李成威 杜崇珊

一、引言

我國(guó)財(cái)政規(guī)模在改革開(kāi)放后實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)，其中1990—2012年間財(cái)政收入的平均增速為18%，快于同期GDP(馬駿，2013[1])。但隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政形勢(shì)日益嚴(yán)峻，中央和地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率的訴求也日益迫切。2013—2019年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速?gòu)?0.2%減緩至3.8%，而支出除2016年外增速均在7%以上(詳見(jiàn)圖1)，財(cái)政預(yù)算環(huán)境發(fā)生了極大的變化[1]。尤其是在新冠疫情爆發(fā)之后，收支矛盾更加突出。2020年一季度全國(guó)一般公共預(yù)算收入下降14.3%，其中稅收下降16.4%[2]，且預(yù)算的大部分已被部門(mén)的慣性支出“鎖定”，少有活錢(qián)。在此背景下，零基預(yù)算以其全面優(yōu)化支出的理念受到了中央和地方的廣泛關(guān)注，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告》《預(yù)算報(bào)告》都強(qiáng)調(diào)要“運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化格局”；山東省將零基預(yù)算寫(xiě)入政府工作報(bào)告；上海市在其預(yù)算報(bào)告中提出要落實(shí)零基預(yù)算理念[3]；江西省表示要在省直行政機(jī)關(guān)全面實(shí)行零基預(yù)算[4]。各地都希望通過(guò)零基預(yù)算方式打破對(duì)預(yù)算安排中“基數(shù)”的依賴，把有限的資金管住用好。

圖1 我國(guó)一般公共預(yù)算的收支矛盾

如何決定財(cái)政資金在各項(xiàng)目間的分配是預(yù)算的一個(gè)基本問(wèn)題。在理論上，學(xué)者們對(duì)該問(wèn)題展開(kāi)了廣泛的探討，但并未得出令人滿意的結(jié)論(牛美麗，2003[7])。在實(shí)踐上，從20世紀(jì)30年代起，美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家以支出控制、理性決策為目的，進(jìn)行了一系列的理性預(yù)算改革，其中就包括零基預(yù)算(羅宏斌等，2006[8])。零基預(yù)算作為一種預(yù)算方式誕生于20世紀(jì)70年代大蕭條后的美國(guó)。它以提升資源配置效率為目的，并且更加注重預(yù)算的控制和管理功能(Austin等，1979[9])。然而，由于程序的繁瑣性以及政治和法律上的難題，該預(yù)算方法在20世紀(jì)80年代后期逐步走入低谷(聶麗潔等，2004[10])。

我國(guó)在20世紀(jì)90年代開(kāi)啟了對(duì)零基預(yù)算的試點(diǎn)探索，當(dāng)時(shí)它被視為部門(mén)預(yù)算編制的最佳模式(肖育才，2007[11])。但與美國(guó)的早期實(shí)踐類(lèi)似，各地多將其作為一種具體的預(yù)算方法來(lái)使用，并且同樣因?yàn)檎误w制、技術(shù)等因素的制約，國(guó)內(nèi)的探索也未能取得理想效果。截至目前，該預(yù)算方法在我國(guó)已有近30年的實(shí)踐歷史：1993年河北等省份率先開(kāi)啟零基預(yù)算試點(diǎn)；1995年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》確立了該方法的法律地位；2000年中央部門(mén)預(yù)算正式采用該方法；當(dāng)前多數(shù)省市都在積極推行零基預(yù)算，但尚未形成系統(tǒng)的編制方法(呂彩鳳，2009[12])。其應(yīng)用范圍也十分有限，主要用于專(zhuān)項(xiàng)支出，人員、公用經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常支出以及社保等權(quán)益支出一般不予采用，而實(shí)際上后幾項(xiàng)開(kāi)支占用了大部分預(yù)算(王辰，2011[13])。零基預(yù)算方法在推廣和實(shí)施過(guò)程中存在較多難點(diǎn)，主要包括政府職能劃分不清晰導(dǎo)致難以確定決策主體(聶麗潔等，2004[10])；預(yù)算編制程序復(fù)雜，工作量及技術(shù)難度大；預(yù)算公開(kāi)不足，監(jiān)督力度仍需加強(qiáng)；等等。另外，由于預(yù)算透明度不高，零基預(yù)算的實(shí)踐效果究竟如何外界很難知曉。根據(jù)馬駿(2005)[14]對(duì)某省的調(diào)查，盡管該省在1993年就開(kāi)始推行零基預(yù)算，但其效果也僅限于精簡(jiǎn)項(xiàng)目的數(shù)量，對(duì)預(yù)算的改進(jìn)則非常有限。零基預(yù)算變成了財(cái)政部門(mén)控制支出的工具而非改進(jìn)資源配置效率的方式。綜上所述，由于實(shí)踐中的諸多困難，零基預(yù)算作為一種具體的預(yù)算方式很難在我國(guó)真正展開(kāi)。

