摘要 當(dāng)前的黨政結(jié)構(gòu)是馬克思主義辯證統(tǒng)一的政治行政相融合模式，該模式關(guān)鍵強(qiáng)調(diào)職責(zé)設(shè)置的科學(xué)性、公共行政的公共性、黨政行為的法治化和實(shí)際運(yùn)行的有效性。新時(shí)代黨政結(jié)構(gòu)的主要特征包括：職責(zé)設(shè)置科學(xué)性導(dǎo)向下黨政統(tǒng)籌融合結(jié)構(gòu)，公共行政公共性導(dǎo)向下雙向訴求回應(yīng)機(jī)制，黨政行為法治化導(dǎo)向下行動(dòng)性與制度性辯證統(tǒng)一，實(shí)際運(yùn)行有效性導(dǎo)向下地方創(chuàng)新的原則性與靈活性相結(jié)合。新時(shí)代黨政關(guān)系的優(yōu)化路徑包括：以科學(xué)性為原則，優(yōu)化黨政結(jié)構(gòu)職責(zé)設(shè)置;以公共性為宗旨，回應(yīng)社會(huì)多樣化訴求;以法治化為手段，凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化;以有效性為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)地方實(shí)踐的多樣性和自主性。

關(guān)鍵詞 中國(guó)治理 黨政融合 主要特征 調(diào)試路徑

基金項(xiàng)目：2020年度校（院）一般課題《大國(guó)治理的制度變遷：以組織結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制為分析視角》編號(hào)（2020XJKT33）。

作者簡(jiǎn)介：梁華，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）講師，研究方向：馬克思主義中國(guó)化（國(guó)家治理）研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.129

理順執(zhí)政黨和國(guó)家公權(quán)力的關(guān)系，是開(kāi)啟現(xiàn)代化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。改革和完善適應(yīng)超大規(guī)模國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

一、問(wèn)題提出

新中國(guó)成立后，借鑒蘇聯(lián)模式，設(shè)立了平行的全國(guó)黨和政府管理機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放以后至黨的十八大以前，黨中央部門(mén)分別于1982、1988、1993、1999年進(jìn)行了4次政治體制改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)分別于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年進(jìn)行了7次行政體制改革。通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)改革，在法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)等方面成效顯著，逐步實(shí)現(xiàn)了“從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變”。黨的十九屆三中全會(huì)開(kāi)啟了新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化掃清體制機(jī)制障礙。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理體系，在治權(quán)構(gòu)成方面呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識(shí)形態(tài)層面深刻塑造并融入中國(guó)特色的政府體系而形成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)，這種具有彈性的黨政統(tǒng)籌組織結(jié)構(gòu)將行動(dòng)主義與制度主義、戰(zhàn)略性和常規(guī)性、績(jī)效合法性與程序正當(dāng)性相統(tǒng)一，在確保國(guó)家治理的根本方向和總體戰(zhàn)略的同時(shí)，也具備制度張力所激發(fā)的持續(xù)發(fā)展活力。

筆者認(rèn)為，我國(guó)優(yōu)質(zhì)的治理績(jī)效是中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的黨政治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行的結(jié)果。當(dāng)前的黨政結(jié)構(gòu)是馬克思主義辯證統(tǒng)一的政治行政相融合模式，該模式強(qiáng)調(diào)職責(zé)設(shè)置的科學(xué)性、公共行政的公共性、黨政行為的法治化和實(shí)際運(yùn)行的有效性。

二、新時(shí)代黨政融合結(jié)構(gòu)的主要特征

（一）職責(zé)設(shè)置科學(xué)性導(dǎo)向下黨政統(tǒng)籌融合結(jié)構(gòu)

