馬春華

(中國社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，北京 100732)

隨著人口老齡化加劇和人口預(yù)期壽命的延長，家庭對于照顧的需求增加，而隨著更多女性進(jìn)入勞動力市場從照顧者變?yōu)楣ぷ髡遊1]，照顧的供給減少，原有的照顧供需呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，出現(xiàn)了所謂的“照顧赤字”或者“照顧危機(jī)”[2]。這種照顧危機(jī)具有全球性和跨國性，不僅因?yàn)閲?、勞動力市場和家庭之間存在著制度性分離(disjuncture)[3]，更因?yàn)楦鱾€國家之間的相互競爭，公民的權(quán)利建立在其經(jīng)濟(jì)活動的角色基礎(chǔ)之上[4]。各個國家照顧危機(jī)的具體狀況，除了與國內(nèi)的政治和經(jīng)濟(jì)條件有關(guān)之外，也與其地理位置和經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全球照顧鏈中所處的不同位置有關(guān)[5]。

世界各國，無論是在兒童照顧方面還是在老人照顧方面，都可能面臨照顧危機(jī)。但是兩者有不同的根源:前者是照顧需求沒有增加，而照顧供給在減少；后者是照顧需求在增加，而照顧供給在減少。雖然從照顧的供需平衡來看，老人照顧危機(jī)可能更為嚴(yán)重，但是由于兒童作為公共產(chǎn)品或者社會投資品的特性，決定著國家未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會可持續(xù)性，兒童照顧危機(jī)依然引起了廣泛的關(guān)注和討論，這也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。與其他國家相似，中國在兒童照顧領(lǐng)域也面臨著“兒童照顧危機(jī)”[6]。

許多國家的照顧危機(jī)，源于女性就業(yè)造成照顧者減少進(jìn)而導(dǎo)致照顧供需的失衡。與其他國家不同，中華人民共和國成立后經(jīng)過社會主義建設(shè)，女性的就業(yè)率一直保持在較高水平。20世紀(jì)70年代末，中國的城市勞動年齡婦女就業(yè)的比例在90%以上[7]，但是勞動力市場的性別平等和家庭內(nèi)部的性別平等沒有并行，依然由女性承擔(dān)照顧兒童的主要責(zé)任。當(dāng)時中國女性就已經(jīng)面臨工作和家庭的沖突，只是由于城市的女職工享有“去家庭化”的福利、農(nóng)村女性有集體親屬和鄰居等非正式照顧的支持[7][8]以及更多的兒童處于被“散養(yǎng)”的狀態(tài)等，兒童照顧需求似乎沒有出現(xiàn)失衡，也沒有出現(xiàn)所謂的兒童照顧危機(jī)。改革開放以后，雖然女性的就業(yè)率受兒童照顧等因素影響下滑(1)根據(jù)世界銀行估算的數(shù)據(jù)，1990年中國15歲以上的女性就業(yè)率為71.56%，2000年為68.97%，2010年為61.29%，2019年為58.23%，呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。就業(yè)率方面，中國提供的數(shù)據(jù)高于世界銀行的估算值，2000年、2016年、2018年分別為75.32%、69.18%、67.66%，但是女性就業(yè)率整體下降的趨勢是一致的。參見World Bank,World Revelopment Indicators,http://databank.wordbank.org,2020。[9][10]，但是和很多國家相比還是處于高位(2)中國的女性就業(yè)率雖然整體趨勢在下降，但仍然處于高位。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2019年中國的女性就業(yè)率為58.32%，而歐美各國中女性就業(yè)率一直排在前列的北歐國家瑞典為57.15%。；而由于計(jì)劃生育限制了生育數(shù)量，家庭對兒童照顧者數(shù)量需求并沒有增加，但是對照顧品質(zhì)的需求卻在不斷提升[11][12]，需要照顧者付出更多的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本和機(jī)會成本。也就是說，兒童照顧需求在增加，照顧的供給卻在減少。一方面，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國家逐步從城市福利體系中撤出；另一方面，伴隨著全面市場化，原來由企業(yè)承擔(dān)的兒童照顧職能被剝離[13]。原有能夠代替或者協(xié)助女性成為兒童照顧者的國家和企業(yè)撤離，使得兒童照顧的責(zé)任重新全部回歸家庭。這時僅僅依靠家庭本身，已經(jīng)無法解決兒童照護(hù)供需失衡的問題，中國開始面臨明顯的兒童照顧危機(jī)。

中國近年來出現(xiàn)的生育率極低、女性就業(yè)率下降等現(xiàn)象，都與兒童照顧危機(jī)有著密切關(guān)系，而這些都影響著國家經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，成為亟待解決的社會問題。那么應(yīng)如何解決兒童照顧危機(jī)呢？其他國家的相關(guān)研究表明，兒童照顧危機(jī)的照顧供需平衡可以通過兒童照顧政策來重新實(shí)現(xiàn)[14][15](P83)。兒童照顧狀況受到家庭收入、父母時間、孩子數(shù)量等個體家庭層面因素的影響，更受到兒童照顧政策等宏觀因素的影響，而且前者在很大程度上也受到后者的影響。

兒童照顧政策與性別及福利國家體制有著密切的關(guān)系。首先，討論兒童照顧的時候必須與女性的角色一同探討，因?yàn)榕猿袚?dān)著主要的照顧責(zé)任[15](P 83)。其次，所謂福利國家體制指的是在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)和提供方面，政府、市場和家庭之間的制度性分工[16]。兒童照顧政策是國家提供的福利產(chǎn)品的一部分，是嵌入國家福利體制中的。有什么樣的國家福利體制，就有什么樣的兒童照顧政策。最后，福利國家體制和性別之間存在密切的關(guān)系。前者建立在一定的性別秩序基礎(chǔ)之上，原有性別秩序的坍塌是現(xiàn)代福利國家面臨危機(jī)的重要原因[15](P 83)。反過來，福利國家體制不僅規(guī)范著生產(chǎn)體制，也規(guī)范著性別體制。福利國家的稅收和轉(zhuǎn)移性所得，也塑造著公眾對性別角色的期待和規(guī)范[17]。

那么，中國兒童照顧政策的現(xiàn)狀如何？這一現(xiàn)狀是如何形成的？對于中國現(xiàn)在的兒童照顧危機(jī)有著怎樣的影響？中國的兒童照顧危機(jī)是否有可能通過兒童照顧政策得到某種程度的緩解？本文首先試圖從國際比較研究的角度，以性別化福利國家體制分析框架為基礎(chǔ)，在構(gòu)建女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式的分析框架之后，從女性勞動力“商品化”和女性兒童照顧“去家庭化”兩個維度，討論不同福利國家兒童照顧政策的形成和現(xiàn)狀，然后探討中國兒童照顧政策的形成和現(xiàn)狀，最后在借鑒其他國家兒童照顧政策的基礎(chǔ)上，對中國兒童照顧政策的未來發(fā)展提出可行性建議，以緩解中國目前面臨的兒童照顧危機(jī)。

一、核心概念：兒童照顧政策

兒童照顧政策是國家對兒童照顧的介入，早在19世紀(jì)末期的法國等歐洲國家就開始實(shí)行。當(dāng)時歐洲各國正在經(jīng)歷工業(yè)化和城市化，惡劣的工作條件和生活條件帶來了嬰兒高死亡率和普遍貧困。為了保護(hù)兒童，政府第一次介入了原本囿于家庭的兒童照顧，內(nèi)容除了普及育兒知識、提供醫(yī)療和生育協(xié)助之外，還包括發(fā)放各種津貼、出臺產(chǎn)假政策，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，嬰幼兒高死亡率的主要原因不是貧困，而是母親不得不外出工作從而對孩子疏于照顧以及惡劣的生活條件[18](PP 38-39)。隨后禁止使用童工的立法和義務(wù)教育制度出臺。1942年英國《貝弗里奇報告》明確提出，國家要為家庭提供養(yǎng)育子女津貼，改變了由家庭獨(dú)立承擔(dān)兒童照顧職能的歷史傳統(tǒng)[19]。

