裴兆斌

一、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的歷史沿革

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì) （United States Coast Guard，簡(jiǎn)稱(chēng)USCG）是美國(guó)海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)美國(guó)港口和航道的海上安全、海上治安 （security）和環(huán)境管理。海岸警衛(wèi)隊(duì)保護(hù)和維護(hù)了美國(guó)10萬(wàn)多英里的海岸線和內(nèi)陸航道以及從北極圈北部到赤道南部的450萬(wàn)平方英里的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)成立于1915年，現(xiàn)隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部 （Department of Homeland Security），戰(zhàn)時(shí)為美國(guó)海軍的現(xiàn)役部門(mén)。作為美國(guó)武裝部隊(duì)之一，海岸警衛(wèi)隊(duì)是國(guó)土安全部?jī)?nèi)唯一的軍事部門(mén)，兼具警察和軍事雙重屬性。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)最初的前身是1790年美國(guó)國(guó)會(huì)創(chuàng)立的緝私快艇中心 （Revenue Cutter Service），隸屬于財(cái)政部的海上海關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。1791年，隸屬財(cái)政部的新設(shè)機(jī)構(gòu)水陸關(guān)稅隊(duì) （Revenue Marine）開(kāi)始運(yùn)作。1848年，美國(guó)國(guó)會(huì)撥款建造救生站。1863年，水陸關(guān)稅隊(duì)改回原名 “緝私快艇中心”。1878年，隸屬財(cái)政部的美國(guó)生命救助服務(wù)機(jī)構(gòu)——美國(guó)救生中心（由緝私快艇中心運(yùn)作）成立。1915年，威爾遜總統(tǒng)簽署了 “海岸警衛(wèi)隊(duì)成立法案”，緝私快艇中心與救生中心合并為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，隸屬美國(guó)財(cái)政部。1967年，海岸警衛(wèi)隊(duì)移交給新成立的運(yùn)輸部管轄。2001年“9·11”事件后，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年通過(guò)了 《國(guó)土安全法》 （The Homeland Security Act of 2002） 和 《海上運(yùn)輸安全法》（The Maritime Transportation Security Act of 2002）。2002年11月25日，美國(guó)總統(tǒng)布什簽署成立美國(guó)國(guó)土安全部的法案，新成立的美國(guó)國(guó)土安全部由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局以及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并而成，是1947年美國(guó)組建國(guó)防部以來(lái)最大規(guī)模的政府改組。部門(mén)職責(zé)包括保衛(wèi)關(guān)鍵基本建設(shè)、統(tǒng)籌美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急救援工作等以應(yīng)對(duì)恐怖威脅。[1]中新網(wǎng)：《布什簽署成立國(guó)土安全部法案 為50年來(lái)最大改組》，2002年11月26日，http：//www.chinanews.com/2002-11-26/26/247043.html，2019年2月4日。2003年，海岸警衛(wèi)隊(duì)劃歸至國(guó)土安全部。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)

海岸警衛(wèi)隊(duì)的組織機(jī)構(gòu)包括總部 （設(shè)在華盛頓）、強(qiáng)制準(zhǔn)備司令部 （Force Readiness Command）、大西洋區(qū)和太平洋區(qū)?？偛堪绹?guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院、航空物流中心、航空站、資產(chǎn)項(xiàng)目事務(wù)處 （APO）、財(cái)政中心、海上安全中心 （MSC）、健康、安全、工作生活和服務(wù)中心 （HLWLSC）、研究發(fā)展中心 （RDC）等20多個(gè)部門(mén)。

