秦士坤

一、引言

自2014年新《預(yù)算法》修改以來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的不斷完善、融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，地方政府的融資模式在逐步得以規(guī)范化、透明化，地方政府的無(wú)序舉債行為得到了一定的約束。但與此同時(shí)，當(dāng)前地方政府仍面臨較大的財(cái)政壓力：從收入端來(lái)看，經(jīng)濟(jì)下行與減稅降費(fèi)政策直接影響了地方政府財(cái)政資金的流入，此外，一系列重大公共危機(jī)的突發(fā)亦對(duì)地方財(cái)政形成了直接沖擊，這種沖擊既包括全局性的(例如2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情導(dǎo)致2020年上半年我國(guó)地方一般公共預(yù)算收入下降7.9%)，也包括區(qū)域性的(如突發(fā)性的洪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害使得受災(zāi)地區(qū)企業(yè)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，繼而影響當(dāng)?shù)刎?cái)政收入)，為地方政府財(cái)政收支平衡帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。而從支出端來(lái)看，一方面由于前期累積的債務(wù)規(guī)模較為龐大，地方政府面臨債券期限到期后的本息兌付壓力；另一方面由于2014年以來(lái)我國(guó)大力推廣政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著大量的PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，財(cái)政支出責(zé)任的履行也將成為當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

財(cái)政壓力的累積直接導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾的加劇，繼而可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力是當(dāng)前地方政府面臨的重要議題。在相關(guān)研究中，合理的財(cái)政壓力測(cè)度是所有討論的首要前提，唯有真實(shí)有效地測(cè)度財(cái)政壓力，才能真正厘清地方政府財(cái)政壓力現(xiàn)狀、識(shí)別區(qū)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、保障政策精準(zhǔn)實(shí)施。然而在現(xiàn)有研究中，對(duì)財(cái)政壓力的測(cè)度要么未能適應(yīng)新時(shí)期地方政府面臨的客觀現(xiàn)實(shí)(如未考慮政府債務(wù)償付與PPP支出責(zé)任)，要么局限于某項(xiàng)政策對(duì)財(cái)政收支的短期沖擊，無(wú)法有效地刻畫(huà)地方政府的整體財(cái)政壓力，極大地限制了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的討論空間。此外，限于數(shù)據(jù)的可得性，相關(guān)研究主要集中于省級(jí)以上層面，而城市財(cái)政壓力未能得到充分的關(guān)注。本文選取城市作為財(cái)政壓力的分析對(duì)象，其原因在于：第一，城市是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間單元，彼此間既有競(jìng)爭(zhēng)又相互依存，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的演變，城市已成為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的核心，深刻改變了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間形態(tài)(如近年來(lái)城市群的崛起)，以城市為焦點(diǎn)進(jìn)行財(cái)政壓力的測(cè)度有助于揭示城市維度的財(cái)政狀況，更為細(xì)致地刻畫(huà)財(cái)政壓力的空間分布特征。第二，由于我國(guó)各省份的城市間財(cái)政狀況差異較大，僅關(guān)注省級(jí)層面的財(cái)政壓力忽略了城市層面的異質(zhì)性，導(dǎo)致區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法充分暴露，政策手段也難以實(shí)現(xiàn)因地制宜的調(diào)控。基于上述原因，本文基于新《預(yù)算法》修改以來(lái)地方政府面臨的新的客觀現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建了財(cái)政壓力測(cè)度的新口徑，并在此基礎(chǔ)上，從違約風(fēng)險(xiǎn)、空間集聚等角度對(duì)城市層面的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行識(shí)別，為財(cái)政壓力的討論提供了基礎(chǔ)的指標(biāo)支撐。

本文剩余部分安排如下：第二部分為文獻(xiàn)綜述；第三部分為財(cái)政壓力值測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第四部分為財(cái)政壓力的空間特征分析；第五部分為結(jié)論與政策含義。

二、文獻(xiàn)綜述

地方政府財(cái)政的收支矛盾影響了地方政府的行為活動(dòng)，并可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，具有一定的負(fù)面效應(yīng)。舉例而言，地方政府為了解決資金問(wèn)題，有動(dòng)機(jī)進(jìn)行土地的掠奪(羅必良,2010[1])，推高當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)價(jià)格(王雅齡和王力結(jié),2015[2])，扭曲行業(yè)發(fā)展重心(Han和Kung，2015[3])，影響稅收負(fù)擔(dān)的分配(Chen,2017[4])，并導(dǎo)致國(guó)企過(guò)度投資(曹春方等,2014[5])。此外，財(cái)政壓力的累積過(guò)程蘊(yùn)含了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，亟需進(jìn)一步加以識(shí)別，如劉尚希(2004)[6]認(rèn)為無(wú)論是地方政府內(nèi)部，還是地方政府與國(guó)企之間，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定都具有模糊性，這種“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”導(dǎo)致了財(cái)政兜底，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

對(duì)于如何測(cè)度地方政府的財(cái)政壓力，學(xué)界尚未形成普遍共識(shí)(陳曉光，2016[7])，隨著地方政府投融資模式的變遷，其測(cè)度手段也在不斷更新。梳理文獻(xiàn)可知，當(dāng)前學(xué)者對(duì)財(cái)政壓力的測(cè)算主要有三種角度，第一種是從當(dāng)年的收支缺口角度進(jìn)行衡量，如孫開(kāi)和孫磊(2019)[8]、毛捷等(2020)[9]使用當(dāng)年一般公共預(yù)算收支差額與GDP的比重衡量財(cái)政壓力，亓壽偉等(2020)[10]通過(guò)對(duì)收支缺口的比例進(jìn)行回歸構(gòu)造了財(cái)政壓力變量。這種方法的特點(diǎn)是較為直觀，數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲取，也成為當(dāng)前應(yīng)用較為普遍的測(cè)度方式，但其缺陷也較為明顯：由于地方政府當(dāng)年的收支缺口包含轉(zhuǎn)移支付收入，屬于地方政府可以靈活支配的部分，因此收支缺口對(duì)地方政府財(cái)政壓力的解釋較為有限。第二種是從存量債務(wù)角度進(jìn)行衡量，如朱軍等(2019)[11]搜集了2014—2017年333座地級(jí)市的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，以潛在債務(wù)違約率衡量財(cái)政壓力。這種方法的特點(diǎn)是能夠從廣義政府收支角度考量地方政府未來(lái)的償付責(zé)任，相較于當(dāng)年收支缺口包含的信息量更大，缺點(diǎn)則是地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)相對(duì)較難獲取。第三種側(cè)重于財(cái)政壓力的“變化”，通常以某個(gè)事件對(duì)地方政府財(cái)政收入帶來(lái)的沖擊進(jìn)行衡量，如陳曉光(2016)[7]使用2005年的取消農(nóng)業(yè)稅改革、席鵬輝等(2017)[12]使用2002年前后的增值稅分成變動(dòng)、毛捷等(2020)[9]使用2008年的企業(yè)所得稅改革來(lái)衡量財(cái)政壓力變化。這些事件通常在某一個(gè)時(shí)刻對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)生了不同影響，因此便于構(gòu)建準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)進(jìn)行因果推斷，缺點(diǎn)則是未能衡量地方政府的整體財(cái)政壓力水平。根據(jù)上述梳理可知，財(cái)政壓力是廣義概念，用于描述地方政府的財(cái)政收支狀況，可根據(jù)不同的研究需要從不同角度加以衡量。

