長(zhǎng)期以來，美國智庫都是國內(nèi)外智庫研究的焦點(diǎn)。20世紀(jì)初期，歐洲中心秩序瓦解，美國確立了新的世界政治經(jīng)濟(jì)霸主地位，其日益增長(zhǎng)的政府需求刺激了智庫的繁榮。在智庫介入政府決策的多種環(huán)節(jié)中，利用多渠道進(jìn)行議程設(shè)置是智庫影響政府關(guān)注領(lǐng)域的重要方式之一。美國智庫通過出版專著、發(fā)表研究報(bào)告、參與國會(huì)聽證、組織學(xué)術(shù)會(huì)議、增加媒體亮相、主持政府課題等渠道設(shè)置議題，干預(yù)政府在不同領(lǐng)域的相關(guān)決策。其中，在外交關(guān)系方面，涉華議題已經(jīng)越來越突顯出它的重要性，并且成為美國智庫的關(guān)注焦點(diǎn)。這不僅是基于涉華問題在智庫研究中的顯要地位，更因?yàn)橹忻狸P(guān)系在新的全球背景下發(fā)生了變化。有學(xué)者指出，特朗普政府上臺(tái)以后，美國政府的對(duì)華策略和政策取向發(fā)生了質(zhì)的變化，矛頭直指經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而且中美關(guān)系其他領(lǐng)域都全面吃緊，甚至連美國精英層對(duì)華負(fù)面態(tài)度也逐漸趨于一致，這些都是前所未有的情況。

但是，當(dāng)前針對(duì)智庫與政府議程設(shè)置的研究多為對(duì)其方式、手段的闡釋以及議題生產(chǎn)的分析，深入了解美國智庫和政府之間在涉華議題上的議程設(shè)置關(guān)系有其現(xiàn)實(shí)必要性。本文認(rèn)為，智庫和政府之間的議程設(shè)置關(guān)系并非單一、線性的傳遞結(jié)構(gòu)，而是一種復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。通過分析兩者涉華議題的構(gòu)成屬性，能夠知曉它們?cè)趯?duì)涉華議題的認(rèn)知層面具有怎樣的關(guān)系?；诰W(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置理論，本文嘗試構(gòu)建美國智庫和美國政府所關(guān)注的涉華議題的屬性網(wǎng)絡(luò)，以對(duì)比二者在涉華議題的認(rèn)知和建構(gòu)上存在的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

美國智庫、政府與議程設(shè)置的研究回顧

（一）美國智庫的起源

現(xiàn)代智庫起源于20世紀(jì)初的美國，本文研究的智庫便專指美國智庫。從智庫的概念來看，美國學(xué)者最初認(rèn)為智庫是一種“非營利性的公共政策研究產(chǎn)業(yè)”，之后逐漸被定義為“公共政策研究和倡導(dǎo)組織”，并在美國的公共政策領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用，其運(yùn)行的內(nèi)在邏輯為“募集社會(huì)資金，生產(chǎn)研究產(chǎn)品，提供政策建議，推動(dòng)政策優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)自身的公益價(jià)值”。這一邏輯反映出智庫具有的一些基本特性，如獨(dú)立性、非營利性、專業(yè)化，已經(jīng)得到了社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可。鑒于學(xué)界對(duì)智庫概念的定義繁多，本文選取一種較為普遍的說法來厘清智庫的基本概念，即“智庫主要是指由專家、學(xué)者組成的獨(dú)立、非營利、專業(yè)化的政策研究機(jī)構(gòu)，它們從專業(yè)化的角度研究國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然科學(xué)發(fā)展動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，向政府提出政策建議與措施，以達(dá)到影響政策和社會(huì)觀念的目的”。

隨著美國智庫的不斷成熟，不同的智庫又根據(jù)自身特性被分為學(xué)術(shù)型、合同型和倡導(dǎo)型三種類型：學(xué)術(shù)型智庫主要由專業(yè)的學(xué)術(shù)研究者組成，以客觀中立的態(tài)度和學(xué)術(shù)精神研究社會(huì)公共政策；合同型智庫與政府具有簽約關(guān)系，為政府部門的決策提供解決方案；倡導(dǎo)型智庫則具有較為鮮明的意識(shí)形態(tài)色彩，政治立場(chǎng)明確，積極地倡導(dǎo)政策主張并主動(dòng)推進(jìn)政策影響力。根據(jù)西方社會(huì)的政治光譜，倡導(dǎo)型智庫又可以進(jìn)一步劃分為自由主義和保守主義兩大派別。

