摘 要：隨著國企改革進(jìn)入關(guān)鍵期[1]，厘清地方政府角色定位成為必然要求。各級地方政府既是行政管理者，又是地方國企的資產(chǎn)所有者，由于地方政府自身利益訴求與國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，地方政府的角色模糊帶來了激烈的矛盾沖突。因此，應(yīng)通過明確界定和規(guī)范地方政府與國有企業(yè)的利益關(guān)系，逐步解決政企關(guān)系中存在的利益交叉問題，建立變“攫取之手”為“援助之手”的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國企改革;地方政府;角色定位

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）25-0012-02

Frye和Shleifer在解釋波蘭和俄羅斯市場化改革中不同的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)時，提出了政府與經(jīng)濟(jì)之間的兩種關(guān)系，即援助之手（helping-hand）和攫取之手（grabbing-hand）[2]。在我國語境下解釋地方政府與地方國企的關(guān)系時，同樣存在著這兩種情形：一方面，地方政府需要規(guī)范法治，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，保障各企業(yè)主體得以在市場經(jīng)濟(jì)體制下公平競爭，充當(dāng)著經(jīng)濟(jì)秩序中“援助之手”的角色;另一方面，國有企業(yè)對于地方政府是具有極大效益的公共部門，且政府享有直接或間接的控制權(quán)，因而在實際施政過程中，地方政府往往會進(jìn)行介入或干預(yù)，出現(xiàn)“攫取之手”的現(xiàn)象。

“援助之手”抑或“攫取之手”？這兩種行為選擇實則反映了地方政府在社會管理者與經(jīng)濟(jì)參與者之間的角色矛盾，而其背后的深層成因值得深思。

一、地方政府雙重角色的矛盾分析

1.角色錯位的矛盾。在理想化的市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)與其他各企業(yè)主體應(yīng)在公平、透明、開放的市場經(jīng)濟(jì)體制下自由競爭。政府作為第三方角色，通過制定政策規(guī)定、提供配套設(shè)施等手段，施以“援助之手”。但是當(dāng)?shù)胤秸怨蓶|的身份參與到微觀企業(yè)的運(yùn)營決策中時，這種市場秩序的公平性就被打破了。地方政府可以利用自身權(quán)限為地方國企提供更多的政策便利、資金支持以及其他生產(chǎn)要素的優(yōu)惠，而民營企業(yè)、合資外資企業(yè)等卻處在了利益集團(tuán)邊緣化的地位。本應(yīng)處于公正裁判者位置的地方政府，在地方財政收入、經(jīng)濟(jì)利潤、主官仕途等驅(qū)動之下，有異化為地方國企權(quán)力庇護(hù)傘的風(fēng)險;地方國企又可能因為間接政治權(quán)力的恩蔭，成為具有獨(dú)立積極利益又依附地方政府的特殊企業(yè)存在。

2.目的與手段的尷尬。國企改革的目的是希望國有企業(yè)能夠增強(qiáng)自主性，激發(fā)企業(yè)活力，把國有資本做大做強(qiáng);但是為了確保企業(yè)經(jīng)營不偏離政府利益訴求目標(biāo)，政府往往會通過安排與其具有同源性質(zhì)的“官員型”高管對國有企業(yè)進(jìn)行間接監(jiān)督與控制[2]。一般來說，國有企業(yè)的“官員型”高管比例越大，政府越能夠輕易監(jiān)督和干預(yù)企業(yè)的各項經(jīng)營決策;與此同時，企業(yè)獲取政府投資的機(jī)會和渠道也會越多，政企關(guān)系越容易建立[3]。而這種政企關(guān)系的建立本質(zhì)上又強(qiáng)化了政府角色錯位的矛盾，讓政府作為社會管理者與經(jīng)濟(jì)參與者的角色界限愈加模糊。