在以上三種方法中，基于存量債務(wù)角度對(duì)財(cái)政壓力的測(cè)度最為全面，更適用于分析地方政府在一段時(shí)期內(nèi)所面臨的廣義收支矛盾，但同時(shí)也存在以下問(wèn)題：

第一，忽視了PPP財(cái)政支出責(zé)任所形成的財(cái)政壓力。2014年修訂的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一形式，因此地方政府的傳統(tǒng)籌資手段(如融資平臺(tái))在2014年以來(lái)面臨合法性危機(jī)，而這一時(shí)期PPP作為創(chuàng)新的籌資手段在中央推動(dòng)下迅速發(fā)展，截至2019年年末，其撬動(dòng)的投資規(guī)模已逾14.4萬(wàn)億元，在投資規(guī)模上已接近于地方政府債券。(1)根據(jù)CPPPC發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2019年報(bào)》，截至2019年年末，管理庫(kù)PPP項(xiàng)目累計(jì)9 440個(gè)，累計(jì)投資額14.4萬(wàn)億元。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《2019年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》，截至2019年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額21.3萬(wàn)億元。在14.4萬(wàn)億元的PPP投資規(guī)模中，由于PPP大量采用政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助模式，地方政府面臨較大的財(cái)政支出責(zé)任，這些支出責(zé)任被分散在未來(lái)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，容易為外界所忽視。盡管為了防止支出固化帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部規(guī)定財(cái)政支出責(zé)任水平應(yīng)與績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行掛鉤，(2)詳見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金[2019]10號(hào))。但其支出在某種程度上仍是剛性的、無(wú)法回避的，為地方政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政壓力。因此以2014年修訂的新《預(yù)算法》作為分界點(diǎn)，在當(dāng)前階段，地方政府債券與PPP已成為我國(guó)地方政府的兩大主要籌資渠道，分析財(cái)政壓力不應(yīng)忽視PPP所帶來(lái)的財(cái)政支付責(zé)任。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施PPP更多以效率與服務(wù)為導(dǎo)向，而發(fā)展中地區(qū)更多考量經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益(Osei-Kyei和Chan,2018[13])，因此，基于財(cái)務(wù)困難的考量，政府部門(mén)可能會(huì)試圖通過(guò)PPP模式緩解投資壓力(Buso等,2017[14])。然而，并非所有類(lèi)型的公共基礎(chǔ)設(shè)施都適用于PPP(Oliver,2003[15])，由于資金成本更高，PPP的不當(dāng)運(yùn)用可能導(dǎo)致地區(qū)財(cái)務(wù)狀況更加惡化(Hodge和Greve,2007[16])?；谶@一背景，馬恩濤和李鑫(2018)[17]結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出了管理PPP政府或有債務(wù)的建議，譚艷艷等(2019)[18]提出了PPP項(xiàng)目中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別思路，Wang等(2019)[19]認(rèn)為應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防機(jī)制以規(guī)避PPP過(guò)度投資帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。盡管PPP財(cái)政支出責(zé)任在形式上不能等同于地方政府債務(wù)，但學(xué)者們的觀點(diǎn)反映了兩者之間的模糊性。陳少?gòu)?qiáng)(2018)[20]認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理屬于流量管理，(3)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))提出，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?！比狈?duì)存量部分的重視，應(yīng)當(dāng)引入基于當(dāng)前存量PPP數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)，從而避免“有意識(shí)的模糊”。近年來(lái)，已有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注PPP形成的財(cái)政壓力，如張牧揚(yáng)等(2019)[21]通過(guò)收集2010—2018年財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)測(cè)算了2019—2033年地方政府的PPP財(cái)政支出責(zé)任，魏蓉蓉等(2020)[22]根據(jù)省級(jí)層面的PPP投資額占比估算了PPP地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。然而相關(guān)領(lǐng)域的研究剛剛起步，且尚未有學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)與PPP所形成的綜合財(cái)政壓力進(jìn)行過(guò)測(cè)算。其主要原因在于地方政府債務(wù)與PPP的數(shù)據(jù)較難獲得，工作量較大，尤其是PPP財(cái)政支出責(zé)任的計(jì)算需要對(duì)全部PPP項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行加總，因此鮮見(jiàn)定量、綜合的分析。

第二，未體現(xiàn)政府性基金收入在應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力中的作用。在當(dāng)前我國(guó)的政府預(yù)算體系中，政府性基金預(yù)算已成為重要的構(gòu)成部分。根據(jù)地方預(yù)算數(shù)據(jù)可知，2019年地方一般公共預(yù)算收入為17.5萬(wàn)億元，而地方政府性基金收入達(dá)8.0萬(wàn)億元。由于地方政府(特別是城市層面)政府性基金收入的數(shù)據(jù)較難獲取，現(xiàn)有的財(cái)政壓力測(cè)度通常未考慮這部分收入。在使用方面，政府性基金收入不僅可以部分調(diào)入一般公共預(yù)算使用，而且是專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)償還的直接收入來(lái)源，因此計(jì)算地方政府財(cái)力時(shí)忽視政府性基金收入將造成地方政府財(cái)力水平的低估。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算中，已有學(xué)者通過(guò)構(gòu)造專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)率指標(biāo)納入了政府性基金因素(刁偉濤和傅巾益,2019[23])，而財(cái)政壓力的相關(guān)研究尚鮮有對(duì)政府性基金收入的考量。

本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：首次引入財(cái)政壓力值這一指標(biāo)，在支出端綜合考慮了地方政府債務(wù)與PPP財(cái)政支出責(zé)任，在收入端綜合考慮了一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入，測(cè)算了2014—2019年我國(guó)城市層面的財(cái)政壓力情況，為財(cái)政壓力的測(cè)度提供了新的角度。此外，在財(cái)政壓力值的測(cè)算基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步結(jié)合城市地理空間因素對(duì)財(cái)政壓力的空間集聚性進(jìn)行了評(píng)估，識(shí)別了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性集聚城市，為城市層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別提供了一定的參考。

