與空間規(guī)模預(yù)測,以期為國土空間規(guī)劃改革與編制提供有益參考。

1 陸域國土空間規(guī)劃中,人口概念對空間規(guī)模、用途、劃線、管理的基礎(chǔ)性作用

1.1 陸域國土空間規(guī)劃中的人口概念

陸域國土空間規(guī)劃中的人口概念是基于多元需求的概念集合。人口概念存在較為多樣化的分類方式與計算方法[8],根據(jù)各地的實際需求,采取不同的人口統(tǒng)計口徑,以適應(yīng)不同地域的差異化發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展階段。

根據(jù)常見的人口統(tǒng)計口徑[9],如城鄉(xiāng)差異、戶籍差異、勞動構(gòu)成的不同等,可分為農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)人口,戶籍人口與非戶籍人口,基本人口、服務(wù)人口與被撫養(yǎng)人口。

相應(yīng)的人口規(guī)模的計算方法有以下幾種:勞動平衡法,職工帶眷系數(shù),遞推法。但幾種測算方法受計劃經(jīng)濟體制、城市主導(dǎo)功能產(chǎn)業(yè)、估計值彈性過大等方面的局限,已不能單一滿足不同時代發(fā)展背景下的空間發(fā)展需求。因此,對于人口的測定方法呈現(xiàn)出多種方法測算取平均值,并建立多層次體系的趨勢。

1.2 人口概念在陸域國土空間規(guī)劃中的作用

在陸域空間中,人口概念作為研究因子均已融入了相關(guān)規(guī)劃。如:土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃,主要用于輔助決策各類空間資源規(guī)模、用途、控制線的研究及各相關(guān)部門協(xié)調(diào)管控的輔助決策依據(jù)。

首先,新型城鎮(zhèn)化的道路中以人為本是對城市的規(guī)模適度、合理布局的基本要求[10]。城市總體規(guī)劃工作的重要任務(wù)之一就是科學(xué)合理地確定城市的城鎮(zhèn)化水平、建設(shè)用地規(guī)模和人口規(guī)模,以及確定最適合本城市的人均建設(shè)用地指標(biāo),從而推算出城市的用地規(guī)模[11]。

其次,國土空間規(guī)劃對資源開發(fā)強度與控制線的劃定具有基礎(chǔ)性作用。針對各項自然資源,如耕地、草場,建立了考量人口需求的紅線管控制度[12]。在土地功能用途方面,基于人的生產(chǎn)生活規(guī)律,強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展與集群、規(guī)模效應(yīng)[13]。

最后,人口問題也是各部門開展工作的重要數(shù)據(jù)支撐與工作對象。原國土、規(guī)劃、發(fā)改委等部門因其部門需要采用不同統(tǒng)計口徑的人口概念[14],可見忽略人的影響因素討論生態(tài)資源保護與統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間配置是不成立的。

2 傳統(tǒng)涉海類空間規(guī)劃中的人口內(nèi)涵視角的研究與問題

2.1 涉海空間規(guī)劃偏重于功能劃定,不利于平衡與開發(fā)的關(guān)系,且人口統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一

傳統(tǒng)的涉海類空間規(guī)劃更偏重于用海功能規(guī)劃,尚未將未來人口規(guī)模發(fā)展的空間需求作為前置研究內(nèi)容,用以平衡保護與開發(fā)利用的合理規(guī)模區(qū)間。如海洋主體功能區(qū)劃,其劃分依據(jù)根據(jù)海洋開發(fā)強度、海洋資源環(huán)境承載力、海洋發(fā)展?jié)摿M行評估,從而進一步指導(dǎo)海岸帶空間的開發(fā)建設(shè)。但是由于缺乏對有用海需求人口的具體考慮,難以明確海岸帶空間與資源調(diào)配中保護與發(fā)展的實際需求,實現(xiàn)海岸帶空間環(huán)境承載能力的合理評估。

其次,海岸帶空間生態(tài)資源敏感、空間類型差異明顯、人口活動復(fù)雜,涉及管理部門繁多。對于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)與人口內(nèi)涵則按需進行范圍劃定[15]與定義[16],各部門在實際的管理協(xié)調(diào)工作中難以統(tǒng)一人口口徑。

