邵陽(yáng)

[摘要]黨政領(lǐng)導(dǎo)小組是在黨政系統(tǒng)之內(nèi)，出于解決某項(xiàng)緊迫或重大任務(wù)的需要，由高層級(jí)與高權(quán)威部門或人物牽頭，聯(lián)合多個(gè)主要部門，集中組織資源而設(shè)立的具有領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的一系列組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，具體包括黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組與政府內(nèi)部的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。既有的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究文獻(xiàn)圍繞著“黨政綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組”“政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”以及“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”這三大研究脈絡(luò)展開(kāi)，并日益呈現(xiàn)出了“國(guó)家治理機(jī)制”的研究演進(jìn)方向。而黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究要想日趨豐富和完善，就需要逐步將研究重點(diǎn)向黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組研究、黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的跨文化比較研究以及黨政領(lǐng)導(dǎo)小組與機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)性研究轉(zhuǎn)移。

[關(guān)鍵詞]黨政領(lǐng)導(dǎo)小組? 黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組? 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)? 國(guó)家治理機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D63? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? ?[文章編號(hào)]1009-4245（2020）04-0038-07

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.04.007

官僚制組織最初誕生于具有低度復(fù)雜性和不確定性的工業(yè)社會(huì)，憑借著專門分工、層級(jí)節(jié)制與規(guī)則剛性，較好地適應(yīng)了常規(guī)環(huán)境下的常規(guī)任務(wù)處理要求。然而，隨著工業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡，社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜迫使官僚組織不斷增設(shè)部門以應(yīng)對(duì)層出不窮的非常規(guī)任務(wù)，但與此同時(shí)，囿于不斷細(xì)化的分工與剛性的規(guī)章制度，官僚組織也不可避免地出現(xiàn)了協(xié)調(diào)困難、機(jī)構(gòu)膨脹以及“訓(xùn)練的無(wú)能”等反功能性特征。就我國(guó)而言，由于受碎片化的威權(quán)體制影響，各層級(jí)政府之間、政府內(nèi)部之間幾乎都形成了自己的“領(lǐng)地利益”，更是在很大程度上加深了政府組織之間協(xié)調(diào)的困難性。在此背景之下，面對(duì)那些需要優(yōu)先且操作復(fù)雜的緊急任務(wù)，頂層官員沒(méi)有能力通過(guò)正常的官僚結(jié)構(gòu)進(jìn)行快速行動(dòng)，必須要轉(zhuǎn)而尋求設(shè)立在正規(guī)官僚組織之外的特殊組織的幫助[1]。這種特殊組織的規(guī)模一般比原有官僚組織要小得多，組織成員能力出眾且經(jīng)過(guò)精心挑選，運(yùn)行超越卻又基于既有的命令鏈條，擁有各項(xiàng)組織資源的優(yōu)先使用權(quán)，這一組織模式在我國(guó)實(shí)踐中的具體形態(tài)即為黨政領(lǐng)導(dǎo)小組。

此概念的內(nèi)涵具有多重性，從狹義角度來(lái)看，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組主要是指存在于我國(guó)各級(jí)黨政部門、以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為名稱后綴的各種組織，如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等;從廣義角度來(lái)看，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組是指在黨政系統(tǒng)之內(nèi)，出于解決某項(xiàng)緊迫或重大任務(wù)的需要，由高層級(jí)與高權(quán)威部門或人物牽頭，聯(lián)合多個(gè)主要部門，集中組織資源而設(shè)立的具有領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的一系列組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，具體包括黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組與政府內(nèi)部的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)等）。本文主要從廣義內(nèi)涵出發(fā)。

從廣義上看，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的研究最早可追溯到2001年的《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》一文。盡管研究已有近20年，但相較于幾乎同期開(kāi)始的國(guó)內(nèi)問(wèn)責(zé)制研究，聚焦于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的核心文獻(xiàn)總量至今仍未突破百篇。令人欣喜的是，近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的研究正逐步增長(zhǎng)，整體研究層次和研究主題也更趨多樣。因此，通過(guò)文獻(xiàn)述評(píng)的方式總結(jié)現(xiàn)有研究成果不僅有助于對(duì)當(dāng)前關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)小組的研究形成整體性認(rèn)識(shí)，為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)與指明方向，更有助于為進(jìn)一步提升國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化做出理論貢獻(xiàn)。對(duì)此，借助文獻(xiàn)研究法，本文將既有的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究劃分為“黨政綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組研究”“政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究”以及“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組研究”三大脈絡(luò)，并認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)小組日益呈現(xiàn)出了“國(guó)家治理機(jī)制”的研究演進(jìn)方向。

