施海智

（北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

生態(tài)補償制度作為我國生態(tài)文明建設(shè)的一項重要制度日益受到重視。早在2013 年4 月，國務(wù)院就向第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議作了《關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》，該報告全面總結(jié)了我國生態(tài)補償所做的工作和取得的進展，認為我國已經(jīng)初步形成了生態(tài)補償制度框架，生態(tài)補償機制建設(shè)取得了顯著的成效，同時也存在生態(tài)補償政策法規(guī)滯后等問題，為此，報告“鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹??？梢姡訌娚鷳B(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ㄒ殉蔀閲夜膭钔苿拥姆较?，而實踐中亦有多地積極探索，開展了生態(tài)補償立法的嘗試。從加強和改善地方生態(tài)環(huán)境保護的角度而言，地方生態(tài)補償立法的必要性和緊迫性顯得日益突出。

一、生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ膶嵺`及其研究狀況

生態(tài)補償具有補償類型、補償主體、補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)等補償要素多元化的特點，加之補償所涉及的社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，給生態(tài)補償全國性制度的制定帶來了困難。因此，盡管早在2010年全國性《生態(tài)補償條例》的制定就已經(jīng)提到了國務(wù)院的立法日程，并在2013年拿出了草案初稿，但是截至目前，該條例仍沒有出臺。各地已經(jīng)認識到生態(tài)補償在保護生態(tài)方面的重要意義，因此開展了豐富多樣的生態(tài)補償立法活動，以促進生態(tài)補償?shù)脑诘鼗l(fā)展。

（一）生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎▽嵺`

根據(jù)北大法寶“中國法律檢索系統(tǒng)”，截至2019年5月，我國各地制定的以“生態(tài)補償”為主題的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件①由于地方政府或其有關(guān)部門制定的關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件數(shù)量較多，是生態(tài)補償制度化的主要依據(jù)，故本文所述的生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ò艘?guī)范性文件，并不完全依照《立法法》的界定。達到228部?，F(xiàn)行有效的生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ校陨鷳B(tài)要素為標(biāo)準(zhǔn)，包括水環(huán)境生態(tài)補償、流域生態(tài)補償、海洋生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償、森林生態(tài)補償?shù)龋煌厣鷳B(tài)補償?shù)牧⒎ㄇ闆r如表1所示。

表1：地方生態(tài)補償立法分類表

如果以廣義的水資源這一生態(tài)要素來觀察，有關(guān)水生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎〝?shù)量最多，達到了34部；其次則是近年來以山東省為源頭，各地紛紛效仿借鑒的環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償立法，數(shù)量也達到32部；而對生態(tài)要素未加任何限定，對各要素生態(tài)補償均進行規(guī)范的綜合性地方立法達到19部。因此，水資源、大氣和綜合性的生態(tài)補償立法是目前地方性立法的代表性類型。

從生態(tài)補償立法的效力層級來看，由地方人大系統(tǒng)而非政府制定的已生效的地方性法規(guī)有兩部，即2014 年施行的《蘇州市生態(tài)條例》[1]和2019 年施行的《無錫市生態(tài)補償條例》。其他立法文本普遍表現(xiàn)為規(guī)范性文件的形式，雖然這些文件中的很多具有了法律所要求的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的條款，并具有法律的明確性、規(guī)范性特點，但畢竟不是正式意義上的法律淵源，這使生態(tài)補償建立穩(wěn)定的長效機制缺乏相應(yīng)的法律保障，也意味著生態(tài)補償距離法治化的模式仍有較遠的距離。

（二）生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ难芯繝顩r

學(xué)者們對不同類型的地方生態(tài)補償立法進行了深入的研究。有學(xué)者分析了地方生態(tài)補償立法的必要性，認為我國各地自然環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展及環(huán)境問題存在的差異性對地方生態(tài)補償立法提出了客觀要求，因此，在地方生態(tài)補償立法中應(yīng)堅持依法立法、自主立法、超前立法和靈活立法的原則[2]。

有學(xué)者專門評估了流域生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?，認為“這些立法在流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、監(jiān)督管理體制、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一些缺陷，因而應(yīng)當(dāng)從明確流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、完善監(jiān)督管理體制、豐富補償方式、制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)等方面進行改善”[3]。有學(xué)者針對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法面臨的困境，從健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬補償資金來源等方面提出了解決思路[4]。