三、財(cái)政壓力值測(cè)算與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

(一)財(cái)政壓力值測(cè)算

本文財(cái)政壓力值的計(jì)算主要分為PPP財(cái)政支出責(zé)任的測(cè)算與地方政府債務(wù)余額的確定兩方面。為考量PPP所帶來(lái)的財(cái)政壓力，需要深入至具體的項(xiàng)目層面進(jìn)行考量。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“21號(hào)文”)，地方政府在PPP項(xiàng)目周期內(nèi)的財(cái)政支出責(zé)任包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入。由于財(cái)政部的PPP綜合信息平臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CPPPC”)要求所有入庫(kù)項(xiàng)目在識(shí)別階段公布未來(lái)年度財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額的測(cè)算數(shù)據(jù)(4)財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目信息的公開(kāi)要求見(jiàn)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》(財(cái)金〔2017〕1號(hào))，CPPPC平臺(tái)網(wǎng)址：www.cpppc.org。，因此CPPPC的公開(kāi)信息為本文中城市層面PPP財(cái)政支出責(zé)任的測(cè)算提供了依據(jù)，并使得該測(cè)算具備了操作上的可實(shí)現(xiàn)性?；诿鳂?shù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)支持(5)本文得到了明樹(shù)數(shù)據(jù)“明日之樹(shù)”項(xiàng)目的數(shù)據(jù)支持，在此表示感謝。項(xiàng)目網(wǎng)址：http://bridata.com/about/article/detail?id=5935&code=0103&title=。，本文收集了CPPPC公布的2014至2019年12 535個(gè)PPP項(xiàng)目未來(lái)年度的財(cái)政支出責(zé)任信息。然而由于PPP的落地存在較多不確定性因素，PPP項(xiàng)目的入庫(kù)不必然形成地方政府的財(cái)政支出責(zé)任，因此本文進(jìn)一步對(duì)已完成中標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，并去除省本級(jí)與中央本級(jí)的項(xiàng)目，最終得到7 697個(gè)已中標(biāo)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任信息，其中財(cái)政支出責(zé)任的數(shù)據(jù)跨度為2014至2067年。描述性統(tǒng)計(jì)詳見(jiàn)表1。

表1 PPP項(xiàng)目信息描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)上表可知，篩選出的PPP項(xiàng)目平均合作期限為20年，平均投資金額為14.44億元，其中約93.8%的項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)型，這意味著絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目均涉及地方政府的財(cái)政支出責(zé)任，只有少數(shù)使用者付費(fèi)項(xiàng)目可以通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)收入實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)。從行業(yè)類(lèi)型來(lái)看，交通運(yùn)輸、市政公用事業(yè)是PPP資金的主要流向，合計(jì)占比達(dá)59.1%。對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行提取，并將各年度PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)進(jìn)行加總(如圖1)，可知支出責(zé)任在未來(lái)將呈現(xiàn)先升后降趨勢(shì)，在2024年前后達(dá)到峰值。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)定位至區(qū)域來(lái)看，東部地區(qū)面臨的未來(lái)支出的絕對(duì)規(guī)模相對(duì)最高，中西部較為接近，東北部地區(qū)相對(duì)最低。(6)本文中對(duì)東中西部和東北地區(qū)的劃分方法依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局劃分方法確定。

圖1 2014至2067年P(guān)PP財(cái)政支出責(zé)任累計(jì)值

為了測(cè)算地方政府當(dāng)年面臨的PPP財(cái)政壓力，需要將未來(lái)財(cái)政支出責(zé)任的流量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的存量數(shù)據(jù)，即財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。在年度折現(xiàn)率的確定方面，21號(hào)文提出年度折現(xiàn)率應(yīng)“參照同期地方政府債券收益率合理確定”。因此，本文測(cè)算了各省級(jí)政府發(fā)行的10年期以上地方政府債券的平均發(fā)行利率，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)(7)基于對(duì)相關(guān)行業(yè)專(zhuān)家的訪談，實(shí)踐中PPP年度折現(xiàn)率的取值一般在5%～6%之間。，將各城市的PPP年度折現(xiàn)率確定為所在省份10年期以上債券平均發(fā)行利率上浮50%，其中最高值為貴州的5.64%，最低值為西藏的5.17%?；谶@一設(shè)定，單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值計(jì)算公式為：

(1)

其中，i代表項(xiàng)目，j代表城市，t代表年份(t的取值范圍為自中標(biāo)年份起，至2019年)，n代表當(dāng)年至支付周期最后一年的間隔年數(shù)，Eit代表項(xiàng)目i在年份t面臨的財(cái)政支出責(zé)任，θj代表項(xiàng)目i所在城市j的PPP年度折現(xiàn)率。在Pit基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步匯總得到城市j在年份t的PPP財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值PPPjt，以衡量各城市在不同年份面臨的財(cái)政支出壓力，計(jì)算公式如下：

PPPjt=∑Pit

(2)

對(duì)于地方政府債務(wù)水平的測(cè)算，學(xué)者有多種不同的測(cè)算方式，從而導(dǎo)致結(jié)果差異較大。地方政府債務(wù)余額是當(dāng)前可直接衡量地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的官方指標(biāo)，雖然這一口徑忽視了隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，但一般說(shuō)來(lái)，地方政府暴露出來(lái)的債務(wù)水平在某種程度上可反映地方政府的真實(shí)債務(wù)水平。為獲取地方債務(wù)數(shù)據(jù)，本文通過(guò)人工搜集方式，在各城市的預(yù)決算報(bào)告或直接登錄財(cái)政局網(wǎng)站搜索“債務(wù)”關(guān)鍵詞查找相關(guān)債務(wù)余額數(shù)據(jù)。通過(guò)大量的人工搜集工作后發(fā)現(xiàn)，2016—2019年地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的披露情況相對(duì)較好，80%以上地區(qū)均能查找到債務(wù)余額的相關(guān)數(shù)據(jù)。而由于財(cái)政部于2014年至2016年才相繼發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》等政策文件并建立預(yù)算管理框架，因此2014—2015年債務(wù)數(shù)據(jù)的披露程度相對(duì)較差，本文結(jié)合新增余額數(shù)據(jù)進(jìn)行缺失值補(bǔ)充。根據(jù)財(cái)政部公布的債務(wù)發(fā)行信息(8)財(cái)政部地方債務(wù)管理信息，網(wǎng)址：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/index.html。，可知各年度的債務(wù)余額計(jì)算公式為：