一、“黨政綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組”研究脈絡(luò)

所謂黨政綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組研究，是指從黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的廣義內(nèi)涵出發(fā)，未區(qū)分黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組與政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性領(lǐng)導(dǎo)小組研究。此類研究將黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組和政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)當(dāng)作一個(gè)研究主體，且大多出現(xiàn)在黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究的奠基期，研究主題多為“小組政治”，可分為以下兩大研究路徑：“‘小組政治的基礎(chǔ)性分析”與“借助領(lǐng)導(dǎo)小組透視現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)”。

（一）“小組政治”的基礎(chǔ)性分析

學(xué)界關(guān)于“小組政治”乃至整個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)性研究起始于程同順與李向陽(yáng)的《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》[2]，發(fā)展于吳曉林的《“小組政治”研究：內(nèi)涵、功能與研究展望》[3]，成熟于周望的《中國(guó)“小組”政治研究》[4]等文章。這些研究成果圍繞著“小組”的分類、運(yùn)行特點(diǎn)、功能、問(wèn)題與未來(lái)展望，在一定程度上開(kāi)創(chuàng)并奠定了我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組系列研究。

1.“小組”的分類。黨政領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)呈現(xiàn)出不同的類別，既有研究則主要依據(jù)存在時(shí)限、權(quán)屬關(guān)系和協(xié)調(diào)跨度等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)其作出分類。

從存在時(shí)限來(lái)看，可分為常設(shè)型小組、階段型小組與臨時(shí)型小組。其中常設(shè)型小組因某些重大性、基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性任務(wù)而設(shè)立，不僅地位與權(quán)威性更高更強(qiáng)，甚至存在的時(shí)間還超過(guò)政府的某些正式組成部門，如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組1等;階段型小組則是針對(duì)某一階段型工作或任務(wù)而設(shè)置的，持續(xù)時(shí)間根據(jù)工作或任務(wù)的情況決定，短則幾年，長(zhǎng)則十幾年，如國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)等;臨時(shí)型小組則是數(shù)量最多、更替最為頻繁的小組，往往因社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件以及重大自然災(zāi)害事件等設(shè)立，存續(xù)時(shí)間一般只有數(shù)月之久，如青海省玉樹(shù)地震災(zāi)后重建工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。

從權(quán)屬關(guān)系來(lái)看，可分為職責(zé)同構(gòu)型小組與權(quán)責(zé)自屬型小組。職責(zé)同構(gòu)，是指不同層級(jí)的政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[5]。具體就是指低層級(jí)的地方黨政部門會(huì)按照中央等高層級(jí)部門所設(shè)置的小組來(lái)成立相應(yīng)的小組。而權(quán)責(zé)自屬型小組則正好相反，它主要根據(jù)某一層級(jí)的黨政部門的治理需要而獨(dú)立設(shè)置，在其他層級(jí)中不會(huì)成立相對(duì)應(yīng)的小組。

從協(xié)調(diào)跨度來(lái)看，可分為黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組與黨政領(lǐng)導(dǎo)小組。其中黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組屬于內(nèi)向型領(lǐng)導(dǎo)小組，主要用于加強(qiáng)與保障黨自身的組織建設(shè)，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組;而黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立則是為了確保中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位的實(shí)現(xiàn)與堅(jiān)持黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，黨政聯(lián)席，黨發(fā)揮主導(dǎo)作用，如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組是由中央政治局委員胡春華擔(dān)任小組組長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員。

