孫久文 蘇璽鑒

一、引言

隨著近年來東北經(jīng)濟增速下滑，東北地區(qū)城市化進程也進入了瓶頸期。與歐美國家早期工業(yè)城市的發(fā)展路徑相似，東北經(jīng)濟面臨著人口流失、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、城市同質(zhì)化競爭等共性問題，但同時東北地區(qū)獨有的問題，如企業(yè)辦社會導(dǎo)致的企業(yè)與城市職能重疊、資源型城市占比高等也十分嚴重。就城市發(fā)展本身而言，中小城市的絕對收縮和大城市的相對收縮，成為困擾東北經(jīng)濟社會發(fā)展的一個難題。

東北問題的聚合之處在于東北地區(qū)的城市收縮，但是治理城市收縮的傳統(tǒng)手段并不適用于東北地區(qū)。為此，我們引入了城市 “精明增長”的理念，希望可以為東北地區(qū)下一階段的發(fā)展與振興提供一個新的視角。

“精明增長”理念提出的初衷是為了解決美國“城市蔓延”的問題。20世紀80年代末，公路交通的發(fā)展使得美國城市的產(chǎn)業(yè)、人口向市郊低密度地區(qū)擴散，城市規(guī)模低效率、無限制地擴張。〔1〕城市 “精明增長”這一概念的提出，目的是通過限制城市蔓延過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的投資，從而影響城市發(fā)展?！?〕隨著城市蔓延的負面影響擴大，城市交通堵塞、環(huán)境污染、公共服務(wù)設(shè)施超載、生活成本升高等一系列問題凸顯，城市精明增長理念影響力逐步擴大，并在政府、企業(yè)和社區(qū)的推廣下付諸實踐，取得了良好的效果。隨著理論研究的深化和實踐經(jīng)驗的補充，精明增長的理論體系逐步成熟、完善?？偟膩碚f，精明增長的主要目標包括：限制城市無限擴張、提升城市土地利用效率，編制具有 “預(yù)見性” “系統(tǒng)性”的基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通規(guī)劃，實現(xiàn)城市內(nèi)政府、企業(yè)和居民的利益均衡?！?〕

表1 東北地區(qū)收縮城市統(tǒng)計[1]數(shù)據(jù)來源：EPS數(shù)據(jù)平臺—2019年中國城市數(shù)據(jù)庫，2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。受數(shù)據(jù)可得性限制，吉林省延邊朝鮮族自治州和黑龍江省大興安嶺地區(qū)數(shù)據(jù)未納入統(tǒng)計。

我們將賦予城市 “精明增長”模式以新的內(nèi)涵，為東北振興提供新的研究視角，借鑒西方國家解決城市盲目擴張問題的 “精明增長”理論，探索解決東北城市收縮問題的現(xiàn)實路徑。

二、東北中小城市的絕對收縮和大城市的相對 “收縮”

東北地區(qū)城市化具有明顯的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和資源導(dǎo)向特點，城市化進程和工業(yè)化密切相關(guān)。工業(yè)發(fā)展帶來人口的聚集，形成城市體系，城市發(fā)展成型之后反哺工業(yè)，提供工業(yè)發(fā)展的所必需的各類生產(chǎn)要素，兩者相互促進、協(xié)同發(fā)展。但是產(chǎn)業(yè)和資源導(dǎo)向的城市化導(dǎo)致城市職能傾向為工業(yè)企業(yè)服務(wù)，城市的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足，功能不健全。隨著東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陷入困境，企業(yè)對城市的支撐力度減弱，城市發(fā)展停滯?？偟膩碚f，東北地區(qū)城市發(fā)展的困境表現(xiàn)為中小城市的絕對收縮和大城市的相對 “收縮”。

（一）中小城市的絕對收縮

“城市收縮”或 “收縮城市”這一概念最早在1988年由德國學者豪瑟曼和西貝爾提出，用來描述人口大量流失的空心化內(nèi)城。目前，對于收縮城市的定義及城市收縮的原因尚無統(tǒng)一定論，維希曼以城市居民的流失定義收縮城市，當一個城市連續(xù)2年損失人口超過1萬人時，即為收縮狀態(tài)?！?〕費爾南德斯等認為，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、資源衰竭或國內(nèi)外市場環(huán)境變化沖擊的應(yīng)對能力差，導(dǎo)致人口流失和經(jīng)濟衰退。〔5〕國際上以美國、德國、英國、日本等國家城市為案例的研究已經(jīng)非常充分，但是國內(nèi)對城市收縮的研究文獻非常有限?！?〕2019年4月中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的 《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》首次提出了 “收縮型中小城市”的概念。有研究表明，2007—2016年我國有84個城市出現(xiàn)了收縮現(xiàn)象，且部分城市同時出現(xiàn)人口流出和空間擴張的相?，F(xiàn)象。〔7〕

結(jié)合已有研究可以發(fā)現(xiàn)，人口流失是城市收縮判斷的重要標準。本文利用 《中國城市數(shù)據(jù)庫》中東北三省地級市2014—2018年的城市市轄區(qū)常住人口，根據(jù)5年間人口總數(shù)的變化，將5年間城市人口變動率為負的地級市界定為收縮城市，數(shù)據(jù)處理結(jié)果如表1所示。

根據(jù)2014—2018年間東北三省地級城市人口變動率繪制成圖1，以更加直觀地反映東北三省城市收縮的情況，歸納東北地區(qū)收縮城市空間分布特征和結(jié)構(gòu)特征。從整體上來看，東北三省絕大部分城市都呈現(xiàn)城市收縮的狀態(tài)，其中收縮城市多集中于哈長城市群和遼中南城市群的邊緣區(qū)域，城市群核心區(qū)域的城市并沒有表現(xiàn)出明顯的收縮；整體上黑龍江省和吉林省城市收縮的情況要比遼寧省更嚴重，中小城市收縮的程度要高于大城市和特大城市。[1]城市等級采用2014年數(shù)據(jù)，依照國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》劃定。

圖1 東北三省2014—2018年地級市人口增長率

東北地區(qū)中小城市收縮的同時，東北地區(qū)城市化率仍有所提高。遼寧省、吉林省和黑龍江省的城鎮(zhèn)化率分別由2014年的67.0%、54.8%、58.0%上升到了2018年的67.5%、56.6%和59.4%[2]EPS數(shù)據(jù)平臺-2019年中國區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。，與我們觀察到的絕大部分城市都陷入收縮的結(jié)果相悖。所以，我們參照城鎮(zhèn)化率的計算口徑，比較全市層面和市轄區(qū)層面的城市收縮情況。綜合分析東北地區(qū)城市市轄區(qū)和全市的人口變動率，檢驗東北地區(qū)收縮城市是否存在空心化的趨勢，將收縮城市進行分類如表2所示。

