[摘要] 2020年4月24日，北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過了《北京市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。作為促進(jìn)型立法的《條例》，明顯不同于管理型立法和懲罰型立法，它不規(guī)定或少規(guī)定制裁，而是以鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、支持、促進(jìn)為主要的調(diào)整手段。對(duì)照促進(jìn)型立法的特征，《條例》存在著“管理”色彩過濃，調(diào)整范圍過寬，重復(fù)規(guī)定過多，道德要求過高以及軟法比例過大等問題。其他地方的相關(guān)立法以及將來北京市《條例》的修改完善，應(yīng)當(dāng)突出“促進(jìn)”特色，聚焦關(guān)鍵問題，減少重復(fù)規(guī)定，堅(jiān)守底線標(biāo)準(zhǔn)，降低軟法比重。

[關(guān)鍵詞]文明行為促進(jìn)立法;《北京市文明行為促進(jìn)條例》;社會(huì)主義核心價(jià)值觀;良法善治

[中圖分類號(hào)] D927[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2020）04-0061-08

核心價(jià)值觀是一個(gè)國(guó)家法律的靈魂和指導(dǎo)思想，核心價(jià)值觀入法是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要舉措。我國(guó)最早的一部專門的文明行為促進(jìn)立法是2012年通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市民文明行為促進(jìn)條例》，此后又有武漢市、青島市、寧波市、貴州省、舟山市、蘭州市、太原市、梧州市、西安市等地方相繼制定了文明行為促進(jìn)條例。近年來，隨著社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，全國(guó)各地文明行為促進(jìn)立法明顯提速，甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、北京市、大連市、哈爾濱市、沈陽市、昆明市等省市又制定了本地的文明行為促進(jìn)條例，這是社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的有益嘗試，同時(shí)也是一種嶄新的立法類型。文明行為促進(jìn)立法有著獨(dú)特的宗旨目的、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整機(jī)制、規(guī)范結(jié)構(gòu)、立法技術(shù)規(guī)則，需要予以特別的關(guān)注。我們以《條例》為樣本，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足、揭示本質(zhì)，為該類立法的立改廢釋而建言獻(xiàn)策。

一、《條例》的主要內(nèi)容

2020年4月24日，北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過了《條例》?！稐l例》分為總則、文明行為規(guī)范、不文明行為治理、促進(jìn)與保障、法律責(zé)任和附則等6章，共63條，自2020年6月1日起施行。

第一，列入立法規(guī)劃。樹立良好的社會(huì)風(fēng)尚、推進(jìn)社會(huì)的良法善治，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要堅(jiān)持不懈的長(zhǎng)期安排。2018年5月，中共中央印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系，著力把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程，確保各項(xiàng)立法導(dǎo)向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，力爭(zhēng)5到10年時(shí)間，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，筑牢全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)，為決勝全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，提供堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求融入法治建設(shè)和社會(huì)治理，體現(xiàn)到國(guó)民教育、精神文明創(chuàng)建、文化產(chǎn)品創(chuàng)作產(chǎn)生全過程?！睘榱素瀼芈鋵?shí)中央精神，北京市人大常委會(huì)結(jié)合本市實(shí)際，在立法過程的初始環(huán)節(jié)，即自覺地將有關(guān)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的立法項(xiàng)目列入立法規(guī)劃之中。2018年8月，北京市委常委會(huì)審議通過市人大常委會(huì)提出的《北京市十五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（草案）》?！侗本┦惺鍖萌舜蟪Ｎ瘯?huì)立法規(guī)劃》的一個(gè)重要特點(diǎn)是，緊緊圍繞黨中央重大決策和市委工作部署，注重融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀等內(nèi)容。[1]立法規(guī)劃是立法程序的第一個(gè)步驟，科學(xué)的立法規(guī)劃可為接下來的立法計(jì)劃、立法調(diào)研、法案起草、征求意見、討論審議、表決和通過、公布施行等諸多環(huán)節(jié)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。針對(duì)某一事項(xiàng)，立法規(guī)劃、立法計(jì)劃作為立法項(xiàng)目選擇機(jī)制，其著力點(diǎn)則是解決“是否立法”這一根本性問題，其他立法環(huán)節(jié)、機(jī)制解決的是“如何立法”的技術(shù)性問題。[2]列入立法規(guī)劃的項(xiàng)目，在正式立法過程中獲得通過的可能性很大。北京市在編制立法規(guī)劃時(shí)，即將社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的內(nèi)容列入其中，這為《條例》的順利出臺(tái)做好了鋪墊。