2.2 涉?？臻g規(guī)劃尚未與人口因素實現(xiàn)協(xié)調(diào),不利于落實

由于對海洋開發(fā)利用研究的時間較短,海岸帶空間規(guī)劃尚無明確統(tǒng)一的規(guī)劃實施標(biāo)準(zhǔn)[17]和功能定位。如,涉海類空間規(guī)劃沒有相應(yīng)海洋功能區(qū)的具體需求人口的總量規(guī)模與分類體系,僅依靠全國人口用海需求量,進行分?jǐn)傊笜?biāo),所以造成某功能區(qū)海洋資源開發(fā)總量及用?？臻g規(guī)模的估計不準(zhǔn)。

基于人口因素的忽視,會影響海岸帶空間用途與功能定位研判的科學(xué)性。傳統(tǒng)各類涉海空間規(guī)劃中,對資源評估的劃分,是從海岸帶空間需求端到供給端單向體現(xiàn),是增量時代的規(guī)劃產(chǎn)物,未充分考慮需求端的服務(wù)主體——人。

未來,以環(huán)境為約束的海岸帶國土空間規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)海岸帶空間在供給、需求方面的雙向需求,尤其在海岸帶人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、比例、健康等方面的需求。最終實現(xiàn)未來海岸帶空間規(guī)劃在生態(tài)保育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公服適配等方面的雙向調(diào)整,以保證海岸帶空間發(fā)展的可持續(xù)性與發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3 系統(tǒng)性用海人口研究的必要性

3.1 基于海岸帶與陸域的差異性,陸域人口概念難以移植

在傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃中,各類空間規(guī)劃對于涉海部分均未劃入考慮范圍之內(nèi)或僅作為陸域空間的附屬規(guī)劃內(nèi)容。其規(guī)劃的編制與傳統(tǒng)空間規(guī)劃編制并無實質(zhì)區(qū)別[18]。以城市規(guī)劃為例:①海洋人口的空間劃分中僅考慮到沿海向陸的人口。②在濱海城市規(guī)模預(yù)測過程中,基本人口是主要指標(biāo)之一,而海岸帶空間中的人口沒有相對應(yīng)的指標(biāo),也沒有納入考量范圍。傳統(tǒng)涉海類規(guī)劃未建立起與陸域相類似的人口內(nèi)涵和體系理論作為涉海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前置研究內(nèi)容,使得海岸帶空間發(fā)展進入了“瓶頸”期。

3.2 當(dāng)前用海人口的相關(guān)研究不足

當(dāng)前,基于海岸帶空間的用海人口內(nèi)涵研究較少,且未形成相應(yīng)的分類體系。狄乾斌等[19-25]作為國內(nèi)較早研究海域承載力的學(xué)者,在研究海洋承載力的過程中,都考慮到資源的人均指標(biāo)問題。張赫[26]曾提出在填海造地區(qū)域規(guī)模評價的需求指標(biāo)中應(yīng)當(dāng)考慮沿海城市人口數(shù)量問題。潘建綱[27]在研究主要制約人口再生產(chǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上,探討遼寧沿海地區(qū)的人口容量模型。

3.3 用海人口內(nèi)涵研究的意義

在海岸帶空間的使用與管控中,人是根本主體,是體現(xiàn)海岸帶空間需求端的重要影響因素。海岸帶國土空間規(guī)劃的多元價值觀應(yīng)考量人的供需角色、產(chǎn)業(yè)分工、規(guī)模數(shù)量、空間布局等因素。海岸帶空間價值的評估與環(huán)境約束下的空間發(fā)展模式均應(yīng)從人的角度出發(fā),對空間和用海人口進行雙向調(diào)配與引導(dǎo),進而實現(xiàn)生態(tài)保護下空間資源的合理高效利用。

因此,海岸帶國土空間規(guī)劃有必要建立基于海岸帶空間需求的用海人口內(nèi)涵、劃分原則及測算方法,實現(xiàn)空間規(guī)劃調(diào)整、涉海管理工作數(shù)據(jù)的一致性,為協(xié)同海陸空間和主體,以及海岸帶的保護需求提供便利。