由表2可知，全市和市轄區(qū)均處于收縮狀態(tài)的城市數(shù)量最多、分布最廣，說明東北地區(qū)絕大部分的地級市都處于城市收縮的狀態(tài)；在全市層面收縮的城市中，約有1/4的城市屬于全市人口流失，但是市轄區(qū)人口增長的城市，在3個省均有分布；從市轄區(qū)和全市層面均處于人口增加狀態(tài)的城市僅有3個，分別為沈陽市、大連市和盤錦市，均位于遼寧省?？梢园l(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)的中小城市普遍陷入收縮狀態(tài)，而大型城市，尤其是4座中心城市，大連市、沈陽市、哈爾濱市和長春市均處于市轄區(qū)擴張的狀態(tài)，且市轄區(qū)擴張的速度遠遠大于全市人口擴張或收縮的速度，換句話說，東北地區(qū)城市不僅沒有空心化趨勢，大城市市轄區(qū)人口聚集程度反而在增強。

表2 “全市—市轄區(qū)”收縮城市分類及數(shù)量[3]EPS數(shù)據(jù)平臺-2019年中國區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，2020年2月28日，http：//olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

通常來講，中小城市普遍陷入收縮狀態(tài)的原因往往是多方面的，既包括社會人口結(jié)構(gòu)的自然調(diào)整，也包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。社會人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要表現(xiàn)為人口年齡結(jié)構(gòu)的變化和人口的自然遷移，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化可以歸納為資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和技術(shù)進步。

從人口的年齡結(jié)構(gòu)來看，東北地區(qū)的城市普遍表現(xiàn)為勞動年齡人口比例的下降和老年人口比例的提高。以遼寧省為例，2014—2018年5年間，遼寧省的老年人口比例提高了3.07%，勞動年齡人口比例下降了2.85%。[1]根據(jù)中國法定退休年齡規(guī)定和普查數(shù)據(jù)分組，本文將15—65歲人口作為勞動年齡人口，將65歲以上人口作為老年人口。數(shù)據(jù)來源：遼寧省統(tǒng)計局：《遼寧統(tǒng)計年鑒2019》，2020年3月19日，http：//tjj.ln.gov.cn/tjsj/sjcx/ndsj/otherpages/2019/indexch.htm，2020年6月9日。比較同省收縮城市和非收縮城市之間的差距，可以發(fā)現(xiàn)，非收縮城市各年齡階段的人口基數(shù)均大于收縮城市，但是，非收縮城市的老齡化人口比重與收縮城市老齡化人口比重相差不大，勞動年齡人口比重略高于收縮城市勞動年齡人口的比重。勞動年齡人口在一定程度上代表著一個城市的生產(chǎn)能力和消費需求，勞動年齡人口比重下降會導(dǎo)致城市經(jīng)濟增長乏力而陷入收縮，這一現(xiàn)象在歐洲國家和日本城市發(fā)展的進程中表現(xiàn)的非常普遍，近年來，人口老齡化的沖擊在東北各城市也開始顯現(xiàn)，相比于工作機會更多、生活水平更高的大型城市，中小城市在面對這類沖擊時的韌性更差，更容易陷入城市收縮的困境。

相比于人口年齡結(jié)構(gòu)變化，東北地區(qū)因人口自然遷移導(dǎo)致的中小城市收縮作用時間更久，影響也更深遠，這一趨勢也是全國中小城市收縮所表現(xiàn)出來的共性。我國的人口遷移呈現(xiàn)出典型的“鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—城”的 “三級跳”模式〔8〕，同時，城市人口也表現(xiàn)出由小城市向大城市遷移集中的模式。從需求的角度來看，人口遷移的最終目的往往是：一是更好的發(fā)展空間，即更多的發(fā)展機會和更高的福利待遇；二是更好的生活條件，即更好的公共服務(wù)和設(shè)施條件。當預(yù)期的遷入大城市的收益大于遷移的成本時，人口就會向大城市流動?，F(xiàn)階段，東北地區(qū)城市發(fā)展水平的差距，大大加速了這一過程，導(dǎo)致中小城市長時間處于收縮狀態(tài)。自振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，沈陽市、大連市、長春市、哈爾濱市的產(chǎn)值占東北地區(qū)的比重一直保持在25%以上，東北經(jīng)濟發(fā)展過度依賴這四座中心城市，導(dǎo)致資金、技術(shù)、人力資本等各類生產(chǎn)要素不斷向這四座中心城市集中，使得各類中小城市和縣域的特色產(chǎn)業(yè)得不到發(fā)展，進一步擴大了城市間的經(jīng)濟差距?！吨袊h域經(jīng)濟發(fā)展報告2019》評選的全國綜合競爭力百強縣（市）中，東北地區(qū)僅占兩席，分別為排名第68位的大連瓦房店市和排名第93位的吉林省延吉市。城市間的差距加快了人口自然遷移的速度，而具有跨城市遷移能力的群體往往是具有熟練技能和豐富經(jīng)驗的勞動力，這類 “精英”勞動力的遷移帶有明確的目標性和長期性特征，因此，造成中小城市的收縮也往往是不可逆的。

資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退是東北振興戰(zhàn)略提出以來就著力解決的兩大問題，也是多年來東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的兩道枷鎖。東北地區(qū)自然資源豐富，是我國最早的重化工業(yè)基地，因此，東北地區(qū)絕大部分城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都與當?shù)氐馁Y源稟賦密切相關(guān)。根據(jù)國務(wù)院 《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 （2013—2020年）》[2]數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院：《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃 （2013—2020年）》，2013年11月13日，http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm，2020年6月9日。，全國共確定了262個資源型城市，其中地級行政區(qū)126個。在這262個城市中，東北地區(qū)占了37個，占比達到14.12%，其中19個城市為衰退型資源城市，在東北地區(qū)全部資源城市中占比超過了50%，遠高于25%的全國平均水平。東北三省的地級行政區(qū)共有36個，其中21個為資源型城市，占比約為58%。資源型城市對于依托本地資源稟賦形成的資源開采、精煉、加工產(chǎn)業(yè)體系具有極高的依賴性，資源枯竭會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)迅速衰退，最終導(dǎo)致城市收縮。以阜新市、撫順市、遼源市和白山市四個衰退型資源城市為例，四個城市的經(jīng)濟增長率在2008年前后由升轉(zhuǎn)降，2008年以后的GDP增速逐年下降，最高跌幅超過了15%。