2.“小組”的運(yùn)行特點(diǎn)。從技術(shù)層面的動(dòng)態(tài)分析出發(fā)，周望對(duì)小組運(yùn)行的特點(diǎn)進(jìn)行了概括。首先是“中軸依附”的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，小組的職能與權(quán)力重心高度集中于“領(lǐng)導(dǎo)成員—牽頭部門—辦事機(jī)構(gòu)”這條中軸線之上，其余組成部門依附于此中軸線來(lái)開(kāi)展具體工作;其次是“虛實(shí)結(jié)合”的組織存在方式，小組一般不列入各級(jí)黨政部門的正式機(jī)構(gòu)名單，這是“虛”的一面，但小組卻存在著實(shí)打?qū)嵉霓k事機(jī)構(gòu)或指定承擔(dān)日常工作的正式部門（有些小組并不一定下設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)），所頒布的決策和命令也無(wú)疑具有約束力，這是“實(shí)”的一面;最后是倍量增減的組織運(yùn)行過(guò)程，小組會(huì)因各種臨時(shí)性與階段性任務(wù)的出現(xiàn)而經(jīng)歷“倍量擴(kuò)增”的階段，也會(huì)因臨時(shí)性與階段性任務(wù)的結(jié)束而經(jīng)歷“倍量縮減”的階段。

3.“小組”的功能。小組之所以能夠出現(xiàn)在中國(guó)并廣泛存在，自然有其獨(dú)有的功能優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)一是溝通協(xié)調(diào)，隨著社會(huì)環(huán)境的日益復(fù)雜，非常規(guī)任務(wù)僅僅依靠傳統(tǒng)的單鏈條式官僚體制難以得到解決，需要小組發(fā)揮其溝通協(xié)調(diào)的功能以統(tǒng)合相關(guān)的同級(jí)與下級(jí)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行動(dòng)，合理分工;優(yōu)勢(shì)二是決策咨詢，在某項(xiàng)重要決策出臺(tái)之前，小組往往承擔(dān)著開(kāi)展調(diào)查研究、草擬建議報(bào)告等咨詢功能;最后是落實(shí)決策，小組不僅要承擔(dān)前期的決策咨詢，在正式?jīng)Q策出臺(tái)之后，還負(fù)責(zé)監(jiān)督并推動(dòng)政策的最終落實(shí)。

4.存在的問(wèn)題。小組因其獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)在政治生活中扮演著不可或缺的角色，但這并非意味著此組織模式在正式運(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有暴露出任何問(wèn)題。遵循“成立—運(yùn)行—撤銷”這一最基本的組織運(yùn)行思路，筆者總結(jié)了既有研究中指出的問(wèn)題，可以概括為三點(diǎn)：首先，從小組的成立來(lái)看，現(xiàn)有小組往往是由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)依據(jù)自己的實(shí)際治理需求、通過(guò)下發(fā)文件的方式設(shè)置的，既缺乏相關(guān)法律依據(jù)，也缺少對(duì)小組設(shè)置合理性的論證，由此帶來(lái)的最直接后果便是小組數(shù)量過(guò)多過(guò)雜，分散了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員處理日常工作的精力;從小組的運(yùn)行來(lái)看，運(yùn)行不規(guī)范是最為突出的問(wèn)題，為高效迅速地完成治理任務(wù)，小組會(huì)憑借其地位與權(quán)威來(lái)干預(yù)常設(shè)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，尤其是在專項(xiàng)治理的背景之下，出于各方尤其是上層壓力，小組往往會(huì)忽視既有的規(guī)章制度與行政鏈條，將一切都讓位于某項(xiàng)治理任務(wù)的完成;從小組的撤銷來(lái)看，階段型與臨時(shí)型小組是隨著階段型任務(wù)與臨時(shí)型任務(wù)而設(shè)立的，自然也會(huì)隨著任務(wù)的完成而撤銷，但實(shí)際情況恰恰相反，許多階段型與臨時(shí)型小組在既有使命完成之后不僅不會(huì)立即撤銷，反而出現(xiàn)常設(shè)化的趨向，最終導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)膨脹。