第二，明確立法目的。在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的，是有意識(shí)的、追求某種目的的人;社會(huì)事件的發(fā)生，大都是由自覺意圖、預(yù)期目的來推動(dòng)的。立法是非常重要的政治活動(dòng)，目的、愿望是法律之立改廢釋的內(nèi)在動(dòng)力?！耙粋€(gè)無視人類作品目的的，亦即，一個(gè)無視人類作品價(jià)值的思考是不可能成立的，因此對(duì)法律的，或者對(duì)任何一個(gè)個(gè)別的法律現(xiàn)象的無視價(jià)值的思考也都是不能成立的?！盵3]立法目的是法律的靈魂和指導(dǎo)思想，其外在表現(xiàn)形式是立法目的條款。立法目的條款是居于法律文本首部，以“為了”做標(biāo)識(shí)語，用規(guī)范化的語句，專門用來表述整個(gè)立法文本目的之特定法條形式。只有準(zhǔn)確地表達(dá)立法目的的法律規(guī)定，方為良法，才能達(dá)成善治的效果。我國(guó)的絕大部分制定法都有立法目的條款，《條例》也不例外。其第1條規(guī)定：“為了培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，傳承和弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，引導(dǎo)和促進(jìn)文明行為，提高公民思想覺悟、道德水準(zhǔn)和文明素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步，根據(jù)憲法和法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例?！薄稐l例》開宗明義，直接揭示其制定的宗旨是培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)和促進(jìn)文明行為，這為其他條款的設(shè)置以及《條例》的施行，指明了方向。

第三，界定文明行為。在思考法律調(diào)整問題時(shí)，調(diào)整對(duì)象比調(diào)整手段、方法更具根本性。只有在正確地決定法律是否可能、有無必要對(duì)某一社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后，才能有效地選擇法律調(diào)整手段、方法?！胺陕殬I(yè)人的工作是一種理智的工作，它通過概念的條分縷析來調(diào)整混亂模糊的人際關(guān)系?！盵4]文明行為是文明行為促進(jìn)立法的調(diào)整對(duì)象，對(duì)它的界定是《條例》的核心內(nèi)容。《條例》用法治思維和法治方式，將文明行為界定為“以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，恪守社會(huì)主義道德，維護(hù)公序良俗，尊重他人合法權(quán)利和自由，體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的行為”。除了上述的內(nèi)涵式規(guī)定外，第二章的第11—25條采用外延式規(guī)定，詳細(xì)列舉了各類具體的文明行為。其次，《條例》還運(yùn)用正反結(jié)合法，除了從正面規(guī)定什么是文明行為外，還從相反的方面規(guī)定了什么不是文明行為，第三章的第26—35條具體列舉規(guī)定了各類不文明行為。如此，關(guān)于“是”的正面規(guī)定與關(guān)于“不是”的反面規(guī)定相互對(duì)照，立法的調(diào)整對(duì)象和范圍就更加清晰。

第四，對(duì)接《公約》主旨。文明行為促進(jìn)工作是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，也是一個(gè)持續(xù)深化、逐步提高的過程?！稐l例》的出臺(tái)并非孤立的事件，它是在長(zhǎng)期以來精神文明建設(shè)基礎(chǔ)上提升社會(huì)文明水平的接續(xù)策略。1984年北京市制定了《首都市民文明公約》，1996年3月8日，首都精神文明建設(shè)委員會(huì)又公布了經(jīng)過修訂的《首都市民文明公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）?！豆s》共分前言、主體、結(jié)語3個(gè)部分。前言部分主要講的是指導(dǎo)思想，主體部分共有9條、36句、144個(gè)字，包括了“五愛”、遵紀(jì)守法、社會(huì)公共生活規(guī)則、科學(xué)教育、人道主義精神、健康文明科學(xué)的生活方式以及人與人之間關(guān)系等方面，涵蓋了社會(huì)公德最基本的內(nèi)容?！豆s》的主要特點(diǎn)，一是體現(xiàn)了時(shí)代精神，品位格調(diào)高雅;二是體現(xiàn)了首都特色，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，符合建設(shè)精神文明“首善之區(qū)”的目標(biāo);三是體現(xiàn)了以社會(huì)公德為主，適合全體人員;四是體現(xiàn)了正面提倡的原則，要求全面明確;五是文字精練，對(duì)仗押韻。結(jié)語部分，是《公約》何時(shí)修訂及什么人應(yīng)遵守新《公約》。[5]《公約》與社會(huì)主義核心價(jià)值觀在制定機(jī)關(guān)、表述形式、實(shí)現(xiàn)機(jī)制上有所不同，但它們的精神相通、內(nèi)容接近。北京市人大常委會(huì)認(rèn)真總結(jié)《公約》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，將既往的成功做法寫入地方性法規(guī)，轉(zhuǎn)化為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的具體舉措。

第五，突出首都特色。首都是一個(gè)國(guó)家的政治中心和中央政府所在地，是國(guó)家主權(quán)的象征城市。1949年10月1日，中華人民共和國(guó)中央人民政府在北京宣布成立，北京成為中華人民共和國(guó)首都。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次視察北京并發(fā)表重要講話，科學(xué)地回答了“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大時(shí)代課題，為做好首都工作指明了方向。《條例》以習(xí)近平總書記的講話精神為指導(dǎo)，聚焦首都城市戰(zhàn)略定位，緊緊圍繞著北京作為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，來設(shè)置立法指導(dǎo)思想和具體條款。其第3條規(guī)定：“文明行為促進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)與首都城市戰(zhàn)略定位相符合，與超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，堅(jiān)持文化滋養(yǎng)、科技提升、法治保障，弘揚(yáng)首都市民熱情開朗、大氣開放、積極向上、樂于助人的優(yōu)秀品質(zhì)，建設(shè)新時(shí)代文明行為首善之區(qū)。”其第12條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)首都意識(shí)，維護(hù)首都文明形象，積極支持和參與國(guó)家及本市依法組織的重大活動(dòng)，注重國(guó)際交往文明禮儀，配合相關(guān)管理措施，參與相關(guān)服務(wù)保障活動(dòng);傳承和傳播中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保護(hù)北京歷史文化名城。”這些條款都是在充分考慮到首都的戰(zhàn)略定位、特殊要求的基礎(chǔ)上，所作出的有針對(duì)性的規(guī)定。