表3 東北地區(qū)和其他地區(qū)同類型城市增長差異[1]數(shù)據(jù)來源：EPS數(shù)據(jù)平臺—2019年中國城市數(shù)據(jù)庫。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。

科學技術(shù)帶來的變革會極大地影響傳統(tǒng)的生產(chǎn)和分工方式，改變城市空間結(jié)構(gòu)，進而造成更大范圍中小城市的收縮?，F(xiàn)代交通和通信技術(shù)的應(yīng)用和推廣，削弱了空間距離對要素流動的限制，產(chǎn)業(yè)、資本、人力、技術(shù)和信息等要素的遷移路徑開始改變，使得企業(yè)和勞動者越來越自由，地區(qū)發(fā)展對資源和交通的依賴程度降低，對于東北地區(qū)這樣的老工業(yè)基地，會有較多的勞動者和企業(yè)選擇遷出。同時，城市的空間結(jié)構(gòu)也會隨著生產(chǎn)模式的改變而變化，越來越多的工廠向基礎(chǔ)設(shè)施條件更好的新城區(qū)轉(zhuǎn)移，人口也隨之移動，老城區(qū)經(jīng)濟蕭條，影響城市整體發(fā)展。

（二）大城市的 “相對收縮”

城市的收縮并不單純表現(xiàn)為城市擴張的對立面，而是城市發(fā)展到特定階段而出現(xiàn)的一種狀態(tài)，人口流失是城市收縮的典型表現(xiàn)，除此之外，還會表現(xiàn)為經(jīng)濟衰退、持續(xù)失業(yè)、企業(yè)運營不良、基礎(chǔ)設(shè)施閑置、城市財政收入陷入困境等等?！?〕這種人口流失之外的表現(xiàn)與東北地區(qū)的大城市，尤其是沈陽市、大連市、長春市和哈爾濱市這四座中心城市遭遇的困境極為相似。

從人口遷移來看，東北地區(qū)大城市、特大城市的人口尤其是中心城市人口仍不斷增加。2014—2018年5年間，大連市、沈陽市、長春市和哈爾濱市的市轄區(qū)人口增長率分別為33%、13%、20%和16%。[2]數(shù)據(jù)來源：EPS數(shù)據(jù)平臺—2019年中國城市數(shù)據(jù)庫。2020年2月28日，http://olap-epsnet-com-cn.vpn.ruc.edu.cn/auth/platform.html，2020年6月9日。但是，城市人口的增加并不能說明東北地區(qū)的大城市沒有陷入城市收縮的隱憂。一方面，東北地區(qū)連續(xù)多年呈現(xiàn)人口外流的狀態(tài)，中小城市的人口流失尤為嚴重，而東北地區(qū)的大城市依靠吸納中小城市遷出人口暫時保持著人口的凈增長；另一方面，東北地區(qū)大城市也面臨著各方面的發(fā)展限制，與同時期同類型的國內(nèi)其他地區(qū)的城市相比，東北地區(qū)中心城市的增長速度已經(jīng)遠遠落后。因此，東北地區(qū)的大城市雖然還不需要直接面對城市收縮的問題，但是在與其他地區(qū)城市的比較中，已經(jīng)呈現(xiàn) “相對收縮”的狀態(tài)，需要及早規(guī)劃布局，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量增長。

為了更直觀地反映大城市的 “相對收縮”狀態(tài)，本文在東部地區(qū)和中部地區(qū)選擇與東北地區(qū)大城市功能定位、角色分工相近的城市，并在其中選擇城市規(guī)模、人口數(shù)量、經(jīng)濟實力相近的城市，以2009年為基期，考察2009—2018年近十年東北地區(qū)中心城市和其他地區(qū)城市增長的差異，得到表3。由表3不難發(fā)現(xiàn)，一方面，在2009年，與沈陽市、大連市、長春市、哈爾濱市四座城市發(fā)展狀態(tài)相近的城市，在十年來取得的發(fā)展成果均顯著高于東北地區(qū)的四座城市，不僅城市規(guī)模擴張得更快，經(jīng)濟實力提升的幅度也更大；另一方面，東北地區(qū)的沈陽市、大連市和長春市這三座城市，在十年的發(fā)展中，城市擴張比例與人口增加比例產(chǎn)生了較大的差距，而這種差距在其他地區(qū)城市發(fā)展的過程中并沒有明顯的表現(xiàn)出來。

由此可見，東北地區(qū)大城市的 “相對收縮”主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是城市發(fā)展的速度落后于同類型其他地區(qū)的城市，對人口的吸引力下降；另一方面是東北地區(qū)大城市的人口城市化進度落后于土地城市化的進度。

得益于東北地區(qū)完善的工業(yè)體系，東北地區(qū)早早建立了較為完善的城市體系。但是，在市場化改革、經(jīng)濟危機和資源枯竭等內(nèi)部和外部環(huán)境沖擊之下，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯，中小城市的小企業(yè)率先陷入破產(chǎn)危機，使得地區(qū)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)缺失了必要的環(huán)節(jié)；計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡使得東北各工業(yè)城市之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的弊病迅速暴露出來，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不及時，惡性競爭替代了原有的合作關(guān)系；產(chǎn)業(yè)體系的瓦解和經(jīng)濟實力的下降導(dǎo)致大城市的帶動輻射作用大幅下降，尤其是對周邊小城市的影響力被嚴重削弱，原有的城市體系被割裂，城市間的聯(lián)系減弱。而大城市內(nèi)的大型、特大型工業(yè)企業(yè)不得不獨立面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級帶來的各種困境，無法支持自身所在城市保持經(jīng)濟高速增長，原本企業(yè)和城市相互支持、共同發(fā)展的良性互動變?yōu)槠髽I(yè)與城市互相牽絆、掣肘的惡性循環(huán)。

基礎(chǔ)設(shè)施水平和基本公共服務(wù)水平是衡量城市發(fā)展質(zhì)量的重要指標，也是城市長久發(fā)展的重要基礎(chǔ)。低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不僅會制約城市的發(fā)展，還會造成城市無序、低效擴張，埋下城市收縮的隱患。東北地區(qū)的城市，尤其是大城市往往擁有一個到多個大型的國有企業(yè)，在過去的發(fā)展歷程中，國有企業(yè)承擔了很大一部分的城市職能，為企業(yè)員工提供基本公共服務(wù)。但是，不同城市、不同實力的企業(yè)提供的基本公共服務(wù)水平參差不齊。同時，隨著國有企業(yè)社會責任逐步剝離，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求的缺口擴大，城市財政壓力不斷增加，成為城市發(fā)展的負擔，無法保證公共服務(wù)產(chǎn)品及時更新。此外，在過去較長時間的發(fā)展過程中，東北地區(qū)大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)水平相較于其他地區(qū)已經(jīng)有了一定的領(lǐng)先優(yōu)勢。

