田嘉維

〔內(nèi)容提要〕協(xié)同治理機制是指日常生活中黨、政府、企業(yè)、非政府組織、公民和其他子系統(tǒng)為協(xié)同治理的多方主體。實現(xiàn)多方主體協(xié)同治理屬于新治理理論。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，加強法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、地方自治規(guī)范和習(xí)慣規(guī)范四者之間的規(guī)范協(xié)同治理，能夠努力實現(xiàn)農(nóng)民群眾對美好生活的向往，這不僅是緊跟中央步調(diào)實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的鑄魂工程，同樣也是增強凝聚力、實現(xiàn)四個自信之文化自信的重要支撐。本文選擇南寧市武鳴壯區(qū)為研究對象，從協(xié)同治理的角度入手剖析其發(fā)展歷程、緣由和遇到的瓶頸，探討了如何在農(nóng)村堅持規(guī)范協(xié)同治理發(fā)展道路，推動農(nóng)村社會主義繁榮興盛。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村 振興戰(zhàn)略 協(xié)同治理

注：本文系2020年廣西地方法治與地方治理研究中心項目“廣西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下規(guī)范協(xié)同治理研究——以武鳴壯區(qū)為例”（項目編號：GXDFFZ2020Y04）階段性成果

一、武鳴壯區(qū)基本情況概述

武鳴壯區(qū)對于研究西南民族地區(qū)的治理體系和治理能力具有重要的實踐意義，以協(xié)同治理理論為研究對象，發(fā)揮武鳴壯區(qū)的示范作用，為完善我國農(nóng)村地區(qū)黨、政府、企業(yè)、非政府組織和公民多方主體之間實現(xiàn)協(xié)同治理提供重要的借鑒意義。南寧市獨特的地理條件，決定了其城市與農(nóng)村分割并立的局面。因此，通過城鄉(xiāng)基層黨組織引領(lǐng)，創(chuàng)新機制，加快農(nóng)村基層組織由行政型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)協(xié)同治理在管理體制上找到新路徑迫在眉睫。

南寧市武鳴壯區(qū)是以壯族為主的多民族聚居地區(qū)，是我國壯族的發(fā)源地，壯族在武鳴是主體民族，解放前多自稱為“村上”人或“土”人等。在武鳴的漢族人亦稱之為“村上人”“僮人”或“土人”。史書上封建統(tǒng)治者寫為“獨人”，帶有侮辱性質(zhì)。舊時，由于害怕受到民族歧視，這里的僮人凡填表上報的都把自己稱為“漢族”，而呼漢人為“卜憧”。解放后，進行民族識別調(diào)查，落實為“僮”族。1965年，國務(wù)院總理周恩來建議，國務(wù)院決定把“僮族”改為“壯族”。

武鳴人民勤勞勇敢，富于斗爭精神。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以高度的熱情積極投身于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，推動全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。“治天下者，以史為鑒，治郡國者，以志為鑒”。多年的實踐證明，要搞好全區(qū)的工作，除了正確的路線、方針、政策指導(dǎo)之外，更重要的一條就是要認清當?shù)貙嶋H情況，做到一切從實際情況出發(fā)。

武鳴壯區(qū)主要是以橫向的夫妻關(guān)系和縱向的父子關(guān)系組成父系小家庭。習(xí)慣上，父親是一家之長，掌握家庭中的大小事務(wù)，包括農(nóng)活安排、財產(chǎn)的處理和分配等。父親因故不能主持家事，母親則有主持之責(zé)。俗語有“父母不在長兄為父”之說，父母死后長子主事。本宗族五代內(nèi)禁止通婚，同姓通婚也極少。遇到傳統(tǒng)紅白之事、房屋建造、水稻種植和收割等突擊性的生產(chǎn)活動也相互幫忙，共同做事。武鳴壯區(qū)宗族中的成員比較看重親情，不能容忍本族人被人欺負，也不允許本族人無端欺侮他人或無故侵犯他族人合法利益的事情發(fā)生，一旦發(fā)生此事便會遭到本族的輿論譴責(zé)。宗族的重大事務(wù)一般經(jīng)各家家長的討論和同意。解放前，宗族還建有祠堂，一般一村一個，有兩個姓氏的宗族聚居的自然村屯也建有兩個祠堂。解放后，宗族觀念始逐漸淡漠，轉(zhuǎn)而注重遵守社會公德。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

學(xué)者對于協(xié)同治理理論的研究方向多種多樣，從政府治理到社會事務(wù)的治理，協(xié)同治理簡單字面意義而言就是官民共治，也就是說國家公共事務(wù)不僅需要國家和政府，更需要公民對于社會政治事務(wù)更多的參與，雙方進行合作管理。在一個治理體系中，涉及有不同的利益主體，各個利益主體都想要維護好自己的利益，但又要相互依存。因此，在治理過程中必須要同力合作，從而達到共贏的局面。

