問(wèn)題的提出

信息貫穿于決策的始終：決策的形成需要借助信息進(jìn)行判斷，決策的實(shí)施需要借助信息進(jìn)行控制，決策執(zhí)行終結(jié)后需要憑借信息進(jìn)行總結(jié)，為新的決策創(chuàng)造條件。

特別是在突發(fā)事件情形下，決策者面臨著比常規(guī)情形下更為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題。突發(fā)事件最本質(zhì)的特征是不確定性：“突發(fā)”意味著事發(fā)突然，事態(tài)模糊，趨勢(shì)不明，信息雜亂、瞬息多變。突發(fā)事件情形下的信息不對(duì)稱問(wèn)題，既包括信息不足的問(wèn)題，也包括信息超載的問(wèn)題——前者是指決策者所接收的信息無(wú)法滿足決策的需要，沒(méi)有足夠的信息可用；后者是指決策者所接收的信息過(guò)于龐雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其處理能力，決策者難于處理。具體而言，突發(fā)事件情形下的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，表現(xiàn)為信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面三個(gè)方面。所謂信息不及時(shí)，是指決策者第一時(shí)間不掌握相關(guān)信息，信息滯后；所謂信息不準(zhǔn)確，是指決策者所掌握的信息與實(shí)際情況存在較大偏差，不能準(zhǔn)確地描述事態(tài)；所謂信息不全面，是指決策者所掌握的信息未能包括全部信息，存在重大的疏漏、遺漏。

總之，信息是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的核心要素，信息管理是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)性工作，信息管理的成敗在很大程度上決定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的成敗。那么，突發(fā)事件信息管理包括哪些工作流程？如何全面收集信息，準(zhǔn)確判斷信息，及時(shí)上報(bào)信息，公開(kāi)發(fā)布信息？在突發(fā)事件信息管理活動(dòng)中，又容易出現(xiàn)哪些失誤，如何避免或減少這些失誤的發(fā)生？

突發(fā)事件信息管理：一個(gè)過(guò)程性結(jié)構(gòu)

信息管理是對(duì)信息資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的社會(huì)活動(dòng)，是進(jìn)行信息產(chǎn)生、識(shí)別、遴選、收集、加工、傳遞、儲(chǔ)存、檢索、輸出等各項(xiàng)工作的總稱。信息管理包括從信息產(chǎn)生到退出整個(gè)生命周期，根本目的在于控制信息流向，實(shí)現(xiàn)信息的效用。突發(fā)事件信息管理，既有一定的特殊性，也遵循信息管理的一般規(guī)律。

（一）信息管理的基本過(guò)程

組織的信息處理觀認(rèn)為：組織流程是一個(gè)信息處理和交流的系統(tǒng)，由信息處理和溝通工具支持下執(zhí)行相關(guān)活動(dòng)的參與者集合組成。

從時(shí)間先后來(lái)看，信息流轉(zhuǎn)主要包括信息輸入、信息處理、信息輸出三個(gè)階段。與此相對(duì)應(yīng)，突發(fā)事件信息管理主要包括收集信息、研判信息、報(bào)告信息三個(gè)階段：信息收集要解決的是信息“入口”的問(wèn)題，確保信息能夠被輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)；信息研判要解決的是信息“轉(zhuǎn)口”的問(wèn)題，確保信息能夠被準(zhǔn)確分析判斷；信息報(bào)告要解決的是信息“出口”的問(wèn)題，確保信息能夠及時(shí)被上傳下達(dá)和對(duì)外發(fā)布。信息收集、信息研判和信息通報(bào)共同構(gòu)成了一個(gè)完整的突發(fā)事件信息管理過(guò)程，確保突發(fā)事件發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)信息能夠“進(jìn)得來(lái)、判得準(zhǔn)、出得去”，做到“出現(xiàn)即發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)即判明，判斷即通報(bào)”。