但是，隨著近年來全國范圍內(nèi)城市化的快速推進和城市質(zhì)量的大幅提高，東北地區(qū)大城市基本公共服務(wù)產(chǎn)品的供給能力已經(jīng)基本接近極限，且公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量與市民需求的差距越來越大。導(dǎo)致城市交通、規(guī)劃、通訊、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域出現(xiàn)的供需失衡問題日趨突出。在城市基本公共服務(wù)水平難以滿足需求的情況下，現(xiàn)階段集聚在大城市的人口呈現(xiàn)向區(qū)域外部的大城市或特大城市遷移的趨勢，導(dǎo)致人口城市化的進度落后于土地城市化的進度，最終埋下城市收縮的隱患。

三、東北地區(qū)城市 “精明增長”的理論邏輯與現(xiàn)實路徑

與西方國家城市發(fā)展的傳統(tǒng)路徑相比，東北地區(qū)的城市收縮是一種 “非典型收縮”。一方面，在人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的同時沒有表現(xiàn)出明顯的空心化，市轄區(qū)仍然具有較強的集聚力；另一方面，城市人口、產(chǎn)業(yè)收縮的同時城市空間規(guī)模并沒有停止擴張。顯然，以解決城市空心化問題為核心的西方收縮城市治理經(jīng)驗 〔10〕并不能直接指導(dǎo)東北地區(qū)的城市實踐，相對來說，專注于解決城市蔓延的 “精明增長”理念中的部分原則反而可以為東北地區(qū)城市治理提供更多借鑒。

（一）從 “收縮”到 “精明增長”

東北地區(qū)的城市收縮與西方國家的城市收縮特征相似，但是其本質(zhì)卻不盡相同。東北地區(qū)城市發(fā)展雖然更符合“收縮城市”的特征，但是問題的本質(zhì)更接近西方 “城市蔓延”導(dǎo)致的城市空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人地關(guān)系失衡。因此，從實際情況來看，“精明增長”理念中緊湊型發(fā)展、保護城市資源環(huán)境、提高資源利用效率和提高居民生活質(zhì)量的原則對于破解東北地區(qū)的城市收縮困境顯得更為有效。

圖2 “精明增長”理論框架

城市緊湊型發(fā)展針對的是空間利用效率低下的問題，強調(diào)充分利用城市存量空間，避免盲目擴張，優(yōu)化城市空間?！懊绹髟鲩L聯(lián)盟”[1]2000年，美國規(guī)劃師協(xié)會聯(lián)合60家公共團體組成了“美國精明增長聯(lián)盟”。對城市緊湊型發(fā)展的表述為：充分利用城市存量空間，減少盲目擴張；加強對現(xiàn)有社區(qū)的重建，重新開發(fā)廢棄、污染工業(yè)用地，以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本。

保護城市環(huán)境資源針對的是傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展遺留的問題，Bruce將節(jié)約資源的城市發(fā)展模式定義為精明增長，并提出中國城市正處于發(fā)展的十字路口，需要推廣城市精明增長。提高資源利用效率是城市緊湊發(fā)展和保護城市資源環(huán)境的必然手段。緊湊型城市要求城市在現(xiàn)有的存量空間內(nèi)創(chuàng)造更高的收益，就必然要對已有的廢棄的、低效使用的土地進行重新開發(fā)，提升土地使用的效率。城市在規(guī)劃和發(fā)展的過程中摒棄粗放的發(fā)展方式，用更低的投資成本來獲取更好的收益。如梁鶴年提出使基礎(chǔ)設(shè)施達到最高使用密度來實現(xiàn)城市精明增長?！?1〕

提升城市生活質(zhì)量是精明增長理念的最終目的，城市化是土地城市化、人口城市化和產(chǎn)業(yè)城市化相互配合的一個系統(tǒng)過程。而最終使人們在城市工作并定居的激勵源于城市能為市民提供的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)和便利的城市設(shè)施。近年來，一系列城市問題出現(xiàn)的根源正是城市不加控制地擴張和低效的蔓延。而精明增長強調(diào)城市的經(jīng)濟增長與城市生活質(zhì)量的提高應(yīng)該是一致的，因此，精明增長理念倡導(dǎo)通過限制城市規(guī)模、遏制環(huán)境破壞、提升城市資源利用效率、提高城市公共服務(wù)等手段來提升城市質(zhì)量，打造宜居城市。

簡言之，“精明增長”在理念上倡導(dǎo)城市的緊湊型發(fā)展，注重城市中各種尺度單元結(jié)構(gòu)的設(shè)計和規(guī)劃?！?2〕在具體的政策手段方面，偏好通過行政手段和政策引導(dǎo)干涉、規(guī)劃城市發(fā)展的方方面面，如城市經(jīng)濟、社會發(fā)展，空間格局，資源環(huán)境，城市管理和制度保障等多個方面，倡導(dǎo)政府積極的宏觀調(diào)控。最終達到城市土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性循壞，最大限度地利用城市資源，把城市發(fā)展所花費的資源、環(huán)境和生態(tài)成本降到最低，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等方面實現(xiàn)城市有效供給和居民現(xiàn)實需求的平衡?！熬髟鲩L”的核心思路是在實現(xiàn)城市生態(tài)、經(jīng)濟和社會公平的前提下，討論環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展效率最大化的問題，并通過政策的引導(dǎo)建立長效機制，保證現(xiàn)階段的良性互動可以維持長遠的發(fā)展。精明增長理念的 “精明”之處在于，以最小的成本實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民等城市主體的帕累托最優(yōu)。

表4 傳統(tǒng)城市發(fā)展模式與精明增長的差異

在此基礎(chǔ)上，我們對精明增長理念進行歸納整理，比較精明增長模式與傳統(tǒng)增長模式的異同（見表4），為精明增長理論的實踐應(yīng)用提供借鑒。首先，在城市發(fā)展規(guī)劃層面，應(yīng)該充分考慮城市中各個主體的利益訴求，鼓勵各個主體參與城市發(fā)展規(guī)劃，通過提升城市現(xiàn)有資源稟賦的使用效率實現(xiàn)存量發(fā)展；在城市的空間結(jié)構(gòu)層面，對已有城區(qū)的改造升級的優(yōu)先度應(yīng)該高于新城區(qū)的開發(fā)，通過公共交通線路的延伸和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動城市擴張；在具體的政策手段方面，建立相應(yīng)的行政法規(guī)保護城市環(huán)境，通過財稅政策引導(dǎo)城市公共服務(wù)水平提升，充分利用決策信息開放平臺，實現(xiàn)城市規(guī)劃和政策決策的可預(yù)見性，調(diào)動城市內(nèi)企業(yè)、居民共同參與城市規(guī)劃和發(fā)展。