第六，因應(yīng)社會(huì)變化。法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，它有其相對(duì)獨(dú)立性，但歸根到底是由社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的?！胺芍刃虮仨氝M(jìn)行變化，它必須時(shí)刻記住那些它向國(guó)家、道德、經(jīng)濟(jì)、個(gè)人自由、向前發(fā)展的精神和物質(zhì)文化的所有要求所肩負(fù)的工作;在對(duì)法律秩序進(jìn)行安排時(shí)，它必須時(shí)刻詢問法律規(guī)范對(duì)整個(gè)生活所具有的目的性。”[6]明者因時(shí)而變，知者隨事而制。法律規(guī)定只有順應(yīng)社會(huì)生活的變化而適時(shí)調(diào)整改變，才能有效地履行自己的職能。2019年12月，武漢市開始出現(xiàn)新冠肺炎的確診病例，2020年1月疫情暴發(fā)、擴(kuò)散、蔓延。這次疫情給全社會(huì)造成了慘重的損失，是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考，也對(duì)全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)提出了更高的要求。前事不忘，后事之師?！稐l例》及時(shí)總結(jié)公共衛(wèi)生立法的問題和缺陷，充分吸納防控抗疫的有益經(jīng)驗(yàn)，并轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)定。例如，其第16條規(guī)定，在公共場(chǎng)所咳嗽、打噴嚏時(shí)遮掩口鼻，患有流行性感冒等傳染性呼吸疾病時(shí)佩戴口罩;患有傳染病時(shí)，配合相關(guān)檢疫、隔離治療等措施，如實(shí)提供有關(guān)情況;不非法食用、買賣野生動(dòng)物及其制品。其第24條規(guī)定，用餐實(shí)行分餐制、使用公筷公勺。其第54條規(guī)定，餐飲服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備公筷公勺，有條件的應(yīng)當(dāng)推行分餐制，引導(dǎo)消費(fèi)者文明健康就餐，等等。

二、促進(jìn)型立法的內(nèi)在機(jī)理

《條例》標(biāo)題之中的“促進(jìn)”，是理解該地方性法規(guī)特征的關(guān)鍵詞。通常，“促進(jìn)”意指瞄準(zhǔn)選擇的目標(biāo)，為加快發(fā)展而采取的各種有效措施。在我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法中，早就有對(duì)促進(jìn)型立法的清晰定位。例如，2002年4月26日，在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上，關(guān)于《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法（草案）》的說明提到：《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的稱名理由是，“考慮到在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)等市場(chǎng)主體的自主性，因此，在立法思路上要注重對(duì)清潔生產(chǎn)行為的引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持，而不宜對(duì)其生產(chǎn)、服務(wù)的過程進(jìn)行過多的直接行政控制。這就決定了清潔生產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)以對(duì)清潔生產(chǎn)進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持保障的法律規(guī)范為主要內(nèi)容，而不是以直接行政控制和制裁性法律規(guī)范為主。采用《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》這一法律名稱有助于準(zhǔn)確反映本法的特點(diǎn)和主要內(nèi)容?！痹偃纾吨腥A人民共和國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定的“促進(jìn)”措施，“主要是第四章的規(guī)定，直接以法律規(guī)范體現(xiàn)國(guó)家對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的支持和保障政策，以及財(cái)政、金融、土地利用、城市規(guī)劃等多方面的具體促進(jìn)措施。”[7]有學(xué)者也指出，文明行為促進(jìn)立法的“促進(jìn)”可理解為：“由原先管理型立法的管理手段轉(zhuǎn)換為促進(jìn)型立法的服務(wù)手段，由約束相對(duì)人轉(zhuǎn)換為約束政府本身，由剛性的處罰措施轉(zhuǎn)換為柔性的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)方式，由注重強(qiáng)制功能轉(zhuǎn)換為突出發(fā)揮法律的全面治理功能”。[8]作為促進(jìn)型立法的《條例》，明顯不同于管理型、懲罰型立法，通常它不規(guī)定或少規(guī)定制裁，而是以鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、支持、促進(jìn)為主要特色的調(diào)整機(jī)制。