信息輸入是指組織從外部廣泛獲取信息、收集信息的活動(dòng)，是進(jìn)行原始數(shù)據(jù)收集的過(guò)程，要解決的是信息能否“進(jìn)得來(lái)”的問(wèn)題。原始數(shù)據(jù)收集位于信息管理過(guò)程的開(kāi)端，是后續(xù)信息管理工作的基礎(chǔ)，目標(biāo)是“出現(xiàn)即發(fā)現(xiàn)”，只有全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地識(shí)別、遴選、收集原始數(shù)據(jù)，才能提高信息的正確性與有效性。信息處理是指通過(guò)對(duì)信息進(jìn)行整理，變?cè)夹畔榧庸ば畔⒌倪^(guò)程。信息處理位于信息管理過(guò)程的中端，要解決的是信息能否“判得準(zhǔn)”的問(wèn)題。信息處理要在對(duì)所接報(bào)的信息進(jìn)行比對(duì)核實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)事態(tài)作出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷，從而提高加工信息的準(zhǔn)確性和可靠性，做到“發(fā)現(xiàn)即判明”。信息處理只有到位了，才能對(duì)事件進(jìn)行準(zhǔn)確的定性、定級(jí)，為后續(xù)應(yīng)急處置提供科學(xué)依據(jù)。信息輸出是指對(duì)信息處理結(jié)果的應(yīng)用，即根據(jù)實(shí)際需求，將加工信息顯示和提供給相關(guān)組織和人員等使用者的過(guò)程。信息輸出位于信息管理過(guò)程的末端，是信息管理的歸宿，要解決的是信息能否“出得去”的問(wèn)題。信息輸出要求定時(shí)定向、保質(zhì)保量地將信息傳遞給相關(guān)目標(biāo)機(jī)構(gòu)和群體，做到“判明即發(fā)布”，推動(dòng)目標(biāo)機(jī)構(gòu)和群體迅捷有效地采取應(yīng)急處置措施。衡量信息管理有效性的關(guān)鍵，不僅在于信息收集是否及時(shí)全面，信息處理是否快速準(zhǔn)確，更在于信息輸出是否精準(zhǔn)到位。

（二）信息管理的主要內(nèi)容

作為信息管理的三大環(huán)節(jié)，信息輸入、信息處理、信息輸出各自具有不同的內(nèi)容，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的信息管理內(nèi)容體系。

從信息輸入渠道來(lái)看，突發(fā)事件信息收集的來(lái)源主要包括來(lái)自政府體系內(nèi)的縱向信息、橫向信息以及來(lái)自政府體系外的社會(huì)信息三個(gè)方面?？v向信息指從下級(jí)組織到上級(jí)組織交流的信息，縱向信息流依靠上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成，以官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)明確的上下級(jí)關(guān)系為核心，具有單項(xiàng)性、命令性、等級(jí)性、強(qiáng)制性等特征。橫向信息包括地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間以及軍隊(duì)與政府之間等不同主體之間橫向傳遞的信息，橫向信息流具有雙向性、平等性等特征。社會(huì)信息是指來(lái)自民間組織、企業(yè)、公眾、其他國(guó)家或國(guó)際組織以及大眾傳播媒介等政府體系外的信息，社會(huì)信息流具有單向性、分散性、零碎性、非對(duì)等性等特征。突發(fā)事件信息收集，既要關(guān)注政府體系內(nèi)的縱向信息和橫向信息，也要關(guān)注來(lái)自政府體系外的社會(huì)信息。大量實(shí)踐表明，社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人、大眾傳媒等社會(huì)力量和市場(chǎng)力量，在突發(fā)事件信息報(bào)告方面往往起著獨(dú)特而重要的作用。

突發(fā)事件信息研判是指對(duì)收集到的信息進(jìn)行研究、分析和判斷，即綜合運(yùn)用多種評(píng)價(jià)分析方法，按照所造成的傷亡程度、潛在危險(xiǎn)程度和可能的發(fā)展趨勢(shì)以及事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍等確定突發(fā)事件的級(jí)別，分析事態(tài)發(fā)生規(guī)律、特點(diǎn)走勢(shì)等。及時(shí)準(zhǔn)確的研判，有利于盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡快采取應(yīng)急處置措施，從而在較短時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)。