二、零基預(yù)算：從方法到理念的演進(jìn)

零基預(yù)算于20世紀(jì)70年代作為一種預(yù)算流程在美國(guó)等國(guó)得到較多的推廣。從“零”開(kāi)始制定預(yù)算意味著不再將過(guò)去的支出模式視為既定，但這種優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的預(yù)算方法并未充分考慮到實(shí)際執(zhí)行中的難度，從而導(dǎo)致其實(shí)踐效果遠(yuǎn)低于預(yù)期。雖然零基預(yù)算作為一種過(guò)度理想化的預(yù)算方法最終被拋棄，但其審視既有支出項(xiàng)目、對(duì)支出進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序的理念和核心策略卻一直影響著預(yù)算改革的進(jìn)程。

(一)作為預(yù)算方法的零基預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中碰壁

自20世紀(jì)30年代起，美國(guó)進(jìn)行了多次理性預(yù)算改革，70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算就是其中的一種。它從私人部門(mén)發(fā)展而來(lái)，并最早于1973年由時(shí)任州長(zhǎng)卡特引入佐治亞州的政府部門(mén)，又在其當(dāng)選總統(tǒng)后被引入聯(lián)邦政府。此后，其他國(guó)家也陸續(xù)在改革中借鑒了該模式。

這種理性決策的預(yù)算模式采用了自下而上的方式，希冀以此融合基層部門(mén)的信息優(yōu)勢(shì)和決策部門(mén)的整體戰(zhàn)略部署，從而讓各項(xiàng)支出與政府的優(yōu)先級(jí)相契合，達(dá)到優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率、削減預(yù)算規(guī)模的目標(biāo)。其實(shí)施過(guò)程涉及多個(gè)層級(jí)的多個(gè)主體，按照程序先后可劃分為預(yù)算編制單元、整合單元和決策單元。預(yù)算編制單元需要根據(jù)其職責(zé)和目標(biāo)的優(yōu)先順序提供項(xiàng)目材料并對(duì)項(xiàng)目排序，形成基礎(chǔ)決策包后交由整合單元統(tǒng)一整合。整合單元需根據(jù)與預(yù)算編制單元的溝通和自身對(duì)整體目標(biāo)的理解將各預(yù)算編制基礎(chǔ)單元的項(xiàng)目?jī)?nèi)容整合、排序，然后呈報(bào)給決策單元。決策單元?jiǎng)t需根據(jù)整體目標(biāo)對(duì)呈報(bào)上來(lái)的項(xiàng)目排序進(jìn)行調(diào)整，并決定資金的分配。

然而，作為一種預(yù)算方法，零基預(yù)算缺乏對(duì)實(shí)際情況的考慮。理想與現(xiàn)實(shí)的差距是導(dǎo)致其難以執(zhí)行的重要原因。拋開(kāi)政治和法律因素，僅技術(shù)上的困難就已極大地限制了該模式的推廣范圍和實(shí)踐效果。例如，在預(yù)算編制單元的確定方面，劃分過(guò)細(xì)易造成預(yù)算的碎片化、重復(fù)化，從而致使工作量明顯增加而效率卻顯著下降；劃分過(guò)粗則會(huì)導(dǎo)致真正了解實(shí)際情況的人員無(wú)法參與其中，從而造成預(yù)算編制脫離實(shí)際，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的目標(biāo)。在項(xiàng)目排序方面，基層管理者可能會(huì)根據(jù)部門(mén)甚至個(gè)人利益安排項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序，而高層管理者對(duì)項(xiàng)目的重新排序也難免存在一定的任意性。此外，過(guò)大的工作量一直是其嚴(yán)重的問(wèn)題，如1979年美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)行零基預(yù)算時(shí)，產(chǎn)生了約兩萬(wàn)五千個(gè)決策包(馬駿和葉娟麗，2004[15])。