3.作為與不作為的矛盾。在對地方國企的管理中，基于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的實際情況，地方政府不可能完全地“無為而治”;但是政府“有為而治”的限度仍需調(diào)適，根據(jù)組織理論，結(jié)構(gòu)越廣、層次越多、規(guī)模越大的組織越容易呈現(xiàn)出組織惰性。官僚系統(tǒng)在一定意義上具備著專業(yè)化特征，他們是普遍意義上的行政專業(yè)人才構(gòu)成的整體，官僚體制有其自身的惰性，不愿輕易改變其常規(guī)運(yùn)作，亟待用規(guī)則來確定“有為而治”的限度，而相關(guān)的規(guī)則仍需要時間和實踐來進(jìn)一步確立。

二、地方政府矛盾角色的深層成因

1.地方政府自身利益訴求的驅(qū)動。在我國，依據(jù)屬地聯(lián)責(zé)機(jī)制，形成了“自上而下逐級兜底”與“自下而上逐級依附”并存的治理共同體。如果地方政府的治理能量足以滿足社會多元主體的利益訴求，這個治理共同體中的子系統(tǒng)就會處于有序地常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)中。在“財政包干體制”的刺激下使得地方政府有充分的積極性“搞建設(shè)、促發(fā)展”，謀求自身的利益追求。國有企業(yè)為地方貢獻(xiàn)了巨大的稅收、就業(yè)、政績等實際收益，因而在涉及國企改革的問題上，各級政府部門之所以如此“戀”權(quán)，無非是權(quán)的后面有一定的“利”。若嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，政企完全分離，從根本上就意味著地方政府在國企這塊“大蛋糕”上既沒了權(quán)也少了利。國企改革的要求本質(zhì)上就是對地方政府與地方國企在利益分配格局上的重新調(diào)整和優(yōu)化，它必然要使一些既得利益者喪失權(quán)力，受到?jīng)_擊，產(chǎn)生利益矛盾的沖突，從而對改革本身造成了極大的阻力。因此，從本體利益出發(fā)，地方政府總是不愿意放棄自身的利益，甚至根本不愿削弱自己對于國有企業(yè)的控制權(quán)。

2.我國地方政府的特殊性。中國地方政府的行為本身具有市場性，在市場機(jī)制不甚完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來應(yīng)該由市場機(jī)制發(fā)揮的作用，作為各企業(yè)主體中與政府關(guān)系最為密切的國有企業(yè)，對于地方政府的管理機(jī)制是具有依賴性的，一旦完全脫離政府的扶持，其本身發(fā)展就需要經(jīng)歷“陣痛期”[4]。2020年1月國務(wù)院國資委在北京舉行的“地方國資委負(fù)責(zé)人會議”中指出，“加快構(gòu)建上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動的國資監(jiān)管大格局，以更高站位、更強(qiáng)合力推進(jìn)國企改革?！盵5]而這一過程中更為規(guī)范的配套法治建設(shè)、富余人員的分流和妥善安置、國企核心創(chuàng)新力等問題，都需要政府來善后和協(xié)調(diào)，需要經(jīng)歷一個較長的時間周期與成本儲備過程。

3.國有企業(yè)的特殊性。從法律關(guān)系上看，作為國有企業(yè)，國家和各級政府是主要出資人，意味著國家對企業(yè)擁有大部分的產(chǎn)權(quán)，政府作為國有企業(yè)資產(chǎn)的所有者，應(yīng)該對企業(yè)具備最起碼的權(quán)利。因此，新一輪的國企改革必須在國有資產(chǎn)的重組和監(jiān)管上進(jìn)行根本性改革，這也成為國企改革逐漸深入的一大難點(diǎn)。

三、國企改革中地方政府角色定位的建議

國企改革中，地方政府變“攫取之手”為“援助之手”的關(guān)鍵在于明確界定和規(guī)范政府與國有企業(yè)的利益關(guān)系，逐步解決政企關(guān)系中存在的利益交叉問題。國企改革中地方政府的角色定位，需注意以下幾個方面。