從信息輸出的最終走向來(lái)看，突發(fā)事件信息通報(bào)主要包括四個(gè)方面：一是自下而上報(bào)送，即向上一級(jí)政府、有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員報(bào)告信息；二是自上而下傳達(dá)，即向下一級(jí)政府、有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員通報(bào)信息；三是從左到右通報(bào)，即向可能受到突發(fā)事件影響的相關(guān)地區(qū)、部門以及軍隊(duì)、武警等通報(bào)信息；四是從內(nèi)到外發(fā)布，即向可能受到突發(fā)事件影響的人員以及相關(guān)的新聞媒體、社會(huì)組織等政府體系外的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員發(fā)布信息。在突發(fā)事件信息通報(bào)的四項(xiàng)工作中，本級(jí)政府向上報(bào)告、向下傳達(dá)、向右通報(bào)的過(guò)程，也是分別作為上級(jí)政府、下級(jí)政府或同級(jí)其他政府收集信息的過(guò)程。因此，突發(fā)信息通報(bào)重點(diǎn)要關(guān)注的是對(duì)外發(fā)布這個(gè)維度。

突發(fā)事件信息管理的常見(jiàn)失誤：基于典型案例的分析

突發(fā)事件信息管理是一個(gè)全鏈條的閉環(huán)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失誤，都可能造成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的失敗，只有全面收集信息、準(zhǔn)確研判信息、及時(shí)通報(bào)信息，實(shí)現(xiàn)信息自由輸入、準(zhǔn)確處理和及時(shí)輸出，才能為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)，從而推動(dòng)事件盡快得到控制和解決。從2003年“非典”疫情等典型案例來(lái)看，在信息收集、信息研判、信息通報(bào)三個(gè)環(huán)節(jié)都容易出現(xiàn)一些失誤，給突發(fā)事件信息管理工作造成被動(dòng)。

（一）信息收集：通道閉塞

信息收集必須廣開(kāi)言路，建立多樣化的、暢通便捷的渠道。不過(guò)，從實(shí)踐來(lái)看，在自下而上、自左而右、自外而內(nèi)三個(gè)方向，信息收集容易分別出現(xiàn)縱向信息被封鎖、橫向信息被阻隔、外部信息被堵塞的問(wèn)題。

一是縱向信息被封鎖。自下而上的垂直信息，是政府最重要的信息來(lái)源。在以自上而下的指令傳遞和執(zhí)行為基本特征的官僚制結(jié)構(gòu)中，“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定”，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問(wèn)題。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家塔洛克（Gordon Tullock）關(guān)于官僚制的研究表明，在一個(gè)金字塔形的科層結(jié)構(gòu)下，基層員工收集的信息經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾傳到上級(jí)手中時(shí)，最后剩下的只是其中的一小部分，假如在最初的級(jí)別中收到的信息共為5000件，并假設(shè)每經(jīng)過(guò)一個(gè)層級(jí)，刪除一半的信息量，則到第六級(jí)時(shí)剩下的信息連80件也不到。

二是橫向信息被阻隔。在當(dāng)代社會(huì)，突發(fā)事件越來(lái)越具有跨地區(qū)、跨部門傳播的趨勢(shì)，需要不同地區(qū)之間、不同部門之間以及軍隊(duì)與地方之間等橫向不同主體進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。信息共享，是地區(qū)間、部門間、軍地間聯(lián)防聯(lián)控的重要形式，也是政府獲悉突發(fā)事件信息的重要渠道。不過(guò)，地區(qū)間、部門間、軍地間橫向信息阻隔，信息沒(méi)法共享共通，仍是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題?，F(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)是由一系列多功能、微型化單位組成的一個(gè)復(fù)雜的綜合性組織。政府部門間、地方政府間、條塊之間、軍地之間有可能因不同的組織利益而不斷發(fā)生沖突，致使信息無(wú)法共享，條塊分割難以形成整體合力；這種分割也易于形成專業(yè)主義，造成部門間、地區(qū)間、行業(yè)間、軍地間的“信息隔離”，致使信息無(wú)法在第一時(shí)間及時(shí)被匯集。