第一，因勢(shì)利導(dǎo)的立法手段。英國(guó)法學(xué)家科特威爾指出：“雖然法律制裁通常被認(rèn)為包含各種形式的處罰或者通過賠償給受害者以補(bǔ)償，但當(dāng)試圖通過法律積極推進(jìn)社會(huì)變遷時(shí)，對(duì)服從法律予以正面的激勵(lì)也常常得到使用，在現(xiàn)代立法中，關(guān)于授權(quán)、補(bǔ)貼、減稅以及其他財(cái)政減免的規(guī)定都是積極獎(jiǎng)勵(lì)的重要例證。”[9]60在我國(guó)，近年來促進(jìn)型立法先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，如《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（1993年）、《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》（2002年），《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（2004年）等，后來進(jìn)而擴(kuò)展至文明行為促進(jìn)等領(lǐng)域。促進(jìn)型立法的主要功能并不是懲罰、壓制，本質(zhì)上是一種鼓勵(lì)或者引導(dǎo)行為的方式。“如果人們不得不著重依賴政府強(qiáng)力作為實(shí)施法律命令的手段，那么這只是表明該法律制度機(jī)能的失效而不是對(duì)其有效性和實(shí)效的肯定。既然我們不能根據(jù)一個(gè)社會(huì)制度的病態(tài)表現(xiàn)來給該制度下定義，那么我們也就不應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)制的運(yùn)用視為法律的實(shí)質(zhì)?！盵10]367促進(jìn)型立法重視社會(huì)成員自主選擇的重要意義，采取各種合理手段予以激勵(lì)、扶持人們實(shí)施文明行為，是不需要高額的金錢刺激或者嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲措施的。“大多數(shù)政府仍舊在以某種形式頒發(fā)‘榮譽(yù)——一種有著罕見而明顯用途的非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。這種榮譽(yù)可以是戰(zhàn)斗英雄獎(jiǎng)?wù)拢蛘呓o做了社會(huì)捐助或其他貢獻(xiàn)的人以公民獎(jiǎng)。如果不是人們行為本身的原因，那么這種榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)背后則存在一個(gè)強(qiáng)大的額外驅(qū)動(dòng)力。士兵們不是為了金錢而戰(zhàn)，他們的戰(zhàn)斗動(dòng)機(jī)包括對(duì)冒險(xiǎn)的渴望、榮譽(yù)（為同伴、社會(huì)、家庭和國(guó)家奮斗）等。”[11]在某些情況下，促進(jìn)型立法因勢(shì)利導(dǎo)，為人們針對(duì)特定的情境做出選擇創(chuàng)造條件。早在2012年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市民文明行為促進(jìn)條例》即注重文明行為保護(hù)、鼓勵(lì)和促進(jìn)的制度設(shè)計(jì)。對(duì)捐贈(zèng)骨髓、器官、無償獻(xiàn)血的個(gè)人，其本人和配偶、子女、父母可以在骨髓和器官移植、血液使用方面獲得優(yōu)先或者優(yōu)惠待遇。積極參加社會(huì)志愿服務(wù)活動(dòng)的，有困難時(shí)可以申請(qǐng)優(yōu)先獲得志愿服務(wù)。不過多地設(shè)置處罰，體現(xiàn)了注重把握和發(fā)揮立法的指引、評(píng)價(jià)和教育功能。同樣地，《條例》第42條規(guī)定：本市建立文明行為記錄制度，對(duì)見義勇為、志愿服務(wù)、慈善公益等文明行為信息進(jìn)行記錄。記錄的標(biāo)準(zhǔn)和程序由首都精神文明建設(shè)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門制定。政府有關(guān)部門在制定有關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)將文明行為記錄作為優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)的重要參考。國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織在招聘錄用、職位晉升、待遇激勵(lì)等工作中應(yīng)當(dāng)將文明行為記錄作為重要參考。

第二，“拐彎抹角”的調(diào)整機(jī)制。在法律體系內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)的手段有的是直接的、有的是間接的。不可忽視的是，有時(shí)迂回婉轉(zhuǎn)、曲折繞行的法律機(jī)制，可能比直來直去、正面相向的法律手段會(huì)收到更好的效果。人類社會(huì)的文明程度越高，實(shí)現(xiàn)目的之手段也就越復(fù)雜。德國(guó)思想家西美爾指出：“可是較高級(jí)的生活模式，其不斷增長(zhǎng)的多環(huán)節(jié)性或復(fù)雜性，卻再也不允許這種簡(jiǎn)單的‘愿望—手段—目的三段式存在，而是把手段環(huán)節(jié)極大地復(fù)雜化了，致使真正直接有效的那一手段須由另一手段產(chǎn)生，而這后一手段又得通過別的手段產(chǎn)生，如此循環(huán)衍生，直到最終形成我們實(shí)際行為的那種令人無法看透的交織關(guān)系和環(huán)環(huán)相扣的鏈?zhǔn)教卣??！盵12]為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，立法機(jī)關(guān)需要不斷創(chuàng)新法律調(diào)整機(jī)制?！稐l例》第61條規(guī)定，違反本條例規(guī)定實(shí)施不文明行為，當(dāng)事人主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。違反本條例實(shí)施不文明行為，當(dāng)事人自愿參加社會(huì)服務(wù)的，可以依法從輕、減輕或者不予行政處罰。該條文的玄機(jī)是，它對(duì)違法行為沒有規(guī)定直接的采取處罰或不處罰的處理方案，而是規(guī)定了“當(dāng)事人自愿參加社會(huì)服務(wù)”，就可以依法從輕、減輕或者不予行政處罰這一間接的轉(zhuǎn)化機(jī)制，柔性地引導(dǎo)文明行為，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步。