在新時(shí)代、新思想、新任務(wù)、新矛盾的背景下，要求改革需要具備系統(tǒng)性、科學(xué)性、實(shí)效性。機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)要更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，目標(biāo)更加明確，路徑更加清晰，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的黨政職責(zé)體系保障現(xiàn)代化建設(shè)高效、穩(wěn)健運(yùn)行，并形成協(xié)調(diào)順暢的橫向關(guān)系、縱向關(guān)系和條塊關(guān)系等在內(nèi)的綜合性系統(tǒng)。也就是說(shuō)，黨政職責(zé)體系的構(gòu)建和運(yùn)行過(guò)程，需要考慮不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同職責(zé)的協(xié)調(diào)配合。“堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，合理界定黨政職責(zé)關(guān)系。對(duì)于職能交叉重疊等問(wèn)題，通過(guò)黨政合設(shè)、合署等方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同。比如，“黨政合一型”，“黨政合署型”，“機(jī)構(gòu)并入型”，“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”，通過(guò)不斷創(chuàng)新實(shí)踐推進(jìn)黨政結(jié)構(gòu)更加協(xié)同融合、科學(xué)有效。

（二）公共行政公共性導(dǎo)向下雙向訴求回應(yīng)機(jī)制

中國(guó)政府組織機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程基本與市場(chǎng)化進(jìn)程吻合，并在不同階段先后呈現(xiàn)出適應(yīng)市場(chǎng)（高效政府）、穩(wěn)定社會(huì)（服務(wù)型政府）與人民滿(mǎn)意（人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府）的基本邏輯和價(jià)值取向。政黨使命、基本矛盾、中心工作成為中國(guó)改革的三個(gè)關(guān)鍵概念，并建構(gòu)了具有明顯中國(guó)特質(zhì)的行政體制改革邏輯鏈條。中國(guó)共產(chǎn)黨作為“為人民謀幸福，為民族謀復(fù)興”的“馬克思主義使命型政黨”，通過(guò)不斷地自我革命，時(shí)刻保持著先進(jìn)性和純潔性，引領(lǐng)全體人民共同奮斗。而中國(guó)共產(chǎn)黨也是沒(méi)有私利，“以人民為中心”的政黨，通過(guò)針對(duì)性、個(gè)性化等方法不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，關(guān)注和回應(yīng)公民、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織等各方面的多樣化的訴求，以更為柔性化和個(gè)性化的公共治理方式來(lái)建立人民滿(mǎn)意政府，通過(guò)建立健全更加協(xié)調(diào)順暢的黨政組織體系，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。

（三）黨政行為法治化導(dǎo)向下行動(dòng)性與制度性辯證統(tǒng)一

中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的黨政結(jié)構(gòu)，是“行動(dòng)式治理與科層式治理相結(jié)合”的辯證統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)。

一方面，該治理模式具有較高的制度彈性、靈活性和有效性。中國(guó)共產(chǎn)黨以黨委、黨組、黨員為紐帶，將黨的意志要求和影響力傳輸?shù)秸⑸鐣?huì)、市場(chǎng)各領(lǐng)域，形成了一套“橫向到邊，縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮著引領(lǐng)、帶頭和示范作用。

另一方面，該模式又具有基礎(chǔ)性、規(guī)范性和制度性。我國(guó)政府體系的常態(tài)化運(yùn)行是在繼承本國(guó)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，借鑒現(xiàn)代科層制而逐步形成的中國(guó)特色的科層制?？茖又埔勒罩贫?、層級(jí)規(guī)范運(yùn)行，但也不可避免的具有科層制的僵化、緩慢、低效等天然缺陷。黨政協(xié)同融合結(jié)構(gòu)有效彌補(bǔ)了這種缺陷，將“行動(dòng)性治理的靈活性”與“科層式治理的常規(guī)性”相結(jié)合，體現(xiàn)了中國(guó)特色黨政結(jié)構(gòu)的治理優(yōu)勢(shì)。

（四）實(shí)際運(yùn)行有效性導(dǎo)向下地方創(chuàng)新的原則性與靈活性相結(jié)合

在中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方更多自主權(quán)，是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的關(guān)鍵。地方機(jī)構(gòu)改革意圖通過(guò)立足實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)或回應(yīng)地方特殊問(wèn)題。地方創(chuàng)新改革首先要“確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)”。在規(guī)定動(dòng)作之外，謀劃好自選動(dòng)作，突出地方特色，自主創(chuàng)新求實(shí)效，而不是簡(jiǎn)單的與上級(jí)一一對(duì)應(yīng)。改革明確提出，既允許“一對(duì)多”，也允許“多對(duì)一”，這些規(guī)定極大的調(diào)動(dòng)了地方的積極性。所以，地方創(chuàng)新既要體現(xiàn)原則性又要體現(xiàn)靈活性，力求創(chuàng)新的實(shí)效性。