大西洋區(qū)和太平洋區(qū)又進(jìn)一步分為9個(gè)分區(qū)，太平洋區(qū)包含第11分區(qū)、第13分區(qū)、第14分區(qū)和第17分區(qū)，大西洋分區(qū)包含第1分區(qū)、第5分區(qū)、第7分區(qū)、第8分區(qū)和第9分區(qū)。每個(gè)分區(qū)配備海事安全處、船舶駐泊點(diǎn)、航空站和各類(lèi)執(zhí)法艦艇等設(shè)施。根據(jù)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)官網(wǎng)顯示，截至2017年5月30日美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)役軍人40992人，文職人員8577人，志愿者3.1萬(wàn)人，兼職人員7000人，總?cè)藛T數(shù)量87569人。2017年全職職工即現(xiàn)役軍人和文職人員49894人。

《美國(guó)法典》第14編對(duì) “美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)”的組建、基本職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、功能和權(quán)力、與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)作、海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院、管理等作了細(xì)致規(guī)定。

《美國(guó)法典》第14編第1部分第1章第2節(jié)列舉了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)7項(xiàng)基本職責(zé)，包括：（1）在美國(guó)管轄的海域執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行聯(lián)邦法律；（2）海上空中監(jiān)視或者攔阻，以執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國(guó)法律；（3）頒布法規(guī)和執(zhí)法，促進(jìn)公海和美國(guó)管轄的海域中的生命、財(cái)產(chǎn)安全；（4）適當(dāng)考慮國(guó)防要求，開(kāi)發(fā)、建立、維護(hù)和操作海上航行輔助設(shè)備、破冰設(shè)施、救援設(shè)施，促進(jìn)公海和美國(guó)管轄海域及其水下和上空的安全；（5）根據(jù)國(guó)際協(xié)定，在公海和美國(guó)管轄的海域以外的其他海域開(kāi)發(fā)、建立、維護(hù)和操作破冰設(shè)施；（6）從事在公海和美國(guó)管轄的海域的海洋科學(xué)研究；（7）保持戰(zhàn)時(shí)待命狀態(tài)，在戰(zhàn)時(shí)作為隸屬于海軍的專(zhuān)門(mén)現(xiàn)役部門(mén)，包括履行海上防區(qū)的指揮職責(zé)。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的海上執(zhí)法職責(zé)旨在保護(hù)美國(guó)的海上邊界不受侵犯，捍衛(wèi)國(guó)家海洋主權(quán)，促進(jìn)合法使用航道。海岸警衛(wèi)隊(duì)的基本使命是確保國(guó)家的海上安全、國(guó)土安全和管理。并且通過(guò)6項(xiàng)主要使命及11項(xiàng)具體任務(wù)行使海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)。6項(xiàng)主要使命包括海上執(zhí)法 （Maritime Law Enforcement Program）；海上應(yīng)急反應(yīng) （Maritime Response Program），主要針對(duì)海上搜救；海上防范（Maritime Prevention Program），防范人命事故和財(cái)產(chǎn)損失、降低安全風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)海洋環(huán)境；海上運(yùn)輸系統(tǒng)管理 （Marine Transportation System Management Program）、海上安全操作 （Maritime Security Operations Program）和國(guó)防行動(dòng) （Defense Operations Program）?！?〕這六項(xiàng)使命囊括 《國(guó)土安全法》規(guī)定的海岸警衛(wèi)隊(duì)11項(xiàng)具體任務(wù)。美國(guó) 《國(guó)土安全法》將這11項(xiàng)任務(wù)劃分為國(guó)土安全任務(wù)和非國(guó)土安全任務(wù)，見(jiàn)表1。

表1 《國(guó)土安全法》規(guī)定的11項(xiàng)任務(wù)

由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)和使命可見(jiàn)，國(guó)防與國(guó)土安全是海岸警衛(wèi)隊(duì)的重要使命。2003年，海岸警衛(wèi)隊(duì)劃歸國(guó)土安全部后，國(guó)土防衛(wèi)成為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)第一使命?！?〕