4 用海人口的內(nèi)涵

4.1 概念

用海人口是指對海岸帶空間及資源有需求的人口。用海人口受海陸空間制約,且具有海陸空間的生產(chǎn)要素交往頻繁的特殊性。對海岸帶保護與開發(fā)建設(shè)空間劃定起重要的作用。

4.2 組成

用海人口由3個方面組成,分別為直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口。該概念從地理空間上涵蓋了海洋、海岸帶空間及有用海需求的廣闊腹地的用海人口。

(1)直接用海人口:在海域進行生產(chǎn)或長期生活,將海洋作為生產(chǎn)基本要素的人口。如,在海島、鉆井平臺等海域空間進行海洋勘探、資源開發(fā),長期生活的人口。即直接在海域上從事生產(chǎn)生活的人口。

(2)直接濱海人口:在海岸帶空間進行短期生活或再次利用海洋資源進行生產(chǎn)的人口。在海岸帶空間,如填海造地區(qū)域、港口駁岸,進行海洋科學(xué)研究、旅游消費、工業(yè)生產(chǎn)的人口。但不包含居住在濱海空間,且在直接用海人口中已統(tǒng)計過的人口。

(3)涉海腹地人口:在遠離海岸帶的陸域空間生產(chǎn)生活,對于海洋資源有間接需求的人口。

4.3 用海人口的測算方法

用海人口在測算過程中符合基本人口、服務(wù)人口的劃分方式,以及勞動平衡法的基本規(guī)律,但其仍難以滿足海岸帶的海陸復(fù)合空間及人類用海方式的特點。

首先,地方政府對海域有行政與管理權(quán)屬,考慮到旅游與生態(tài)效益,多數(shù)第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)人口由于服務(wù)大量外來游客,且經(jīng)常實現(xiàn)海陸空間轉(zhuǎn)換,基本人口概念難以滿足空間與產(chǎn)業(yè)的劃分原則。其次,所轄海域的服務(wù)人口概念也有相應(yīng)改變,如臨港產(chǎn)業(yè),其“服務(wù)人口”遠在腹地,且應(yīng)作為空間規(guī)劃的主導(dǎo)因素納入空間統(tǒng)籌的考慮范圍內(nèi),但該類涉海腹地人口與勞動平衡法中的服務(wù)人口在統(tǒng)計的空間范圍上不同。最后,基本人口的增長缺乏區(qū)域規(guī)劃依據(jù)[28],在海域長期生活且利用海洋資源生存的居民并未劃入基本人口概念范圍內(nèi)。

所以,應(yīng)對基本人口預(yù)測城市規(guī)模的傳統(tǒng)方式進行修訂,結(jié)合海岸帶、所屬海域的不同的生態(tài)、生活與生產(chǎn)特點,基于海岸帶空間的發(fā)展,統(tǒng)籌考量服務(wù)人口與基本人口的主導(dǎo)權(quán)重。

涉海腹地人口應(yīng)為涉海第二產(chǎn)業(yè)人口和涉海第三產(chǎn)業(yè)人口之和,需根據(jù)對應(yīng)海岸帶的產(chǎn)業(yè)特性做具體研究。

直接濱海人口應(yīng)為港口航運用海人口、農(nóng)漁業(yè)用海人口、工業(yè)城鎮(zhèn)用海人口、旅游休閑娛樂用海人口之和。

直接用海人口應(yīng)為海域常住人口和礦產(chǎn)能源用海人口之和。

直接用海人口與直接濱海人口應(yīng)基于海岸帶各類生產(chǎn)生活特征,囊括海岸帶基本承擔(dān)功能。

4.4 用海人口的劃分原則依據(jù)

海岸帶空間發(fā)展的供需關(guān)系中,人口劃分原則主要強調(diào)3個方面的發(fā)展規(guī)律:即空間規(guī)律、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律,三者在不同方面影響著人口的劃分方式。海洋生態(tài)保護與資源的利用決定了用海人口的合理規(guī)模;地理空間上的特殊性決定了用海人口的劃分層次;而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和海陸規(guī)律主導(dǎo)了海洋的供需關(guān)系。