5.未來(lái)展望。對(duì)于“小組政治”研究的未來(lái)的展望，不同的學(xué)者提出了自己的觀點(diǎn)。程同順與李向陽(yáng)肯定了小組存在的客觀性與必要性，但為了避免小組的固有缺陷，需要在新的歷史時(shí)期以科學(xué)的態(tài)度、程序和方法來(lái)明晰小組的界限與定位;吳曉林基于民主政治的發(fā)展與黨政規(guī)范化的推進(jìn)背景，指出了在未來(lái)的“小組政治”研究中，仍要回應(yīng)和解決“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位、在歷史發(fā)展中的功能、在運(yùn)行過(guò)程中的程序、小組本身如何治理以及國(guó)外“小組政治”經(jīng)驗(yàn)等具體實(shí)踐現(xiàn)象;周望則主張小組應(yīng)逐步從“機(jī)構(gòu)”向“機(jī)制”過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行模式的全面轉(zhuǎn)型。

（二）以領(lǐng)導(dǎo)小組透視現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)

“以領(lǐng)導(dǎo)小組透視現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)”路徑研究始于賴靜萍，共經(jīng)歷了以下兩大發(fā)展階段。

在第一階段的研究中，賴靜萍以新中國(guó)成立以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)小組的黨政歸屬變遷為觀察點(diǎn)以透視黨政關(guān)系演變，從中把握現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)。新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，物資短缺，在此背景之下，能夠統(tǒng)攬全局且突出黨的執(zhí)政地位的領(lǐng)導(dǎo)小組便在各級(jí)黨委普遍開(kāi)花，以黨代政便是這一時(shí)期黨政關(guān)系的顯現(xiàn);改革開(kāi)放之后，以鄧小平為代表的黨內(nèi)高層開(kāi)始傾向于將黨從直接管理國(guó)家事務(wù)中脫離出來(lái)，許多領(lǐng)導(dǎo)小組的黨政歸屬分野也日益明顯，突出了黨政分開(kāi)的改革趨向;但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，受80年代中后期國(guó)內(nèi)改革與國(guó)外環(huán)境的影響，中央轉(zhuǎn)而重申加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但這并非意味著向之前以黨代政的回歸，因?yàn)樵诖似陂g黨成立的關(guān)于總管具體國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組越來(lái)越少，而政府成立的領(lǐng)導(dǎo)小組在種類和數(shù)量上都呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)[6]。在賴靜萍看來(lái)，自新中國(guó)成立以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)小組在黨政之間分界的變化趨向從側(cè)面反映出了黨政職能分界的合理化與黨政運(yùn)行的規(guī)范化傾向，從而內(nèi)合于現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯[7]。

在第二階段的研究中，賴靜萍并未將領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)作研究的中介因素，而是直接探討其與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)[8]。在賴靜萍看來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，黨和中央政府在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)等方面設(shè)立的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量逐漸增多，這與現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)滲透力的增強(qiáng)以及公共責(zé)任的提升具有內(nèi)在邏輯上的一致性，而領(lǐng)導(dǎo)小組盡管存在缺乏監(jiān)管、運(yùn)行隨意等弊端，在現(xiàn)代國(guó)家理性化因素增長(zhǎng)與制度化程度提升的背景之下，其制度性與規(guī)范性水平也在與日俱增，從總體上看已演變成為一種介于正式與非正式制度之間、相對(duì)穩(wěn)定且成熟的亞正式制度。

二、“政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”研究脈絡(luò)

在黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究的三大主流脈絡(luò)之中，關(guān)于政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的研究占據(jù)著絕對(duì)的地位。但不可否認(rèn)的是，由于前期“小組政治”研究的奠基性與開(kāi)創(chuàng)性，相當(dāng)數(shù)量的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究文獻(xiàn)有部分內(nèi)容與其重復(fù)，這主要體現(xiàn)在對(duì)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立原因[9]、分類[10]以及主要弊端[11]等問(wèn)題的探討。出于研究精簡(jiǎn)化的考量，本文不再贅述。而對(duì)于政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究的梳理，筆者將從以下兩大研究路徑展開(kāi)。