三是社會(huì)信息被堵塞。加拿大學(xué)者馬克·沃倫（Mark E.Warren）研究指出，公民自發(fā)組織的網(wǎng)絡(luò)有助于形成討論社會(huì)問(wèn)題的“公共空間”，對(duì)潛在的社會(huì)問(wèn)題做出警告，如同社會(huì)的警報(bào)系統(tǒng)一般。特別是要發(fā)揮好各類媒體的“瞭望塔”作用。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）研究發(fā)現(xiàn)，印度獨(dú)立后之所以一直沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模的饑荒，是因?yàn)樽怨乓詠?lái)印度就擁有自由獨(dú)立的出版物，只要出現(xiàn)糧食短缺現(xiàn)象，報(bào)紙就會(huì)將信息準(zhǔn)確地傳遞給國(guó)民。因此，當(dāng)大規(guī)模饑荒迫近時(shí)，政府不得不迅速采取對(duì)應(yīng)措施。與之形成對(duì)比的是，由于社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性的功能缺失，前蘇聯(lián)的衛(wèi)星國(guó)——阿爾巴尼亞、保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、波蘭、捷克共和國(guó)、斯洛伐克及南斯拉夫等東歐國(guó)家的媒體，普遍存在體制性的信息傳遞失靈現(xiàn)象?！皞髅?jīng)]有自己的聲音，只為各自的政權(quán)的宣傳機(jī)關(guān)服務(wù)。它們的目的是宣傳、灌輸和散播假消息?！?/p>

（二）信息研判：分析偏差

信息研判處在信息輸入和輸出之間，起著承上啟下的作用。“有道之士，貴以近知遠(yuǎn)，以今知古，以所見(jiàn)知所不見(jiàn)。”信息研判考驗(yàn)的是決策者的洞察力、預(yù)見(jiàn)力，即在雜亂的信息中看到事物發(fā)展趨勢(shì)的能力。毛澤東在黨的七大上強(qiáng)調(diào)：“坐在指揮臺(tái)上，如果什么也看不見(jiàn)，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺(tái)上，只看見(jiàn)地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)著還沒(méi)有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時(shí)候，當(dāng)桅桿頂剛剛露出的時(shí)候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)。”

準(zhǔn)確的研判是有效采取應(yīng)急處置措施的前提。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐中，研判不準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤，仍是比較常見(jiàn)的現(xiàn)象。例如，2003年“非典”疫情暴發(fā)和流行面臨的最大難題，是在疾病暴發(fā)的最初階段情況不明，難以對(duì)疫情的危害性和嚴(yán)重性作出精準(zhǔn)研判?！胺堑洹笔怯尚滦妥兎N冠狀病毒引起的、以“非典”患者為主要傳染源、以近距離飛沫傳播和接觸傳播為主要傳播途徑、人群普遍易感的一種新型傳染病，是21世紀(jì)發(fā)生的第一種嚴(yán)重而容易傳染的新疾病。在疫情暴發(fā)初期，國(guó)內(nèi)發(fā)生過(guò)“冠狀病毒”和“衣原體”的“病原之爭(zhēng)”。2003年4月16日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布，正式確認(rèn)冠狀病毒的一個(gè)變種是引起“非典”的病原體，才把這場(chǎng)“病原之爭(zhēng)”畫(huà)上一個(gè)句號(hào)。

（三）信息通報(bào)：發(fā)布滯后

突發(fā)事件發(fā)生后，很容易成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、媒體報(bào)道的焦點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，高度重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，提高新聞?shì)浾搨鞑チΑ⒁龑?dǎo)力、影響力、公信力”。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，必須堅(jiān)持“處置事情”與“引導(dǎo)輿情”兩條線作戰(zhàn)，做到同部署、同安排、同促進(jìn)，公開(kāi)透明發(fā)布信息，及時(shí)主動(dòng)引導(dǎo)輿論；只有這樣，才能讓判明的信息最大限度地發(fā)揮作用。