1.地方政府必須明確行政管理者的主要角色定位，其最基本的職能是宏觀管理。作為整個市場經(jīng)濟(jì)秩序的“援助之手”，把市場“蛋糕”做好做大才是實現(xiàn)政府與各企業(yè)主體雙贏的最優(yōu)方案。企圖僭越法律從而破壞市場契約執(zhí)行的“攫取之手”雖然在短期內(nèi)可以為地方政府和地方國企帶來相關(guān)收益，但卻對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長與市場秩序的穩(wěn)定性產(chǎn)生著不利影響。

2.各級地方政府是國有資本所有者，但不應(yīng)是直接經(jīng)營者。政府對于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)控制并非一定要通過安插“官員型”高管介入企業(yè)的方式，可以通過派出出資人代表去行使產(chǎn)權(quán)所有者的職能?？茖W(xué)合理設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)，依照現(xiàn)代企業(yè)程序參與對地方國企的資產(chǎn)運(yùn)營、收益分配、經(jīng)理人員的選擇任命，是一種較為科學(xué)的實現(xiàn)政府產(chǎn)權(quán)管理職能與社會管理職能的有效分離方式。

3.地方政府是保障國企改革得以推進(jìn)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。在持續(xù)激發(fā)國有企業(yè)活力的同時，地方政府必須做好長足的保障線。健全的社會保障體系是妥善安置富余人員、解決國企改革后顧之憂的重要依托。在國有企業(yè)逐步擺脫對政府的依賴后，也并非“一勞永逸”，地方政府要著重強(qiáng)化國有資產(chǎn)的監(jiān)督工作，堅決守護(hù)好人民的共同財富。

4.地方政府是國企改革的制度創(chuàng)新者與一線實踐者。地方政府在中央賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下，應(yīng)結(jié)合地區(qū)特色進(jìn)行多重的有益嘗試。目前，出讓國有企業(yè)股權(quán)，進(jìn)行國有資產(chǎn)重組是各地探索的主要形式之一。而十九大報告指出，通過引入外部民營資本、推行內(nèi)部員工持股等方式，對地方國企進(jìn)行“混合所有制”改革，這將成為國企改革的新方向。

四、結(jié)語

施以“援助之手”，摒棄“攫取之手”，是國企改革中一個合意與守規(guī)的地方政府的真正的本分。地方政府首先是地方全局經(jīng)濟(jì)秩序的調(diào)控者、監(jiān)督者、規(guī)范者，也是協(xié)調(diào)政企關(guān)系、建構(gòu)國企改革制度匹配的先行者與探索者。不斷深化國企改革的過程，是國有企業(yè)逐步消解對于行政力量的依賴、不斷煥發(fā)市場活力的過程，也是地方政府明確自身角色定位，進(jìn)一步矯正和規(guī)范行為選擇的治理現(xiàn)代化之路。那么，地方政府的角色定位如何能夠隨著中央國企改革政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，仍需要進(jìn)一步地深入研究。

參考文獻(xiàn)：

[1]? Timothy Frye，Andrei Shleifer.The invisible hand and the grabbing hand[J].The American of Economic Review，1997，（2）.

[2]? 孫自愿，許若琪.地方政府政績訴求、“官員型”高管安插與政企關(guān)系動態(tài)調(diào)整——基于企業(yè)異地并購的調(diào)節(jié)作用[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究，2017，（4）.

[3]? 洪銀興，曹勇.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的地方政府功能[J].經(jīng)濟(jì)研究，1996，（5）.

[4]? 鄧大才.反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象[J].理論探討，2020，（2）.

[5]? 國企改革步入關(guān)鍵期 2020年國企改革目標(biāo)是什么？[EB/OL].新華網(wǎng)，2020-01-13.

收稿日期：2020-03-06

作者簡介：程心如（1996-），女，江蘇常州人，碩士研究生，從事公共政策、地方治理研究。