第三，影響人心的制度設(shè)計(jì)。法與道德、社會(huì)輿論等社會(huì)調(diào)整手段的重要區(qū)別在于，法僅僅調(diào)整和約束人的外在行為，而不調(diào)整和約束人的內(nèi)心思想、情感。但是，法律通過約束和規(guī)范人的行為，也可以影響人的思想、觀念?！罢咝в眉劝ㄜ浶孕Ч?，也包括切實(shí)的效果。它的軟性效果是指?jìng)€(gè)體對(duì)政府行為的認(rèn)知和態(tài)度。即使政府的政策沒有成功地消除貧困、遏制犯罪等等，也不會(huì)比政府不努力做這些事，使情況變得更糟。社會(huì)個(gè)體、集體以及整個(gè)社會(huì)因此常常是從公共政策的善良意圖而不是它的實(shí)現(xiàn)程度來判斷它的好壞。”[13]法律通過把國(guó)家或社會(huì)的價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)凝結(jié)為固定的行為模式和法律符號(hào)而向人們灌輸占支配地位的意識(shí)形態(tài)，使之滲透于或內(nèi)化在人們的心中?！稐l例》第37條規(guī)定：“本市建立新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)體系，宣傳科學(xué)理論和政策、培育踐行主流價(jià)值、豐富活躍文化生活、推動(dòng)移風(fēng)易俗、倡導(dǎo)文明健康生活方式，引導(dǎo)群眾提高思想覺悟、道德水準(zhǔn)和文明素質(zhì)?！薄稐l例》對(duì)合法行為的鼓勵(lì)、保護(hù)，可以對(duì)一般人的行為起到示范和促進(jìn)作用，有助于提高公民的法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、義務(wù)觀念、責(zé)任感、遵守法律和紀(jì)律的自覺性，提高全社會(huì)的道德水平。

第四，懲罰兜底的規(guī)范結(jié)構(gòu)。法律規(guī)范是一種特殊的、在邏輯上周全的規(guī)范，它包括假定、處理、制裁三個(gè)要件?！鞍磻T例，制裁被分為兩大類，獎(jiǎng)賞和懲罰即積極和消極制裁。認(rèn)為受法律管轄的人們會(huì)選擇一種，躲避一種。立法者認(rèn)為被稱為‘懲罰的制裁實(shí)際上痛苦而‘獎(jiǎng)賞實(shí)際上令人愉快，因而希望的舉動(dòng)結(jié)果會(huì)多少自動(dòng)地產(chǎn)生?！盵14]作為法律規(guī)范構(gòu)成要件的制裁，既包括消極的懲罰，也包括積極的獎(jiǎng)勵(lì)。從法律規(guī)范的完整結(jié)構(gòu)上看，即使是獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)定，也必須以懲罰性規(guī)定為后盾，才能真正發(fā)揮作用。就是說，無論是消極的懲罰，還是積極的獎(jiǎng)勵(lì)，如果要得到有效的實(shí)施，最終都得歸結(jié)于懲罰性規(guī)定。有人認(rèn)為，三要素說認(rèn)為任何法律規(guī)范都包括制裁是不全面的，只講“制裁性規(guī)范”，不適合“獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范”，獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范的結(jié)構(gòu)是假定、處理、獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范實(shí)際上是一種授權(quán)性規(guī)范，它規(guī)定某人做出某種行為，便取得了一定物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，如果相應(yīng)的主管部門不給予這種獎(jiǎng)勵(lì)，或者某人造假企圖騙取這種榮譽(yù)，就要依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定追究他們的法律責(zé)任。所以，獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范也總是同另一種規(guī)定法律責(zé)任的國(guó)家命令結(jié)合起來發(fā)揮作用。[15]《條例》第四章有許多獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)、促進(jìn)的法律規(guī)定，在此基礎(chǔ)上第62條又規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在文明行為促進(jìn)工作中不履行或者不正確履行職責(zé)的，由其上級(jí)主管部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者所在單位責(zé)令改正，并視情節(jié)輕重，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予處分或者處理。”該條規(guī)定的邏輯結(jié)構(gòu)是，政府在文明行為促進(jìn)方面擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)的行為的追責(zé)。如果公民遵守文明行為規(guī)范、實(shí)施文明行為，而沒有依法獲得優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、照顧的，可以要求對(duì)有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員給予處分或者處理。可以說，文明行為促進(jìn)立法也是以懲罰性規(guī)定為保障，才能得到有效的施行。

三、調(diào)整手段的誤認(rèn)與誤用

由于文明行為促進(jìn)立法自身構(gòu)成復(fù)雜、屬性難辨，系新生事物、具有試驗(yàn)性，因而，在實(shí)際的立法過程中，存在著認(rèn)識(shí)上的偏差、手段上的誤用。具體而言，《條例》的主要問題可歸納為，“管理”色彩過濃，調(diào)整范圍過寬，重復(fù)規(guī)定過多，道德要求過高以及軟法比例過大。