在國外，協(xié)同治理已發(fā)展到較為成熟的階段，國外側(cè)重于研究公共服務(wù)組織和政府之間的協(xié)同管理，國外學(xué)者主要圍繞新公共服務(wù)理論、政府治理和治理中的參與者三個維度進行研究。單從新公共服務(wù)理論這一維度入手，美國部分學(xué)者提出政府的職能是服務(wù)而不是掌舵的觀點。主張這一觀點的學(xué)者還認為，政府的工作效率沒有達到公民的期望，雖然這其中沒有一個具體的衡量標準，但是為滿足公民的多種需求，政府應(yīng)不斷推動政府職能轉(zhuǎn)變，這樣的做法才能深化行政體制改革，不斷提高其公共服務(wù)質(zhì)量。萊斯特指出，公共服務(wù)的提供者并不只限定于是政府，第三部門也可提供公共服務(wù)。新公共服務(wù)的理論是在新公共管理理論基礎(chǔ)上發(fā)展并不斷完善，既是指出新公共管理存在的不足之處，同時也是對其一種反思。

在國內(nèi)，國內(nèi)學(xué)者以中國的少數(shù)民族為研究對象，由于中國少數(shù)民族地域的特殊性，因此隨著時間的推移孕育出習(xí)慣法，并從中國少數(shù)民族習(xí)慣法的主要內(nèi)容、特征、功能、表現(xiàn)形式等方面展開論述，我國少數(shù)民族眾多導(dǎo)致研究的范圍廣，討論的問題多，取得的成果也相對多。鄭巧、肖文濤認為，結(jié)合我國國情，要想實現(xiàn)服務(wù)型政府和其他主體之間的協(xié)同治理必須整合社會各項資源，全面深化改革，創(chuàng)新社會治理模式，發(fā)展基層民主政治。鄭恒峰提出我國協(xié)同治理的不同見解，強化公共服務(wù)導(dǎo)向的協(xié)同治理理念，引入市場競爭機制的協(xié)同治理方式，發(fā)展社會協(xié)同治理組織并培育其自治能力，確立政府與社會良性互動的協(xié)同治理機制。朱紀華認為，要實現(xiàn)更好的社會治理應(yīng)推動政府職能轉(zhuǎn)變，完善協(xié)同參與機制，建立政府、市場、第三部門等三維框架下的多中心協(xié)同治理機制。楊清華認為，以政府為中心引起的治理失效、社會與政治問題矛盾凸顯，要求政府治理方式適時作出改革，而協(xié)同治理將成為變革的一種戰(zhàn)略選擇。

三、武鳴壯區(qū)協(xié)同治理存在的問題

結(jié)合目前形勢，廣西南寧市武鳴壯區(qū)協(xié)同治理取得了一定的成績，但鄉(xiāng)村振興背景下協(xié)同治理存在諸多問題亟需解決，如面臨分工不明、效果不佳、欠缺經(jīng)費和人才流失等現(xiàn)實問題的壓力。具體表現(xiàn)為參與主體范圍不廣，參與主體協(xié)同不夠，協(xié)同治理機制不健全。鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理意識不強，鄉(xiāng)村振興重手段輕目標、重短期輕長期、重經(jīng)濟效益輕社會效益的現(xiàn)象尚未得到根本改變。

利用協(xié)同治理理論研究武鳴壯區(qū)承接公共服務(wù)，剖析四種組織在社會管理領(lǐng)域中的作用，這是一種理論上的創(chuàng)新，為鄉(xiāng)村治理帶來新的思路。近幾年的研究主要集中在協(xié)同治理要不斷創(chuàng)新方式，而政府行為自身的局限性己不足以應(yīng)對當今社會出現(xiàn)的各種新挑戰(zhàn)。另外，治理失效、社會與政治等問題也亟待解決。因此，政府必須適時地推進改革，而協(xié)同治理提供強大的理論和實踐正適用于解決當前的問題。重點關(guān)注黨在整個西南民族地區(qū)中實現(xiàn)協(xié)同治理的地位和作用。中國共產(chǎn)黨在我國西南民族地區(qū)治理體系和治理能力中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，并且在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理意識不強，武鳴壯區(qū)的調(diào)查對象對協(xié)同治理的理念部分缺乏正確理解，甚至存在根深蒂固的錯誤看法。從實際調(diào)研情況看，筆者認為當?shù)鼐用翊嬖诓荒軠蚀_理解多方主體的職能，政府和基層組織之間的關(guān)系，黨組織在地方治理中發(fā)揮的作用等問題。武鳴壯區(qū)協(xié)同治理存在的問題主要表現(xiàn)為政府管理、社會組織和民族習(xí)慣三方之間的矛盾沖突。如何協(xié)調(diào)好黨、政府、企業(yè)、非政府組織、村民之間的相互關(guān)系，對于鄉(xiāng)村振興背景下規(guī)范協(xié)同治理顯得極為重要。

對國內(nèi)外有關(guān)法律法規(guī)、法治治理經(jīng)驗的總結(jié)梳理，以及了解確認黨的政策、民族習(xí)慣法、民族自治法規(guī)與相關(guān)法律法規(guī)，再在獲得相應(yīng)文獻的基礎(chǔ)上，通過對南寧市武鳴壯區(qū)協(xié)同治理進行實地調(diào)研基礎(chǔ)上，分析南寧市武鳴壯區(qū)法治治理的優(yōu)秀成果，為完善整個西南民族地區(qū)的法治化提出切實可行的建議。