用海人口結(jié)合海洋產(chǎn)業(yè)、海陸的空間特殊性與生態(tài)承載能力的劃分依據(jù),可以對預(yù)測海岸帶空間規(guī)模與邊界劃定進行合理補充。同時,用海需求人口可作為海域空間、岸線資源開發(fā)中,評估需求規(guī)模的主要因子。因此,能夠弱化城市規(guī)劃中以陸定海的傳統(tǒng)思路,擴大規(guī)劃編制的考慮范疇。

4.4.1 空間層面上,海陸空間的特殊性影響了人口的劃分方式

當(dāng)下人口的活動規(guī)律仍受到地理空間的局限。海域、海岸帶、陸地三者由于地理空間特殊性,直接影響了人的生產(chǎn)生活的基本規(guī)律,因而用海人口的具體需求也多有差別?？臻g因素是人口劃分的重要原則。

首先,海岸帶空間較陸地而言,雖設(shè)立有工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)用以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè),但在各類開發(fā)建設(shè)空間的占比較少,國家對于填海造地區(qū)域也有嚴(yán)格的管控制度。因而在海域范圍內(nèi),直接用海人口的空間活動規(guī)律及用海需求主要體現(xiàn)在對資源的保護、開發(fā)、利用。

其次,直接濱海人口的空間屬性被劃分為海岸帶空間。由于該區(qū)域受到海陸空間的雙重影響,人的空間活動并不僅限于唯一空間,具有一定復(fù)雜性,既具有直接用海的空間的需求,又具有在陸地空間對于間接用海的需求。如臨港工業(yè)區(qū),故而將此類人口單獨劃分。

最后,涉海腹地人口不同于前兩者,其更集中體現(xiàn)在內(nèi)陸的腹地空間中生產(chǎn)、生活的人口對海岸帶空間的間接需求。港口規(guī)劃強調(diào)的港城協(xié)調(diào),即從側(cè)面反映了海岸帶空間與其腹地空間的需求關(guān)系。海岸帶空間的供給服務(wù)半徑并不局限于行政邊界范圍,海岸帶空間開發(fā)的強度與規(guī)模是其腹地空間具體需求的直接作用結(jié)果。

4.4.2 海洋的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)律主導(dǎo)了海岸帶空間用海人口的供需關(guān)系

海洋主體功能區(qū)劃所規(guī)定的重點開發(fā)地區(qū)中,產(chǎn)業(yè)發(fā)展占據(jù)較為重要的地位。可見海岸帶空間的發(fā)展有賴于基本的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)律,在海岸帶空間的供需關(guān)系中,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所暗含的經(jīng)濟規(guī)律更是主導(dǎo)了空間生產(chǎn)—需求—供給三端的協(xié)調(diào)發(fā)展。因而,研究用海需求人口的概念應(yīng)該符合基本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)律。

第一產(chǎn)業(yè):以漁業(yè)為例,漁業(yè)捕撈區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)占據(jù)海岸帶空間資源,直接濱海人口借助臨?？堪兜膬?yōu)勢,積極發(fā)展港口運輸、倉儲、漁業(yè)加工與零售批發(fā),進一步開發(fā)濱海旅游。依托漁業(yè)資源發(fā)展規(guī)模,帶動涉海腹地人口進一步發(fā)展,而涉海腹地人口的發(fā)展需求進一步反作用于漁業(yè)資源對于海岸帶空間的開發(fā)規(guī)模的調(diào)整(圖1)。

第二產(chǎn)業(yè):以海洋再生能源為例,如潮汐發(fā)電,該能源服務(wù)于直接濱海人口,進而促進臨岸海洋產(chǎn)業(yè)如港口工業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展,并進一步滿足涉海腹地人口需求。對于潮汐發(fā)電所需要用海的具體規(guī)模,以及臨岸產(chǎn)業(yè)的規(guī)模,則要考慮到涉海腹地人口和直接濱海人口對此類能源的實際需求(圖2)。