對(duì)智庫的概念和類別的厘清，有利于進(jìn)一步認(rèn)知智庫和政府之間的關(guān)系。智庫是“誕生于機(jī)構(gòu)發(fā)展和重組的長(zhǎng)期過程中的產(chǎn)物，并且已經(jīng)成為連接美國政治和智力成果之間的主要手段”，無論是哪種類型的智庫，都與政府存在一種密不可分的關(guān)系：智庫的最終目的在于影響政府決策，政府也需要這種專業(yè)的外界力量作為決策依據(jù)。因此，智庫作為政策咨詢機(jī)構(gòu)可以通過議程設(shè)置介入政府決策，政府作為決策制定者也會(huì)反向影響智庫的關(guān)注議程。

（二）美國智庫與議程設(shè)置理論

議程設(shè)置理論是大眾傳播學(xué)的經(jīng)典理論之一，其核心理念為“媒體不僅能夠設(shè)置議程，還能影響到公眾對(duì)于議題屬性的判斷”。前人研究多以實(shí)證研究的手段驗(yàn)證媒體、公眾、政府三者之間的議程關(guān)系，然而較少延伸到智庫和政府間的議程關(guān)系上。實(shí)際上，議題的提出者是多元化的，不同類型主體提出的議題最終都有可能進(jìn)入政策議程，智庫就是其中一類重要的主體，官方智庫既可以通過呈送內(nèi)參等方式直接影響政策制定者，又可以借助于公眾和輿論的力量間接影響政策制定者。例如，美國智庫會(huì)設(shè)定公眾議程，“介紹一個(gè)新的觀點(diǎn)以使公眾有所覺悟，或者使公眾對(duì)一些原本受到忽視的問題產(chǎn)生足夠的重視”。智庫會(huì)通過與政府部門、企業(yè)、主流媒體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等方面的溝通以實(shí)現(xiàn)這一過程。議程設(shè)置是實(shí)現(xiàn)智庫決策影響力的重要手段，智庫通過“搭建知識(shí)和權(quán)力的橋梁”來實(shí)現(xiàn)其議程設(shè)置功能。值得說明的是，幾乎所有希望擴(kuò)大政策影響力的智庫，都與主流媒體保持著良好而密切的關(guān)系，有的智庫甚至?xí)?chuàng)建媒體，例如美國傳統(tǒng)基金會(huì)為了保證媒體曝光率而開設(shè)了自己的新聞媒體《每日信號(hào)》。Web2.0時(shí)代到來之后，互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體更是成為美國智庫傳播觀點(diǎn)和理念的重要渠道。從這個(gè)層面上來看，主流媒體和社交媒體是美國智庫實(shí)現(xiàn)議程設(shè)置功能不可或缺的溝通平臺(tái)。

目前，已經(jīng)有不少學(xué)者將量化和質(zhì)化分析相結(jié)合，對(duì)智庫的議程設(shè)置功能進(jìn)行探究。譬如，榮婷、于倩倩用文獻(xiàn)分析法描述了布魯金斯學(xué)會(huì)涉南海議題的生產(chǎn)特征與傳播方式；王夢(mèng)曉、支永碧討論了沖突隱喻、建筑隱喻、移動(dòng)隱喻及情感隱喻，得出新美國安全中心的對(duì)華負(fù)面話語傾向；吳瑛用國際媒體的引用頻次來評(píng)估智庫的議程設(shè)置效果等。但是，當(dāng)前涉及美國智庫和政府議程關(guān)系的研究，尤其是涉華議程上，立足點(diǎn)仍然在美國智庫通過何種渠道或運(yùn)用何種方式對(duì)政府議程產(chǎn)生影響，缺乏對(duì)智庫和政府在涉華議題的呈現(xiàn)上可能存在的相互關(guān)系的探討。

（三）美國智庫、政府與議程網(wǎng)絡(luò)