國家介入兒童照顧有不同的理論基礎(chǔ)。第一種理論是從兒童權(quán)利保障的維度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兒童受照顧權(quán)是兒童權(quán)利的基礎(chǔ)性組成部分[20]，比如聯(lián)合國于1959年頒布的《兒童權(quán)利宣言》以及于1989年頒布的《兒童權(quán)利公約》。第二種理論是把兒童視作(準(zhǔn))公共物品，因?yàn)閮和磥沓蔀閯趧尤丝跁r提供的產(chǎn)品和納稅以及提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)并非只有父母能夠享受，而是所有公民都可以享受[21]?，F(xiàn)在由全社會共同照顧兒童，未來兒童才有可能照顧需要照顧的人，保證經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行和社會保障制度的持續(xù)[22]。第三種理論是把兒童視為社會投資品，資源的均等化是未來勞動生產(chǎn)力最優(yōu)化的基礎(chǔ)[23]。國家有責(zé)任確保兒童獲得機(jī)會平等和生活機(jī)會的均等，減少兒童家庭背景對兒童人力資本提升的影響，打破貧困和社會不平等的代際循環(huán)。

無論是從兒童本身還是國家未來的發(fā)展看，國家介入兒童照顧都是應(yīng)該且必需的。本文討論的兒童照顧政策指的是由非特定部門所提供，對象為0-6歲的正常兒童，其主要內(nèi)容包括托育服務(wù)、兒童經(jīng)濟(jì)安全措施以及和雙親相關(guān)的現(xiàn)金給付、親職假以及照顧假等項(xiàng)目[24]。也就是說，兒童照顧政策主要分為收入補(bǔ)充、時間彌補(bǔ)以及托育服務(wù)三個維度。其中收入是指家戶中的個人在暫時退出勞動市場之際獲得就業(yè)收入的補(bǔ)償；時間是指如何使家戶中的男女得以在兒童成長時期暫時退出勞動市場，進(jìn)而獲得照顧兒童的時間；托育服務(wù)的提供者包括國家、社區(qū)、市場以及家庭[25]。兒童照顧政策是福利體制的一部分，涉及不同福利體制的設(shè)計(jì)，而福利體制背后都存在對家庭性別關(guān)系和整個社會性別秩序的預(yù)設(shè)。

二、分析框架：性別和福利國家體制

埃斯平-安德森(G?sta Esping-Anderson)構(gòu)建的福利國家體制(welfare regime)討論的是國家在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)和提供上，政府、市場和家庭之間的制度性分工[15](P 26)。它不僅是一個國家政治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是維持和加強(qiáng)既有國家價值的制度[15](PP 1-2)。埃斯平借由就業(yè)和福利的連結(jié)以及“去商品化”指標(biāo)的建立，區(qū)分了自由(liberal)、保守(conservative)與社會民主(social democratic)三種福利體制[15](PP 26-29)。福利體制可以簡化為“福利體制=福利組合+福利結(jié)果+階層效果”[26]，涉及包括政府、市場和家庭在內(nèi)的總體福利的投入、輸送以及結(jié)果和成效[27]。

現(xiàn)代福利國家的核心是處理資本和勞動力之間的關(guān)系[1]，勞動力市場也是埃斯平的福利體制理論的核心，主要討論國家福利制度如何幫助工人在勞動力市場實(shí)現(xiàn)和資方的權(quán)力平衡。因此，埃斯平的核心概念是勞動力的“去商品化”(de-commodification)[15](PP 35-54)。但是，和傳統(tǒng)福利國家模式一樣，埃斯平的理論框架是建立在傳統(tǒng)男性養(yǎng)家模式基礎(chǔ)上的，也就是“男主外，女主內(nèi)”的模式[28]，男性的就業(yè)必須得到女性無薪照顧工作的支持[29]。在這種模式中，女性的境遇和生命歷程不同于男性[30]，女性勞動力沒有進(jìn)入勞動力市場，沒有經(jīng)歷“商品化”過程，何來“去商品化”？因此，“去商品化”這個概念無法描述女性和福利國家之間的關(guān)系[26]。這是埃斯平的理論受到許多女性主義學(xué)者批評的原因。

埃斯平在后來的研究中指出，福利國家研究中性別和家庭的缺位是因?yàn)閼?zhàn)后形成了基于男性充分穩(wěn)定就業(yè)的核心家庭模式[31](PP 47-48)，面對福利國家的只有男性，女性和家庭被隱匿在男性背后。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)變遷，男性的就業(yè)不再有保障，家庭也變得越來越多樣化，進(jìn)入勞動力市場的女性越來越多[17]，女性開始獨(dú)立面對福利國家。因此，埃斯平提出了“去家庭化”(de-familiazation)這一與“去商品化”平行的概念，并將其作為女性“商品化自己”的前提條件[32]?！叭ゼ彝セ泵枋隽藝?或者市場)在何種程度上使得女性能夠自主地被“商品化”或者獨(dú)立地承擔(dān)家計(jì)。也就是說，這一概念描述了女性原來承擔(dān)的福利提供或者照顧責(zé)任能多大程度轉(zhuǎn)移到國家或者市場的身上[31](P 51)。

女性是主要的照顧提供者，因此埃斯平“去家庭化”的概念間接地討論了照顧的議題。他建構(gòu)的測量“去家庭化”概念的四個指標(biāo)，實(shí)際上都是和照顧政策有關(guān)的，包括政府對整體服務(wù)供給的承諾(除了醫(yī)療保健之外家庭服務(wù)支出占GDP的比重)、國家對補(bǔ)貼育兒家庭的整體承諾(家庭津貼加上稅收減免)、公共兒童托育的普及程度(3歲以下孩子的日托)以及老年人照顧服務(wù)供給(65歲以上老人接受居家養(yǎng)老的比例)。而“去家庭化”有兩條路徑：一條是公共化；另一條是市場化[31](PP 61-64)。至此，在福利體制研究中，照顧成為被關(guān)注的重點(diǎn)之一，“去家庭化”也成為研究照顧政策的重要概念[17]。

在埃斯平于1990年建構(gòu)福利國家體制的分析框架之后，許多女性主義學(xué)者從性別的角度修正了埃斯平的分析框架，建構(gòu)了性別化的福利體制框架[28][31][33][34]，其中最為著名的研究者就是南茜·弗雷澤(Nancy Fraser)。南茜·弗雷澤從性別平等的角度，對福利國家進(jìn)行了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。她認(rèn)為，現(xiàn)在福利國家所面臨的危機(jī)主要源自原有的“男主外，女主內(nèi)”性別秩序的崩塌，而要支持現(xiàn)有的性別平等的新型性別秩序、重新建構(gòu)福利國家有三種方案：“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”(universal breadwinner model)，通過推動女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)性別平等，政策核心是提供日托等育兒服務(wù)；“照顧給予者平行模式”(caregiver parity model)，通過支持非正規(guī)的照顧工作來實(shí)現(xiàn)性別平等，政策核心是照顧者津貼；“普遍照顧者模式”(universal caregiver model)，所有的人既工作也承擔(dān)照顧責(zé)任，國家在這兩個領(lǐng)域內(nèi)對男女兩性提供支持，核心是制定和出臺避免搭便車的政策[28]。

沃爾特·科比(Walter Korpi)的研究則更為關(guān)注女性勞動力的“商品化”[34]。埃斯平雖然引入“去家庭化”的概念來討論女性和福利國家的關(guān)系，但是沒有關(guān)注女性勞動力的“商品化”，也沒有關(guān)注福利體制的“性別化”效果[31]?？票日J(rèn)為，有償和無償勞動的性別分工及公私領(lǐng)域的劃分是性別不平等的主要來源。因此，她以有薪工作和無薪工作為核心，構(gòu)建了性別敏感化的福利國家分類：“總體家庭支持模式”(general family support model)，政策支持的對象是核心家庭，假定女性承擔(dān)著主要的照顧工作和再生產(chǎn)，女性進(jìn)入勞動力市場是暫時的和次要的；“雙薪支持模式”(dual earner support model)，政策鼓勵女性連續(xù)工作，使男性和女性都能夠兼顧父母身份和有薪工作，重新在家庭中分配照顧工作；“市場取向模式”(market oriented policies)，通過市場力量來塑造性別關(guān)系，讓個體通過市場資源或者家庭關(guān)系來解決照顧問題[34]。