還有一些學(xué)者專門就一省某一生態(tài)要素的生態(tài)補償立法進行了探討。例如鄧琳君、吳大華針對貴州省獨特的生態(tài)狀況及自然人文環(huán)境，提出濕地生態(tài)補償立法應(yīng)遵循的原則，明確了補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)及補償方式[5]。針對近年來興起的空氣質(zhì)量生態(tài)補償，有學(xué)者以遼寧省為例，在比較山東、湖北兩省立法實踐的基礎(chǔ)上，從補償標(biāo)準(zhǔn)、空氣質(zhì)量監(jiān)測和補償資金渠道等方面提出完善建議[6]。

從生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ难芯楷F(xiàn)狀來看，呈現(xiàn)出如下特點：一是學(xué)者們普遍認為應(yīng)當(dāng)加強生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǎ瑢Ω鞯馗魃鷳B(tài)要素生態(tài)補償立法的必要性普遍進行了論證；二是研究對象的類型較為豐富，既有對生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ恼w性研究，也有就某一領(lǐng)域的生態(tài)補償進行研究的成果，如流域生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償?shù)?；三是生態(tài)補償?shù)赜蛐缘难芯枯^為突出，如貴州、遼寧等省某一領(lǐng)域的生態(tài)補償研究，對推動該省單一領(lǐng)域生態(tài)補償法制化進程將會發(fā)揮積極的作用。學(xué)術(shù)界從不同層面為加強生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄌ峁┝吮匾睦碚摐?zhǔn)備。

二、寧夏生態(tài)補償立法的重要意義

以立法的形式推動生態(tài)補償制度扎根中國，能夠以法律特有的規(guī)范性、權(quán)威性、明確性為生態(tài)補償提供一個穩(wěn)定的制度框架，能夠更有效地維護被補償主體的合法權(quán)益，調(diào)動被補償主體投身于環(huán)境保護的積極性，進而有利于充分發(fā)揮生態(tài)補償在保護生態(tài)環(huán)境方面的激勵作用。對于寧夏而言，生態(tài)補償立法的作用從以下幾個方面能夠得到突出的體現(xiàn)。

（一）生態(tài)補償立法是實施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略的重要制度

自中國共產(chǎn)黨寧夏回族自治區(qū)第十二次代表大會正式提出大力實施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略以來，自治區(qū)出臺了一系列政策措施，其中，自治區(qū)黨委、人民政府出臺的《關(guān)于推進生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實施意見》中提出，要“完善節(jié)約資源能源、生態(tài)補償、濕地保護、生物多樣性保護、氣候等重點領(lǐng)域地方性法規(guī)和政府規(guī)章”。因此，完善生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ㄒ驯蛔灾螀^(qū)黨委和政府確定為加快構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容。這是因為，生態(tài)補償本質(zhì)上就是以經(jīng)濟激勵手段來實現(xiàn)環(huán)境利益的制度安排，而這種制度安排以具有權(quán)威性、規(guī)范性的法律形式推行下去，契合了我國全面推行依法治國的總體戰(zhàn)略，能夠使生態(tài)補償具有更穩(wěn)定的預(yù)期，從而更有效地發(fā)揮補償?shù)纳鷳B(tài)效益，有力地促進全區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）生態(tài)補償立法是確立寧夏生態(tài)環(huán)境價值屬性的重要形式

生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，普遍存在著無償使用的現(xiàn)象。但是，生態(tài)環(huán)境是由各種自然要素構(gòu)成的自然系統(tǒng)，具有環(huán)境和資源的雙重屬性[7]（169）。生態(tài)補償立法通過對生態(tài)環(huán)境所包含的環(huán)境資源價值屬性進行確認，能夠改變以往無償享有環(huán)境、無償使用資源的現(xiàn)象，人們在保護環(huán)境和資源過程中所付出的勞動和成本乃至間接受到的損失將會得到尊重，由此將改變?nèi)藗兊男袨檫x擇，使更多的人投身于生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)中。對于寧夏這樣的生態(tài)脆弱省區(qū)而言，通過地方立法能夠使經(jīng)濟手段和法律手段相結(jié)合，使生態(tài)補償既能夠有效提升當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境效益，又能夠有效提升寧夏環(huán)境的經(jīng)濟效益，從而形成生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展良性循環(huán)的局面。