國(guó)土安全是協(xié)調(diào)一致的國(guó)家行為，目的在于阻止美國(guó)境內(nèi)的恐怖分子襲擊，減少美國(guó)在反恐怖主義方面的漏洞?；诿绹?guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、國(guó)防戰(zhàn)略、國(guó)家軍事戰(zhàn)略及國(guó)家海上安全戰(zhàn)略，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)有保護(hù)國(guó)家安全的職能。其中，海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法使命是保護(hù)美國(guó)的海域和海上運(yùn)輸系統(tǒng)，防止恐怖分子利用它們來(lái)攻擊美國(guó)領(lǐng)土、人口和重要的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)還在海上防范其他行為體對(duì)國(guó)家主權(quán)、自然資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)福利的其他威脅?！?〕

三、中國(guó)海警制度變革

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于2013年3月14日通過(guò)的 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察、公安部邊防海警的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！?〕從此，中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在中央層面統(tǒng)一為中國(guó)海警局。

在此之前，海警部隊(duì)隸屬于公安機(jī)關(guān)，即中國(guó)公安邊防海警部隊(duì) （China Coast Guard），簡(jiǎn)稱(chēng)為 “中國(guó)海警”，為公安部領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役部隊(duì)，隸屬于公安部邊防管理局，編制列入中國(guó)人民武裝警察邊防部隊(duì)序列。

中國(guó)海警局在組建之初 （2013—2017年），由于其在地方層面尚未整合完畢，組織機(jī)構(gòu)不完善，存在主體身份難統(tǒng)一、地方層面難組建、統(tǒng)一執(zhí)法難并軌等問(wèn)題?！?〕而且缺乏海上維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)。

2018年，中國(guó)海警局開(kāi)始轉(zhuǎn)隸。從2018年7月1日起，中國(guó)海警局并入中國(guó)人民解放軍。中共中央于2017年12月印發(fā) 《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》，規(guī)定自2018年1月1日起，武警部隊(duì)由黨中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確了武警部隊(duì)歸中央軍委建制，不再列國(guó)務(wù)院序列。武警部隊(duì)建設(shè)，按照中央軍委規(guī)定的建制關(guān)系組織領(lǐng)導(dǎo)。

2018年3月，中共中央印發(fā)了 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，第6項(xiàng) “深化軍地改革”中提出將國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍整體劃歸為武警部隊(duì)。該《方案》第58條規(guī)定：“海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。按照先移交、后整編的方式，將國(guó)家海洋局 （中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)?！薄?〕2018年6月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，就中國(guó)海警局相關(guān)職責(zé)作出決定。該 《決定》稱(chēng)，按照中共中央批準(zhǔn)的 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和 《武警部隊(duì)改革實(shí)施方案》的決策部署，海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱(chēng)中國(guó)海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，具體職責(zé)包括海上維權(quán)執(zhí)法和打擊海上犯罪兩大類(lèi)?！?〕

由此可知，自2018年7月1日起，組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱(chēng)中國(guó)海警局，歸中央軍委建制，由中共中央、中央軍委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。即2013年成立的中國(guó)海警局的性質(zhì)、建制發(fā)生了變化。中國(guó)海警局由原來(lái) （2013年重組后）受?chē)?guó)家海洋局、國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為受中共中央、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其性質(zhì)由行政機(jī)關(guān)變?yōu)槲渚筷?duì)。但是其基本職能沒(méi)有發(fā)生變化，中國(guó)海警局依然是統(tǒng)一履行我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的隊(duì)伍，履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。從隊(duì)伍組建和制度上看，我國(guó)海警基本經(jīng)歷了公安邊防海警→國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的中國(guó)海警局→中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)的變化，涉及到名稱(chēng)、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、建制、職責(zé)等各方面。這種轉(zhuǎn)變不僅是我國(guó)海警隊(duì)伍的變遷，也是我國(guó)海警制度變革的體現(xiàn)。我國(guó)海警隊(duì)伍經(jīng)歷的兩次變革，由原先公安部領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)役部隊(duì)到現(xiàn)在中央軍委領(lǐng)導(dǎo)的武裝警察部隊(duì)，也可以認(rèn)為是我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的變革。轉(zhuǎn)隸后的中國(guó)海警局因?yàn)槠湮溲b部隊(duì)屬性，有人稱(chēng)其為 “第二海軍”。