這樣的缺陷導(dǎo)致零基預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中變形走樣然后被拋棄。Schick(1978)[16]等學(xué)者認(rèn)為零基預(yù)算只是被嫁接到原有的漸進(jìn)式預(yù)算過(guò)程中，并沒(méi)有改變決策規(guī)則。且其倡導(dǎo)者卡特總統(tǒng)在1979年呈遞的預(yù)算案與傳統(tǒng)方法所形成的預(yù)算并無(wú)顯著差別。而里根總統(tǒng)上任之后，零基預(yù)算被徹底擱置，此后佐治亞州也一度停用該預(yù)算方式。

(二)作為預(yù)算理念的零基預(yù)算影響深遠(yuǎn)

盡管作為預(yù)算方法的零基預(yù)算在美國(guó)等西方國(guó)家已基本消失，但它所倡導(dǎo)的理念并沒(méi)有被遺忘。零基預(yù)算要求政府每年都為它的全部預(yù)算進(jìn)行辯護(hù)，即前一個(gè)預(yù)算年度中各部門(mén)獲得的撥款不再理所當(dāng)然地成為下個(gè)年度預(yù)算決策的基礎(chǔ)，其初衷是為了找到一種能夠在財(cái)力緊張情況下有效配置資源的方法。這種有效配置通過(guò)定期(如每個(gè)財(cái)年)對(duì)支出項(xiàng)目的重新排序來(lái)實(shí)現(xiàn)，而排序又需要建立在較為完善的項(xiàng)目審查和評(píng)估基礎(chǔ)上。由此可知，對(duì)支出內(nèi)容的定期評(píng)估和重新排序是零基預(yù)算實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)的核心策略，也是其影響深遠(yuǎn)的主要理念。

金融危機(jī)后，隨著收支矛盾的日益激化，一些國(guó)家對(duì)零基預(yù)算理念進(jìn)行了新的探索。最近十多年來(lái)，具有零基預(yù)算理念的帶有削減支出功能的預(yù)算方式明顯增多。除了美國(guó)佐治亞州等州政府對(duì)相關(guān)理念進(jìn)行的創(chuàng)新式運(yùn)用外，英國(guó)等OECD國(guó)家在中央政府層面也通過(guò)支出審查等方式將零基預(yù)算理念應(yīng)用于實(shí)踐，且取得了較好的成效。

通過(guò)與政府協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)銀行與商務(wù)部門(mén)、扶貧開(kāi)發(fā)融資平臺(tái)、供銷(xiāo)社、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司、電商平臺(tái)、網(wǎng)店、企業(yè)等進(jìn)行多方溝通，從政策、項(xiàng)目、資金、人才、渠道、服務(wù)等多角度進(jìn)行合作，特別是與保險(xiǎn)公司的合作要加深，擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋面、創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)，擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍和深度，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行的支持服務(wù)力度，為金融扶貧做出積極貢獻(xiàn)。此外，還需要積極與其他銀行、信用社等各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，開(kāi)展同業(yè)融資業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)金融扶貧的同步推進(jìn)。

三、金融危機(jī)后OECD國(guó)家運(yùn)用零基預(yù)算理念的成功實(shí)踐

在金融危機(jī)后的財(cái)政緊縮環(huán)境下，OECD國(guó)家對(duì)零基預(yù)算進(jìn)行了新的探索，它們摒棄了零基預(yù)算過(guò)于繁瑣的預(yù)算形式，保留了其內(nèi)在理念和核心策略，并通過(guò)支出審查等形式，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的目的。