（二）東北地區(qū)城市 “精明增長”的創(chuàng)新模式

現(xiàn)階段，東北城市面臨的核心問題仍然是人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退、資源枯竭、財政乏力、城市質(zhì)量下降等主要問題。相應(yīng)地，精明增長的解決之道應(yīng)該是：存量發(fā)展、產(chǎn)城融合、多方參與、系統(tǒng)規(guī)劃。

存量發(fā)展即重視老城區(qū)的現(xiàn)代化、智能化改造，是東北地區(qū)城市精明增長的核心思路。存量發(fā)展不是城市經(jīng)濟不增長、規(guī)模不擴張，而是平衡新老城區(qū)的發(fā)展次序，保證老城區(qū)的各項設(shè)施與新城區(qū)處于相同水平。東北地區(qū)城市發(fā)展起步較早，基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)體系較為完備，秉持存量發(fā)展的思路，可以最大限度地發(fā)揮東北地區(qū)現(xiàn)有資源的價值，以較低的成本穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟。

產(chǎn)城融合，即統(tǒng)一規(guī)劃城區(qū)和園區(qū)，用城市的發(fā)展思路和原則建設(shè)園區(qū)，是東北地區(qū)城市精明增長的動力保證。東北地區(qū)的城市化進程與工業(yè)化密切相關(guān)，大型國企在城市發(fā)展中的參與度極高。因此，城市發(fā)展的首要問題是完成產(chǎn)業(yè)的安置。產(chǎn)城融合可以使產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展形成良性互動。在城市規(guī)劃中，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，將園區(qū)作為城市的有機延伸，用城市的發(fā)展原則和建設(shè)標準布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)和城區(qū)形成一個整體，共享城市的服務(wù)便利，破解園區(qū)的 “孤島”困局。

在城市發(fā)展中引入企業(yè)和居民的力量，充分參考他們的意見和利益訴求，政府職能由主導(dǎo)城市建設(shè)轉(zhuǎn)為服務(wù)城市發(fā)展，是東北地區(qū)城市精明增長的基本原則。精明增長強調(diào)城市各主體能夠表達各自的利益訴求，達成利益均衡，從而保證各方都有足夠的動力參與城市建設(shè)，這一點完全適用于東北地區(qū)城市發(fā)展。一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，東北地區(qū)政府主導(dǎo)城市發(fā)展的能力降低，企業(yè)和個人對城市發(fā)展的影響力有所增強，需要建立更有效的渠道，匯集更多的力量，推動東北地區(qū)城市發(fā)展；另一方面，賦予企業(yè)和城市居民更多的參與權(quán)可以更好地維護企業(yè)和居民利益，吸引企業(yè)和人才回流，緩解城市人口和企業(yè)流失。

系統(tǒng)規(guī)劃即全面系統(tǒng)地規(guī)劃城市和周邊地區(qū)的發(fā)展，包括中心城市和城市群發(fā)展規(guī)劃、城區(qū)和周邊土地開發(fā)利用方案、城市各類功能區(qū)的空間格局等，是東北地區(qū)城市精明增長的制度保障。城市精明增長依賴政府具有預(yù)見性、整體性、系統(tǒng)性的規(guī)劃，通過政策傾斜引導(dǎo)各項資源合理分配，實現(xiàn)預(yù)定的發(fā)展目標。

（三）城市 “精明增長”的現(xiàn)實路徑

在精明增長理念的理論研究和城市治理實踐中，始終保持著一個核心訴求，即平衡和最大化政府、企業(yè)和居民等參與主體的利益，實現(xiàn) “土地—產(chǎn)業(yè)—人口”空間布局的合理化，形成發(fā)展合力，這也是前文所說精明增長的 “精明”之處。在這個核心之上，結(jié)合東北地區(qū)城市特征及發(fā)展面臨的困境，我們可以探索出東北地區(qū)精明增長的現(xiàn)實路徑：

1.強化老城區(qū)改造建設(shè)，提高土地利用效率。東北地區(qū)是我國城市化起步較早的地區(qū)，并長時間保持著城鎮(zhèn)化率高速增長的狀態(tài)。但是隨著東北地區(qū)經(jīng)濟陷入蕭條，產(chǎn)業(yè)對城市發(fā)展支撐的力度下降，城市更新緩慢，城市質(zhì)量落后。老城改造一方面可以最大化發(fā)揮老城區(qū)的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生資源優(yōu)勢；另一方面，在東北地區(qū)投資下降的大背景下，以較小的成本完成城市面貌的更新，可以避免 “新城新，老城老”的尷尬落差，較為徹底地改善城市形象。

2.將城市規(guī)劃和交通系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃有機結(jié)合起來。東北地區(qū)城市規(guī)劃和建設(shè)一般遵循著 “新區(qū)規(guī)劃—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—新老城連通—人口、產(chǎn)業(yè)、機構(gòu)遷移”的傳統(tǒng)模式。精明增長強調(diào)公交導(dǎo)向發(fā)展模式，通過交通路線和基礎(chǔ)設(shè)施的延伸來帶動城市發(fā)展。相比而言，傳統(tǒng)模式很容易造成新老城區(qū)的割裂，并且在新老城區(qū)之間形成發(fā)展相對落后的城郊地帶，造成資源的極大浪費；而通過交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋來擴張城市則可以實現(xiàn)城市的自然增長，消除城區(qū)間的真空帶，也有利于布局新城區(qū)的公共交通和基礎(chǔ)服務(wù)，提升城市的承載能力，規(guī)避潛在的城市病。

3.重建城市體系。精明增長更多關(guān)注的是單個城市的規(guī)劃與發(fā)展，但是東北地區(qū)的城市產(chǎn)業(yè)門類相似，城市之間影響深遠，重建城市體系就顯得尤為重要。一方面，培育多樣性和專業(yè)化兼有的中心城市，擴大中心城市對本區(qū)域的輻射范圍、增強參與國家乃至國際分工的競爭力，引領(lǐng)城市群發(fā)展。另一方面，完善城市間快速軌道交通和通訊技術(shù)，削弱地理空間的影響，利用發(fā)展水平不同、規(guī)模及特點各異的城市充當城市網(wǎng)絡(luò)結(jié)點，補充和強化區(qū)域中心城市的職能。