但是轉(zhuǎn)隸后的中國(guó)海警局有很多問(wèn)題需要在法律和實(shí)踐中予以明確。比如其軍事屬性，海上維權(quán)執(zhí)法職能的行使，與中國(guó)海軍之間的分工與協(xié)作等問(wèn)題。中國(guó)海警制度改革方興未艾。

四、我國(guó)海警制度的移植與本土化

中國(guó)海警局與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)均為國(guó)家統(tǒng)一、綜合的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且中國(guó)的海上執(zhí)法模式正在向集中式轉(zhuǎn)變，尤其在中國(guó)海警局轉(zhuǎn)隸為武裝警察部隊(duì)后，其性質(zhì)發(fā)生變化，導(dǎo)致我國(guó)海警制度發(fā)生變革。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)海警局存在的問(wèn)題及中國(guó)海上執(zhí)法存在的問(wèn)題，在中國(guó)海警轉(zhuǎn)隸、我國(guó)海警制度改革的進(jìn)程中，我國(guó)可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分等方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，移植美國(guó)相對(duì)完善的海警制度，打造本土化的、適合我國(guó)國(guó)情的海警制度，無(wú)疑對(duì)于我國(guó)海警制度的改革與完善，對(duì)于轉(zhuǎn)隸后的新的 “中國(guó)海警”海上維權(quán)與執(zhí)法職責(zé)之履行和我國(guó)海洋權(quán)益之維護(hù)具有重要意義。

目前，中國(guó)海警局海上執(zhí)法的法律依據(jù)仍為其成立之前各海上執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行海上執(zhí)法活動(dòng)時(shí)所依據(jù)的法律。比如 《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等。迄今，中國(guó)涉及海上執(zhí)法的國(guó)家級(jí)法律文件約有700件，地方性法規(guī)約有1500件。從立法文件的內(nèi)容上看，規(guī)定海洋行政執(zhí)法權(quán)限、程序的法律規(guī)范質(zhì)量并不高?！?〕龐大、分散的執(zhí)法依據(jù)給中國(guó)海警局海上執(zhí)法工作帶來(lái)負(fù)擔(dān)與困難，造成海警局海上執(zhí)法效率低下、執(zhí)法成本高，影響中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的效果。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（2018年6月22日）第3條規(guī)定了條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案并提請(qǐng)審議。該規(guī)定為制定統(tǒng)一的中國(guó)海警局海上執(zhí)法法律依據(jù)提供了信號(hào)和基礎(chǔ)。

為此，中國(guó)海警局可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的做法，制定一部統(tǒng)一的海上執(zhí)法的法律或行政法規(guī)。美國(guó)有統(tǒng)一的海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的法律，即 《美國(guó)法典》第14篇，名稱(chēng)為 “海岸警衛(wèi)隊(duì)”即 《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)法》。不僅從法律上賦予了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的主體地位，而且集中、具體地規(guī)定了其職責(zé)與權(quán)能以及海上執(zhí)法規(guī)范。中國(guó)可在制定海洋基本法的同時(shí)制定 《中國(guó)海警法》，使之成為中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的統(tǒng)一的法律依據(jù)，賦予中國(guó)海警局海上執(zhí)法主體地位，使中國(guó)海警局在開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)有統(tǒng)一的法律可依，提升海上執(zhí)法效率與執(zhí)法水平。也可在海洋基本法制定前，先由國(guó)務(wù)院通過(guò)制定行政法規(guī)的方式對(duì)海警局的海上執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，比如制定 《海上執(zhí)法條例》。但是基于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)并不能做出與上位法相沖突的規(guī)定，不能適用新法優(yōu)于舊法的原則，會(huì)導(dǎo)致法律空白狀態(tài)下行政法規(guī)與法律的銜接問(wèn)題，可以采取由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行立法的方式解決此問(wèn)題。