(一)受財(cái)政赤字和債務(wù)困擾，帶有零基預(yù)算性質(zhì)的支出審查在OECD國(guó)家迅速推廣

2008年金融危機(jī)之后，由于許多成員國(guó)深受赤字和債務(wù)的困擾，OECD開(kāi)始推廣支出審查并得到快速響應(yīng)。支出審查與零基預(yù)算的理念和核心策略相契合，強(qiáng)調(diào)對(duì)基準(zhǔn)支出進(jìn)行系統(tǒng)和深入的審查，以發(fā)掘并削減無(wú)效和非優(yōu)先支出，進(jìn)而節(jié)約預(yù)算資金、提升支出效率。根據(jù)OECD的調(diào)查，2011年開(kāi)展支出審查的成員國(guó)有16個(gè)，而至2018年，當(dāng)時(shí)的35個(gè)成員國(guó)中已有27個(gè)采用了該模式，還有3個(gè)在考慮中(詳見(jiàn)表1)。各國(guó)政府利用支出審查工具整合、削減預(yù)算，并調(diào)整支出以使其與關(guān)鍵政策優(yōu)先次序保持一致，從而達(dá)到擴(kuò)大政府可用財(cái)政空間、為重點(diǎn)政策提供資金的目的。

表1 2011—2018年采用支出審查的OECD成員國(guó)數(shù)量

由于預(yù)算制度和國(guó)情大不相同，各國(guó)對(duì)支出審查的具體運(yùn)用方式也存在很大差別，但總結(jié)來(lái)看主要有兩種模式：一是有針對(duì)性的年度審查，二是周期性的全面審查(OECD,2016[18])。前者一般依照事前制定的主題列表展開(kāi)，而后者則不受任何此類(lèi)事先列出的審查主題的限制。就當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，丹麥、荷蘭等選擇的是前一種模式，即每年對(duì)選定的支出方案進(jìn)行有針對(duì)性的審查，并調(diào)整有限范圍內(nèi)的支出優(yōu)先次序，以提高支出和行政效率。而英國(guó)則采用了每隔幾年進(jìn)行一次的全面審查，即根據(jù)政策重點(diǎn)和財(cái)政目標(biāo)在整個(gè)政府范圍內(nèi)調(diào)整預(yù)算，以將資源重新分配給優(yōu)先項(xiàng)目。通常，這樣的審查會(huì)根據(jù)選舉周期來(lái)安排，以將經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境的變化考慮在內(nèi)。

隨著開(kāi)展支出審查的OECD成員國(guó)不斷增加，其內(nèi)部呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì)。一是審查范圍不斷擴(kuò)大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，越來(lái)越多的國(guó)家轉(zhuǎn)向了范圍更廣的綜合性審查，其中2008年為5個(gè)國(guó)家，而至2015年曾一度增加到8個(gè)國(guó)家；二是審查頻率逐步提高，例如愛(ài)爾蘭已從2009—2014年預(yù)算整頓和恢復(fù)期間的定期全面審查過(guò)渡到納入年度預(yù)算程序的滾動(dòng)審查，加拿大的支出審查也更為常規(guī)化(OECD,2019[17](114))，而且截至2018年采用頻率相對(duì)更高的年度審查的國(guó)家已經(jīng)達(dá)到了17個(gè)(詳見(jiàn)表2)。

(二)在一些OECD國(guó)家，支出審查已成為資源重新分配和支出規(guī)劃的基礎(chǔ)

無(wú)論是年度、定期、全面還是有針對(duì)性地小規(guī)模開(kāi)展，各種形式的支出審查都已較為成功地融入了OECD成員國(guó)的預(yù)算編制過(guò)程。對(duì)丹麥、瑞典、英國(guó)等國(guó)來(lái)說(shuō)，支出審查已成為財(cái)政資源重新分配和支出規(guī)劃的基礎(chǔ)，并為預(yù)算談判、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督等提供了信息。