（一）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的變遷研究

我國(guó)政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”[12]到“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”[13]再到“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[14]的歷史變遷，盡管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在演變時(shí)一直陷入“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的循環(huán)怪圈，但通過(guò)一系列的控制型和替代型措施，在一定程度上已經(jīng)縮小了機(jī)構(gòu)膨脹的步伐，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的幅度也有所增加。新中國(guó)成立初期，為鞏固人民政權(quán)與加強(qiáng)社會(huì)管理，政務(wù)院（國(guó)務(wù)院的前身）建立了一系列包括中央防疫委員會(huì)、中央人民政府防汛總指揮部、中央救災(zāi)委員會(huì)等在內(nèi)的綜合性與臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，直到1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》出臺(tái)，此類綜合性與臨時(shí)性機(jī)構(gòu)才有了正式的官方名稱。該文件首次將存在于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)之外的委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室等統(tǒng)一命名為“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”，并在肯定了“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”存在的必要性的同時(shí)，也意識(shí)到了“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”的過(guò)度臃腫所帶來(lái)的弊端。到1993年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，將原本的“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”改為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，并首次說(shuō)明了機(jī)構(gòu)被撤銷后原有工作是否移交以及如何移交等新內(nèi)容。在2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)迎來(lái)了第三次拐點(diǎn)性變化：國(guó)務(wù)院相關(guān)文件與黨的代表大會(huì)紛紛用“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”一詞來(lái)代替原有的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，而關(guān)于“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”精簡(jiǎn)化改革的重要程度也被提升到前所未有的高度。

縱觀整個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的變遷歷程，精簡(jiǎn)化的改革思路不斷明確。雖然仍逃不出“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的循環(huán)怪圈，但只要將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的膨脹速度與精簡(jiǎn)幅度控制在一定的范圍之內(nèi)，那么這個(gè)循環(huán)怪圈便是國(guó)家用來(lái)克服碎片化威權(quán)與部門割裂的有效治理手段。[5]

（二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯研究

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯研究是政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究的另一主流。與之前的小組運(yùn)行特點(diǎn)研究不同，此類研究更注重從實(shí)際的案例調(diào)查中挖掘、分析、檢驗(yàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯。劉軍強(qiáng)與謝廷會(huì)基于對(duì)A省A市14位小組工作人員的訪談和319個(gè)議事協(xié)調(diào)小組的全樣本普查，從小組運(yùn)行的過(guò)程視角總結(jié)概括了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)理：尋找并動(dòng)員行動(dòng)者—明確目標(biāo)—決策協(xié)調(diào)—跟辦落實(shí)[16];謝廷會(huì)與陳瑞蓮在繼承上述研究成果的基礎(chǔ)上，將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯擴(kuò)展到了更為廣闊的現(xiàn)實(shí)背景之中，認(rèn)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在正式運(yùn)行之前，地方官員會(huì)因?yàn)閷?shí)際的非常規(guī)任務(wù)來(lái)源（來(lái)自上級(jí)的外部任務(wù)和用于本級(jí)發(fā)展需要的內(nèi)部任務(wù)）不同而對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)采取不同的支持策略[17];周望通過(guò)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與正式序列機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上的不同，認(rèn)為這些差異反映在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行中，就會(huì)呈現(xiàn)出“借力與自立”的雙重運(yùn)作邏輯，“借力”邏輯主要體現(xiàn)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)借力權(quán)威影響和常設(shè)機(jī)構(gòu)，而“自立”邏輯則主要體現(xiàn)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)傾向于設(shè)立督促檢查機(jī)制和考核評(píng)比機(jī)制，并最終通過(guò)對(duì)全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)運(yùn)作實(shí)踐的具體考察驗(yàn)證了上述研究成果[18];在后續(xù)研究中，周望還根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組自立與借力程度的不同，進(jìn)一步將領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)際中的運(yùn)行模式歸納為“常態(tài)（高借力高自立）”“實(shí)體（低借力高自立）”“間歇（高借力低自立）”與“虛置（低借力低自立）”[19]。

三、“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”研究脈絡(luò)

從對(duì)既有文獻(xiàn)的回顧來(lái)看，以黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組為主題的研究在整個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究之中所占的比例最小，僅有寥寥數(shù)篇1，且無(wú)一例外聚焦于中央領(lǐng)導(dǎo)小組的研究之中。