第一，“管理”色彩過濃。一部法律如要有效發(fā)揮作用，必須綜合運(yùn)用多種手段，促進(jìn)機(jī)制可能是其中的一種手段?！霸诿總€(gè)法律制度中都有一些具有促進(jìn)性的（facilitative）規(guī)范而非強(qiáng)制性的規(guī)范。在這類規(guī)范中，有賦予個(gè)人以權(quán)利的規(guī)范、授予組織以權(quán)力的規(guī)范以及對(duì)政府機(jī)構(gòu)制定政策的自由裁量權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行確定的規(guī)范。對(duì)于不行使法律所賦予的權(quán)利、權(quán)力或自由裁量權(quán)，是無須附設(shè)制裁的。”[10]263促進(jìn)機(jī)制廣泛存在于各種法律文件之中，如果一部法律只有個(gè)別、少數(shù)的條款具有促進(jìn)性功能，不能稱之為促進(jìn)型立法。只有那些立法目的、核心條款都具有促進(jìn)性功能的法律，才屬于促進(jìn)型立法。《條例》第二章“文明行為規(guī)范”、第三章“不文明行為治理”共計(jì)25條，都屬于管理型規(guī)定，而鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)的規(guī)定數(shù)量很少，相應(yīng)的措施不夠有力。因而，《條例》的標(biāo)題之中雖有“促進(jìn)”二字，但將其歸之于促進(jìn)型立法，似乎有些名不副實(shí)。

第二，調(diào)整范圍過寬。法律調(diào)整事項(xiàng)范圍寬泛，就意味著分派給主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法任務(wù)相對(duì)繁重?！稐l例》第56條規(guī)定：“違反本條例第三章規(guī)定，產(chǎn)生噪音干擾周圍生活環(huán)境，在公共區(qū)域堆放雜物等行為的，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《北京市消防條例》《北京市環(huán)境噪聲污染防治辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定處理?！蔽拿餍袨榇龠M(jìn)活動(dòng)涉及的范圍非常廣泛，對(duì)其予以規(guī)范調(diào)整的法律法規(guī)也是數(shù)量眾多?！稐l例》作為容量很大的“包裹”，不利于明確執(zhí)法主體、劃分職責(zé);立法調(diào)整范圍過于廣泛，實(shí)施任務(wù)繁重，就難以確定主管部門，實(shí)施效果難以保證;《條例》突破法律部門、法律文本的界限，不僅難以找到主管部門，而且也給相關(guān)執(zhí)法部門的分工合作帶來困擾。

第三，重復(fù)規(guī)定過多?！稐l例》采取綜合性立法模式，詳細(xì)列舉了交通違規(guī)、公共場(chǎng)所吸煙、法定區(qū)域燃放煙花爆竹等應(yīng)予懲戒的不文明行為的清單。第三章重點(diǎn)治理行為涉及的法律責(zé)任規(guī)定，許多都是從已有的法律、行政法規(guī)、本市地方性法規(guī)以及國(guó)務(wù)院部門規(guī)章中援引過來的：（1）全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，有《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等有關(guān)規(guī)定。（2）國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等。（3）北京市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，有《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》《北京市環(huán)境噪聲污染防治辦法》《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》《北京市非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例》《北京市機(jī)動(dòng)車停車條例》《北京市旅游條例》《北京市綠化條例》《北京市公園條例》等。（4）國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，有公安部《關(guān)于規(guī)范電動(dòng)車停放充電加強(qiáng)火災(zāi)防范的通告》、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等。[16]實(shí)際上，這些行為在其他法律、法規(guī)、規(guī)章中都有所規(guī)定，《條例》再作出重復(fù)性規(guī)定，不符合立法法相關(guān)規(guī)定，浪費(fèi)立法資源。

第四，道德要求過高?！稐l例》第13條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)積極踐行以文明禮貌、助人為樂、愛護(hù)公物、保護(hù)環(huán)境、遵紀(jì)守法為主要內(nèi)容的社會(huì)公德，以愛崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信、辦事公道、熱情服務(wù)、奉獻(xiàn)社會(huì)為主要內(nèi)容的職業(yè)道德，以尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里互助為主要內(nèi)容的家庭美德，以愛國(guó)奉獻(xiàn)、明禮遵規(guī)、勤勞善良、寬厚正直、自強(qiáng)不息為主要內(nèi)容的個(gè)人品德。”這個(gè)規(guī)定的內(nèi)容多為道德規(guī)范，顯得空泛、抽象，無法轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，不具有可執(zhí)行性。法律的制定是為了調(diào)整人的行為，因而，法律規(guī)定的人的行為模式，應(yīng)該是預(yù)期可以實(shí)現(xiàn)的，如果法律規(guī)定了大多數(shù)人根本不可能達(dá)到的行為標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)“泛道德化”的傾向，那么法律的規(guī)定就可能形同虛設(shè)。從另一個(gè)角度看，如果法律與道德渾然一體、不分彼此，社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法本身就是個(gè)偽命題。