4.改變增長方式，加強環(huán)境保護。環(huán)境、經(jīng)濟和發(fā)展是精明增長關(guān)注的核心問題，精明增長將城市開發(fā)和生活質(zhì)量聯(lián)系起來，利用經(jīng)濟增長來改善城市環(huán)境，通過城市環(huán)境的改善來吸納更多的人口和產(chǎn)業(yè)，進一步推動城市發(fā)展和經(jīng)濟增長。具體內(nèi)容包括防治空氣和水源污染、擴大城市綠地規(guī)模、優(yōu)化城市開放空間等等。這一理念與東北地區(qū)城市未來發(fā)展的趨勢相契合。東北地區(qū)的城市中，資源型城市、重化工業(yè)占比很高，長期的資源開采和重化工業(yè)發(fā)展對城市自然環(huán)境破壞較為嚴重。而隨著人們物質(zhì)生活水平不斷提高，環(huán)境因素不僅日益成為制約城市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升的重要因素，是城市保持穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵約束變量，而且還是居民對城市質(zhì)量進行評價的重要標準之一。

5.推動多方參與城市治理。治理方式改革是精明增長理念在傳統(tǒng)增長模式上的重要創(chuàng)新，這與我國城市化進程中所倡導(dǎo)的 “以人為本”“人的城市化”等理念異曲同工?，F(xiàn)階段，東北地區(qū)城市的規(guī)劃也開始逐步推行公眾參與、市場機制和政府調(diào)控相結(jié)合的模式，通過對規(guī)劃信息的披露和解讀號召公眾參與其中，但是從相關(guān)制度執(zhí)行的結(jié)果來看，公眾的參與度不高，意見征集、反饋機制有待完善，規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整機制也有待建立，仍需要較長的時間來擴大相關(guān)政策和制度的宣傳，逐步培養(yǎng)公眾的參與意識。與普通公眾相比，涉及自身利益的企業(yè)參與城市規(guī)劃的動機更為強烈，但保證企業(yè)參與決策的制度尚未建立，應(yīng)該盡快以立法形式明確企業(yè)參與的法律地位，并規(guī)定企業(yè)參與的方式、程序、內(nèi)容及相應(yīng)的獎懲措施，在部分企業(yè)試點并逐步推廣 （見圖3）。

圖3 東北地區(qū)城市精明增長路徑的邏輯脈絡(luò)

四、東北城市 “精明增長”政策建議

隨著國家的各項事業(yè)發(fā)展進入新時代，東北地區(qū)也進入了全面振興的關(guān)鍵階段，需要新的動力來支撐地區(qū)發(fā)展，城市群和中心城市作為承載發(fā)展要素的主要空間形式，在區(qū)域發(fā)展中的地位越來越重要。因此，推動東北地區(qū)的城市進入“精明增長”的路徑，將有效地改善東北地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展環(huán)境，為東北振興提供源源不竭的動力。但是，城市是一個系統(tǒng)的經(jīng)濟單元，而“精明增長”的發(fā)展模式對城市內(nèi)各主體的要求更為復(fù)雜，需要建立更為有效的政策體系。

（一）堅持存量發(fā)展

現(xiàn)階段東北地區(qū)的城市化建設(shè)仍然以城區(qū)擴張和新區(qū)建設(shè)的模式為主，形成了單中心的圈層式城市或雙中心的扁平式城市。在未來五到十年內(nèi)，東北地區(qū)的城市化發(fā)展應(yīng)該以提升城市質(zhì)量為主，降低城市蔓延的速度。

1.權(quán)衡新老城區(qū)建設(shè)

一直以來，東北地區(qū)城市規(guī)劃秉持 “新城開發(fā)與老城更新”并舉的思路，但是在執(zhí)行過程中，新城開發(fā)的進度遠遠領(lǐng)先于老城更新的進度，而且城市的優(yōu)質(zhì)資源沒有相應(yīng)地向新城區(qū)遷移，造成城市設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展需求失衡。因此，東北地區(qū)城市存量發(fā)展的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，對于老城區(qū)基礎(chǔ)條件較好，建設(shè)空間更大而新城區(qū)發(fā)展乏力的城市，應(yīng)將老城區(qū)更新置于更高的發(fā)展優(yōu)先級，集中資源完成老城區(qū)的改造升級；對于老城區(qū)設(shè)施陳舊，更新困難而新城區(qū)發(fā)展迅速的城市，逐步分離老城區(qū)與新城區(qū)的職能，推動經(jīng)濟中心、行政中心、文化教育中心等關(guān)鍵城市職能和城市資源向新城區(qū)轉(zhuǎn)移，僅保留老城區(qū)的居住生活職能，為城區(qū)升級改造提供空間。

2.提高土地開發(fā)效率

在東北地區(qū)現(xiàn)有城市規(guī)劃中，“盤活存量土地”已經(jīng)逐漸得到重視，如盤查 “凈地不凈”、閑置的土地、盤活停建緩建工程等等。但是，這些政策的關(guān)注點在于土地是否處于正常的 “開發(fā)狀態(tài)”，而不是在現(xiàn)有的空間格局下，城市土地是否得到了最優(yōu)使用的問題，即關(guān)注土地開發(fā) “量”的問題。城市存量發(fā)展更需要關(guān)注城市土地開發(fā) “質(zhì)”的問題，如建設(shè)功能多元的綜合體，充分利用地上和地下空間，具體的措施包括建設(shè)商業(yè)、城市服務(wù)綜合體，擴建立體停車場，規(guī)劃地下管廊，布局公園集群及城市景觀帶等等。

3.建設(shè)智慧城市

在現(xiàn)有的新城規(guī)劃中，經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然、人與產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展的第三代城市規(guī)劃正成為主流，現(xiàn)代科學技術(shù)的推廣和普及也使得智慧城市由理念走進現(xiàn)實。因此，老城的更新規(guī)劃不應(yīng)該局限于道路拓寬、建筑重建的傳統(tǒng)模式，應(yīng)該采用更高的標準、更系統(tǒng)的規(guī)劃。如通過信息技術(shù)的應(yīng)用，以物聯(lián)網(wǎng)為載體，對城市的自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)進行智能化改造，重組傳統(tǒng)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，提高城市發(fā)展效率。根據(jù)城市的特點、功能、歷史文化等等來進行頂層設(shè)計，劃定智慧城市建設(shè)的主體方向，在這一大框架下設(shè)計、引進城市發(fā)展的智能子系統(tǒng)。明確應(yīng)用導(dǎo)向，從城市居民生活最密切的交通、醫(yī)療、教育等基本服務(wù)入手，多元化供給主體，建立競爭制度。注重系統(tǒng)的宣傳和推廣手段，擴大智慧項目的普及范圍。