邵宗海從我國(guó)黨政關(guān)系演變的歷史角度出發(fā)，圍繞著中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位問(wèn)題進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性研究[20]。他認(rèn)為中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組并非僅僅是“黨的行政擔(dān)當(dāng)機(jī)構(gòu)”，要想深入了解這些領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位，就必須深入黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在決策機(jī)制中的定位以及在決策定調(diào)之后如何協(xié)調(diào)運(yùn)作。從在決策機(jī)制中的定位來(lái)看，由于中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組在政治局常委做出決策前要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估分析，再加之托付給國(guó)務(wù)院相關(guān)單位開(kāi)展具體實(shí)施之前也要具備一定的權(quán)威，因而具有決策的機(jī)能;從在執(zhí)行過(guò)程中的黨政協(xié)調(diào)來(lái)看，為了在呈報(bào)中央政治局常委之前能夠提供相關(guān)決策的企劃書，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部往往會(huì)讓各黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)問(wèn)題及本質(zhì)達(dá)成共識(shí)，而在具體的決策執(zhí)行過(guò)程中則會(huì)因?yàn)橐延械膬?nèi)部共識(shí)而順利推動(dòng)。因此，“中央領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)類似具有黨政協(xié)調(diào)或是黨政運(yùn)作的機(jī)制”。

自邵宗海對(duì)中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位進(jìn)行研究后，國(guó)內(nèi)學(xué)界直至2015年，才由周望對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)小組展開(kāi)了更深入的分析。在《“領(lǐng)導(dǎo)小組”如何領(lǐng)導(dǎo)？——對(duì)“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的一項(xiàng)整體性分析》一文中，周望對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)小組的基本概況、運(yùn)行特點(diǎn)、功能定位和發(fā)展方向進(jìn)行了整體性分析，在一定程度上撥開(kāi)了學(xué)界關(guān)于中央領(lǐng)導(dǎo)小組研究的迷霧[21]。從基本概況來(lái)看，現(xiàn)有的中央領(lǐng)導(dǎo)小組可分為組織人事類、宣傳文教類、政治法律類、財(cái)政經(jīng)濟(jì)類、外事統(tǒng)戰(zhàn)類以及黨建黨務(wù)類;從運(yùn)行特點(diǎn)來(lái)看，中央領(lǐng)導(dǎo)小組因任務(wù)的具體情況呈現(xiàn)出間歇運(yùn)作的特點(diǎn)，組織結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地呈現(xiàn)出中央領(lǐng)導(dǎo)小組本身及其辦事機(jī)構(gòu)的雙層結(jié)構(gòu)，中央領(lǐng)導(dǎo)小組同樣不列入正式的組織機(jī)構(gòu)名單，因而具有隱匿化的特征，但是小組運(yùn)行的諸多方式會(huì)作為“慣例”逐漸保留下來(lái)，日益呈現(xiàn)出制度化的傾向;從功能定位來(lái)看，中央領(lǐng)導(dǎo)小組在治國(guó)理政之中主要施展著“支持”與“備用”兩大功能，其中“支持”功能體現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)小組是為了實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、為各項(xiàng)歸口管理體制的順利運(yùn)行而建立起來(lái)的支持性機(jī)制，“備用”功能則體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)小組專門負(fù)責(zé)承擔(dān)那些常設(shè)機(jī)構(gòu)所不能承擔(dān)的具有特殊性、重要性與交叉性的任務(wù);從發(fā)展方向來(lái)看，作為任務(wù)型導(dǎo)向的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，其職能既有分散又有重疊，需要在頂層設(shè)計(jì)的思維之下精簡(jiǎn)各類中央領(lǐng)導(dǎo)小組，使其由分散型“小組”逐漸向整合型“大組”發(fā)展。

張博以中央領(lǐng)導(dǎo)小組為分析對(duì)象，就黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織制度化問(wèn)題開(kāi)展了更為細(xì)致的研究。自1958年以來(lái)，以中央領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組場(chǎng)域幾經(jīng)變遷。在這一過(guò)程之中，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的儀式性存在形式如公開(kāi)出版物、學(xué)術(shù)討論與新聞發(fā)布等逐漸演化為儀式性的制度安排，而黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行機(jī)制、調(diào)研和決策等實(shí)體性存在形式，則逐漸演化成實(shí)體性機(jī)制，這兩大機(jī)制共同構(gòu)成了黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組制度化的主要形式[22]。