表2 2018年OECD國(guó)家中支出審查的采用情況

丹麥和瑞典是開(kāi)展年度審查的典型國(guó)家。其中，丹麥已將支出審查納入年度預(yù)算程序，其財(cái)政部通常每年都會(huì)確定幾項(xiàng)審查任務(wù)，范圍覆蓋警察和后勤部門(mén)等。目前該國(guó)已開(kāi)展了超過(guò)50次的審查。而在瑞典，支出審查主要集中在資本效率(如高速公路和鐵路)和服務(wù)提供(如移民機(jī)構(gòu))方面(Assi,2019[19])。

英國(guó)是開(kāi)展定期全面審查的代表性國(guó)家。其支出審查類(lèi)似于中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，每2到5年進(jìn)行一次。屆時(shí)財(cái)政部會(huì)根據(jù)政府項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序開(kāi)展審查工作，并據(jù)此為每個(gè)部門(mén)設(shè)定規(guī)定年度(支出審查年限)內(nèi)的最高支出限額，以確保財(cái)政資金的可持續(xù)性和成本效益的最優(yōu)化。之后，在每年的預(yù)算審核及撥款評(píng)估中，部門(mén)支出限額可能會(huì)做出調(diào)整以反映公共風(fēng)險(xiǎn)及政策優(yōu)先級(jí)的變化。在支出限額的框架下，主要政府部門(mén)將制定“單一部門(mén)計(jì)劃”，其中包括工作計(jì)劃及用于反映年度表現(xiàn)的業(yè)績(jī)指標(biāo)等。對(duì)于涉及多部門(mén)的領(lǐng)域，計(jì)劃中需劃定每個(gè)部門(mén)的責(zé)任范圍，以及與其他部門(mén)的聯(lián)合責(zé)任。每年上述計(jì)劃都會(huì)根據(jù)部門(mén)職責(zé)或優(yōu)先事項(xiàng)的變化進(jìn)行修訂。為強(qiáng)化監(jiān)督，各部門(mén)還會(huì)將該計(jì)劃細(xì)化，以便部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理，且其執(zhí)行情況也會(huì)體現(xiàn)在財(cái)年末的年度報(bào)告中。此外，政府網(wǎng)站還會(huì)定期發(fā)布用于績(jī)效監(jiān)控的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，以增加財(cái)政績(jī)效信息的透明度。

(三)OECD國(guó)家實(shí)施支出審查的效果明顯

2018年OECD的調(diào)查顯示，其成員國(guó)已將支出審查視為進(jìn)行戰(zhàn)略預(yù)算的有效工具。其中，絕大多數(shù)國(guó)家表示已基本實(shí)現(xiàn)了支出審查的目標(biāo)，只有極少數(shù)國(guó)家表示未實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)。但各國(guó)在效果評(píng)估方面存在差異，有一些國(guó)家并未對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，這導(dǎo)致上述調(diào)查難以反映支出審查效果的全貌。但根據(jù)已有數(shù)據(jù)可知，支出審查在改善中長(zhǎng)期支出效率、削減開(kāi)支、重新分配支出以契合政策重點(diǎn)這三方面具有較為突出的成效。在27個(gè)已實(shí)施支出審查的國(guó)家中有12個(gè)國(guó)家在調(diào)查中表示基本實(shí)現(xiàn)了改善支出效率的目標(biāo)，11個(gè)國(guó)家表示基本甚至完全實(shí)現(xiàn)了支出的削減，15個(gè)國(guó)家表示基本甚至完全實(shí)現(xiàn)了資源的重新配置(詳見(jiàn)表3)。

表3 2018年OECD成員國(guó)對(duì)支出審查有效性的報(bào)告

從具體國(guó)家的實(shí)踐效果來(lái)看，丹麥利用5年時(shí)間對(duì)跨部門(mén)的項(xiàng)目進(jìn)行了支出審查，每年節(jié)省資金約10億歐元(Assi，2019[19])。英國(guó)通過(guò)對(duì)超過(guò)200億英鎊的年度支出項(xiàng)目進(jìn)行審查，提高了25個(gè)部門(mén)的支出透明度，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金分配的嚴(yán)格把控，從而將支出總額控制在政府所能負(fù)擔(dān)的范圍之內(nèi)。而且即使經(jīng)歷了金融危機(jī)的考驗(yàn)，2000—2015年間，與歐洲許多國(guó)家相比，英國(guó)的實(shí)際支出相較于計(jì)劃也未發(fā)生過(guò)大的偏離(詳見(jiàn)圖2)。