第三產(chǎn)業(yè):以海洋科技研發(fā)為例,如海水淡化研究,其研究的技術(shù)支撐會直接影響到海水淡化提純的效率,加快對于海水利用的直接需求。淡化后的水資源又會促使直接濱海人口發(fā)展工業(yè),使其空間發(fā)展規(guī)模進一步加強。以此為基礎(chǔ),便形成海岸帶空間與臨岸、腹地空間的雙向需求,同時也是用海人口在產(chǎn)業(yè)分工上的相互補充(圖3)。

圖1 海洋第一產(chǎn)業(yè)用海人口供應(yīng)關(guān)系

圖2 海洋第二產(chǎn)業(yè)用海人口供應(yīng)關(guān)系

圖3 海洋第三產(chǎn)業(yè)用海人口供應(yīng)關(guān)系

4.4.3 海洋生態(tài)規(guī)律將決定用海需求人口的最終規(guī)模

引入用海人口的初衷在于平衡與梳理各類海岸帶空間資源中生態(tài)環(huán)境與規(guī)劃建設(shè)空間供需與配比的合理關(guān)系,實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)的可持續(xù)性是海岸帶空間發(fā)展的基底,因而用海人口概念是其重要抓手與標(biāo)尺。

用海人口的劃定分類,明確了海洋、濱海、腹地不同空間的有用海需求的人口對于各個開發(fā)區(qū)內(nèi)自然資源、生態(tài)退化的真實影響,以及具體目標(biāo)人群與總量。據(jù)此可以實現(xiàn)海陸空間供需的調(diào)配平衡和海岸帶空間管控制度的完善,提升海岸帶空間生態(tài)資源的承載能力。例如,三亞、秦皇島,因海洋旅游資源發(fā)展帶來的外來流動人口占據(jù)海陸空間,要根據(jù)海洋的生態(tài)承載力和環(huán)境容納量決定接納旅游人口總體數(shù)量。

其次,海岸帶空間的生態(tài)環(huán)境會影響人的身心健康。如,海上溢油污染直接限制了海岸帶空間活動,影響了臨海以及腹地人口的能源、食品供給,導(dǎo)致城市功能難以正常運轉(zhuǎn)。因此,海洋生態(tài)作為海岸帶空間可持續(xù)發(fā)展的重要原則,不僅需要通過生態(tài)紅線在空間邊界上的管控,而且需要在需求端進行用海人口規(guī)模容量控制,在供給端要求開發(fā)強度符合生態(tài)容量與規(guī)律。因而用海人口的體系劃分作為空間規(guī)劃的前置研究,必當(dāng)符合生態(tài)的控制原則。

5 用海人口的計算實證——以黃驊市為例

以滄州市黃驊市為例,從直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口3個方面計算用海人口并論述其計算原理。由于涉海腹地人口數(shù)據(jù)資料獲取的局限性,選取功能更為綜合的上海港進行橫向?qū)Ρ?實現(xiàn)不同區(qū)域涉海腹地人口在數(shù)量級上的差異化印證。

黃驊市直接用海人口:黃驊市對于海洋資源直接利用主要體現(xiàn)為海水養(yǎng)殖與育苗,其中有記錄人口為400 戶[29],以河北省平均家庭規(guī)模3.21 人/戶[30]計算,約1 284人左右。

黃驊市直接濱海人口:首先,黃驊市旅游文化仍處于發(fā)展階段,入境旅游外來游客較少。其次,黃驊市濱海魚苗企業(yè)產(chǎn)值4.1億元[31],經(jīng)黃驊市人均GDP 1 2631.67元/人折合計算,農(nóng)漁業(yè)人口約為32.5萬人。最后,石油化工業(yè)產(chǎn)值256 910萬元,折合計算約為20.34萬人,采鹽業(yè)產(chǎn)值11 965萬元,折合計算約為9 472人,故直接濱海人口為53.74萬人。另外,黃驊地區(qū)的直接濱海人口可借鑒《黃驊市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2015—2030)》數(shù)據(jù)進行校正,該規(guī)劃依托黃驊港的濱海產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)新城,近期規(guī)劃人口6.25 萬人,遠期人口預(yù)計達20 萬～50萬人。故遠期發(fā)展來看,黃驊市直接濱海人口數(shù)量級可達53萬人。