四、探索完善西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村協(xié)同治理機制

結(jié)合整理武鳴壯區(qū)法律法規(guī)總體的現(xiàn)狀，西南民族地區(qū)是國家重要邊疆地區(qū)，通過對比西南民族其他地區(qū)法治治理，找出值得借鑒的建議及措施，提出切合實際具有可行性的對策和方案。著重研究南寧市武鳴壯區(qū)習(xí)慣法問題和地方自治規(guī)范體系。同時，在法治統(tǒng)一的前提下研究法治統(tǒng)一性和多樣性的關(guān)系，探究地方法治的差異性、區(qū)域性以及民族性。

（一）黨的民族政策在民族地區(qū)發(fā)展中的作用及其完善

十九大工作報告明確指出：黨組織中基層組織是保證貫徹落實黨的路線方針政策和戰(zhàn)略部署的基石。基層組織能力的提升尤為重要，時刻觀察政治功能的發(fā)揮情況，把地方企業(yè)、鄉(xiāng)村自治群體、政府機關(guān)、科研院校、街道社區(qū)等基層黨組織建設(shè)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為宣傳黨的方針、貫徹落實黨的決定、完善基層治理、鼓舞動員群眾，從而在法治化的軌道上加以保障和落實。

（二）南寧市武鳴壯區(qū)民族習(xí)慣法適用的價值考量

我國西南少數(shù)民族地區(qū)的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相對低于東部地區(qū)，屬于商品經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，某些觀念阻礙了少數(shù)民族群眾法律意識的提高，削弱了法律的權(quán)威。習(xí)慣法的制定和實施給民族地區(qū)的法治宣傳、教育和實施都造成了一定的消極影響。很多地方自治條例缺乏有效變通，基本照搬照抄憲法原文或民族區(qū)域自治法的條文，內(nèi)容跟不上形勢發(fā)展的需要。少數(shù)民族地區(qū)立法中存在部門本位主義思想較為嚴重的現(xiàn)象，民族自治立法力量薄弱。

（三）培養(yǎng)基層公共服務(wù)人才并壯大協(xié)同發(fā)展隊伍

要壯大協(xié)同發(fā)展隊伍，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。隊伍是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵。少數(shù)民族地區(qū)亟需培養(yǎng)出具有現(xiàn)代意識和創(chuàng)新意識的人才隊伍，同時具備為人民服務(wù)意識的高層次法律人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣存在人才分散在農(nóng)村的“土專家”“田秀才”的情況，逐漸建立好基層人才庫大數(shù)據(jù)，把具備不同知識體系的人員進行分類，強化分類指導(dǎo)，把鄉(xiāng)村人才管起來、用起來。把退休黨政干部、退休企業(yè)和事業(yè)單位工作者、畢業(yè)返鄉(xiāng)大學(xué)生等眾多人才吸引到鄉(xiāng)村振興的大隊伍中，不斷充實和壯大鄉(xiāng)村振興力量。一方面，群眾作為自治的主體，同時也作為被服務(wù)的客體。當?shù)厝嗣裼捎陂L時間居住于此，無疑最熟悉本地的基本情況，針對協(xié)同治理過程中存在各種問題也能提出實質(zhì)性的意見，這對于鄉(xiāng)村振興起著關(guān)鍵作用。另一方面，加強群眾的自治意識。習(xí)近平總書記說過：“農(nóng)村要發(fā)展，根本要靠億萬農(nóng)民。”要充分提高當?shù)鼐用竦淖灾我庾R和服務(wù)意識，主動參與治理，建設(shè)好美麗家鄉(xiāng)。培養(yǎng)基層公共服務(wù)人才是提高協(xié)同治理水平關(guān)鍵的一步，解決在一過程中存在的問題顯得尤為重要，如法律知識匱乏，群眾參與意識不強，素質(zhì)水平參差不齊。針對存在的問題提出合理的對策和建議，加大法治的宣傳力度，提高人們自身的法律素養(yǎng)。落實村務(wù)透明化，方便人民群眾進行監(jiān)督，提高群眾的參與度。

（四）升華西南民族地區(qū)的法治治理現(xiàn)代化研究

通過研究廣西協(xié)同治理的基本理念，將協(xié)同治理理念融入頂層設(shè)計之中，貫穿于“四個全面”戰(zhàn)略布局的各個層面。重點研究南寧市武鳴壯區(qū)法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、地方自治規(guī)范和習(xí)慣規(guī)范四者之間的關(guān)系，充分發(fā)揮四者在武鳴壯區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮的重要作用，總結(jié)歸納出協(xié)同治理的理念與我國少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的模式?？v觀西南民族地區(qū)，對其他地區(qū)的法治治理具有重要指導(dǎo)價值，對研究邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理具有全局性的意義。

（作者單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：梁欣