本年度債務(wù)余額=上一年度地方債務(wù)余額+本年地方政府債務(wù)發(fā)行額-本年度地方政府債務(wù)還本額

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，可計(jì)算2015、2016年新增的債務(wù)余額分別為-6 505.93億元、5 989.22億元，與相鄰年份的債務(wù)余額相比，變動(dòng)比率不到5%。因此可在2016—2017年各地區(qū)債務(wù)余額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，合理填充2014至2015年的缺失數(shù)據(jù)。本文借鑒毛捷和黃春元(2018)[24]的做法，將未來(lái)一年新增的債務(wù)余額按照各地級(jí)市 GDP 占省級(jí) GDP 的比例分配至各地市，從而得到相應(yīng)年份的債務(wù)余額數(shù)據(jù)，最終整理出338座城市2014—2019年間的債務(wù)規(guī)模(包括一般債務(wù)余額與專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額)全樣本數(shù)據(jù)。由于財(cái)政壓力不僅取決于存量規(guī)模，還取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模(劉尚希和趙全厚，2002[25])，因此本文采用比值指標(biāo)衡量地方政府的財(cái)政壓力。財(cái)政壓力的測(cè)算公式定義為：

(3)

其中，Press代表財(cái)政壓力值，Debt代表政府債務(wù)余額，General代表一般公共預(yù)算收入，Revenue代表政府性基金收入。在式(3)中，分子整體衡量的是各城市在當(dāng)期面臨的未來(lái)財(cái)政支出責(zé)任，分母則代表地方政府的綜合財(cái)力。與傳統(tǒng)的測(cè)算方式相比，式(3)的優(yōu)勢(shì)主要在于：綜合考量了債務(wù)與PPP對(duì)地方政府帶來(lái)的未來(lái)支出責(zé)任，更為全面地考量了地方政府的支付壓力。此外，由于政府性基金收入的數(shù)據(jù)較難獲取，傳統(tǒng)的地方政府債務(wù)率的測(cè)算容易忽視這一因素。然而，由于政府債務(wù)余額中的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額是由政府性基金收入進(jìn)行償還，因此綜合財(cái)力的測(cè)算不應(yīng)忽視政府性基金收入。(9)鑒于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模相對(duì)較小，且數(shù)據(jù)較難獲取，本文在綜合財(cái)力的測(cè)算中未納入這部分收入。式(3)在將我國(guó)地方政府綜合財(cái)力定義為當(dāng)年一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入之和，更為全面地考量了地方政府的支付能力。

根據(jù)式(3)計(jì)算所得的338座城市財(cái)政壓力值繪制核密度圖，可清晰地觀察其分布特征。圖2左圖展示了各城市2014—2019年財(cái)政壓力值的分布變動(dòng)情況，從中可以看出，財(cái)政壓力值的分布呈現(xiàn)明顯的右偏特征，有相當(dāng)多城市遠(yuǎn)大于平均財(cái)政壓力水平，暴露了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，曲線逐年向右移動(dòng)反映財(cái)政壓力值呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，顯然這與PPP近年來(lái)的迅速推進(jìn)有著時(shí)間關(guān)系。圖2右圖展示了本文的財(cái)政壓力值與傳統(tǒng)的債務(wù)率計(jì)算公式的差別。債務(wù)率的計(jì)算通常只關(guān)注債務(wù)對(duì)綜合財(cái)力的影響，而加入PPP財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值以后，曲線出現(xiàn)了較大幅度的右移，說(shuō)明在不考慮PPP財(cái)政支出責(zé)任的情況下，地方政府面臨的財(cái)政壓力水平被明顯地低估。

圖2 城市財(cái)政壓力值分布情況

基于上文的測(cè)算，可對(duì)地方政府債券與PPP兩種形式的籌資模式進(jìn)行粗略比較。以2019年為例，城市層面的債務(wù)余額合計(jì)約為18.4萬(wàn)億元，(10)由于本文側(cè)重于城市層面的分析，未包含省級(jí)政府的債務(wù)余額，因此本文測(cè)算的城市層面?zhèn)鶆?wù)余額水平(18.4萬(wàn)億)低于2019年地方政府債務(wù)的總余額(21.3萬(wàn))。而PPP財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值合計(jì)約為6.5萬(wàn)億元，說(shuō)明盡管近年來(lái)PPP推廣迅速，城市地方政府面臨的最大償還壓力仍然來(lái)自于地方政府債券的兌付。但不可忽視的是，PPP在整體的財(cái)政壓力中已占有了較大的比重，而且由于PPP的年度折現(xiàn)率(5%～6%)相較地方政府債券利率(3%～4%)更高，PPP模式的籌資成本顯著高于地方政府債券。因此，未來(lái)PPP支出責(zé)任的履行以及在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨的不確定性將是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，值得加以關(guān)注。

(二)KMV風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

財(cái)政壓力值衡量的是地方政府未來(lái)所面臨的財(cái)政支出責(zé)任。對(duì)于地方政府而言，即使當(dāng)期財(cái)政壓力值較大，只要未來(lái)財(cái)政支付的期限結(jié)構(gòu)分布合理，仍然可以使風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間維度上得以分散，從而有效緩解財(cái)政收支矛盾。同樣地，若財(cái)政支付的期限結(jié)構(gòu)分布較為集中，即使當(dāng)期財(cái)政壓力值較小，仍有可能在未來(lái)某一年形成收支矛盾，從而觸發(fā)財(cái)政危機(jī)。因此，在上節(jié)財(cái)政壓力的測(cè)算理念基礎(chǔ)上，本節(jié)從當(dāng)期財(cái)政支出責(zé)任及其對(duì)應(yīng)的可償債收入角度，結(jié)合KMV模型，進(jìn)一步衡量城市地方政府的財(cái)政違約風(fēng)險(xiǎn)。

KMV模型是由美國(guó)KMV公司于1997年開(kāi)發(fā)的一種信用評(píng)估方法，在地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度中得到了廣泛應(yīng)用(王學(xué)凱和黃瑞玲,2015[26]；王周偉等,2019[27]；魏蓉蓉等,2020[22])。其主要原理是通過(guò)引入財(cái)政收入的可支配部分與波動(dòng)率、增長(zhǎng)率，測(cè)算當(dāng)期違約距離(DD)，其中DD越小代表風(fēng)險(xiǎn)越高。相關(guān)測(cè)算公式如下：

(4)

(5)