從這些研究者提出的性別化福利國家體制分析框架可以看出，從性別角度討論福利國家體制比僅僅從階級角度出發(fā)更為復(fù)雜，因?yàn)榍罢卟粌H關(guān)注生產(chǎn)過程，還關(guān)注再生產(chǎn)過程。性別不平等表現(xiàn)在勞動力市場中，更表現(xiàn)在家庭中，因?yàn)榧彝?nèi)部也是權(quán)力和資源分配的場域。性別化的福利體制理論，不僅要規(guī)范生產(chǎn)體制過程中勞動力和資本的關(guān)系，也要規(guī)范再生產(chǎn)過程中的性別關(guān)系和家庭關(guān)系[17]。埃斯平的福利國家體制關(guān)注的是男性勞動力的“去商品化”，但是沒有關(guān)注女性勞動力為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立的“商品化”；修正后的理論關(guān)注了女性的“去家庭化”，但是沒有討論男性的“再家庭化”；討論了福利體制的“階層化”，但是沒有討論福利體制的“性別化”。弗雷澤和科比等女性主義學(xué)者的性別化福利國家體制分析框架，從不同角度彌補(bǔ)了埃斯平福利體制框架的不足，更適合用于分析兒童照顧政策。

中國臺灣地區(qū)學(xué)者黃志隆在討論福利體制國家如何通過建構(gòu)家庭政策、整合家計(jì)承擔(dān)和兒童照顧責(zé)任時，提出了福利國家體制和家計(jì)承擔(dān)類型的分析框架。他在框架中沒有強(qiáng)調(diào)照顧的性別維度，也沒有和福利體制分析框架中的“商品化”和“去家庭化”相結(jié)合，而是把弗雷澤重構(gòu)福利國家的三種方案視為“家計(jì)承擔(dān)者模式”的理念類型，然后和福利體制國家現(xiàn)實(shí)分類相互對照：“透過國家政策對就業(yè)的支持與否，以及將照顧視為是目的或手段來加以區(qū)分，不同福利國家體制可分別對應(yīng)至不同的家計(jì)承擔(dān)者模式?！彼麖?qiáng)調(diào)這種對照不但能夠說明各個國家在文化與制度組合上可能產(chǎn)生的后果，也能夠反映就業(yè)和兒童照顧工作中難以解決的性別平等問題[35]。這個分析框架把就業(yè)和照顧結(jié)合起來，并且和福利國家體制相對照，進(jìn)行拓展和修訂之后，將有助于分析女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式。

因此，本文結(jié)合埃斯平和弗雷澤、科比的分析框架，在黃志隆研究的基礎(chǔ)上[35]，從性別角度構(gòu)建了女性就業(yè)/照顧關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式(見表1)。也就是說，本文同時從就業(yè)和照顧角度以及“商品化”和“去家庭化”角度討論女性和國家的關(guān)系。其中，女性勞動力的“商品化”采用“是否支持女性就業(yè)”來衡量，女性照顧的“去家庭化”采用“是否支持轉(zhuǎn)移家庭照顧勞動”來衡量，同時也采用將照顧視為目的還是手段做進(jìn)一步區(qū)分。本文的理念類型基于弗雷澤提出的福利國家模式，而科比的框架和弗雷澤的也有著某種對應(yīng)關(guān)系，比如“總體家庭支持模式”和“照顧給予者平行模式”是一致的，“雙薪支持模式”和“普遍照顧者模式”是一致的[15][33]。同時，弗雷澤的福利國家模式只包含能夠支持性別平等的模式，不包括無法支持性別平等的模式，比如“男性家計(jì)承擔(dān)模式”[36]“市場取向模式”[34]。為了增強(qiáng)表1分析框架的適用性，特別是厘清中國在這個框架中的可能位置，筆者在弗雷澤的基礎(chǔ)上增加了兩種理念類型。

表1 女性照顧/就業(yè)關(guān)系的理念類型和現(xiàn)實(shí)模式

弗雷澤的理念類型對應(yīng)不同的基于福利國家體制的現(xiàn)實(shí)模式。在不同理念類型下，有著不同模式的兒童照顧政策。北歐各國(社會民主主義福利體制)均由國家承擔(dān)照顧工作，鼓勵女性和男性一起外出工作[37]，形成“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”，但還沒有進(jìn)入“普遍照顧者模式”[35]；歐陸各國(保守主義福利體制)支持女性和家庭承擔(dān)照顧工作[32](PP 82-83)，不支持女性就業(yè)，形成了“照顧給予者平行模式”；英美(自由主義福利體制)國家中的市場和女性承擔(dān)照顧工作，鼓勵女性就業(yè)，并有政策支持，形成“市場取向模式”(“蠟燭兩頭燒”)；以地中海國家為代表的“家族主義”福利體制[38]和以東亞各國為代表的“生產(chǎn)主義”福利體制[27][39]，則更多是傳統(tǒng)的“男性家計(jì)承擔(dān)模式”，不支持女性就業(yè)，女性和家庭/家族是主要照顧者，無論哪個領(lǐng)域都缺乏政策支持。

根據(jù)表1所示的分析框架，本文依據(jù)福利國家體制，選擇瑞典、法國、美國和韓國作為現(xiàn)實(shí)模式來分析各個國家的兒童照顧政策。一方面，使用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)家庭政策數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)(3)OECD家庭數(shù)據(jù)庫(OECD Family Database)是為了對各個國家的家庭和兒童狀況進(jìn)行跨國比較而建立的，它提供了OECD國家、歐盟成員國和其他合作伙伴的家庭和家庭政策的指標(biāo)和數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來自不同國家和國際數(shù)據(jù)庫，包括OECD內(nèi)部和其他組織?，F(xiàn)在這個數(shù)據(jù)庫包括4個維度的70個指標(biāo)，4個維度為：家庭結(jié)構(gòu)；家庭的勞動力市場位置；家庭和兒童的公共政策；兒童狀況。每個指標(biāo)都包括明確的定義、方法論、跨國比較數(shù)據(jù)、資料來源等。也就是說，OECD家庭政策數(shù)據(jù)庫建立初衷就是為了進(jìn)行跨國比較。中國雖然不是OECD國家，但是由于其獨(dú)特的重要性，OECD家庭數(shù)據(jù)庫也包含著可獲得的中國相關(guān)數(shù)據(jù)。[40]，分析這些國家在兒童照顧政策中的收入補(bǔ)充、時間彌補(bǔ)與托育服務(wù)供給方面的狀況，評估各個國家兒童照顧政策的特點(diǎn)及其對于性別關(guān)系和兒童福祉帶來的影響。另一方面，通過政策研究，分析這些國家近年來兒童照顧政策改革的焦點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上著重分析中國兒童照顧政策的歷史、特點(diǎn)，目前相對于其他國家在分析框架中所處的位置，以及特定的兒童照顧模式。

三、從性別角度比較各國兒童照顧政策模式

埃斯平和科比在討論福利體制的類別時，都給出了具體的測量指標(biāo)。因此，在這一部分筆者將基于兩人的測量指標(biāo)，使用世界銀行和OECD的數(shù)據(jù)進(jìn)行跨國比較。然后在此基礎(chǔ)上，再對各個國家的兒童照顧政策進(jìn)行分析，呈現(xiàn)各國在性別化的福利體制模式下的兒童照顧政策，以及在此基礎(chǔ)上形成的兒童照顧模式。

(一)女性的“去家庭化”和“商品化”：基于量化研究的分析

這一部分主要從量化研究來看各個國家支持女性勞動力“商品化”和照顧“去家庭化”的差異，對各個福利國家和女性之間的關(guān)系進(jìn)行整體性分析。雖然“去家庭化”的另一條路徑是市場化，但是因?yàn)楸疚年P(guān)注的重點(diǎn)在國家和女性之間的關(guān)系，故對此暫不涉及。