轉(zhuǎn)隸前的中國(guó)海警局雖然在名義上已掛牌成立，但具體的機(jī)構(gòu)組織、職權(quán)、人員編制等工作尚待落實(shí)，中國(guó)海警局隊(duì)伍需要進(jìn)一步整合。轉(zhuǎn)隸后的中國(guó)海警局，即中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)解決了原中國(guó)海警局內(nèi)部員工不同編制的問(wèn)題，但是其在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面仍存在問(wèn)題，其中主要為2013年重組后的中國(guó)海警局的歷史遺留問(wèn)題。2013年組建的中國(guó)海警局是將具有不同職能的多個(gè)部門(mén)整合而成的新部門(mén)，中國(guó)海上執(zhí)法模式也由分散式向集中統(tǒng)一式轉(zhuǎn)變。而要確保中國(guó)海警局的統(tǒng)一執(zhí)法主體地位，需要處理好中央和地方層面中國(guó)海警局隊(duì)伍由分散向統(tǒng)一整合的問(wèn)題。尤其目前地方層面尚存在海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法隊(duì)伍，需要繼續(xù)整合地方層面中國(guó)海警局的隊(duì)伍，將地方海監(jiān)、漁政納入到中國(guó)海警局隊(duì)伍中，形成中國(guó)海警局隊(duì)伍的中央、地方一體化，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。

轉(zhuǎn)隸之前的中國(guó)海警局下設(shè)北海分局、東海分局和南海分局，在沿海省 （自治區(qū)、直轄市）設(shè)置11個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)。中國(guó)海警隊(duì)伍僅設(shè)置在我國(guó)沿海地區(qū) （天津、遼寧、山東、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南）；而美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的隊(duì)伍則分為太平洋區(qū)、大西洋區(qū)及其下轄的9個(gè)海岸警衛(wèi)隊(duì)分區(qū)，覆蓋了美國(guó)30多個(gè)行政區(qū)，不僅包括美國(guó)沿海地區(qū)，也包括內(nèi)陸地區(qū)。海岸警衛(wèi)隊(duì)的覆蓋范圍在國(guó)家行政區(qū)域中所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)。轉(zhuǎn)隸后的中國(guó)海警局可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的分區(qū)設(shè)置，在目前中國(guó)海警北海、東海、南海三個(gè)海區(qū)分局的基礎(chǔ)劃分上，根據(jù)中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的實(shí)踐與需要，擴(kuò)大三個(gè)海區(qū)分局管轄的海警區(qū)域，由我國(guó)沿海城市逐漸向內(nèi)陸擴(kuò)展，擴(kuò)大中國(guó)海警局的覆蓋范圍。

人員編制方面，轉(zhuǎn)隸前的中國(guó)海警局有人員編制16萬(wàn)余名，且人員編制復(fù)雜、不統(tǒng)一，有現(xiàn)役軍人編制 （公安部邊防海警）、公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制等。人員編制不統(tǒng)一不利于海上維權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍合力的形成。轉(zhuǎn)隸后，中國(guó)海警局變?yōu)槲溲b警察部隊(duì)，其原內(nèi)部員工是否全部變?yōu)楝F(xiàn)役軍人，亦或是仍有現(xiàn)役軍人編制和公務(wù)員編制等分類(lèi)？對(duì)此可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)全職職工 （現(xiàn)役軍人和文職人員）的編制，優(yōu)化中國(guó)海警局人員編制，形成以海警與一般公務(wù)員兩條序列的人員編制，同時(shí)明確海警的性質(zhì)。也可將人員編制全部轉(zhuǎn)為現(xiàn)役軍人制。但是其中由于人員的專(zhuān)業(yè)、工作性質(zhì)等存在差別，需要綜合統(tǒng)籌、具體規(guī)劃，以提高海警人員的素質(zhì)能力，嚴(yán)格把好入門(mén)關(guān)，建設(shè)一支專(zhuān)業(yè)精英的中國(guó)海警局隊(duì)伍。