不過(guò)，從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐來(lái)看，信息發(fā)布不及時(shí)，輿論引導(dǎo)不主動(dòng)，不愿說(shuō)、不敢說(shuō)、不會(huì)說(shuō)仍是一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。2003年“非典”疫情發(fā)生初期，政府因未及時(shí)公開(kāi)疫情信息而飽受詬病。在2003年7月28日的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)院防治“非典”指揮部總指揮吳儀把“信息公開(kāi)，政策透明”列為衛(wèi)生系統(tǒng)防治“非典”斗爭(zhēng)的基本經(jīng)驗(yàn)之一，把“疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生信息發(fā)布”作為“建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系制度”的重要內(nèi)容之一。

在取得2003年抗擊“非典”疫情勝利后，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，對(duì)突發(fā)事件信息發(fā)布作了具體明確的規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！敝泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年2月17日印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)涉及本地區(qū)本部門的重要政務(wù)輿情、媒體關(guān)切、突發(fā)事件等熱點(diǎn)問(wèn)題，要按程序及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，講清事實(shí)真相、政策措施以及處置結(jié)果等，認(rèn)真回應(yīng)關(guān)切。依法依規(guī)明確回應(yīng)主體，落實(shí)責(zé)任，確保在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件及社會(huì)熱點(diǎn)事件時(shí)不失聲、不缺位?！?019年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》把“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”列為重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息之一。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出：“健全重大輿情和突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機(jī)制?！?/p>

結(jié)論與討論

信息是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主線，信息管理是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)性工作。與常態(tài)情形相比，突發(fā)事件情形對(duì)信息管理的要求更高，越是盡早全面收集到信息，準(zhǔn)確研判信息，及時(shí)通報(bào)信息，就越能盡快地應(yīng)急處置過(guò)程，有效控制事態(tài)；反之，信息收集不全面，研判不準(zhǔn)確，通報(bào)不及時(shí)，則可能貽誤寶貴的應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)，導(dǎo)致事態(tài)惡化。做好突發(fā)事件信息管理的關(guān)鍵，是建立科學(xué)完備、敏捷高效的信息輸入、處理和輸出機(jī)制，具體包括：建立多元互補(bǔ)的信息來(lái)源機(jī)制，讓來(lái)自政府體系內(nèi)外的各種信息能夠自由、快速地進(jìn)入到政府決策體系中；要建立科學(xué)專業(yè)的信息研判機(jī)制，提高決策者的信息甄別鑒別能力，讓信息得到充分的討論辯論、分析研究，提高其準(zhǔn)確性；要建立公開(kāi)透明的信息發(fā)布機(jī)制，提高信息發(fā)布的時(shí)度效，增強(qiáng)受眾對(duì)信息的敏感性和接受度，讓信息切實(shí)轉(zhuǎn)為應(yīng)對(duì)行動(dòng)。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是在與時(shí)間賽跑，與生死作斗爭(zhēng)。我國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)型大國(guó)，地方大，人口多，區(qū)域間發(fā)展不平衡，各種突發(fā)事件易發(fā)并發(fā)；能否在第一時(shí)間掌握信息，第一時(shí)間判斷信息，第一時(shí)間報(bào)送信息，第一時(shí)間發(fā)布信息，對(duì)快速高效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件具有獨(dú)特而重要的作用。如何構(gòu)建一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、左右銜接、內(nèi)外互動(dòng)的現(xiàn)代化突發(fā)事件信息管理體系，實(shí)現(xiàn)全面收集、精準(zhǔn)研判、快速發(fā)布，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)，是一個(gè)值得深入研究的課題。特別是，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)與人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展，也為發(fā)展和完善突發(fā)事件信息管理體系提供了很好的機(jī)遇。