1.照顧的“去家庭化”水平

表2中包含著埃斯平提出的“去家庭化”指標(biāo)。因?yàn)楣P者在這里討論的是兒童照顧政策，所以不涉及老年人的照顧服務(wù)供給。因?yàn)闆]有各國0-2歲兒童的公共托育機(jī)構(gòu)的入園率數(shù)據(jù)，所以在表2中增加了“人均兒童托育公共支出”“兒童托育公共支出占GDP的比重”等指標(biāo)共同說明情況。

表2 各國兒童照顧“去家庭化”水平

續(xù)表瑞典法國美國西班牙韓國男性的假期(天) 陪產(chǎn)假0.81.804.30.6 育兒假+兒童照顧假(天)10.03.60014.8兒童托育兒童托育覆蓋面(0-2歲、2017年)(%)46.656.328.036.456.3兒童托育公共支出占GDP的比重(0-5歲、2017年)(%)1.10.6000.5人均兒童托育公共支出(2017年、USD PPP)(元) 0-2歲1430072007003006500 3-5歲73007600420053006100 0-5歲107007400250025006300兒童照顧“去家庭化程度”最強(qiáng)較強(qiáng)最弱較弱中等

從表2的數(shù)據(jù)可以看出，不同指標(biāo)結(jié)果是類似的，這和埃斯平的分析也是一致的[31]。代表“社會民主福利體制”的瑞典“去家庭化”程度最高，而代表“自由主義福利體制”的美國“去家庭化”程度最低。雖然法國所屬的“保守主義福利體制”強(qiáng)調(diào)國家對于家庭的輔助作用，支持傳統(tǒng)的家庭模式，但是除了“人均兒童托育公共支出”這一指標(biāo)，法國的“去家庭化”程度也是極高的，其他幾個指標(biāo)甚至超過了瑞典。相較而言，韓國的“去家庭化”程度又超過了西班牙，這兩個國家因?yàn)閷彝?家族的重視，常常被劃為支持傳統(tǒng)的男性家計(jì)承擔(dān)模式的國家。

時間成本的彌補(bǔ)是兒童照顧政策的重點(diǎn)之一。埃斯平的“去家庭化”指標(biāo)中沒有包含有關(guān)親職假的指標(biāo)，但是科比在建構(gòu)性別敏感的福利國家類型時，測量“雙薪家庭支持模式”的指標(biāo)中包括有薪育兒假和有薪父職假[34]。因此，在表2中，筆者總結(jié)了各國的親職假政策，從時間成本彌補(bǔ)的角度來比較各個國家對于照顧“去家庭化”的支持程度。因?yàn)楦鱾€國家的親職假津貼長度和津貼的工資替代率不同，為便于比較，本文使用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“等價全薪親職假”指標(biāo)。

對于女性來說，除美國之外，各個國家的等價全薪產(chǎn)假都相對較長，但是西班牙沒有育兒假，因此總體而言，育兒假時間最長的是瑞典，其次是韓國，再次是法國。對于男性來說，等價全薪陪產(chǎn)假除西班牙之外，其他國家都相對較少，其中美國為0。由于瑞典和韓國的男性也可以享受育兒假，因此這兩個國家在推動男性“再家庭化”的力度方面和其推動女性“去家庭化”是一致的。而西班牙在此方面缺乏政策支持。

2.女性勞動力的“商品化”水平

在討論女性和福利國家時，女性主義研究者關(guān)注的重點(diǎn)之一是女性就業(yè)，因?yàn)閯趧恿κ袌霾粌H是物質(zhì)資源分配和階層化的主要領(lǐng)域，而且影響著女性在家庭中的協(xié)商權(quán)利和互動模式，這是改變原有照顧性別分工的先決條件[34]。因此，國家對于女性就業(yè)(“商品化”)的支持程度是分析女性和福利國家關(guān)系的重要維度。女性大規(guī)模進(jìn)入勞動力市場，也是建立在傳統(tǒng)性別秩序上的福利國家遭遇危機(jī)的重要原因。

從表3可以看出，5個國家中，女性就業(yè)率最高的是瑞典，其次是韓國，最后是法國和西班牙。這個結(jié)果在一定程度上反映出各國對于女性就業(yè)的支持程度。對于兒童照顧而言，母親的就業(yè)率是更為重要的指標(biāo)。瑞典母親就業(yè)率在各個國家中是最高的。從時間分配可以看出，兩性的工作時間差異并不大，但是照顧時間的差異非常明顯，特別是法國?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論在哪個國家，無論家庭中孩子的數(shù)量有多少，具體到家中有0-6歲兒童家庭照顧時間的分配，依然是女性承擔(dān)了主要的照顧工作。其中，韓國兩性時間分配差異最大，瑞典兩性時間分配差異最小。從分析可以看出，雖然兩個國家的政策都在推動父親參與兒童照顧，但是差異仍然明顯。

表3 各國女性勞動力“商品化”水平 單位：%

(二)各國兒童照顧政策的比較分析：基于政策研究

本部分將從政策研究角度，基于福利體制，圍繞兒童照顧政策的3個維度(收入的補(bǔ)充、時間的彌補(bǔ)以及托育服務(wù))分析各國兒童照顧政策的形成和變化，以展示兒童照顧政策模式(見表4)。

1.各國兒童照顧政策和照顧模式

瑞典是社會民主主義福利體制的代表，在兒童照顧“去家庭化”方面表現(xiàn)出極高水平。瑞典的兒童照顧政策基于其普遍主義和平等主義的價值觀。普遍主義意味著所有公民都有權(quán)享受基本福利[37](PP 78-80)[41](P 84)；平等主義則意味著所有公民都應(yīng)該平等地承擔(dān)家庭和社會的角色[42]，最終形成人民負(fù)責(zé)工作納稅、國家承擔(dān)養(yǎng)老撫幼責(zé)任的模式[42](P 128)。因此，如表4所示，瑞典一方面支持女性外出就業(yè)，另一方面通過豐厚的收入補(bǔ)償[43][44]、長達(dá)16個月的育兒假[45]以及高品質(zhì)的公共托育服務(wù)體系[42]來承擔(dān)國家兒童照顧責(zé)任，形成“國家+雙薪父母”共同照顧兒童的模式，讓雙薪父母能夠兼顧工作和家庭，形成了生產(chǎn)和再生產(chǎn)之間正向延續(xù)的循環(huán)[45][46]。

被歸為保守主義福利體制的法國，社會政策更多地受到共和及反教會干預(yù)精神的引導(dǎo)[31](P 82)。因?yàn)榉▏菤W洲第一個經(jīng)歷生育率下降的國家[47]，所以生育成為法國兒童照顧政策的核心。如表4所示，法國不支持女性就業(yè)，但是為了支持生育，國家給職業(yè)女性提供了多樣化和高品質(zhì)的托幼服務(wù)，特別是較為完善的學(xué)前教育(幼兒園)體系[48]。給所有兒童提供豐厚的現(xiàn)金福利，一方面保證兒童健康成長，另一方面保證了女性即使不就業(yè)也有收入來源[49]。法國的產(chǎn)假和陪產(chǎn)假都不長，慷慨的假期津貼也保證了彌補(bǔ)時間成本時家庭的經(jīng)濟(jì)安全。通過這種兒童照顧政策模式，法國實(shí)現(xiàn)了“女性+國家”兒童照顧模式：未就業(yè)女性為主要照顧者，國家通過現(xiàn)金、假期予以輔助；就業(yè)女性依賴國家提供托育服務(wù)，必要時可依靠豐厚津貼進(jìn)行市場化購買服務(wù)。