王臻榮與郎明遠(yuǎn)則聚焦于黨的十九屆三中全會(huì)之后，包括中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等在內(nèi)的5個(gè)中央領(lǐng)導(dǎo)小組全部更名為委員會(huì)，認(rèn)為這種由“領(lǐng)導(dǎo)小組”向“委員會(huì)”的制度化轉(zhuǎn)變，實(shí)則背后是黨的組織制度（民主集中制、歸口管理制與重大工作領(lǐng)導(dǎo)制）的集中體現(xiàn)，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的自我完善，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，突出了黨政之間的新型互動(dòng)關(guān)系[23]。

四、“國(guó)家治理機(jī)制”的研究演進(jìn)方向

在前三部分之中，筆者用一定的篇幅分別梳理了黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究的三大脈絡(luò)，而縱觀學(xué)界近年來(lái)關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的研究動(dòng)向，可以清晰地發(fā)現(xiàn)越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始將黨政領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種國(guó)家治理機(jī)制來(lái)展開(kāi)相關(guān)研究，其中的代表性學(xué)者主要有周望、原超等人。

原超與李妮致力于探尋地方黨政領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制與地方治理之間的關(guān)聯(lián)，可分為兩大研究路徑：一是將黨政領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種解釋機(jī)制用以分析運(yùn)動(dòng)式治理如何嵌入正常的科層組織中。作為溝通科層治理與運(yùn)動(dòng)式治理的機(jī)制，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)小組將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威內(nèi)嵌于科層體制之中，依托黨政領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，將橫向的組織協(xié)調(diào)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向的科層命令機(jī)制，增強(qiáng)了科層治理的運(yùn)動(dòng)性與資源動(dòng)員的整合能力，同時(shí)也為運(yùn)動(dòng)式治理提供了組織載體[24];二是通過(guò)分析地方黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯以解釋其對(duì)地方政府治理產(chǎn)生的影響。黨政領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制以“項(xiàng)目”為載體，以地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來(lái)取代部門的正式權(quán)威，再通過(guò)一系列的組織結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)改變了以往對(duì)地方政府的弱激勵(lì)方式，從而對(duì)地方政府進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)[25]。通過(guò)以上兩大路徑研究，原超和李妮發(fā)現(xiàn)了在正式制度之外，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制以其高度的靈活性、整合性、協(xié)調(diào)性與效率性消解了常規(guī)科層結(jié)構(gòu)自身治理能力的匱乏，儼然成為中國(guó)國(guó)家治理中的一項(xiàng)“亞正式治理機(jī)制”。

對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究的治理機(jī)制轉(zhuǎn)向，一以貫之于周望的研究之中。早在其首篇關(guān)于“小組政治”的研究論文之中，他就有預(yù)見(jiàn)地指出了“小組在未來(lái)應(yīng)從一個(gè)‘機(jī)構(gòu)過(guò)渡為一種‘機(jī)制”，從而實(shí)現(xiàn)其在運(yùn)行模式上的全面轉(zhuǎn)型。如今，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組在這十多年的演變過(guò)程中，經(jīng)歷了“從無(wú)到有”“從個(gè)體到體系”“從體系到全面”三大階段，憑借著模式化的組織架構(gòu)、集成化的功能配置以及協(xié)同化的機(jī)制組合[26]，與試點(diǎn)機(jī)制和督查機(jī)制共同成為國(guó)家治理工具庫(kù)的關(guān)鍵技術(shù)性機(jī)制[27]。

五、未來(lái)研究展望

自2001年程同順與李向陽(yáng)對(duì)當(dāng)代中國(guó)“組”政治的開(kāi)創(chuàng)性分析至今，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究已經(jīng)走過(guò)了將近二十年的時(shí)間。從這二十年間的整體研究狀況來(lái)看，既有文獻(xiàn)從小組分類、設(shè)立原因、歷史演變、功能定位、運(yùn)行邏輯、國(guó)家治理等多個(gè)角度出發(fā)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)小組展開(kāi)了層次多樣的研究，也對(duì)具體的小組治理實(shí)踐和治理改革提供了有益的學(xué)理借鑒。但仍需指出的是，未來(lái)的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組研究要想日趨豐富和完善，就需要逐步將研究重點(diǎn)向以下三大方面轉(zhuǎn)移。