在上式中，g代表地方政府財(cái)力的增長(zhǎng)率，σ代表波動(dòng)率，At代表在t年份可用于擔(dān)保的財(cái)力水平。參考蔣忠元(2011)[28]、李臘生等(2013)[29]的測(cè)算方法，本文選取綜合財(cái)力的30%作為可擔(dān)保財(cái)力的估計(jì)值。此外，與上節(jié)財(cái)政壓力的測(cè)算理念類(lèi)似，本文使用債務(wù)償還本息與PPP支出責(zé)任的合計(jì)值測(cè)算各年的償還規(guī)模，其計(jì)算公式如下：

Bt=DEt+PEt

(6)

其中，DEt代表t年的債務(wù)償還本息，PEt代表t年的PPP財(cái)政支出責(zé)任。其中DEt的城市數(shù)據(jù)使用WIND數(shù)據(jù)庫(kù)上地方政府債券的兌付金額與省內(nèi)債務(wù)余額的分配比例進(jìn)行測(cè)算，PEt數(shù)據(jù)使用CPPPC上公開(kāi)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支付責(zé)任數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總測(cè)算。這一測(cè)算方式不僅納入了PPP的支出責(zé)任，而且對(duì)債務(wù)的償還規(guī)模更為直觀?；谏鲜鰯?shù)據(jù)，可測(cè)算城市地方政府面臨的違約距離：

(7)

其中，Δt=T-t,t=0。根據(jù)上述計(jì)算結(jié)果，可得2014—2019年各城市的違約距離。將2019年各省份的平均違約距離展示如圖3。

圖3 2019年各省份平均違約距離

根據(jù)結(jié)果可知，在30%的可擔(dān)保財(cái)力且考慮PPP財(cái)政支出責(zé)任的估計(jì)下，上海、廣東、西藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，而寧夏、遼寧、內(nèi)蒙古的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，甚至達(dá)到負(fù)值。而在城市層面，2019年違約距離最近的10座城市分別為：陜西商洛、寧夏石嘴山、寧夏固原、寧夏中衛(wèi)、湖南湘西州、湖南張家界、遼寧鐵嶺、遼寧鞍山、貴州六盤(pán)水、遼寧撫順；違約距離最遠(yuǎn)的10座城市分別為廣東茂名、湖北荊門(mén)、福建廈門(mén)、廣東深圳、甘肅酒泉、廣東江門(mén)、上海、河南鄭州、湖北武漢、廣東惠州。

通過(guò)預(yù)測(cè)各城市財(cái)力變化情況，可進(jìn)一步測(cè)算未來(lái)的城市違約距離。本文使用往年的平均增長(zhǎng)率對(duì)財(cái)力的波動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，鑒于2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，本文引入各省份2020年第一季度的財(cái)政收入增長(zhǎng)率對(duì)未來(lái)增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)進(jìn)行修正，從而預(yù)測(cè)得到各城市未來(lái)5年的財(cái)力水平。基于前文測(cè)算的未來(lái)支出責(zé)任，計(jì)算得到各城市未來(lái)五年的違約距離(按由近至遠(yuǎn)排序)。根據(jù)結(jié)果(見(jiàn)表2)可知，未來(lái)五年財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的城市有著明顯的持續(xù)性與空間集聚特征。

表2 未來(lái)五年城市違約距離最近的十座城市

四、財(cái)政壓力的空間特征分析

(一)空間相關(guān)性檢驗(yàn)

財(cái)政壓力在城市間的分布并非孤立的，由于地方政府的行為具有策略互動(dòng)性，鄰近地區(qū)間地方政府的舉債行為具有顯著的空間關(guān)聯(lián)(刁偉濤,2016[30]；王周偉等,2019[27])。而這種空間關(guān)聯(lián)性一旦固化，可能會(huì)逐步形成風(fēng)險(xiǎn)聚集區(qū)域，值得加以關(guān)注。為了深入探究我國(guó)城市層級(jí)財(cái)政壓力的空間分布特征，本節(jié)使用莫蘭指數(shù)(Moran’s I)對(duì)上文測(cè)算的財(cái)政壓力的相關(guān)指標(biāo)(包括債務(wù)率、PPP負(fù)擔(dān)率、財(cái)政壓力值、違約距離)進(jìn)行空間相關(guān)性檢驗(yàn)。(11)基于上節(jié)的測(cè)算，債務(wù)率為債務(wù)余額與綜合財(cái)力的比值，PPP負(fù)擔(dān)率為PPP財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值與綜合財(cái)力的比值，財(cái)政壓力值為債務(wù)率與PPP負(fù)擔(dān)率之和。根據(jù)地理學(xué)第一定律，距離較近的地區(qū)關(guān)聯(lián)更為密切，因此首先構(gòu)建空間權(quán)重矩陣W，其上的元素為：

(8)

其中，dij代表城市i與城市j間的地理距離。在此設(shè)定下，相距較遠(yuǎn)的城市其所對(duì)應(yīng)的空間矩陣元素相對(duì)較小，由此可識(shí)別鄰近地區(qū)間的相關(guān)關(guān)系。對(duì)空間權(quán)重矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化后，莫蘭指數(shù)的計(jì)算公式可表示為：

(9)

其中，x表示城市的財(cái)政壓力指標(biāo)。若I為正值，代表相鄰地區(qū)間財(cái)政壓力呈現(xiàn)空間正相關(guān)，值越大代表相關(guān)性越強(qiáng)；若I為負(fù)值，代表相鄰地區(qū)間財(cái)政壓力呈現(xiàn)空間負(fù)相關(guān)，值越小則差異越大；若I顯著為0，則表示無(wú)空間相關(guān)性。使用STATA16.0計(jì)算的莫蘭指數(shù)值見(jiàn)表3。

表3 2015—2019年莫蘭指數(shù)測(cè)算值

由表3可知，城市層面的四類(lèi)指標(biāo)均呈現(xiàn)出顯著的空間正相關(guān)，說(shuō)明無(wú)論是債務(wù)投資還是PPP投資，城市地方政府在進(jìn)行投資決策時(shí)，不僅考慮到自身的財(cái)政承受水平，也考慮到周邊相鄰城市的影響，呈現(xiàn)近鄰模仿效應(yīng)。其中，由于PPP在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段之前需要約兩年的談判、建設(shè)期，前期財(cái)政支出責(zé)任較小，自2016年才開(kāi)始展現(xiàn)出空間相關(guān)性特征。此外，城市違約距離展現(xiàn)出的空間相關(guān)性，反映了我國(guó)城市間的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有集聚性特征，值得加以關(guān)注。為了清晰展示城市間財(cái)政壓力空間相關(guān)性的特征，繪制局部莫蘭散點(diǎn)圖(圖4)。如圖4所示，四類(lèi)指標(biāo)的散點(diǎn)均大多集中于一三象限，說(shuō)明呈現(xiàn)顯著的正向空間相關(guān)性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的城市往往也與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的城市相鄰。