美國作為自由主義福利體制國家，核心價值觀就是個人主義和自由主義，他們認(rèn)為自由放任的經(jīng)濟(jì)和社會政策才能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮[50](PP 307-308)。因此，美國的兒童照顧政策一直延續(xù)英國“濟(jì)貧法案”的脈絡(luò)，也就是只救助貧困兒童。和其他發(fā)達(dá)資本主義國家相比，美國是唯一沒有普惠制兒童津貼[51]且唯一沒有法定產(chǎn)假的國家[52]，不具備公立兒童托育服務(wù)體系，而更多依賴市場和志愿者團(tuán)體解決。但美國社會又強(qiáng)調(diào)工作倫理，其民眾普遍認(rèn)為所有的福利都應(yīng)該通過工作獲得，所以美國鼓勵和支持女性就業(yè)。結(jié)果是，美國職業(yè)婦女常常面臨“蠟燭兩頭燒”的局面，一般家庭的兒童不得不在正規(guī)的兒童保育機(jī)構(gòu)、非正規(guī)的兒童保育機(jī)構(gòu)和親戚家之間來回奔波[53]，由此形成“女性+市場”的兒童照顧模式。

作為南歐家族主義福利體制國家代表的西班牙，福利供給的核心價值觀是庇護(hù)主義，擴(kuò)大家庭在福利供給中處于核心地位[54][55]，兒童照顧在很大程度上由家庭成員和親屬承擔(dān)[56]。和其他國家相比，西班牙的兒童照顧政策剛剛起步，也有普惠制的“兒童出生/收養(yǎng)”津貼，但是津貼不夠豐厚；產(chǎn)假時間只有16周、陪產(chǎn)假8周、育兒假1年，但是無薪，因此無法保證休假期間家庭的經(jīng)濟(jì)安全。西班牙不支持女性就業(yè)，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的家庭性別分工帶來的強(qiáng)烈的家族義務(wù)感仍然被大眾廣為接受[57]。但是，隨著女性受教育程度提高等原因的影響，越來越多的女性選擇外出工作，也迫使政府提升兒童托育服務(wù)。一方面改善0-3歲兒童托育品質(zhì)[58](P 175)，另一方面把3-6歲兒童托育納入全日制的學(xué)前教育。在這種情況下，西班牙形成了“家族+女性+國家+市場”的兒童照顧模式。

作為東亞生產(chǎn)主義福利體制的國家，韓國的兒童照顧政策從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[59]，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的家庭主義傾向，國家通過二元制的就業(yè)體系，支持傳統(tǒng)家庭性別分工[60]。但是，持續(xù)的生育率下降促使韓國政府開始考慮應(yīng)對策略。為了應(yīng)對生育率下降帶來的勞動力短缺，韓國開始鼓勵女性外出就業(yè)。韓國政府出臺的兒童照顧政策是幫助女性緩解工作和家庭沖突的主要舉措之一，包括慷慨的收入補(bǔ)償[61](P 24)，父母均可享受的有償帶薪假期[61](PP 19-20)，還有借助私營托育服務(wù)提供者迅速發(fā)展起來的托育中心、幼兒園和居家保姆服務(wù)[61](P 22)，形成了“女性+國家+市場”的兒童照顧模式。

表4 各國兒童照顧“去家庭化”政策和女性勞動力“商品化”政策比較研究

2.各國兒童照顧政策的效果

如表4所示，筆者在討論各國兒童照顧政策時選擇了“總和生育率”“母親就業(yè)率”“兒童貧困率”3個指標(biāo)。從前面的分析可以看出，法國和韓國出臺兒童照顧政策背后的主要推動力是生育率的持續(xù)下降。但是，因?yàn)榉▏鴱?0世紀(jì)初就開始發(fā)起支持生育率的運(yùn)動，而韓國從近20年特別是2005年總和生育率下降到1.05才開始出臺兒童照顧政策，所以法國的總和生育率在2017年能夠達(dá)到1.86，在歐洲各國也處于前列，而韓國的總和生育率2018年甚至下降至0.98。兒童照顧政策是影響生育率的重要因素，這從兒童照顧“去家庭化”水平最高的瑞典的總和生育率達(dá)到1.78也可以看出，而兒童照顧“去家庭化”水平最低的美國能夠保持較高的生育水平，很大程度源于大量移民的生育貢獻(xiàn)。也就是說，兒童照顧政策是生育水平的重要影響因素，但不是唯一影響因素。

兒童照顧政策的目標(biāo)之一是減少女性面臨的工作和家庭沖突。如果使用工作家庭沖突指數(shù)比較各國兒童照顧政策的效果可能更為適宜，但是這種跨國比較可能需要較長的篇幅論述，所以本文選擇了“母親就業(yè)率”來說明兒童照顧政策的效果，這也是各國是否支持女性勞動力“商品化”的結(jié)果。從表4可以看出，在不支持女性外出工作的法國，因?yàn)橥晟频耐杏追?wù)體系，母親就業(yè)率僅次于瑞典，達(dá)到72.2%。美國母親較高的就業(yè)率是因?yàn)閲彝苿庸ぷ鱾惱?，鼓勵女性就業(yè)，而且福利是和工作綁定的，因此母親就業(yè)率達(dá)到65.7%。毫無疑問，國家既支持女性就業(yè)，又提供了相對完善的兒童照顧政策的瑞典的母親就業(yè)率是最高的，達(dá)到83.1%。

毋庸置疑，兒童照顧政策的另一個目標(biāo)是改善兒童福祉。兒童福祉包括兒童健康狀況、兒童教育水平等眾多維度。本文選擇了“兒童貧困率”作為代表性指標(biāo)來說明各個國家兒童福祉狀況，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況是決定兒童福祉的基礎(chǔ)因素。從表4可以看出，兒童貧困率最低的是兒童照顧政策最為完善的瑞典(8.94%)，其次是較為完善的法國(11.46%)，而美國和西班牙兒童貧困率都超過了20%，高于OECD各國平均水平(13.12%)。無法否認(rèn)，此一結(jié)果與美國和西班牙的兒童照顧政策不完善有關(guān)。

3.各國兒童照顧政策的改革和發(fā)展方向

在弗雷澤的分析框架中，“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”通過推動女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)平等，許多福利都是和就業(yè)綁定的。國家和市場承擔(dān)主要的照顧工作，而普惠和高品質(zhì)的托育體系是政策的關(guān)鍵[28]。就經(jīng)驗(yàn)層面而言，瑞典的福利體制很大程度上屬于“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”。而“普遍照顧者模式”，也即打破公私界限，女性進(jìn)入公領(lǐng)域開始工作、男性進(jìn)入私領(lǐng)域承擔(dān)照顧責(zé)任是瑞典兒童照顧政策改革的方向：1995年提出父親專門享有不可轉(zhuǎn)讓的育兒假“配額”；2008年引入“性別平等獎勵”，鼓勵父母平分育兒假。但是男性享用育兒假的比例相對較低，說明這種模式的轉(zhuǎn)型尚未實(shí)現(xiàn)[46]。

法國的兒童照顧政策也處于不斷調(diào)整中，從偏重現(xiàn)金福利到為職業(yè)婦女提供完善的托育服務(wù)，從支持生育為核心到現(xiàn)在同時重視兒童貧困問題。從兒童照顧政策的角度而言，法國表現(xiàn)出明顯的“照顧給予者平行模式”，承擔(dān)照顧工作的還是家庭和女性，只是國家通過公共資金來支持。這種福利體制尊重兩性的差異，但保證兩性之間的差異不需要女性付出更多的成本，原有的無薪勞動和有薪勞動擁有同等的經(jīng)濟(jì)地位[28]。從前文分析來看，即使和瑞典等北歐國家相比，法國的兒童照顧政策在收入補(bǔ)充和兒童托育服務(wù)上都毫不遜色。而從政策結(jié)果來看，法國兒童照顧政策也相當(dāng)成功。

弗雷澤在研究中指出“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”是美國女性主義者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)性別平等的模式[28]，但是現(xiàn)實(shí)中美國的照顧模式可能只是向這一方向推進(jìn)，還不能被劃歸為這種模式，因?yàn)槿狈θ胀兄愔С峙跃蜆I(yè)的政策，家庭和個人更多還是面向市場尋找解決方式。這種特點(diǎn)像科比在研究中提出的“市場化取向模式”，而這種模式的兒童照顧工作也是依靠市場來組織的[34]。美國雖然在兒童照顧政策方面不斷推進(jìn)，但是依然具有市場化取向模式的特征。