（三）生態(tài)補償立法是提升相關(guān)制度經(jīng)驗法律效力的重要路徑

寧夏關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆芍贫仁窃趪矣嘘P(guān)制度的框架下逐漸形成的，目前，主要有生態(tài)公益林補償制度、草原生態(tài)補助獎勵機制，以及礦山環(huán)境治理和恢復(fù)保證金制度、水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補償制度等。這些制度主要為政策性文件形式，而以往以政策性文件為主的制度模式難以達到預(yù)期的補償實效[8]，以地方性立法的形式將寧夏好的經(jīng)驗、做法、制度總結(jié)歸納起來，能夠提升寧夏制度的法律效力，使其成為省級生態(tài)補償領(lǐng)域具有開創(chuàng)性作用的相關(guān)立法。這不僅對生態(tài)補償會起到規(guī)范、引導(dǎo)、推動作用，有效促進寧夏生態(tài)環(huán)境保護，而且能夠在全國發(fā)揮良好的示范引領(lǐng)作用，為其他省份的生態(tài)補償立法提供有益的借鑒，是對全國性生態(tài)補償立法的有益探索。

三、寧夏生態(tài)補償立法的基本構(gòu)想

事實上，我國關(guān)于生態(tài)補償?shù)膶嵺`和制度建設(shè)已有近20 年時間，生態(tài)補償?shù)闹饕愋投家迅采w，生態(tài)補償?shù)闹饕贫润w系已經(jīng)成型，生態(tài)補償?shù)睦砟钜惨焉钊肴诵模吧鷳B(tài)補償機制，事實上已經(jīng)在某種程度上得到了應(yīng)用，只不過還缺乏對該制度的理論分析和精確設(shè)計”[9]。寧夏完全可以借鑒我國已有的生態(tài)補償制度建設(shè)的有益經(jīng)驗和做法，因地制宜，制定出適應(yīng)寧夏區(qū)情、滿足寧夏需要的生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。

（一）寧夏生態(tài)補償立法的定位

生態(tài)補償立法的定位涉及的主要問題是進行綜合性立法還是單項立法，綜合性立法如同《蘇州市生態(tài)補償條例》一樣，制定一部統(tǒng)一的《寧夏生態(tài)補償條例》，其內(nèi)容包含生態(tài)公益林補償、水資源補償、濕地補償、風(fēng)景名勝區(qū)補償?shù)容爡^(qū)范圍內(nèi)各種類型的補償；單項立法則是只針對其中的一種類型進行立法，例如制定專門的《寧夏公益林生態(tài)補償條例》《寧夏草原生態(tài)補償條例》等等。

從立法成本的角度來看，綜合性的生態(tài)補償立法顯然成本更低，涵蓋范圍更寬泛，一次立法所發(fā)揮的法律效果更全面；但從立法技術(shù)角度來看，單項立法更具針對性，其內(nèi)容往往更具可操作性，由此發(fā)揮的法律效果更直接、更具體，可能產(chǎn)生更好的社會作用。

從寧夏人大常委會現(xiàn)階段的立法工作實際來看，每年最多能夠通過一至兩部環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)，如果僅僅是單項立法，要覆蓋生態(tài)補償?shù)母鱾€領(lǐng)域，可能在整個十三五規(guī)劃期間都不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，顯然，這樣的立法進度不能適應(yīng)寧夏生態(tài)補償制度建設(shè)的需要，而且也難以發(fā)揮綜合性立法所產(chǎn)生的全國性的影響。如果是綜合性的立法，就會避免立法進程被拉長的問題，而且能夠產(chǎn)生全面的、更加深刻的社會影響和良好的法律效果。因此，寧夏生態(tài)補償立法更宜采取綜合性立法的形式，可以定名為《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)補償條例》（以下簡稱《寧夏生態(tài)補償條例》）。