中國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范對(duì)中國(guó)海警局的職能范圍只作了原則性表述[1]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》對(duì)海警局職責(zé)的規(guī)定是：在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┚S權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件。負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場(chǎng)的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛。負(fù)責(zé)海域使用、海島保護(hù)及無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)、海底電纜管道鋪設(shè)、海洋調(diào)查測(cè)量以及涉外海洋科學(xué)研究活動(dòng)等的執(zhí)法檢查。指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方海上執(zhí)法工作。參與海上應(yīng)急救援，依法組織或參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故，按規(guī)定權(quán)限調(diào)查處理海洋環(huán)境污染事故等。，對(duì)中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的具體職責(zé)與任務(wù)以及執(zhí)法規(guī)范等均無(wú)細(xì)致規(guī)定。而美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)則有一套完備詳細(xì)的使命、職責(zé)與海上執(zhí)法的具體任務(wù)規(guī)定，包括宏觀上確立的海岸警衛(wèi)隊(duì)三大基本使命、六項(xiàng)主要的行動(dòng)使命和微觀上的11項(xiàng)具體任務(wù)，具體任務(wù)又分為國(guó)土安全類(lèi)任務(wù)和非國(guó)土安全類(lèi)任務(wù)。不僅如此，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還形成了具體的行動(dòng)原則，包括（1）明確目標(biāo)；（2）有效存在；（3）努力團(tuán)結(jié)；（4）現(xiàn)場(chǎng)舉措；（5）靈活性；（6）管理風(fēng)險(xiǎn)；（7）克制?！?〕海岸警衛(wèi)隊(duì)任務(wù)和職責(zé)的法定化，加上一套行之有效的具體行動(dòng)和操作上的規(guī)范與原則，為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法提供了極高效率[2]美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)平均每天進(jìn)行45次搜救，拯救10人生命，節(jié)省超過(guò)120萬(wàn)美元的財(cái)產(chǎn)，捕獲874磅可卡因和214磅大麻，對(duì)重要海事基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行57次水上巡邏，攔截17名非法移民，調(diào)查35起污染事件，完成對(duì)外國(guó)船舶的26次安全檢查，進(jìn)行105次海上檢查，調(diào)查涉及商業(yè)船舶的14起海上人員傷亡事件，通過(guò)國(guó)家海運(yùn)系統(tǒng)促進(jìn)價(jià)值8.7億美元的貨物和商品流通。參見(jiàn) United States Coast Guard，http://www.overview.uscg.mil/，2018年7月12日。，也使美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)成為各個(gè)國(guó)家海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的典范，奠定了其世界領(lǐng)先地位。

中國(guó)可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)規(guī)定，從宏觀和微觀上規(guī)定中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的基本使命和具體執(zhí)法任務(wù)以及執(zhí)法規(guī)范。在現(xiàn)有規(guī)定的中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法涉及的海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)、打擊海上犯罪、漁業(yè)執(zhí)法、海洋科學(xué)研究活動(dòng)的執(zhí)法檢查等領(lǐng)域制定細(xì)化的規(guī)定。比如海上犯罪打擊方面，可以結(jié)合 《刑法》的規(guī)定，具體規(guī)定海上犯罪可能涉及的內(nèi)容，明確執(zhí)法對(duì)象，如海上走私犯罪、海上交通肇事犯罪、海上重大責(zé)任事故犯罪、海洋環(huán)境污染犯罪等。除了海洋環(huán)境保護(hù)、海上犯罪、漁業(yè)執(zhí)法、海洋科研檢查等領(lǐng)域，還可根據(jù)我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的實(shí)踐，適當(dāng)擴(kuò)大海上維權(quán)執(zhí)法的對(duì)象和領(lǐng)域，比如可將海洋水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、海上反恐等涵蓋進(jìn)中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的范圍。