西班牙的兒童照顧政策表現(xiàn)出明顯的“家族主義”特點(diǎn)[62]。隨著女性就業(yè)率的上升，雙薪制的核心家庭越來越多，迫使政府出臺兒童照顧政策，兒童照顧模式也有從“男性家計(jì)承擔(dān)模式”向“市場化取向模式”轉(zhuǎn)變的趨勢。同時，西班牙兒童照顧政策的調(diào)整，也表現(xiàn)出與瑞典類似的特征，即推動父親參與育兒，陪產(chǎn)假從2012年的3周迅速延長到2019年的8周，而且得到越來越多的認(rèn)同[63]，這也表現(xiàn)出向“普遍照顧者模式”轉(zhuǎn)變的趨勢。

從韓國的改革方向可以看出，韓國的兒童照顧政策模式有從傳統(tǒng)的“男性家計(jì)承擔(dān)模式”向“照顧給予者平行模式”轉(zhuǎn)變的傾向，因?yàn)轫n國在相關(guān)政策改革中強(qiáng)調(diào)性別平等，同時由于勞動力短缺國家開始鼓勵女性外出工作，其兒童照顧政策實(shí)際上是將照顧作為手段。國家也試圖給兒童的照顧者提供豐厚的津貼，使照顧工作和勞動力市場工作具有相同的價值，以此來提高生育率和實(shí)現(xiàn)性別平等。韓國還給父親提供了慷慨的育兒假，推動父親參與育兒，這也在某種程度表現(xiàn)出向“普遍照顧者模式”轉(zhuǎn)變的傾向。

四、中國的兒童照顧政策模式

與曾經(jīng)的日本、韓國等東亞國家類似，中國的兒童照顧也一直是母親和家庭的責(zé)任，國家很少介入。中華人民共和國建立后，為了落實(shí)性別平等，國家曾經(jīng)努力推動女性進(jìn)入勞動力市場，鼓勵和支持(城市)女性就業(yè)。因此到20世紀(jì)70年代末，中國城市勞動年齡婦女就業(yè)比例達(dá)90%以上[7]。雖然近20年來中國女性的就業(yè)率呈持續(xù)下降的趨勢，但還是明顯高于包括瑞典在內(nèi)的其他國家[9]。換句話說，在中國，女性生命歷程的“男性化”及女性勞動力的“商品化”早已開始。改革開放之后，隨著女性就業(yè)市場化體制的建立，女性勞動力的“商品化”程度才開始降低。

另外一個導(dǎo)致女性就業(yè)率降低的原因是家庭和職業(yè)的沖突[10]。這種沖突的一種解決辦法就是少生或者不生[64][65]。這是近年來中國生育率下降并在低位徘徊不前的重要原因。因此，政府不斷放寬生育政策，2016年開始實(shí)施“全面二孩”政策。全國延長了產(chǎn)假，各個省級區(qū)域在國家標(biāo)準(zhǔn)層面延伸，出臺了陪產(chǎn)假甚至育兒假，推動兒童照顧“去家庭化”。研究還發(fā)現(xiàn)，造成生育率下降的另一個重要原因是生育和養(yǎng)育的高成本[65][66]，因此，在收入補(bǔ)償方面，政府出臺了個人所得稅專項(xiàng)，來分擔(dān)家庭的育兒成本。

(一)收入補(bǔ)充

兒童照顧“去家庭化”的第一種政策工具是分擔(dān)家庭兒童照顧的經(jīng)濟(jì)成本。但無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代還是市場經(jīng)濟(jì)時代，中國都沒有普惠制的家庭津貼、兒童津貼，直到2018年出臺了稅收減免政策。在兒童照顧的收入補(bǔ)充方面，表現(xiàn)出明顯的殘補(bǔ)式特點(diǎn)，主要集中在3個方面：與計(jì)劃生育家庭相關(guān)的津貼，與兒童保健有關(guān)的免費(fèi)政策以及適用于某些處境不利家庭的給付政策，以保障困境兒童能夠健康成長。

2018年底，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法的通知》，規(guī)定從2019年1月1日起施行個人所得稅六項(xiàng)專項(xiàng)減免，其中和兒童有關(guān)的是子女教育的稅收減免，“納稅人的子女接受全日制學(xué)歷教育的相關(guān)支出，按照每個子女每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除”，而“年滿3歲至小學(xué)入學(xué)前處于學(xué)前教育階段的子女，按本條第一款規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，家中有3-6歲的孩子的納稅人可以享受每個子女每月1000元的定額扣除。對于孩子年齡不滿3歲的家庭，這項(xiàng)普惠制的稅收減免沒有任何作用。

與計(jì)劃生育相關(guān)的津貼是國家為了鼓勵計(jì)劃生育實(shí)施提供的福利政策體系。有針對農(nóng)村城市獨(dú)生子女，也有針對獨(dú)生子女父母的獎勵。這不僅針對0-6歲的獨(dú)生子女，還涉及7歲以上的兒童。因?yàn)榻蛸N額度較低，其對于養(yǎng)育0-6歲獨(dú)生子女的家庭幫助較小。而且，2016年之后生育的獨(dú)生子女不享受相關(guān)津貼，因此此項(xiàng)政策基本上對此處討論的0-6歲兒童是無效的。貧困家庭的兒童有專項(xiàng)津貼，包括生活津貼(困境兒童生活補(bǔ)助)和教育方面的補(bǔ)貼(學(xué)前教育資助)。

現(xiàn)在部分地方政府開始提供普惠制的現(xiàn)金津貼，比如深圳的兒童健康成長補(bǔ)貼。深圳符合條件的在園兒童按照每人每年1500元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，每名兒童每年只享受1次補(bǔ)貼，在園期間最多可享受3年補(bǔ)貼。補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)中的1300元(每人每月130元，每年按10個月計(jì)算)用于抵扣在園兒童家長繳納的部分保教費(fèi)，200元由幼兒園統(tǒng)一組織實(shí)施上述在園兒童免費(fèi)體檢及購買兒童讀物等。補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政部門保證。

(二)時間彌補(bǔ)

兒童照顧“去家庭化”的第二種政策工具，是分擔(dān)家庭育兒的時間成本，也就是假期政策。中國一直只有全國性法定產(chǎn)假。1951年全國法定產(chǎn)假出臺時是56天，1988年延長到90天，2012年根據(jù)國際勞工組織出臺的183號公約再次延長到98天。除了時間延長，2012年出臺的《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》中有關(guān)產(chǎn)假的規(guī)定，擴(kuò)大了產(chǎn)假的覆蓋范圍，從1988年的“一切國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的女職工”，擴(kuò)展到“中華人民共和國境內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會組織等用人單位及其女職工”。但其范圍還是相對狹窄的，不包括超過城鎮(zhèn)女性就業(yè)比例一半以上的非正規(guī)就業(yè)的女性[67]，也不包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的女性。

中國沒有全國性的法定陪產(chǎn)假，但是各省的《人口與計(jì)劃生育條例》都把配偶的陪產(chǎn)假(護(hù)理假)作為一種獎勵列入。享受這種假期權(quán)益的資格條件，原來是計(jì)劃生育，2016年之后改成按政策生育，工資替代率都是100%。原來?xiàng)l例中把這種假期稱為“護(hù)理假”，強(qiáng)調(diào)的是對妻子的照顧，而不是參與照顧新生兒。2016年各省條例修訂后改稱“陪產(chǎn)假”，各省的陪產(chǎn)假為7至30天不等。中國也沒有全國性的法定育兒假，但是有11個省級區(qū)域的《人口和計(jì)劃生育條例》設(shè)定了類似育兒假的假期。加上產(chǎn)假，假期最短的省份為10.5個月、最長的為17個月，但是只有母親能夠享受。

(三)托育服務(wù)