（二）《寧夏生態(tài)補償條例》的立法模式

生態(tài)補償?shù)牧⒎Ｊ?，主要指的是生態(tài)補償是采用市場主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)的模式。市場主導(dǎo)主要是在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上采用市場補償?shù)姆椒╗10]，這種模式是一種主要建立在平等自愿基礎(chǔ)上的橫向補償關(guān)系，該模式雖然更能與實際情況相吻合，更能滿足被補償者的需要，例如世界水域治理的典型案例——厄瓜多爾首都基多市的水資源保護基金（FONAG），以信托基金這一市場化的形式關(guān)注到了不同利益主體的權(quán)利，規(guī)定了更為豐富的合同內(nèi)容，使地方水資源得到了較好的保護，并實現(xiàn)了補償對象在保護水資源過程中的利益[11]。但是由于市場化的生態(tài)補償需要一定的市場運作基礎(chǔ)和環(huán)境，并且補償?shù)男问胶蛡€案情況復(fù)雜多樣，補償?shù)某杀竞碗y度相對較高，難以通過法律的形式規(guī)定補償主體間的統(tǒng)一權(quán)利和義務(wù)，對于生態(tài)補償經(jīng)驗和知識尚顯不足、市場發(fā)育水平較低的寧夏等中西部省區(qū)來說更是如此。但作為生態(tài)補償發(fā)展的方向，市場化的補償仍有必要在立法中予以規(guī)定，如《寧夏生態(tài)補償條例》可對生態(tài)補償市場化運作的形式，基本原則，資金的來源和使用、監(jiān)督管理等做出規(guī)定，以法律的形式逐步培育市場化的生態(tài)補償模式，并保障其健康運行。

另一種模式就是政府主導(dǎo)模式。這種模式解決了補償主體的問題，即以政府為補償主體，由政府出資，對因為環(huán)境保護而在經(jīng)濟發(fā)展中受到限制的主體進行補償，補償對象不僅包括個人，例如對生態(tài)公益林擁有產(chǎn)權(quán)并進行保護、建設(shè)的個人，還應(yīng)當(dāng)包括符合法定條件的企事業(yè)單位、其他組織和政府，例如上下游之間的流域生態(tài)補償主要以轄區(qū)內(nèi)的地方政府為補償對象。政府主導(dǎo)的生態(tài)補償模式具有較強的可行性，能夠解決市場主導(dǎo)模式下難以解決的問題，通過政府主導(dǎo)，能夠強力推動生態(tài)補償?shù)倪\行，從而解決誰來做、做什么、怎么做的問題，生態(tài)補償立法的法律效力及其所要實現(xiàn)的生態(tài)效益和社會效益可以得到充分的法律保障。同時，政府主導(dǎo)也不排斥市場參與，甚至不排除以市場主體作為補償主體，例如寧夏的水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補償，在政府的主導(dǎo)下，由水權(quán)的受讓者付費，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉方式進行節(jié)水改造，節(jié)約下來的水資源用于寧東等工業(yè)基地的工業(yè)用水，這種新型生態(tài)補償方式實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境、工業(yè)、農(nóng)業(yè)多贏的局面[12]，雖然實際出資的主要是企業(yè)，但是政府發(fā)揮的組織、引導(dǎo)、規(guī)范作用，卻是水權(quán)轉(zhuǎn)換生態(tài)補償取得成功的關(guān)鍵。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)模式也有其弊端，例如政府推行生態(tài)補償可能習(xí)慣于“一刀切”的補償方式，容易忽視補償中的個體情況。為此，在起草《寧夏生態(tài)補償條例》的過程中不僅要搞好調(diào)查研究，科學(xué)合理地制定好實體制度，而且要設(shè)計好生態(tài)補償?shù)某绦蛑贫?，建立起完整的申請、審查、補償方案的確定、公示、異議、復(fù)核的補償程序，對于符合法定條件的，還應(yīng)該賦予補償對象必要的行政救濟權(quán)利，包括申請行政復(fù)議和行政訴訟制度，都應(yīng)當(dāng)在生態(tài)補償制度的設(shè)計中得到體現(xiàn)?？傊?，在全面依法治國背景下，用法治方式和法治思維來解決問題的基本理念就是，任何爭議都應(yīng)該在法律框架下解決，生態(tài)補償也不例外。