圖2 2000—2015年歐洲公布支出計(jì)劃的國(guó)家中其實(shí)際支出與計(jì)劃偏差的GDP占比

四、運(yùn)用零基預(yù)算理念的要件分析

從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，零基預(yù)算作為一種理想的預(yù)算模式敗給了執(zhí)行過(guò)程中的繁瑣程序和巨大成本，而當(dāng)前OECD國(guó)家實(shí)施的零基預(yù)算更多的是一種基于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算理念，它依托于其他具體的預(yù)算形式而存在并發(fā)揮作用。這種模式有以下要件：

(一)支出審查：將零基預(yù)算的理念付諸現(xiàn)實(shí)

支出審查將零基預(yù)算所倡導(dǎo)的支出優(yōu)先性這一核心策略與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行進(jìn)行了較好的融合，從而能夠有效地協(xié)助政府將有限的資源重新分配給社會(huì)效益大和公共風(fēng)險(xiǎn)較為集中的項(xiàng)目。

OECD國(guó)家在中央政府層面運(yùn)用了支出審查方式并較好地實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。例如，英國(guó)財(cái)政部根據(jù)政府關(guān)鍵政策的優(yōu)先次序?qū)χС鲞M(jìn)行審查，并據(jù)此為各部門(mén)設(shè)定規(guī)定年度(支出審查年限)內(nèi)可支出的最高限額。在此基礎(chǔ)上，各部門(mén)負(fù)責(zé)組織、分配和管理其資源。該程序相當(dāng)于確定了一個(gè)支出框架，并在該框架下鼓勵(lì)各部門(mén)在做出支出決策時(shí)將未來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)和資金的時(shí)間價(jià)值考慮在內(nèi)，防止短視行為，從而保證了財(cái)政資金的可持續(xù)性和成本效益。

支出審查的使用不僅限于中央政府層面，美國(guó)佐治亞州的新零基預(yù)算也特別強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的審查。這種新的零基預(yù)算方式于2012年成為州法，并將在2020年終止生效(除非重新授權(quán))。它要求州眾議院預(yù)算辦公室、參議院預(yù)算評(píng)估辦公室和州政府預(yù)算規(guī)劃辦公室一起，每年抽查年度預(yù)算一定比例的項(xiàng)目(約為當(dāng)年項(xiàng)目總數(shù)的10%)。這種抽查的方式在減少工作量的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了支出審查的主要目標(biāo)[21]。

(二)績(jī)效預(yù)算：為零基預(yù)算從理念到實(shí)踐提供了平臺(tái)

早期的零基預(yù)算并沒(méi)有績(jī)效預(yù)算作為基礎(chǔ)，而從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，零基預(yù)算理念都是嫁接于績(jī)效預(yù)算之上的。OECD國(guó)家普遍采用的支出審查實(shí)際上就是績(jī)效預(yù)算的重要組成部分。從二者的協(xié)同作用來(lái)講，支出審查的結(jié)果是預(yù)算編制的重要考慮因素，而績(jī)效預(yù)算所提供的信息(包括對(duì)方案的定義、績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)的確定等)對(duì)開(kāi)展支出審查、鎖定低效率和價(jià)值不大方案也是非常有幫助的。另外，考慮到政治等因素，有效的支出審查需要足夠的證據(jù)支持，以壓倒來(lái)自利益相關(guān)部門(mén)和組織的反對(duì)，達(dá)到減少或重新分配支出的目的，而績(jī)效數(shù)據(jù)就是其有力的支撐。二者的聯(lián)合使用更利于審視現(xiàn)有支出方案的目的和價(jià)值，并可通過(guò)對(duì)原有項(xiàng)目的重新排序和精簡(jiǎn)來(lái)為新的優(yōu)先支出事項(xiàng)騰出財(cái)政空間。

(三)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向：為支出審查提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)

零基預(yù)算理念要求對(duì)支出價(jià)值進(jìn)行判別，這就需要設(shè)立判斷標(biāo)準(zhǔn)，即為何否定一項(xiàng)支出，又如何確定一項(xiàng)支出。在OECD國(guó)家，支出審查是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的，即審查的重點(diǎn)落腳于未來(lái)重大公共風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決。