圖4 莫蘭散點(diǎn)圖(2019年)

(二)空間集聚性分析

(10)

其中，i與j代表城市，d表示地理距離，wij(d)為根據(jù)距離規(guī)則定義的空間權(quán)重矩陣元素，yj為j城市的觀測(cè)值。根據(jù)城市的經(jīng)緯度坐標(biāo)計(jì)算地理距離，發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市間的平均距離約為1 423公里，考慮到城市集聚的輻射范圍，將d設(shè)定為200公里。因此wij(d)可表示為：

(11)

在式(10)中，分子表示距離i市中心點(diǎn)200公里半徑范圍內(nèi)的數(shù)值之和，分母表示所有城市的數(shù)值之和。因此，這一統(tǒng)計(jì)量測(cè)算了與所有地區(qū)相比，i市及其周邊城市(即位于d公里半徑范圍內(nèi)的城市)是否具有相對(duì)較大或較小的比率。若該統(tǒng)計(jì)量在5%的顯著性水平上偏高(偏低)，則該地區(qū)被確定為熱(冷)點(diǎn)。由此可對(duì)337座城市進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的空間集聚識(shí)別，識(shí)別結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 熱點(diǎn)與冷點(diǎn)城市識(shí)別(12)對(duì)于債務(wù)率、PPP負(fù)擔(dān)率、財(cái)政壓力值三組數(shù)據(jù)，數(shù)值越大說(shuō)明財(cái)政支出壓力越大，因此通過(guò)熱點(diǎn)城市識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。而對(duì)于違約距離數(shù)據(jù)，數(shù)值越大說(shuō)明違約風(fēng)險(xiǎn)越小，因此通過(guò)冷點(diǎn)城市識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。 (單位：座)

如表4所示，從持續(xù)五年的時(shí)間維度來(lái)看，有11座城市在財(cái)政壓力值指標(biāo)下連續(xù)成為熱點(diǎn)城市，同時(shí)有22座城市持續(xù)成為冷點(diǎn)城市，說(shuō)明已形成了持續(xù)性的財(cái)政高/低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域(見(jiàn)表5)。(13)由于債務(wù)率指標(biāo)下持續(xù)五年的熱/冷點(diǎn)城市與財(cái)政壓力值結(jié)果類(lèi)似，因此不在此展示。觀察表5可發(fā)現(xiàn)，熱點(diǎn)城市主要來(lái)自內(nèi)蒙古、湖南、貴州、云南、寧夏所在的西部、中部地區(qū)，而冷點(diǎn)城市主要來(lái)自上海、江蘇、浙江、安徽、河南、廣東所在的長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)?？梢?jiàn)某些地區(qū)已累積了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配的財(cái)政壓力，并呈現(xiàn)持續(xù)性的空間集聚特征，蘊(yùn)含較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

表5 財(cái)政壓力值熱/冷點(diǎn)城市(持續(xù)五年)

此外，由于2017年以前城市PPP的投資較為分散，因此在表3持續(xù)五年的時(shí)間維度中，PPP負(fù)擔(dān)率指標(biāo)下并未出現(xiàn)熱/冷點(diǎn)城市。但隨著PPP模式的推廣，近兩年已有27座城市持續(xù)成為熱點(diǎn)城市，表現(xiàn)出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的空間集聚趨勢(shì)(見(jiàn)表6)。觀察表6可發(fā)現(xiàn)，近兩年P(guān)PP的風(fēng)險(xiǎn)空間集聚城市分布于吉林、湖南、四川、貴州、云南等，主要集中于西部地區(qū)，其中數(shù)量最多的四川占比達(dá)33.3%。而在債務(wù)方面，近兩年熱點(diǎn)城市主要分布于內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、湖北、湖南、寧夏等，較多集中于東北地區(qū)，其中數(shù)量最多的遼寧占比達(dá)32.4%。可見(jiàn)城市間在進(jìn)行PPP投資與債務(wù)投資的選擇中有著一定差異。這可能是因?yàn)?，PPP是一種新型的投融資模式，各地市的接受程度與本省的相關(guān)配套政策有關(guān)，因此忽視PPP對(duì)地方政府帶來(lái)的財(cái)政壓力容易使某些低債務(wù)地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)被低估。

表6 PPP負(fù)擔(dān)率與債務(wù)率熱點(diǎn)城市對(duì)比(最近兩年)

在違約距離方面，由于地方政府債券在2017年以前還未大規(guī)模進(jìn)入兌付階段，因此并沒(méi)有持續(xù)五年的集聚城市出現(xiàn)。然而統(tǒng)計(jì)最近兩年的持續(xù)冷點(diǎn)城市可發(fā)現(xiàn)，違約距離較近的城市幾乎全部來(lái)自于東北地區(qū)。其中，遼寧城市占比達(dá)73.7%，可見(jiàn)東北地區(qū)當(dāng)年的財(cái)政收入用于支付當(dāng)年的PPP財(cái)政支出責(zé)任與地方政府債券本息已有較大壓力，且在空間集聚方面已顯示出一定的持續(xù)性，面臨較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

表7 違約距離冷點(diǎn)城市(最近兩年)

基于上述分析可初步推斷，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域內(nèi)的空間集聚可能與地方政府行為的策略互動(dòng)機(jī)制有關(guān)。策略互動(dòng)的具體表現(xiàn)形式一般包括地方政府之間的學(xué)習(xí)、模仿、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制(Marsh和Sharman，2009[32])，其中學(xué)習(xí)指參考其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的行為，模仿往往有著更多的非理性元素，競(jìng)爭(zhēng)則重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)層面的互動(dòng)。根據(jù)相關(guān)實(shí)證研究，我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)往往在同一省份的城市之間更為敏感(Yu等，2016[33])，官員對(duì)政績(jī)的追求可能是影響財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集聚的重要因素(祝志勇和高揚(yáng)志,2010[34])。因此，同一省內(nèi)城市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大規(guī)模集聚在某種程度可解釋為省內(nèi)地方政府之間的非良性競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整對(duì)地方政府的激勵(lì)手段可能是緩解財(cái)政壓力的根本性舉措。

五、結(jié)論與政策含義

伴隨著我國(guó)外部環(huán)境不確定性的加劇與內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增速的放緩，進(jìn)一步防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)對(duì)財(cái)政壓力的新口徑測(cè)度以及財(cái)政壓力空間特征的分析，本文發(fā)現(xiàn)：第一，我國(guó)城市層面的財(cái)政壓力正在逐年加大，其中地方政府債券的兌付與PPP的財(cái)政支出責(zé)任支出是財(cái)政壓力的主要來(lái)源。第二，城市間的財(cái)政壓力水平分布呈現(xiàn)顯著差異，對(duì)于部分東北部、中西部城市，其違約風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出平均水平，伴隨新冠肺炎疫情的持續(xù)沖擊，其當(dāng)期的償還能力將受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。第三，由于地方政府行為具有策略互動(dòng)性，城市財(cái)政壓力呈現(xiàn)顯著的空間集聚性特征，這將導(dǎo)致持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)的形成，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障。