三、新時(shí)代黨政融合結(jié)構(gòu)的調(diào)試路徑

（一）以科學(xué)性為原則，優(yōu)化黨政結(jié)構(gòu)職責(zé)設(shè)置

黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置要確保上下貫通、權(quán)責(zé)一致，體現(xiàn)系統(tǒng)性和科學(xué)性。針對(duì)傳統(tǒng)黨政“職能交叉重疊、政出多門(mén)”等問(wèn)題以及中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”“職責(zé)同構(gòu)”式的職責(zé)配置模式，構(gòu)建具有“序列”與“次序”內(nèi)涵的“職責(zé)序構(gòu)”模式，按照核心型、差異型、過(guò)渡型的口徑，對(duì)紛繁復(fù)雜的政府職責(zé)進(jìn)行“分堆”整合，通過(guò)縱貫型、層次型的配置手段，讓各個(gè)層次上的政府職責(zé)逐步“歸位”，使之既能夠做到切實(shí)維護(hù)中央權(quán)威，又可以保證各級(jí)地方政府在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上積極、主動(dòng)和有限度地履職。不僅要完成機(jī)構(gòu)改革“物理整合”，更是要實(shí)現(xiàn)“化學(xué)變化”，使得機(jī)構(gòu)運(yùn)行更加協(xié)調(diào)順暢，政府履職服務(wù)能力顯著提升。

（二）以公共性為宗旨，回應(yīng)社會(huì)多樣化訴求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)基本民生服務(wù)需求顯著增長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境、政治參與、社會(huì)地位、精神文化等方面都有較高的追求。與此同時(shí)，我國(guó)依然處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡不充分問(wèn)題依然突出，我國(guó)民生領(lǐng)域還有不少短板，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題，制約著國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展。

未來(lái)，更需要在發(fā)展中保障和改善民生，把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)不斷完善黨政結(jié)構(gòu)，打造運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)同高效現(xiàn)代化服務(wù)型政府，讓人民群眾有更多的獲得感和更強(qiáng)的幸福感。

（三）以法治化為手段，凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化

在中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)及其高效運(yùn)行機(jī)制是支撐和保障建構(gòu)中國(guó)特色國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要載體。執(zhí)政黨運(yùn)用“整頓治理和政治教育”等“運(yùn)動(dòng)型機(jī)制”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)科層制負(fù)功能的糾偏，取得了優(yōu)質(zhì)的治理績(jī)效。但是，由于明顯打破常規(guī)也可能引發(fā)科層制的失靈。如何發(fā)揮以黨領(lǐng)政、黨政統(tǒng)籌的治理優(yōu)勢(shì)，就需要強(qiáng)化治理的規(guī)范性，尤其是行動(dòng)性治理的制度化。以依規(guī)治黨和依法行政為統(tǒng)領(lǐng)，不斷優(yōu)化黨政關(guān)系。在以黨領(lǐng)政、黨政統(tǒng)籌導(dǎo)向下，將治理行為納入制度化和法制化軌道。實(shí)際上，隨著黨政統(tǒng)籌協(xié)同、良性互動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)及其功能機(jī)制在法制軌道的運(yùn)行和完善，其制度優(yōu)勢(shì)正逐步顯現(xiàn)。

（四）以有效性為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)地方實(shí)踐的多樣性和自主性

傳統(tǒng)的地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行中不同程度的存在“上下一般粗”“權(quán)責(zé)不對(duì)等”和“法治化程度低”等問(wèn)題，在實(shí)際運(yùn)行層面不利于政策的有效落地。所以，新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在確保中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，突出地方實(shí)踐的多樣性和自主性，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。地方政府要進(jìn)一步加大黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公力度，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域大部制改革，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，不斷理順垂直管理體系和規(guī)范地方分級(jí)管理體制。只有準(zhǔn)確理解和科學(xué)把握新時(shí)代黨政融合結(jié)構(gòu)和中央與地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，才能不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。