第五，軟法比例過大。一些法律的制定僅僅或者主要是為了在法律匯編中注入某些象征性符號(hào)、理念。這類法律在制定和頒布過程中可能沒有任何有關(guān)有效實(shí)施可能性的現(xiàn)實(shí)主義考慮。象征型立法不具有產(chǎn)生顯著社會(huì)變革的立法意圖，其目標(biāo)甚至可能是避免變革以撫慰不同社會(huì)階層對(duì)立的利益訴求。[9]53-54不可否認(rèn)，這類軟法有其存在的必要性，但是，如果它占比過大，一部法律文件甚至整個(gè)法律體系將形同虛設(shè)，不能期待它有理想的法律效果。《條例》第二章“文明行為規(guī)范”與第三章“不文明行為治理”的大部分規(guī)定，都屬于權(quán)利義務(wù)界限不清的“軟法”。例如，其第22條規(guī)定，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)文明方面，應(yīng)當(dāng)遵守下列文明行為規(guī)范：文明互動(dòng)，理性表達(dá);尊重他人權(quán)利，拒絕網(wǎng)絡(luò)暴力;抵制網(wǎng)絡(luò)謠言和不良信息，不造謠、不信謠、不傳謠;其他維護(hù)網(wǎng)絡(luò)文明的行為規(guī)范。這類規(guī)定比較抽象模糊，難以轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的行為規(guī)范，不利于樹立法律權(quán)威。

四、提高立法質(zhì)量的建言

北京市等地方制定的文明行為促進(jìn)條例，是一項(xiàng)重要的立法探索，應(yīng)鼓勵(lì)體制機(jī)制創(chuàng)新，理解寬容立法創(chuàng)新自身的不足以及可能帶來的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，也要看到立法是一門精細(xì)的技術(shù)活，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)立法原則，精益求精，及時(shí)糾錯(cuò)，不斷提高立法質(zhì)量。同時(shí)，其他地方的文明行為促進(jìn)立法以及將來北京市《條例》的修改完善，應(yīng)當(dāng)突出“促進(jìn)”特色，聚焦關(guān)鍵問題，減少重復(fù)規(guī)定，堅(jiān)守底線標(biāo)準(zhǔn)，降低軟法比重。

第一，突出“促進(jìn)”特色。在促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)立法中，促進(jìn)手段主要是各類法律化的經(jīng)濟(jì)政策工具，具體包括財(cái)政稅收促進(jìn)手段、金融促進(jìn)手段、競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)手段、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)手段、外貿(mào)促進(jìn)手段等。促進(jìn)手段主要是各類鼓勵(lì)性的優(yōu)惠制度，其中較為重要的有財(cái)政優(yōu)惠（如財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）、稅收優(yōu)惠（如稅收減免）、金融優(yōu)惠（如低息貸款）、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)惠（如適用除外）、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠（如投資鼓勵(lì)）等。[17]同樣，文明行為促進(jìn)立法也要用好“促進(jìn)”機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步?！巴ㄟ^向群體傳達(dá)核心價(jià)值，標(biāo)志性立法能夠?qū)崿F(xiàn)諸多表達(dá)性功能;但這并不是意味著，這種立法僅在于傳達(dá)立法價(jià)值，其亦重在對(duì)現(xiàn)實(shí)的影響，然而，其影響公民言行的方式完全不同于機(jī)械性立法。在機(jī)械性立法中，統(tǒng)治者不謀求合作以及統(tǒng)治的信息反饋;相反，在對(duì)話性立法中，專制的色彩少一點(diǎn)，對(duì)話的色彩多一點(diǎn)?！盵18]促進(jìn)型立法往往預(yù)先設(shè)定值得追求的美好目標(biāo)，為此需要選擇合適的法律手段?！胺ú灰嗣钏俗觥萌撕檬拢梢詫?duì)‘好人好事進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或降低做‘好人好事的成本，促進(jìn)良好社會(huì)風(fēng)氣的形成?！盵19]著眼于促進(jìn)型立法的特點(diǎn)，文明行為地方立法應(yīng)突出獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)類內(nèi)容，盡可能地降低管理類、禁止類規(guī)范的比重。

第二，聚焦關(guān)鍵問題?！胺刹挥?jì)瑣事”這一法諺，說的是法律只關(guān)注國(guó)家和社會(huì)生活的重大事項(xiàng)，而不考慮瑣碎的小事。如果某些違反義務(wù)、程序中或契約中的錯(cuò)誤無關(guān)緊要，那么就不需要給以法律上的補(bǔ)救或駁回請(qǐng)求，或者可以不被作為案件來審理。文明行為與不文明行為涉及的范圍非常廣泛，文明行為促進(jìn)立法不能面面俱到、事無巨細(xì)、無所不包，《條例》應(yīng)當(dāng)“抓大放小”，找準(zhǔn)關(guān)鍵問題，著力解決主要矛盾。當(dāng)然，什么是有重要意義的行為，在不同的時(shí)代、不同的社會(huì)條件下，人們的認(rèn)識(shí)是有差別的。文明行為促進(jìn)工作面臨的問題方方面面，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)開列詳細(xì)的問題清單，聚焦關(guān)鍵問題，精準(zhǔn)施策。還有，法律調(diào)整事項(xiàng)范圍的界定應(yīng)當(dāng)寬窄適度，可以明確法律部門、法律文件之間的任務(wù)分工，使得執(zhí)法主體有足夠的資源予以施行。