以英國(guó)為例。首先，其支出審查模式要求為某些公共領(lǐng)域制定全面的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)基線，以明晰各部門(mén)職責(zé)并充分考慮其中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在此要求下，各部門(mén)都會(huì)制作一份“價(jià)值地圖”作為構(gòu)建財(cái)務(wù)基線的微觀基礎(chǔ)；支出審查小組則會(huì)以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向制定明確的業(yè)務(wù)基線,以劃定復(fù)雜的、易發(fā)生部門(mén)摩擦的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域(Assi,2019[19])。其次，英國(guó)通過(guò)支出審查確定的中長(zhǎng)期部門(mén)支出上限設(shè)置有調(diào)整窗口以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的變化，例如在年度預(yù)算審核和撥款評(píng)估期間，支出上限都可以根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)及政策優(yōu)先級(jí)的變化加以調(diào)整，以確保短期政策的靈活性。

(四)聚焦關(guān)鍵部門(mén)：零基預(yù)算理念長(zhǎng)期可持續(xù)推行的關(guān)鍵

支出審查在實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及到成本和效益的權(quán)衡問(wèn)題。不同的審查范圍對(duì)技術(shù)、能力以及資金投入等的要求會(huì)有較大差異，例如對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的審查往往會(huì)關(guān)注勞動(dòng)力成本、外部支出、后臺(tái)流程等環(huán)節(jié)，而對(duì)轉(zhuǎn)移支付的審查則通常會(huì)著眼于資格、欺詐等問(wèn)題。顯然，這兩種審查的投入成本不同。另外，審查對(duì)象篩選標(biāo)準(zhǔn)的確定也十分關(guān)鍵?？绮块T(mén)審查可以解決更為復(fù)雜的問(wèn)題，但實(shí)施起來(lái)也更具挑戰(zhàn)性；審查項(xiàng)目的支出規(guī)模如果太小，其結(jié)果或難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但規(guī)模太大又可能無(wú)法在可用時(shí)間內(nèi)完成細(xì)致的審查。在英國(guó)，大多數(shù)審查都集中在年度支出至少10億英鎊的領(lǐng)域(Assi，2019[19])。由此可知，基于成本效益的考慮，支出審查應(yīng)聚焦于支出金額和不確定性均較大的關(guān)鍵部門(mén)。

(五)程序控制：以零基預(yù)算理念促進(jìn)管理創(chuàng)新

相較于傳統(tǒng)方法，當(dāng)前零基預(yù)算的落地模式更加強(qiáng)調(diào)程序控制和部門(mén)協(xié)同，這都較大地促進(jìn)了管理方式和理念的創(chuàng)新。以英國(guó)為例。首先，在其預(yù)算流程中，支出審查是一個(gè)類(lèi)似于中長(zhǎng)期規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財(cái)政部基于它對(duì)部門(mén)資金做出框定，各部門(mén)只能在與國(guó)家優(yōu)先政策保持一致且不超出資金限額的情況下安排支出。其次，在單一部門(mén)計(jì)劃、年度報(bào)告等中，各部門(mén)均需公布自身的績(jī)效指標(biāo)及執(zhí)行情況，而且統(tǒng)計(jì)等部門(mén)也會(huì)追蹤和發(fā)布政府支出績(jī)效信息。這一整套預(yù)算程序，幾乎使英國(guó)政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)各部門(mén)預(yù)算績(jī)效的全流程追蹤、監(jiān)督和控制。再次，支出審查在部分繼承傳統(tǒng)零基預(yù)算自下而上的編制辦法的同時(shí)，又揉入了自上而下的項(xiàng)目抽查評(píng)估、優(yōu)先目標(biāo)及部門(mén)支出限額設(shè)定等內(nèi)容，部門(mén)協(xié)同的理念更加凸顯。