1.加強(qiáng)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組研究。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，是黨的組織制度、歸口管理體制以及黨對(duì)社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。相較于政府體系內(nèi)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的功能更趨向于對(duì)重大事項(xiàng)的決策與重大改革與發(fā)展方向的引領(lǐng)。無(wú)論是從黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的功能性地位來(lái)看，還是從中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政治體制中所扮演的角色與地位來(lái)看，對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)展深入研究都是十分重要且必需的。然而目前學(xué)界僅有少量研究涉及對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組的研究，且大多屬于定性分析，缺少實(shí)際案例與訪談的調(diào)查研究。

2.開(kāi)展黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的跨文化比較研究。黨政領(lǐng)導(dǎo)小組是中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)機(jī)制[28]，但這類決策議事協(xié)調(diào)組織其實(shí)并非中國(guó)獨(dú)有，許多西方政府也致力于對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革以適應(yīng)全球化和信息化社會(huì)的需求。如彈性化政府就強(qiáng)調(diào)利用臨時(shí)性的非常設(shè)機(jī)構(gòu)和非政府組織來(lái)提供公共服務(wù)，以及力求在組織管理和人員調(diào)配上更具靈活性;無(wú)縫隙政府組織理論則強(qiáng)調(diào)打破部門之間因標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程所帶來(lái)的隔離，促使官僚體制之下的各部門與成員之間能夠主動(dòng)溝通協(xié)作。這種決策議事協(xié)調(diào)組織之間的比較研究能讓我們擺脫既有的理論思維慣性，從而為黨政領(lǐng)導(dǎo)小組后續(xù)的改革治理實(shí)踐提供理論與實(shí)踐上的助益。從現(xiàn)有的研究狀況來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的國(guó)際比較研究基本處于空白，尚未有任何研究學(xué)者就此主題開(kāi)展相關(guān)研究。

3.注重黨政領(lǐng)導(dǎo)小組與機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)性研究。學(xué)界關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)改革的專門性研究都不在少數(shù)，卻很少有學(xué)者注意到黨政領(lǐng)導(dǎo)小組與政府機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)性研究。黨政領(lǐng)導(dǎo)小組是在正式的政府序列結(jié)構(gòu)之外的，用以解決政府機(jī)構(gòu)所不能解決的突發(fā)性、重大性、復(fù)雜性事件的亞正式組織機(jī)制。隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)與完善，其職能內(nèi)容與聯(lián)動(dòng)能力自然也會(huì)隨之發(fā)生變化，而此時(shí)承擔(dān)政府正式機(jī)構(gòu)“救火隊(duì)長(zhǎng)”身份的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組又經(jīng)歷著怎樣的變化？這也是今后研究有待加強(qiáng)的方向。

時(shí)至今日，黨政領(lǐng)導(dǎo)小組儼然成了國(guó)家治理工具庫(kù)中一項(xiàng)不可或缺的機(jī)制。但正如道格拉斯·諾斯所說(shuō)，機(jī)制只是一種臨時(shí)性、技術(shù)性手段，而制度才是一種社會(huì)合理存在的狀態(tài)，這意味著對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的倚仗不能忽視對(duì)常規(guī)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作制度的建設(shè)。未來(lái)，作為國(guó)家治理機(jī)制的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組也應(yīng)逐漸走出“黑箱”，在不斷加強(qiáng)規(guī)范化與公開(kāi)化建設(shè)的同時(shí)，也要適時(shí)地將研究重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組研究、黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的跨文化比較研究以及黨政領(lǐng)導(dǎo)小組與機(jī)構(gòu)改革的聯(lián)動(dòng)性研究上來(lái)，由此才能更好地發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)小組在國(guó)家治理工具庫(kù)中的重要作用。

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責(zé)任編輯：顧 松