（三）《寧夏生態(tài)補償條例》的主要內(nèi)容

作為一個綜合性的立法，《寧夏生態(tài)補償條例》包含的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是綜合的、全面的，但也不是面面俱到、包羅無遺，什么都要顧及。因為生態(tài)補償涉及生態(tài)環(huán)境資源的所有領(lǐng)域，對于寧夏實際意義不大的環(huán)境資源方面的生態(tài)補償，自然不必包括；寧夏目前尚未有急切需要的領(lǐng)域也可以不必涉及，例如在《蘇州市生態(tài)補償條例》中的水稻田生態(tài)補償，在蘇州可以規(guī)定，因為蘇州作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)成為在環(huán)境保護領(lǐng)域需要重點扶持和保護的產(chǎn)業(yè)，而對于寧夏這樣的欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)的生態(tài)意義相對于其經(jīng)濟意義來說退居其次，讓寧夏這樣一個財力薄弱的西部省區(qū)對水稻進行補償顯然已經(jīng)超出其能力范圍。根據(jù)寧夏的實際，納入《寧夏生態(tài)補償條例》領(lǐng)域的應(yīng)主要包括生態(tài)公益林、草原、礦產(chǎn)資源、濕地、水資源和環(huán)境空氣質(zhì)量等領(lǐng)域。

結(jié)合生態(tài)補償?shù)纳鲜鲋饕I(lǐng)域，《寧夏生態(tài)補償條例》的結(jié)構(gòu)可以包括總則、公益林生態(tài)補償、草原生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償、水資源生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、空氣質(zhì)量生態(tài)補償、補償程序與監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。這一結(jié)構(gòu)幾乎涵蓋了現(xiàn)階段寧夏有必要開展生態(tài)補償?shù)乃蓄I(lǐng)域，以各類生態(tài)補償制度為條例的主要內(nèi)容，以“總則—補償制度—法律責(zé)任”為條例的基本結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、內(nèi)容全面的法規(guī)整體。

總則部分，應(yīng)當(dāng)包括立法目的、適用范圍、生態(tài)補償?shù)亩x、補償原則、補償主體的界定、補償范圍、補償?shù)墓芾眢w制等內(nèi)容?？倓t的內(nèi)容對條例應(yīng)能發(fā)揮提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的作用，并能夠?qū)l例的立法、司法和執(zhí)法起到指引和規(guī)范作用。補償原則應(yīng)當(dāng)堅持開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)、受益者付費、保護者和受損者得到補償?shù)脑瓌t，堅持公平、適度、高效、協(xié)調(diào)補償?shù)脑瓌t[13]，使生態(tài)補償有利于實現(xiàn)不同群體之間的環(huán)境公平，有利于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會進步相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

在條例的主體部分——各領(lǐng)域的生態(tài)補償制度方面，主要涉及補償主體和補償對象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、補償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補償方式、補償資金來源、補償資金的分配使用等內(nèi)容。補償主體的義務(wù)是依照確定的補償標(biāo)準(zhǔn)提供補償，而補償對象的義務(wù)則是保護生態(tài)環(huán)境，包括“不作為”的義務(wù)，即不損害補償范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，也包括“作為”的義務(wù)，如植樹造林可以獲得補償。補償?shù)姆绞街饕琴Y金補償，特殊情況下可能包括物質(zhì)補償、技術(shù)補償，但應(yīng)當(dāng)限定其適用范圍、適用條件和補償?shù)膶嵤┬Ч_保補償落到實處。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合補償對象的受損情況和當(dāng)?shù)氐娜司杖搿⒀a償主體的承受能力，不能實行“一刀切”[14]。此外，在補償對象是集體的情況下，應(yīng)當(dāng)對補償資金的分配使用確立必要的制度，確保補償資金的分配使用公平合法，科學(xué)明確，具有可操作性，同時還要注意防止在生態(tài)補償中有尋租和腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

補償程序制度的總體目標(biāo)是確保補償程序的公平、公正和公開，因為只有公平、公正、公開的補償程序才可能保障每一個相關(guān)主體在生態(tài)補償中的受補償權(quán)，進而實現(xiàn)補償?shù)牧⒎康摹３绦虻墓菍崿F(xiàn)實體公正最可能的方式，也是化解爭議、定紛止?fàn)幍淖钣行緩健?/p>

法律責(zé)任是指補償主體、補償對象及其他相關(guān)主體因違反包括《寧夏生態(tài)補償條例》規(guī)定的法定義務(wù)所應(yīng)承受的不利的法律后果。只有讓每一條義務(wù)性的規(guī)定都有相應(yīng)的法律責(zé)任條款做后盾，這樣的制度才具有可行性和可操作性，才可能使守法者的權(quán)益得到保障，使違法者的行為受到懲罰，使整個條例真正成為一部管用和好用的寧夏生態(tài)補償?shù)幕痉ā?/p>