基于研究結(jié)果，本文提出如下建議：

第一，加強(qiáng)對(duì)PPP財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。盡管PPP與債務(wù)有著本質(zhì)不同，但其帶來(lái)的財(cái)政償付壓力是類(lèi)似的，值得重點(diǎn)關(guān)注。當(dāng)前對(duì)PPP的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)仍主要集中于流量層面，且存在一定的主觀因素(如部分地區(qū)高估了未來(lái)財(cái)政支出增長(zhǎng)率)，難以完整反映PPP帶來(lái)的財(cái)政壓力。PPP存量層面的統(tǒng)計(jì)需要綜合全部PPP項(xiàng)目的信息，對(duì)數(shù)據(jù)的要求更高。隨著政府信息開(kāi)放程度的增加，建議對(duì)地方政府PPP財(cái)政支出責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)可進(jìn)一步延展至存量層面，如引入PPP財(cái)政支出責(zé)任與債務(wù)的綜合統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，將PPP項(xiàng)目未來(lái)支出責(zé)任的累計(jì)現(xiàn)值在政府預(yù)決算報(bào)告中予以公布，從而完整反映地方政府的財(cái)政壓力。這種統(tǒng)計(jì)方式可能存在的難點(diǎn)在于：未來(lái)PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任難以預(yù)測(cè)，根據(jù)現(xiàn)有政策，PPP支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)與當(dāng)年社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)績(jī)效直接掛鉤，因此與債務(wù)償付不同，真實(shí)的PPP未來(lái)支出責(zé)任是一個(gè)未知數(shù)。然而，根據(jù)前期估算的政府支出責(zé)任以及項(xiàng)目當(dāng)前的運(yùn)營(yíng)狀況，仍然能夠近似測(cè)度PPP支出責(zé)任的區(qū)間范圍，從而給出具有參考價(jià)值的存量信息。唯有盡可能充分地掌握PPP存量信息，才能全面地監(jiān)測(cè)地區(qū)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并為地方政府的中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃提供參考依據(jù)。

第二，建議充分關(guān)注財(cái)政壓力較大城市所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在一系列重大公共危機(jī)的沖擊下，部分城市面臨較大的違約風(fēng)險(xiǎn)。由于城市間存在空間上的相互影響，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積不僅可能造成城市自身收不抵支，還可能使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域內(nèi)蔓延，形成持續(xù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集聚地區(qū)。因此，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)盡可能關(guān)注財(cái)政壓力較大城市，并及時(shí)施以相應(yīng)的措施。建議通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段加強(qiáng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)的應(yīng)急性救援，兜實(shí)“三?！钡拙€。對(duì)地方政府自身而言，可在短期內(nèi)通過(guò)存量資產(chǎn)處置、削減非必要支出等緩解收支矛盾，并在長(zhǎng)期通過(guò)土地規(guī)劃、混合所有制改革、平臺(tái)轉(zhuǎn)型等方式提升城市經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃到建設(shè)的良性循環(huán)。

第三，從體制機(jī)制的角度調(diào)整激勵(lì)方式，打破財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性聚集。由于地方政府面臨上級(jí)政府的激勵(lì)，因此城市之間(特別是同一省份內(nèi)城市)存在策略互動(dòng)，導(dǎo)致地方政府可能忽視自身?xiàng)l件進(jìn)行非理性投資，形成區(qū)域內(nèi)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聚集。建議進(jìn)一步完善官員考核制度，如通過(guò)引入財(cái)政壓力的綜合測(cè)算作為考核指標(biāo)，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為評(píng)價(jià)地區(qū)政績(jī)的參考依據(jù)，從而遏制地方政府的投資沖動(dòng)。此外，績(jī)效管理作為當(dāng)前財(cái)政體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，可在制度激勵(lì)層面發(fā)揮重要作用。例如，通過(guò)在績(jī)效評(píng)價(jià)中對(duì)財(cái)政資金使用效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并納入當(dāng)?shù)鼐用竦臐M意度，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同治理，保障財(cái)政資金的合理使用。實(shí)踐中，建議重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)有效性，避免績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，真正使績(jī)效管理起到對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束作用。

本文的不足在于，財(cái)政壓力值的測(cè)度未能考量地方政府的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，如融資平臺(tái)債務(wù)等。當(dāng)前唯一較為透明的數(shù)據(jù)為城投債數(shù)據(jù)，但城投債如何進(jìn)行界定至今仍未明確(曹婧等,2019[35])，且由于融資平臺(tái)融資的形式較多(如銀行貸款、資產(chǎn)證券化等)，與地方政府的財(cái)務(wù)關(guān)系較難厘清，暫時(shí)無(wú)法獲得較為完整與準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。財(cái)政壓力是識(shí)別區(qū)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，對(duì)財(cái)政壓力的度量方式需要不斷與時(shí)俱進(jìn)以適應(yīng)新的客觀現(xiàn)實(shí)。隨著政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的推進(jìn)、預(yù)算透明度的不斷提高，對(duì)財(cái)政壓力的度量也應(yīng)不斷加以完善，從而為長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃提供決策依據(jù)，有效防范與化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

附錄 2019年城市財(cái)政壓力值排名(由高到低排列)