五、在我國(guó)運(yùn)用零基預(yù)算理念的幾點(diǎn)建議

由于實(shí)踐中的諸多困難，零基預(yù)算作為一種具體的預(yù)算方式很難在我國(guó)真正展開(kāi)。面對(duì)當(dāng)前突出的收支矛盾，我國(guó)應(yīng)充分總結(jié)各地實(shí)施零基預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并借鑒OECD國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用零基預(yù)算理念開(kāi)展以支出審查為核心的預(yù)算措施，同時(shí)推動(dòng)相關(guān)預(yù)算改革，以促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化。

第一，針對(duì)部門(mén)職能劃分不清晰、工作量和技術(shù)難度大的問(wèn)題，建議舍棄零基預(yù)算的繁瑣程序，在部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理流程中加入支出審查條款，并將是否聚焦化解重大公共風(fēng)險(xiǎn)作為審查的基本依據(jù)。對(duì)部門(mén)支出開(kāi)展全面審查，可減少部門(mén)之間任務(wù)的重疊和沖突，改進(jìn)部門(mén)績(jī)效目標(biāo)并增強(qiáng)其約束性。而目前我國(guó)所實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理只強(qiáng)調(diào)了支出要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，并沒(méi)有支出審查方面的要求。建議在其中加入支出審查條款，并在建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條中加入“開(kāi)展支出審查”和“以聚焦化解重大公共風(fēng)險(xiǎn)作為支出審查依據(jù)”等內(nèi)容。

第二，針對(duì)工作量大但效果不佳的問(wèn)題，建議對(duì)不同金額、不同類(lèi)型的項(xiàng)目有區(qū)別地進(jìn)行審查。建議對(duì)中央部門(mén)1 000億元以上的支出項(xiàng)目輪流開(kāi)展支出審查，5～8年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，1 000億元以下的項(xiàng)目則實(shí)行一定比例的抽查，并按照“聚焦重點(diǎn)先行試點(diǎn)、形成經(jīng)驗(yàn)全面推開(kāi)”的原則設(shè)計(jì)覆蓋范圍。在試點(diǎn)選擇上，可先行聚焦社會(huì)關(guān)切的重要項(xiàng)目和資金，如一些法定支出以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出，并重點(diǎn)對(duì)有可能妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、拖累市場(chǎng)效率的企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)扶持資金開(kāi)展跨部門(mén)支出審查。地方可比照中央的做法按各地情況實(shí)行。

第三，針對(duì)難以確定決策部門(mén)及監(jiān)督力度不足等問(wèn)題，建議由人大預(yù)算部門(mén)、財(cái)政和審計(jì)部門(mén)等聯(lián)合設(shè)立支出審查工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以切實(shí)推行零基預(yù)算理念、開(kāi)展支出審查。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室建議設(shè)立在財(cái)政部，其主要職能包括：確定和評(píng)價(jià)各部門(mén)的“關(guān)鍵活動(dòng)”，建立和評(píng)估績(jī)效指標(biāo)，分析項(xiàng)目預(yù)算支出，提出預(yù)算安排建議以及牽頭推動(dòng)績(jī)效公開(kāi)等。同時(shí)，建議在財(cái)政部設(shè)立成本計(jì)算部門(mén)，以對(duì)公共支出開(kāi)展定期的快速審查，為支出審查工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供決策依據(jù)。

第四，為從根本上解決制約預(yù)算改革的難題，建議在開(kāi)展支出審查的過(guò)程中，同步做好相關(guān)基礎(chǔ)性工作。這些工作包括：解決預(yù)算分配權(quán)分散的問(wèn)題；有序開(kāi)展部門(mén)情況摸底，推動(dòng)人員精簡(jiǎn)、部門(mén)職能聚焦和轉(zhuǎn)變并規(guī)范部門(mén)支出；建立有效的監(jiān)督體系和可問(wèn)責(zé)的決策體系，將資金決策從一種行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法律責(zé)任和道德義務(wù)，即變成一種“風(fēng)險(xiǎn)”，從而使決策主體小心謹(jǐn)慎地申請(qǐng)、分配、使用和管理資金，促使部門(mén)權(quán)力與責(zé)任相對(duì)稱；加快推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù)在支出審查中的運(yùn)用；總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)形成規(guī)范性文件；等等。