（二）重塑城市體系

經(jīng)過多年的發(fā)展，東北地區(qū)以哈爾濱市、長春市、沈陽市和大連市為核心的哈大齊、長吉圖和遼中南城市群逐漸發(fā)展成熟，但是與其它地區(qū)尤其是東部地區(qū)的城市群相比，東北地區(qū)的城市群中心城市實力偏弱，城市之間聯(lián)系不強，城市之間的帶動影響能力不足。精明增長強調(diào)城市依托交通干線和基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)整空間布局，限制城市范圍，提升城區(qū)密度，使城市的發(fā)展由彼此獨立的 “靜態(tài)”轉(zhuǎn)向相互影響的 “動態(tài)”，形成三大城市群為核心的城市體系。

1.哈大齊城市群

哈大齊城市群以哈爾濱市為中心，涵蓋大慶市、齊齊哈爾市、肇東市、安達市等城市，是黑龍江省工業(yè)化水平最高的地區(qū)。在現(xiàn)有城市群的基礎(chǔ)上，依托哈大鐵路，拓展城市群的北向發(fā)展通道，利用滿洲里和綏芬河口岸對外交流的便利條件，建設(shè)對俄經(jīng)貿(mào)合作的綜合平臺，提升城市國際服務(wù)功能，擴大影響，輻射遠東地區(qū)；依托省內(nèi)城市間的高鐵網(wǎng)絡(luò)，打通與黑龍江省東部地區(qū)牡丹江市、佳木斯市等城市的聯(lián)系，形成聯(lián)系較為密切的經(jīng)濟圈。哈爾濱市作為中心城市，強化自身的輻射帶動作用，建設(shè)科技、金融、會展、物流服務(wù)中心，為城市群內(nèi)部的石化、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、新能源、物流等產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)與支持；打造對外開放的交流的平臺，打通連接俄羅斯和歐洲各國的通道，吸納國外先進的生產(chǎn)要素，推動國內(nèi)產(chǎn)品進入國際市場。

2.長吉圖城市群

長吉圖城市群的發(fā)展核心是長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)，把延吉市、龍井市、圖們市建設(shè)成開放前沿，使長春市和吉林市成為發(fā)展依托，建成面向東北亞的區(qū)域發(fā)展中心和經(jīng)濟開放平臺。在長春市和吉林市連接帶上，依托現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成軌道交通、汽車及汽車零部件、石油化工、生物化工等產(chǎn)業(yè)集群。長春市與周邊的吉林市、松原市、四平市、遼源市進一步整合，充分發(fā)揮中心城市長春市在經(jīng)濟、社會、文化和科技等方面建設(shè)的引領(lǐng)作用。在城市內(nèi)部，構(gòu)建以公共交通為主體的城市交通體系，通過公共交通體系的完善和延伸實現(xiàn)城市空間格局的優(yōu)化與拓展，推廣使用新能源公交車和新能源汽車。通過老城改造改善城區(qū)職住分離的情況，降低通勤對交通系統(tǒng)的壓力。在城市外部，通過軌道交通和公路交通打通城市間和城鄉(xiāng)間的聯(lián)系，并以交通系統(tǒng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建城市之間、城鄉(xiāng)之間人員流動、貨物流通、信息交換的綜合要素流通系統(tǒng)。

3.遼中南城市群

遼中南城市群的中心城市為沈陽市和大連市，還包括鞍山市、撫順市、本溪市、營口市、遼陽市、丹東市和盤錦市。遼中南城市群是東北地區(qū)對外開放的重要門戶，是全國最大的綜合性重工業(yè)基地。大連市應(yīng)該利用港口的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的海洋資源，建設(shè)成為東北亞國際航運中心和國際物流中心，遼中南城市群的金融中心、商貿(mào)中心和服務(wù)業(yè)中心，與沈陽市的城市職能形成互補。作為遼寧省的政治中心和工業(yè)重心，沈陽市應(yīng)加強與周邊城市的聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展，成為全國裝備制造業(yè)中心。在城市群內(nèi)部為城市賦予不同的分工角色，充分發(fā)揮大連市和沈陽市的集聚、輻射和帶動作用，打破行政區(qū)劃的壁壘，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的經(jīng)濟區(qū)發(fā)展模式。

提升沈陽市的城市地位，支持沈陽市建設(shè)成為國家中心城市，集中整合東北地區(qū)城市群的優(yōu)質(zhì)資源，明晰各個城市的產(chǎn)業(yè)目標，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進產(chǎn)業(yè)融合，統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展，提高區(qū)域的綜合實力和競爭力。明確各個城市的發(fā)展目標和功能定位，以沈陽市為核心，與城市群內(nèi)各級城市連結(jié)成線，帶動城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，最終擴散成面。

將遼中南城市群建設(shè)成為國家級城市群，形成與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等國家級城市群協(xié)同發(fā)展、優(yōu)勢互補的區(qū)域格局?，F(xiàn)階段，我國東部沿海地區(qū)形成了京津冀城市群、長三角城市群和粵港澳大灣區(qū)三大支點，帶動東部沿海地區(qū)擴大開放、輻射內(nèi)陸腹地。如納入遼中南城市群，支點由三個變?yōu)樗膫€，將完整覆蓋由東北到華南的全部沿海地區(qū)，形成多層次、多渠道、全方位開放的格局。

（三）推進產(chǎn)城融合

東北地區(qū)城市與產(chǎn)業(yè)之間的密切聯(lián)系使得單一發(fā)展城市或產(chǎn)業(yè)的政策都難以收到預(yù)期效果，產(chǎn)城融合是東北地區(qū)城市建設(shè)的最佳途徑。通過挖掘城市的要素稟賦、區(qū)位條件和資源環(huán)境形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，通過對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈升級改造形成新的發(fā)展動能，回饋城市。此外，隨著新冠肺炎疫情結(jié)束，5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進度開始提速，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市產(chǎn)業(yè)良好互動提供了絕佳的發(fā)展機會。

1.產(chǎn)業(yè)園區(qū) “城市化”

擁有一個或多個 “產(chǎn)業(yè)片區(qū)”的城市在東北地區(qū)并不罕見，這些城市的產(chǎn)業(yè)城區(qū)在度過初始投資階段的紅利期后，發(fā)展后勁不足，在與其他城區(qū)的競爭中敗下陣來，限制了城市整體水平的提高。同時，這部分城區(qū)在規(guī)劃設(shè)計的過程中，過度強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽略了居民居住生活職能。因此，應(yīng)該對這部分城區(qū)的生產(chǎn)、生活片區(qū)重新規(guī)劃，以城市建設(shè)的標準對園區(qū)進行規(guī)劃設(shè)計，將影響城市景觀的企業(yè)外遷或強制進行技術(shù)改造，適當分離生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)，在生活區(qū)建設(shè)高水平的服務(wù)業(yè)綜合體，提升居民高質(zhì)量消費的供給能力和供給水平，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以真正地融入城市，成為城市的一部分。