議程設(shè)置理論的核心在于議題顯要性或者屬性顯要性的轉(zhuǎn)移，即議題議程設(shè)置和屬性議程設(shè)置。該理論依賴于人類大腦里進(jìn)行信息處理的記憶模型，這種模型能夠使某些信息碎片更容易獲得個(gè)體的關(guān)注，換而言之，決策制定很大程度上是個(gè)體制定決策時(shí)其腦海里一些相關(guān)信息的可達(dá)性所發(fā)揮的功效，而構(gòu)成這些信息即議題的關(guān)鍵要素便是“議題屬性”，議程上的每一個(gè)客體都擁有無數(shù)個(gè)屬性，不同屬性之間的聯(lián)系會(huì)促使受眾構(gòu)建其對(duì)議題的不同認(rèn)知。在議程設(shè)置理論發(fā)展的初期，這種認(rèn)知關(guān)系一般被認(rèn)為是一種線性結(jié)構(gòu)，但心理學(xué)家認(rèn)為“人類大腦的再現(xiàn)過程是圖景式的，更接近于一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而非線性結(jié)構(gòu)”。因此，研究者又提出了議程設(shè)置理論的第三層次：網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置（Network Agenda Setting，以下簡(jiǎn)稱“NAS理論”），其核心假設(shè)是新聞媒體除了告訴受眾“想什么”“怎么想”，還能告訴受眾如何用聯(lián)系的思維構(gòu)建起對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知與判斷。該理論與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析相結(jié)合，最初應(yīng)用于媒體與公眾、媒體與媒體間的議程網(wǎng)絡(luò)研究，之后被更多的學(xué)者逐漸拓展到政治傳播、公共關(guān)系、公眾輿論等研究領(lǐng)域。

那么，這種網(wǎng)狀的認(rèn)知結(jié)構(gòu)只存在于媒體與公眾之間嗎？智庫和政府之間的議程關(guān)系是否也形成了這樣的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)？胡隆輝、柏必成曾提出智庫介入政府議程是一個(gè)多環(huán)節(jié)和多階段的過程，智庫的研究成果到達(dá)政府部門的過程具有時(shí)滯性，并且美國智庫眾多，并非所有的智庫都能成功地跟進(jìn)政府議題，許多外界因素如黨派成分、外交環(huán)境、公眾輿論、智庫競(jìng)爭(zhēng)、都會(huì)對(duì)議程設(shè)置的最終實(shí)現(xiàn)造成影響。這樣看來，智庫和政府之間的議程關(guān)系并不是單純的線性傳遞，而是不同議題組合起來的議程網(wǎng)絡(luò)，這些議題又由不同的議題屬性組合而成的，議題屬性間的聯(lián)系強(qiáng)度會(huì)影響智庫或政府對(duì)某一議題的認(rèn)知。因此，結(jié)合NAS理論，本文嘗試構(gòu)建美國智庫和特朗普政府在涉華議題上的屬性議程網(wǎng)絡(luò)，分析兩者的議題屬性、網(wǎng)絡(luò)特征以及相關(guān)性，進(jìn)一步了解智庫和政府在涉華議題的認(rèn)知層面上存在怎樣的關(guān)系。

涉華議題屬性網(wǎng)絡(luò)的研究路徑

本文沿用NAS理論的研究路徑，選取具有代表性的美國智庫和主要政府部門作為研究樣本，分別對(duì)美國智庫和美國政府在涉華議題上的屬性網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析。

研究對(duì)象層面，根據(jù)賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的《2018年全球智庫評(píng)估報(bào)告》中公布的智庫排名，本文選取分別排名第一和第六的布魯金斯學(xué)會(huì)和蘭德公司作為智庫樣本，因?yàn)閮杉抑菐於技?dú)立、科學(xué)、權(quán)威于一體；在政府部門的選擇上，為了最大限度地涵蓋政府發(fā)布的涉華一體，本文綜合考察了美國各大政府部門的社交網(wǎng)絡(luò)賬號(hào)，最終決定綜合這些政府部門的涉華議題進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文選定的文本僅基于智庫和政府在公開渠道發(fā)布的各種報(bào)告、文章以及文件，涉密文件與內(nèi)參報(bào)告等無法接觸的數(shù)據(jù)不在考慮范圍。