海上維權(quán)執(zhí)法是中國(guó)海警局的首要職責(zé)，也是其角色定位。海上維權(quán)執(zhí)法包括兩方面的含義，即對(duì)內(nèi)執(zhí)法，對(duì)外維權(quán)。維權(quán)包含維護(hù)國(guó)家主權(quán)與海洋權(quán)益。在 “一帶一路”背景下，面對(duì)海上非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，尤其在東海、南海爭(zhēng)端等對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)與海洋權(quán)益構(gòu)成威脅的形勢(shì)下，中國(guó)海警局海上維權(quán)的角色應(yīng)受到重視，其維權(quán)職能應(yīng)被提升至更高層面，突出海上維權(quán)職能。國(guó)土安全與國(guó)防是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的第一使命與職責(zé)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)2002年《國(guó)土安全法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了5項(xiàng)國(guó)土安全類(lèi)任務(wù)。捍衛(wèi)國(guó)家海洋主權(quán)、保護(hù)美國(guó)海上邊界不受侵犯是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的目的和宗旨。美國(guó)海上執(zhí)法中國(guó)土安全與國(guó)防的使命和中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法中 “海上維權(quán)”的內(nèi)涵相似。中國(guó)海警局海上維權(quán)職能的行使可借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)關(guān)于國(guó)土安全與國(guó)防職責(zé)的規(guī)定，專(zhuān)門(mén)確立海上對(duì)外維權(quán)的任務(wù)，將海上維權(quán)提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。

在中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)不斷推進(jìn)的背景下，作為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)家海洋權(quán)益的重要手段，海上維權(quán)執(zhí)法舉足輕重。而且，在中國(guó) “軍民融合”戰(zhàn)略[1]2013年3月，中共中央總書(shū)記、中國(guó)國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在出席十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)富國(guó)和強(qiáng)軍的統(tǒng)一。進(jìn)一步做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，堅(jiān)持需求牽引、國(guó)家主導(dǎo)，努力形成基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域軍民深度融合的發(fā)展格局。2015年3月，習(xí)近平在出席十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是我們長(zhǎng)期探索經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重大成果，是從國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)作出的重大決策。中共中央政治局2017年1月22日召開(kāi)會(huì)議，決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)，由習(xí)近平任主任。推進(jìn)的背景下，海上維權(quán)關(guān)乎到國(guó)家安全與主權(quán)，其地位重要性不言而喻。

目前，中美海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)初步建立起友好合作關(guān)系。中美雙方通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、召開(kāi)定期海洋漁業(yè)執(zhí)法會(huì)議、人員和執(zhí)法船只互相訪問(wèn)等形式，在共同打擊公海大型流網(wǎng)非法作業(yè)方面取得了一定成效。2015年舉行的第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，專(zhuān)門(mén)針對(duì) “海事安全”和 “海上執(zhí)法”列出了具體成果清單。〔10〕中美兩國(guó)在2014年4月達(dá)成了海軍海上意外相遇行為準(zhǔn)則。〔11〕如今，全球性的海洋問(wèn)題逐漸暴露，且各種各樣的海洋問(wèn)題給海上安全帶來(lái)愈來(lái)愈大的挑戰(zhàn)。由于海洋問(wèn)題的復(fù)雜性與海洋權(quán)屬的國(guó)際特性，海洋安全的保護(hù)離不開(kāi)國(guó)際合作，尤其是海洋大國(guó)之間的執(zhí)法與合作。在海上非傳統(tǒng)安全背景和我國(guó)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略背景下，中美兩國(guó)海上執(zhí)法機(jī)制的海上安全執(zhí)法合作將愈發(fā)重要和緊迫，雙方應(yīng)朝著保護(hù)海上安全的目標(biāo)繼續(xù)加強(qiáng)海上安全執(zhí)法合作，拓展合作的領(lǐng)域與深度。