2.城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化

城市精明增長對城市質(zhì)量的要求更高，城市建設(shè)能帶動的產(chǎn)業(yè)變得更加多元、系統(tǒng)。在東北地區(qū)經(jīng)濟陷入衰退后，各級城市紛紛有意識地培育信息技術(shù)、生物制藥、高端裝備制造、新能源汽車、新能源、新材料等戰(zhàn)略性高端產(chǎn)業(yè)，高質(zhì)量的城市建設(shè)可以為這些產(chǎn)業(yè)制造大量的需求。如通過城市居民對保健、醫(yī)療服務(wù)的需求推動大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過老城區(qū)改造推動新能源新材料產(chǎn)品的應(yīng)用，通過城市的智能化改造推動現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、通訊技術(shù)的推廣和布局，推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。以城市建設(shè)的技術(shù)需求為導(dǎo)向，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)環(huán)境，推動與高校、科研院所的產(chǎn)學研合作，注重人才隊伍的建設(shè)，將技術(shù)成果向傳統(tǒng)企業(yè)推廣，形成新老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群。

（四）完善制度保障

城市精明增長本質(zhì)上仍然是政府對城市發(fā)展的人為調(diào)節(jié)，需要政府進行強有力的干預(yù)，這也就意味著，城市精明增長最終的效果會受到政策變動的影響，那么，東北地區(qū)城市精明增長的長效機制就需要有完善的制度提供保障。

城市精明增長更注重城市內(nèi)企業(yè)、市民利益訴求的表達和實現(xiàn)，在這一前提下，讓更多的企業(yè)和市民參與城市發(fā)展規(guī)劃的制定和調(diào)整就顯得尤為重要。而東北地區(qū)由于國有企業(yè)比重大，計劃經(jīng)濟發(fā)展模式影響較為深遠，城市發(fā)展更傾向于受政府和大型國企主導(dǎo)。因此，必須提高企業(yè)和市民的參與度和話語權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能和定位。首先，建立暢通有效的基層參與制度，從規(guī)劃參與主體多元化的角度，聽取意見，宣傳推廣公眾參與程序，使民意調(diào)查、信息公開的制度切實發(fā)揮效用，探索企業(yè)主體參與城市發(fā)展規(guī)劃的正式途徑。其次，建立具有競爭力的吸引人才落戶制度，在各地愈演愈烈的人才大戰(zhàn)中，東北地區(qū)的城市已經(jīng)失去了先發(fā)優(yōu)勢，應(yīng)該利用新冠疫情結(jié)束后的復(fù)工期，出臺一系列的人才政策，提升各類人才的福利待遇，開展多渠道的就業(yè)培訓，提供更廣泛的就業(yè)服務(wù)，吸納滯留在本地的優(yōu)質(zhì)勞動力，減緩專業(yè)技術(shù)人員外流的趨勢。針對各大高校的應(yīng)屆畢業(yè)生，暢通企業(yè)和畢業(yè)生之間的信息交換渠道，為企業(yè)招聘和畢業(yè)生就業(yè)提供便利。最后，完善住房保障制度。現(xiàn)階段，良好的住房環(huán)境仍然是人口城市化的剛性需求，因此東北地區(qū)城市的精明增長不僅不能仿照西方模式縮減住宅空間，反而需要進一步完善住房保障制度，提升住宅質(zhì)量。一方面，城市政府有計劃地做好住宅 “租、售、建”并舉的保障工作，為城市的低收入人口提供保障性住房，選擇區(qū)位條件較好的住宅作為高端人才的落戶福利，摒棄傳統(tǒng)的 “土地財政”發(fā)展思維，避免房地產(chǎn)過度開發(fā)；另一方面，提升住宅質(zhì)量，包括老城區(qū)及老工業(yè)區(qū)的搬遷改建工作，改善居住條件，完善通信、供水、供電、供氣、供熱等市政設(shè)施，統(tǒng)一布局建設(shè)城市地下管網(wǎng)，降低管網(wǎng)升級、維修對居民生活的影響，推廣建設(shè)低碳環(huán)保的綠色住宅，改造城市開放空間，提高城市綠地覆蓋率。

五、結(jié)語

當前，區(qū)域間的競爭合作更為綜合化、現(xiàn)代化，產(chǎn)業(yè)不再是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的唯一決定因素，城市作為資源承載平臺，在區(qū)域發(fā)展中的角色越來越重要，以城市群、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、人力資本競爭和信息資源爭奪為代表的新型發(fā)展理念將會深刻影響地區(qū)發(fā)展的未來格局，城市正逐漸成為主導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的新力量。雖然東北地區(qū)是我國城市化、工業(yè)化起步最早的地區(qū)之一，但是，曾經(jīng)輝煌的工業(yè)重鎮(zhèn)也沒有逃離城市收縮的命運。因此，使東北各級城市重新煥發(fā)活力，重建昔日的城市體系，形成城市群發(fā)展合力就成了東北振興的關(guān)鍵一招。

在傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式中，城市建設(shè)需要大量的前期投資，這對于財政拮據(jù)的東北三省地方政府來說，無疑是一座難以逾越的大山。而城市精明增長強調(diào)以 “存量發(fā)展”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的 “增量發(fā)展”，打破城市發(fā)展對投資、項目建設(shè)的路徑依賴，減少新區(qū)建設(shè)帶來的高額前期投入，緩解城市財政壓力。同時，城市精明增長強調(diào)城市、產(chǎn)業(yè)和人的和諧發(fā)展，可以有效地避免城市空心化、城市擁擠等產(chǎn)業(yè)、土地、人口城市化速度不一致的問題，對于推動東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市化持續(xù)健康發(fā)展尤為重要。由此可見，城市精明增長是實現(xiàn)東北地區(qū)城市發(fā)展和東北振興的必由之路。

2020年是東北地區(qū)未來十年發(fā)展新階段的開局之年，由技術(shù)變革帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)和城市發(fā)展新形勢為東北地區(qū)城市精明增長提供了重大歷史契機。應(yīng)該抓住機遇，穩(wěn)定經(jīng)濟增長速度，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)城市和產(chǎn)業(yè)的良性互動，探索符合東北實際，具有地區(qū)特色、多元平衡、開放包容的振興之路，希望本文的研究，可以為東北振興的路徑探索提供一個全新的視角。