兒童照顧“去家庭化”的第三種政策工具是托育服務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，和“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”理念一致，中國也通過推動女性就業(yè)來實(shí)現(xiàn)性別平等。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，除了工作的統(tǒng)分統(tǒng)配，國家還通過構(gòu)建公立兒童托育體系來支持婦女就業(yè)。1953年的《中華人民共和國勞動保險條例》明確要求有一定規(guī)模的單位要設(shè)立托兒所。1955年的《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中小學(xué)和幼兒的規(guī)定》和1956年的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題聯(lián)合通知》都鼓勵企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等興辦托幼機(jī)構(gòu)。單位逐步成為提供兒童照顧服務(wù)的主體。當(dāng)時2個月到3歲兒童的托兒所由衛(wèi)生部主管，3-6歲兒童的幼兒園由教育部主管[6]。

但值得注意的是，這種“去家庭化”的兒童托育體系覆蓋面是有限的，因?yàn)槠淠康氖恰笆古つ軌驕p輕繁重的家務(wù)負(fù)擔(dān)，從事創(chuàng)造性的勞動”[8]。換句話說，只有城市女職工(女工人和女職員)(5)參照1951年《中華人民共和國勞動保險條例》中的定義。能夠從中受益。但是，她們只是職業(yè)女性的一部分，城市中還有女手工業(yè)者等，農(nóng)村中還有務(wù)農(nóng)女性，而針對她們創(chuàng)辦的托育機(jī)構(gòu)只存在了很短一段時間[8]。從數(shù)據(jù)分析來看，1956年底，全國城鎮(zhèn)各種托幼機(jī)構(gòu)，收托兒童達(dá)到125萬名[6]，但是同期女職工人數(shù)為328.6萬人。也就是說，托幼機(jī)構(gòu)服務(wù)可能連女職工的需求也無法滿足(6)雖然這其中可能有部分女職工沒有托育需求，但當(dāng)時計(jì)劃生育尚未實(shí)施，大部分女職工不止有一個孩子。。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，國家在城市建立的“去家庭化”兒童托育模式對城市女性就業(yè)有重要的支持作用，但這種模式并不是普惠性的。

改革開放之后，隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，中國表現(xiàn)出明顯的“生產(chǎn)主義福利體制”特點(diǎn)：政府的支出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先，社會政策的發(fā)展服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，福利分配待遇都是為了強(qiáng)化生產(chǎn)要素的位置[27][66]。因此，國家把資源配置的權(quán)利交給了市場和企業(yè)，“減輕企業(yè)辦社會的負(fù)擔(dān)”成為改革方向。這帶來了兩個后果：一是國家不再直接支持女性就業(yè)，甚至勞動部曾經(jīng)提議婦女“階段就業(yè)”[68]；二是企業(yè)不再承擔(dān)和“再生產(chǎn)”密切相關(guān)的職能，單位開辦的托幼機(jī)構(gòu)被關(guān)閉。曾經(jīng)“去家庭化”的兒童照顧責(zé)任又回到了家庭和市場[69]。

值得關(guān)注的是，這一時期兒童托育的教育因素得到了重視，而照顧因素被淡化了[6]。不過，和歐美等工業(yè)化國家不同的是，教育因素的強(qiáng)調(diào)并不意味著兒童早期人力資本的投入受到重視，否則國家為了積累未來的人力資本，就應(yīng)承擔(dān)更多提供兒童托育服務(wù)的責(zé)任[13]。這一時期對教育因素的強(qiáng)調(diào)，一方面是為了推掉0-3歲的兒童照顧責(zé)任，另一方面是為了把3-6歲兒童托育納入教育體系，為學(xué)前教育市場化奠定基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代教育部推行教育產(chǎn)業(yè)化政策，屬于教育體系的學(xué)前教育的產(chǎn)業(yè)化、市場化似乎就成了合乎邏輯的結(jié)果。這也可以從政府的政策導(dǎo)向看出，“鼓勵多渠道、多形式社會集體辦學(xué)和民間辦學(xué)”，民辦托幼機(jī)構(gòu)逐漸興起，占據(jù)的份額越來越大。

在兒童托育方面，國家直到2010年之前都沒有出臺具體政策。市場化的兒童托育服務(wù)，成為低收入和貧困家庭的負(fù)擔(dān)[69]。2010年教育部出臺《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，提出要建立公辦民辦并舉的托育發(fā)展體制，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村的公立幼兒園體系。同年，國務(wù)院出臺《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，提出地方政府應(yīng)該承擔(dān)發(fā)展當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育的主要任務(wù)。2011年，教育部和財(cái)政部共同出臺《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的投入將以地方財(cái)政為主，中央以獎補(bǔ)的形式提供補(bǔ)貼。2010年以后，3-6歲的兒童托育(學(xué)前教育)明顯獲得了更多的重視，各級財(cái)政也加大了對學(xué)前教育的投入。

對于0-3歲的嬰幼兒，相關(guān)政策更為缺乏。2017年國務(wù)院頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)發(fā)展0-3歲嬰幼兒的早期教育，要探索公益性的嬰幼兒早期教育服務(wù)。值得注意的是，對于嬰幼兒的托育政策，是“早期教育”，而不是“照顧”。2019年出臺的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，政府改用“照護(hù)”一詞，0-3歲嬰幼兒的“照顧”得到了重視，但在責(zé)任歸屬方面，政府還是強(qiáng)調(diào)由家庭承擔(dān)主體責(zé)任，政府承擔(dān)責(zé)任的只是照護(hù)困難群體。0-3歲嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)呈現(xiàn)出明顯的殘補(bǔ)性特點(diǎn)。

五、討論和建議

從前面的分析可以看出，中國女性的就業(yè)率雖然一直下降，但是和其他國家相比還是處于高位，也就是說女性勞動力“商品化”程度依然很高。但是，由于中國女性就業(yè)機(jī)制已經(jīng)取決于市場[13]，國家已經(jīng)不再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代那樣直接干預(yù)，因此也沒有其他相應(yīng)政策來支持女性就業(yè)。從兒童照顧“去家庭化”水平來看，中國在這一方面低于同為東亞國家的韓國，甚至和自由主義福利體制的美國類似，唯一明顯的不同就是中國有法定帶薪產(chǎn)假。中國也沒有普惠性的收入補(bǔ)充，而在兒童公共托育服務(wù)體系建構(gòu)方面也是剛剛起步，雖然3-6歲的兒童托育體系有了很大發(fā)展，但也主要依靠私立托育機(jī)構(gòu)。在這種情況下，中國女性和美國女性同樣面臨“蠟燭兩頭燒”的局面，中國的兒童照顧危機(jī)也難以避免。

如果從弗雷澤的性別化福利體制框架來細(xì)致討論中國的兒童照顧模式，則情況更為復(fù)雜。不同發(fā)展階段情況不同，城鄉(xiāng)之間也存在差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，城市特定人群表現(xiàn)出“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”特點(diǎn)，兒童照顧模式則呈現(xiàn)出“國家+女性”模式(部分城市)+“女性+家庭”(部分城市+部分農(nóng)村)模式。市場經(jīng)濟(jì)體制改革之后，隨著國家的角色弱化，兒童照顧模式呈現(xiàn)“女性+家庭+市場”模式。2010年前后國家相關(guān)政策出臺，兒童照顧模式呈現(xiàn)出“女性+家庭+市場+國家(少量)”模式。中國最近的兒童照顧政策改革，包括部分地方政府提供普惠性的兒童津貼，各地方政府也出臺更多假期政策，建構(gòu)3-6歲兒童托育體系，啟動0-3歲兒童的照護(hù)服務(wù)體系，主要目標(biāo)都是為了提高生育率。兒童照顧政策只是一種手段，而不是目的。

回到本文的分析框架(見表1)，可以更加清楚地看到兒童照顧模式中中國相對其他國家的位置。從女性勞動力“商品化”和照顧“去家庭化”角度看，中國原來并沒有處于最右邊的“傳統(tǒng)男性家計(jì)承擔(dān)模式”，而是處于最左邊“普遍性家計(jì)承擔(dān)者模式”，也就是說，國家對于女性就業(yè)(“商品化”)還是采取支持模式，但是在照顧“去家庭化”方面只是對于城市部分女性有一定程度的支持。改革開放之后，由于國家把女性就業(yè)逐步交給市場來主導(dǎo)，中國向表格的右方逐漸移動。為了推動生育，國家對兒童照顧政策進(jìn)行了修訂，所以兒童照顧模式向照顧“去家庭化”又有一定的發(fā)展，不過依然是用于支持生育的手段，因此位置向上移動，處于“市場化取向模式”和“照顧給予者平行模式”之間。