黃驊市涉海腹地人口:黃驊市擁有黃驊港,港口主要吞吐貨類為煤炭,占比達84%[32],是陜西、山西向海運輸?shù)木嚯x最近的港口之一。由于需滿足山西、陜西兩省有資源輸出需求的涉海腹地人口,因而有較為明確的腹地服務(wù)對象。以陜西煤炭生產(chǎn)總值和人均單位煤炭產(chǎn)量相除,可估計出陜西涉海腹地人口數(shù)量級共約40.84萬人,另有山西煤炭產(chǎn)業(yè)人口78.2萬人[33],總計黃驊市涉海腹地人口約為119.04萬人。

再以輕重工業(yè)貨運門類齊全的上海港為例,每年完成的貨物吞吐量中的一半為上海市以外的經(jīng)濟腹地物資中轉(zhuǎn),經(jīng)上海港中轉(zhuǎn)貨物的腹地省市包括江、浙、皖、贛、湘、鄂、川、渝8省[29]。經(jīng)過各省城鎮(zhèn)化率[34]折算,該港涉海腹地人口數(shù)量級共約2.12億人口。

3類用海人口在數(shù)量級別的差異,反映了用海人口在海岸帶空間的著力點的差異化的作用。在海岸帶國土空間規(guī)劃的編制過程中應(yīng)明確涉海腹地人口的數(shù)量級別,支持和約束海岸帶在生態(tài)、生產(chǎn)方面的空間規(guī)模。直接濱海人口應(yīng)當(dāng)注重其在生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面對于海岸帶地區(qū)內(nèi)的影響,進行容量等方面的規(guī)劃協(xié)調(diào)與控制。直接用海人口則應(yīng)當(dāng)側(cè)重生活、生態(tài)方面對海洋資源的可持續(xù)性影響。

6 基于用海人口的海岸帶國土空間規(guī)劃編制思考

海岸帶國土空間規(guī)劃要取得生態(tài)、空間、產(chǎn)業(yè)的供需平衡,在空間規(guī)劃具體編制時,應(yīng)當(dāng)考慮用海人口實際應(yīng)用。用海人口概念的提出為各級各類海岸帶國土空間規(guī)劃的編制,提供人口測算方法,合理規(guī)范空間需求。盡管現(xiàn)有國土空間規(guī)劃尚未形成成熟的規(guī)劃技術(shù)方法與體系,用海人口概念仍然對海岸帶國土空間規(guī)劃方面具有規(guī)模劃定、約束管控、綜合調(diào)配、部門銜接有借鑒意義。

6.1 借助“規(guī)?！弊ナ?能夠有效銜接不同層次、屬性的空間規(guī)劃

用海人口概念為海岸帶空間規(guī)模的定量化管控提供了研究抓手,利用用海人口約束空間規(guī)模,厘清國土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃的工作邊界,以尋求空間規(guī)劃的最佳規(guī)模的彈性區(qū)間。黃驊市用海人口的測算總數(shù)基本和黃驊市城市總體規(guī)劃中臨港產(chǎn)業(yè)人口總數(shù)預(yù)測量級相符,并在規(guī)劃編制中已提供相應(yīng)的空間預(yù)留,滿足了城市規(guī)劃框定的控制線與國土空間規(guī)劃的區(qū)線基本邊界重合的先決條件。控制城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)邊界突破合理區(qū)間,提升土地效率,減少對生態(tài)負影響,從而實現(xiàn)規(guī)劃工作底圖一致性。

其中,控制已填未利用填海造地區(qū)域是調(diào)控彈性空間重要來源。當(dāng)前,填海造地區(qū)域尚有1 143 km2仍作為已填未利用區(qū)域,人工岸線比例由1990年的18.3%發(fā)展到2017 年的55%以上[35]。以天津為例,《濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃(2011—2020年)》和旅游等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃擬填海面積達到413.6 km2,是海洋功能區(qū)劃圍填?？刂茢?shù)92 km2的4.5 倍[32]?？梢姵鞘幸?guī)劃的實際規(guī)模由于多方面原因,常突破規(guī)劃建設(shè)面積。未來,黃驊市的人口規(guī)模尚可通過拓展自身的陸地空間得以承載。故應(yīng)當(dāng)發(fā)揮現(xiàn)有黃驊港口資源,暫緩已圍尚未填的填海工程,發(fā)揮海岸帶的生態(tài)效益,保證人均海岸帶空間資源占用量。