續(xù)前表排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市46西部云南玉溪47西部廣西來(lái)賓48西部?jī)?nèi)蒙古錫林郭勒盟49東北黑龍江哈爾濱50東部海南儋州51西部甘肅隴南52西部陜西漢中53中部湖南郴州54西部甘肅定西55西部云南德宏州56東北黑龍江雙鴨山57中部湖北黃岡58中部湖北十堰59西部云南臨滄60西部云南昭通61東北吉林長(zhǎng)春62東北遼寧丹東63中部湖南婁底64西部貴州遵義65西部云南普洱66中部江西新余67東北遼寧葫蘆島68西部云南麗江69東北吉林通化70西部寧夏吳忠71中部湖北黃石72西部貴州安順73西部廣西百色74西部新疆烏魯木齊75西部甘肅武威76中部安徽池州77西部新疆哈密78東北遼寧本溪79西部陜西渭南80東部福建莆田81西部?jī)?nèi)蒙古鄂爾多斯82西部甘肅平?jīng)?3西部陜西銅川84西部新疆阿勒泰地區(qū)85西部貴州黔東南州86東北遼寧阜新87中部湖南懷化88東北遼寧錦州89東北黑龍江七臺(tái)河90中部湖南益陽(yáng)91中部湖南常德92東北黑龍江鶴崗93中部江西萍鄉(xiāng)94東北吉林吉林95西部四川內(nèi)江96東部福建三明97東部廣東潮州98中部安徽銅陵99東部廣東陽(yáng)江100東部廣東汕頭101西部四川南充102東北遼寧遼陽(yáng)103中部湖北鄂州104西部云南曲靖105中部湖南湘潭106東部廣東梅州107西部甘肅臨夏州108東部福建南平109中部山西臨汾110西部新疆阿克蘇地區(qū)111西部?jī)?nèi)蒙古呼和浩特112中部山西忻州113西部云南迪慶州114東部福建寧德115西部云南昆明116東部海南?？?17西部廣西欽州118西部四川宜賓119中部安徽滁州120東北遼寧大連121東部河北秦皇島122西部四川遂寧123西部廣西崇左124西部甘肅慶陽(yáng)125中部湖北隨州126東部江蘇宿遷127中部山西陽(yáng)泉128西部云南怒江州129東部福建龍巖130中部湖南永州131中部湖南邵陽(yáng)132西部貴州黔西南州133西部?jī)?nèi)蒙古巴彥淖爾134東部廣東河源135中部安徽安慶136中部山西運(yùn)城137西部甘肅張掖138西部新疆吐魯番139中部安徽六安140西部四川攀枝花141西部四川達(dá)州142東北黑龍江雞西143西部甘肅酒泉144中部山西大同145西部廣西賀州146西部廣西玉林147西部云南文山州148西部四川自貢149西部廣西防城港150西部四川涼山州

續(xù)前表排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市151西部四川雅安152西部陜西咸陽(yáng)153東北遼寧朝陽(yáng)154東部福建泉州155東部廣東云浮156西部云南大理州157西部陜西延安158西部陜西西安159中部山西呂梁160中部湖北孝感161東北黑龍江齊齊哈爾162西部新疆巴音郭楞州163西部云南西雙版納州164東部廣東韶關(guān)165西部四川樂(lè)山166東北黑龍江大興安嶺167東部山東臨沂168中部江西鷹潭169西部廣西桂林170西部云南楚雄州171中部湖北荊州172東部海南三亞173西部青海海南州174中部河南濮陽(yáng)175西部新疆克拉瑪依176西部甘肅金昌177東部福建漳州178中部安徽宿州179中部安徽阜陽(yáng)180中部湖南衡陽(yáng)181中部山西朔州182中部山西長(zhǎng)治183西部新疆和田地區(qū)184中部安徽蕪湖185中部安徽淮南186西部甘肅蘭州187中部安徽黃山188東部廣東汕尾189中部河南駐馬店190西部四川綿陽(yáng)191中部河南安陽(yáng)192西部?jī)?nèi)蒙古赤峰193西部甘肅甘南州194西部四川阿壩州195西部四川甘孜州196西部廣西貴港197中部安徽亳州198西部青海果洛州199西部甘肅嘉峪關(guān)200東部江蘇鎮(zhèn)江201中部河南平頂山202西部青海海北州203西部廣西梧州204西部青海西寧205西部廣西柳州206中部安徽宣城207中部湖南株洲208西部四川廣安209東部廣東湛江210中部河南鶴壁211中部山西晉中212東部山東濱州213中部河南洛陽(yáng)214中部湖北襄陽(yáng)215東部廣東清遠(yuǎn)216中部湖北宜昌217西部甘肅天水218西部廣西北海219東部廣東揭陽(yáng)220東北遼寧沈陽(yáng)221東部江蘇鹽城222西部新疆昌吉州223中部河南南陽(yáng)224東部廣東茂名225東部江蘇揚(yáng)州226西部云南紅河州227中部河南開(kāi)封228西部四川瀘州229東部山東棗莊230西部四川德陽(yáng)231東部山東日照232中部江西九江233東部浙江衢州234中部河南信陽(yáng)235東部江蘇淮安236西部青海海西州237中部河南新鄉(xiāng)238東部河北保定239西部青海玉樹(shù)州240東部山東泰安241中部河南周口242東部山東濟(jì)寧243東部山東德州244西部陜西寶雞245中部河南漯河246中部山西晉城247東部河北唐山248東部山東東營(yíng)249西部廣西南寧250東部山東聊城251中部湖南長(zhǎng)沙252西部青海黃南州253東部天津天津254東部河北邢臺(tái)255東部浙江麗水

續(xù)前表排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市排名區(qū)域省份城市256西部重慶重慶257中部河南焦作258東部浙江臺(tái)州259中部湖北荊門(mén)260中部河南三門(mén)峽261東部廣東惠州262中部湖南岳陽(yáng)263東部河北邯鄲264中部湖北武漢265東部河北衡水266中部江西撫州267東部江蘇連云港268西部四川成都269東部廣東中山270東部河北石家莊271中部河南商丘272東部山東煙臺(tái)273東北黑龍江黑河274東部河北張家口275中部安徽蚌埠276東北黑龍江大慶277東部江蘇泰州278東部山東威海279東部浙江舟山280東部山東淄博281東部山東濰坊282東部廣東江門(mén)283西部新疆塔城地區(qū)284東北黑龍江綏化285西部新疆伊犁州286中部山西太原287西部寧夏銀川288東部浙江紹興289東部江蘇徐州290西部四川眉山291東部浙江溫州292中部江西吉安293東部廣東東莞294東部山東萊蕪295東部山東青島296東部河北承德297東部江蘇南通298東部浙江湖州299東部江蘇南京300西部新疆喀什地區(qū)301中部河南鄭州302東部浙江嘉興303中部安徽淮北304中部安徽馬鞍山305東部浙江寧波306東部廣東廣州307中部河南許昌308東部河北滄州309東部廣東珠海310東部山東菏澤311中部江西贛州312中部江西南昌313西部西藏那曲314西部陜西榆林315東部廣東佛山316中部江西景德鎮(zhèn)317東部浙江金華318中部安徽合肥319西部西藏阿里地區(qū)320東部福建福州321東部北京北京322東部江蘇無(wú)錫323中部江西宜春324中部江西上饒325東部浙江杭州326東部江蘇常州327西部西藏日喀則328東部福建廈門(mén)329東部山東濟(jì)南330東部上海上海331西部西藏昌都332東部河北廊坊333西部西藏山南334西部西藏林芝335東部江蘇蘇州336西部西藏拉薩337東部廣東深圳