中國兒童照顧政策的殘缺是兒童照顧危機(jī)出現(xiàn)的主要因素，同時導(dǎo)致中國的生育率在低位徘徊不前，女性(尤其是母親)就業(yè)率持續(xù)下降，兒童貧困率高于其他群體。為了緩解兒童照顧危機(jī)，改變低生育率、高貧困率和就業(yè)率下降的情況，中國應(yīng)該努力推動兒童照顧“去家庭化”水平。從前文國際比較可以看出，不同國家有不同側(cè)重點(diǎn)：瑞典和法國建構(gòu)了一套完善而高品質(zhì)的兒童托育體系，瑞典和韓國通過父親配額的家庭政策推動男性參與育兒，法國提供豐厚的現(xiàn)金來分擔(dān)家庭育兒的經(jīng)濟(jì)成本。

在推動兒童照顧“去家庭化”的同時，要關(guān)注性別平等問題，因?yàn)閮和咭a(chǎn)生良好的效果，必須支持目前以性別平等為特點(diǎn)的性別秩序。從兒童照顧政策的效果來看，無論國家是否支持女性就業(yè)，無論兒童照顧政策是手段還是目的，瑞典的“普遍家計(jì)承擔(dān)者模式”和法國的“照顧給予者平行模式”都實(shí)現(xiàn)了高生育率、高母親就業(yè)率和低兒童貧困率。因此，中國兒童照顧政策的改革可以借鑒這些國家的經(jīng)驗(yàn)，著重從兒童照顧政策的主要政策工具入手，推動兒童照顧“去家庭化”水平。

(一)收入補(bǔ)充

以各種津貼為代表的豐厚收入補(bǔ)償是“照顧者給予者平行模式”偏愛的政策工具，豐厚的津貼對于推動女性就業(yè)不利，也容易對國家財(cái)政造成較大的壓力，特別是對中國這樣人口基數(shù)龐大的國家而言。但是，國家給所有兒童提供普惠制的津貼，具有保護(hù)兒童權(quán)利的象征意義。如果中央政府發(fā)放普惠制的兒童津貼難度比較大，可以鼓勵有條件的地方政府發(fā)放類似的津貼，同時對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予一定的補(bǔ)貼。

2019年開始實(shí)施的個稅專項(xiàng)抵扣，對0-2歲的兒童家庭沒有任何支持作用，而3-6歲兒童家庭可以從中受益。這項(xiàng)政策更多地從兒童教育角度出發(fā)，而不是關(guān)注兒童照顧。這項(xiàng)政策還需要進(jìn)一步調(diào)整，因?yàn)?-2歲兒童的照顧費(fèi)用對家庭來說壓力更大。針對這些貧困家庭和兒童，國家已經(jīng)出臺了一些資產(chǎn)審查式的補(bǔ)貼，在一定程度上減少了貧困家庭在教育、醫(yī)療等方面的支出。但可能因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣，許多家庭不得不放棄這一權(quán)利。如何落實(shí)這些政策，可能需要進(jìn)一步考量。

(二)時間彌補(bǔ)

生育是一種社會功能，所有的女性都應(yīng)該得到充分的生育保護(hù)，這是女性的基本勞動權(quán)利。中國唯一法定產(chǎn)假覆蓋面有限。根據(jù)國際勞工組織的估算，中國產(chǎn)假的法定覆蓋面是10%-32%[70]，屬于覆蓋面比較低的國家之一[71]。政府應(yīng)該考慮擴(kuò)大法定產(chǎn)假的覆蓋面，把占女性就業(yè)人口一半以上的非正規(guī)就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的女性納入保護(hù)之中，保證生育不會威脅到其經(jīng)濟(jì)安全和就業(yè)安全。這些女性群體本來就是就業(yè)女性中最為脆弱的群體。

中國現(xiàn)在的全國法定產(chǎn)假延長到98天，只達(dá)到了國際勞工組織182號公約的最低要求，而且沒有法定育兒假。14周的假期不足以讓母親陪伴年幼的孩子，以及維持母乳喂養(yǎng)。雖然各省級區(qū)域都根據(jù)具體情況延長了產(chǎn)假，但為了避免地域性歧視，政府應(yīng)該考慮延長全國性的法定產(chǎn)假，至少可以延長到4.5個月，同時考慮出臺育兒假的可能。12個月的親職假可能是較為合適的假期長度，既不會對育兒造成負(fù)面影響，也不會對女性未來工作收入有較大的負(fù)面作用[72]。

中國沒有全國統(tǒng)一的法定陪產(chǎn)假。各省級層面的陪產(chǎn)假，更多是作為一種照顧孕產(chǎn)妻子的假期，而不是推動男性參與照顧新生兒。國家應(yīng)該制定全國法定的陪產(chǎn)假，表明國家鼓勵男性育兒的態(tài)度，推動家庭領(lǐng)域中男性生命歷程“女性化”的可能，這既有利于性別平等，也有利于孩子成長。具體時間可以根據(jù)各省級區(qū)域執(zhí)行的情況，協(xié)商一個能夠?yàn)楣俜浇邮艿臅r間長度。如果國家能夠出臺育兒假，應(yīng)該也規(guī)定男性享有同樣的權(quán)利，同時規(guī)定不可轉(zhuǎn)讓的“父親配額”，推動父親參與育兒。

(三)托育服務(wù)

埃斯平認(rèn)為，普遍可得的高品質(zhì)的托育是未來社會保持平衡和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這不僅能夠成為促進(jìn)女性就業(yè)的手段，還可以對兒童進(jìn)行社會投資，為國家未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展打下基礎(chǔ)[16](PP 98-99)。中國在2010年之后才開始逐步介入3-6歲兒童的早期教育和0-3歲兒童的保育體系。為了進(jìn)一步構(gòu)建完善的兒童托育體系，首先，國家應(yīng)該考慮如何把兒童托育和假期政策相銜接，也就是說兒童能夠入托入園的時間就是父母親職假結(jié)束的時間。其次，在給低收入家庭兒童提供兒童托育服務(wù)的同時，通過財(cái)政、就業(yè)等政策來減少家庭貧困，增強(qiáng)早期兒童教育和照顧“去家庭化”所帶來的效果。

要建構(gòu)普遍可得的高品質(zhì)的托育體系，國家的投入是不可缺少的。目前而言，政府在這方面投入不足。一方面，國家應(yīng)該加大相應(yīng)投入；另外一方面，可以考慮減少兒童托育服務(wù)成本。可供選擇的方法包括：提高師生比，建立團(tuán)隊(duì)教學(xué)，公私合營的“半市場化”(quasi-market)方法，或者政府完全放開管制，把兒童托育服務(wù)留給開放的、放松管制的市場。至少到目前為止，政府完全放開管制模式的結(jié)果令人擔(dān)憂[73]。一個可能的原因是一旦政府脫離這個體系和完全放松監(jiān)管，最后就會導(dǎo)致托育服務(wù)的市場化。反過來，政府參與程度減弱的結(jié)果就是服務(wù)碎片化、品質(zhì)下降以及獲得服務(wù)和結(jié)果的不平等。

中國現(xiàn)有的兒童托育體系被分成兩部分：0-3歲保育體系，屬于衛(wèi)健委管理；3-6歲學(xué)前教育體系，屬于教育部管理。但是，兩個體系都缺乏完善和積極的治理結(jié)構(gòu)。OECD等國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，兒童托育體系的積極治理結(jié)構(gòu)能夠持續(xù)地改善服務(wù)的可獲得性和品質(zhì)。為了建構(gòu)這種治理結(jié)構(gòu)，必須在中央政府層面設(shè)定一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整個兒童托育服務(wù)體系的運(yùn)作，這個機(jī)構(gòu)應(yīng)該在法律上得到認(rèn)可、在經(jīng)費(fèi)使用上得到財(cái)政部門的支持。只有建立這種上下一體的政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，才能持續(xù)改善兒童托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。