第三，減少重復(fù)規(guī)定。地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣、法治建設(shè)狀況，針對(duì)本地發(fā)展的突出問題，設(shè)計(jì)出具有可操作性的法律制度。《中華人民共和國(guó)立法法》第73條第3款規(guī)定，制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。據(jù)此，《條例》應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)北京市的地方特色，不重復(fù)法律、行政法規(guī)的已有規(guī)定。立法規(guī)定的內(nèi)容必要的重復(fù)是可以的，但不宜太多，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)北京市的實(shí)際情況，解決北京市的實(shí)際問題，有針對(duì)性地立法;同時(shí)，也不能盲目跟風(fēng)，照搬、抄襲其他省市的文明行為促進(jìn)立法，杜絕立法領(lǐng)域的政績(jī)工程。

第四，堅(jiān)守底線標(biāo)準(zhǔn)。從法律起源和發(fā)展的規(guī)律看，隨著社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)的積累和人類制度文明的進(jìn)化，對(duì)不同行為影響社會(huì)的性質(zhì)和程度作出區(qū)分的能力逐漸增強(qiáng)，法律規(guī)范與道德規(guī)范和宗教規(guī)范的調(diào)整行為的類型開始由混沌走向分化。社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的邏輯前提是法律系統(tǒng)與道德系統(tǒng)各自分立，法律與道德之間界線分明。“核心價(jià)值觀確定了依法治國(guó)的道德基礎(chǔ)，也劃定了以德治國(guó)不能逾越的法律范圍和法治空間?！盵20]社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法，在方式上要仔細(xì)掂量、正確選擇，要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，明確對(duì)失德行為的整治。對(duì)突出的誠(chéng)信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使人不敢失信、不能失信。法治原則的重要內(nèi)容是法律不應(yīng)要求人們做不可能做到的事情。法律是以一般人、普通人為標(biāo)準(zhǔn)而制定的，它不是以英雄、模范為標(biāo)準(zhǔn)的，法律是道德的底線，不能命令人們實(shí)施不可能的行為，也不能禁止人們實(shí)施不可避免的行為。“但是我們沒有辦法強(qiáng)迫一個(gè)人去過理性的生活。我們只能做到將較為嚴(yán)重和明顯的投機(jī)和非理性表現(xiàn)排除出他的生活。我們可以創(chuàng)造出一種理性的人類生存狀態(tài)所必需的條件。這些只是達(dá)致那一目標(biāo)的必要條件，而不是充分條件?！盵21]要把核心價(jià)值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)法律的強(qiáng)制性和引領(lǐng)性相結(jié)合，要聚焦道德影響虛弱、法律規(guī)范缺失的社會(huì)領(lǐng)域，把全社會(huì)廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的道德規(guī)范及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，更好地用法治的力量引領(lǐng)正確的價(jià)值判斷、構(gòu)建公平正義的社會(huì)秩序。“立法者要把自己限制在他所能做的，不去為那些希望想做而不可能做到的事傷腦筋?！盵22]法律的行為標(biāo)準(zhǔn)不能過高，應(yīng)適合絕大多數(shù)人的道德水準(zhǔn)。

第五，降低軟法比重。法律的生命力在于實(shí)施。法律具有可執(zhí)行性、可操作性，才能轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！皩?duì)于宣示性內(nèi)容應(yīng)區(qū)分情況，如果沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，本身也不包括權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的，應(yīng)盡量減少規(guī)定。如果宣示性內(nèi)容中涉及倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、弘揚(yáng)社會(huì)主義道德或闡述立法導(dǎo)向的內(nèi)容，可以盡量精煉地規(guī)定。”[23]經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行與檢驗(yàn)，將來《條例》需要修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)適度減少軟法規(guī)定的數(shù)量，增加權(quán)利義務(wù)內(nèi)容明確、具有可執(zhí)行性的條款。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要通過各種有效的路徑予以推進(jìn)，文明行為促進(jìn)立法是其中的一種有益嘗試。在北京市的《條例》之前已有幾十部相關(guān)的地方立法，之后又有宜賓市、巴中市、衢州市、煙臺(tái)市、普洱市、寧德市、九江市、河南省、韶關(guān)市、南京市、達(dá)州市、汕頭市等地方的文明行為促進(jìn)條例相繼出臺(tái)，在不久的將來還會(huì)出現(xiàn)數(shù)量不菲的此類立法。在法理上，通過對(duì)《條例》的客觀分析評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)此類立法的自身規(guī)律、內(nèi)在機(jī)制、調(diào)整手段，能為其他地方的文明行為促進(jìn)立法提供有益經(jīng)驗(yàn)。還有，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，建立健全地方性法規(guī)定期清理機(jī)制?；谏鐣?huì)主義核心價(jià)值觀的要求，對(duì)包括《條例》等在內(nèi)的地方文明行為促進(jìn)立法進(jìn)行備案審查，發(fā)現(xiàn)存在違反法治原則、違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求的，依照法定程序及時(shí)進(jìn)行改變、撤銷、修改或廢止。

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