6.2 依托“量”的維度,強化海洋國土空間規(guī)劃的剛性

海岸帶國土空間規(guī)劃的核心作用之一是綜合海岸帶生態(tài)承載能力和各項人均用海指標(biāo),對海洋開發(fā)強度與潛力進行研究分析,從而劃定不同主導(dǎo)功能,實現(xiàn)海岸帶空間邊界范圍的剛性界定和分區(qū)用途管控。

6.2.1 基于生態(tài)資源保護角度,強化國土空間邊界的剛性

用海人口主要通過明確“量”的層面反映海岸帶空間的需求,進而豐富海岸帶的評價因子(表1)并對空間用途進行約束,從而引導(dǎo)海岸帶空間的保護利用與結(jié)構(gòu)引導(dǎo)。

表1 基于用海人口的海洋空間規(guī)模邊界評價因子

在海岸帶空間規(guī)劃中考量海洋災(zāi)害風(fēng)險、環(huán)境容量、海洋開發(fā)強度等指標(biāo),應(yīng)將為用海人口進行必要的空間估算和預(yù)留,同時對用海人口的涉?；顒舆M行必要的管控。在陸域國土空間規(guī)劃的評價指標(biāo)中除評估海洋資源總量外,還可根據(jù)用海人口測算出資源的可持續(xù)能力。

6.2.2 明確海岸帶國土空間各類功能的空間用途

當(dāng)前海洋功能區(qū)劃是以海洋水質(zhì)、沉積物、生物質(zhì)量作為評測標(biāo)準(zhǔn),是對環(huán)境提出正向要求,但是缺乏功能用海人口的負向影響的測度因子(表2)。而用海人口對于海岸帶基本功能訴求進行再次整理,通過綜合資源稟賦和人均占用資源指標(biāo)對海岸帶資源實現(xiàn)了規(guī)模邊界劃定。避免了空間與資源的超負荷承載。

表2 基于用海人口的海洋空間用途評價因子

6.3 通過用海人口的計量體系建立,輔助海岸帶國土空間規(guī)劃中管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

海岸帶空間權(quán)屬復(fù)雜,涉及漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門,各部門人口劃分方式存在分歧。用海人口是海岸帶國土空間規(guī)劃的前置研究內(nèi)容,為管理主體、規(guī)劃編制提供統(tǒng)一人口口徑,是海岸帶國土空間規(guī)劃實施與管理的紐帶。可以避免各涉海部門在海域使用上的相互沖突,進而實現(xiàn)海域功能分區(qū)與沿岸陸域功能分區(qū)的協(xié)調(diào),使海陸經(jīng)濟與生態(tài)間的矛盾降到比較低的程度,提高海洋和陸域在經(jīng)濟和生態(tài)上的綜合效益[36]。

7 結(jié)論

海岸帶空間的供給側(cè)改革更應(yīng)體現(xiàn)在空間需求端對用海人口內(nèi)涵與體系的梳理,明確用海群體和用海空間需求。才能完善需求端,指導(dǎo)供給端,保護開發(fā)生產(chǎn)端,實現(xiàn)海洋生態(tài)的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

本研究建立了用海人口概念、分類、原則與測算方法。并以河北省黃驊市為例,基于直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口在生態(tài)、空間、產(chǎn)業(yè)規(guī)律的指導(dǎo)作用,將其作為空間需求端的前置性研究內(nèi)容,納入現(xiàn)有相關(guān)海洋規(guī)劃編制研究內(nèi)容之中。

同時,海岸帶空間系統(tǒng)復(fù)雜,海岸帶空間的供給側(cè)改革需要海陸空間的協(xié)同發(fā)展,用海人口的預(yù)測與空間資源的具體關(guān)聯(lián)模型還需進一步深入研究,用海人口的概念與劃分方式也應(yīng)該和未來的規(guī)劃編制體系、海岸帶空間、經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展相互協(xié)調(diào),實現(xiàn)動態(tài)更新。