數(shù)據(jù)抓取層面，本文選取智庫和政府的官方推特作為主要數(shù)據(jù)來源，并另外采集官網(wǎng)文章加以補(bǔ)充，時(shí)間段設(shè)定為2017年8月1日至2018年8月1日。本文以“China”作為關(guān)鍵詞，利用爬蟲插件，抓取智庫和政府于推特發(fā)布的涉華內(nèi)容，然后在官網(wǎng)人工檢索涉華內(nèi)容作為文本補(bǔ)充。經(jīng)過二次數(shù)據(jù)篩選，剔除重復(fù)文章，得到智庫文章254篇，政府文章218篇。最后，再運(yùn)用語義軟件Con-Text操作分詞統(tǒng)計(jì)、語義共現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建等處理步驟。

研究結(jié)論與討論

經(jīng)過對(duì)智庫和政府屬性議程網(wǎng)絡(luò)的對(duì)比分析，研究得出如下結(jié)論：

（一）屬性網(wǎng)絡(luò)“貌合神離”：智庫和政府的議題聚焦呈現(xiàn)較明顯的異質(zhì)性

經(jīng)過數(shù)據(jù)分析，研究得出智庫和政府兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)系數(shù)為0.391，成功驗(yàn)證了智庫和政府基于涉華議題的屬性議程網(wǎng)絡(luò)存在較為顯著的相關(guān)性，從而證明了智庫和政府之間確實(shí)存在議題屬性傳遞的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。但是，在議題屬性的側(cè)重上，兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)卻呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性特征。具體而言，雖然朝核危機(jī)和貿(mào)易戰(zhàn)皆為智庫和政府共同關(guān)注的涉華議題，但智庫更加側(cè)重于朝核危機(jī)，而政府方則側(cè)重于貿(mào)易戰(zhàn)。尤其在貿(mào)易戰(zhàn)的屬性側(cè)重上，智庫和政府出現(xiàn)了分歧點(diǎn)，比如“產(chǎn)業(yè)”“不公平貿(mào)易”“貿(mào)易行為”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等節(jié)點(diǎn)都不處于智庫網(wǎng)絡(luò)的核心圈內(nèi)。

此外，在話語傾向上，政府方趨向于負(fù)面態(tài)度，特別是“貿(mào)易戰(zhàn)”“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”“技術(shù)”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”“不公平貿(mào)易”等節(jié)點(diǎn)，美國政府對(duì)中國表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，抨擊中國的不公平貿(mào)易行為，如“竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)”。而智庫態(tài)度則相對(duì)溫和、中立。這種情況正好吻合了知識(shí)運(yùn)用學(xué)派的“兩大群體理論”所提出的觀點(diǎn)，知識(shí)的生產(chǎn)及其在實(shí)際決策中的應(yīng)用并不是一種直接的線性關(guān)聯(lián)，由于研究者和決策者所處的情境不同，政府決策者更加以行動(dòng)為導(dǎo)向，更加偏向?qū)嶋H。正因?yàn)槭蔷W(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，才會(huì)出現(xiàn)整體議題相關(guān)，具體議題聚焦上的“貌合神離”。

（二）“攻擊者”與“貿(mào)易對(duì)手”：智庫和政府傾向于建構(gòu)不同的負(fù)面中國形象

通過將議題屬性帶入到原始文本，研究發(fā)現(xiàn)，在建構(gòu)中國的全球形象時(shí)，美國智庫傾向于用邊緣屬性將中國塑造出“攻擊者”的形象，如“一帶一路”和“基礎(chǔ)設(shè)施”兩個(gè)節(jié)點(diǎn)皆屬于邊緣屬性，但在“一帶一路”議題上，智庫認(rèn)為“一帶一路”倡議會(huì)對(duì)美國的全球擴(kuò)張產(chǎn)生壓力和風(fēng)險(xiǎn)，中國甚至有野心取代美國的世界地位成為新的全球領(lǐng)導(dǎo)人，展現(xiàn)出中國極富攻擊性的形象。無獨(dú)有偶，智庫還將“一帶一路”“地緣政治”“軍事”等屬性捆綁傳播，將中國塑造成攻擊性極強(qiáng)、與美國進(jìn)行軍事競(jìng)賽的國家形象。有研究曾將美國智庫對(duì)中國身份的認(rèn)知?dú)w納為三個(gè)層面：貿(mào)易者、地緣博弈者、全球化推動(dòng)者，其中那些“強(qiáng)調(diào)中國的某個(gè)舉動(dòng)是為了擴(kuò)大外部影響力、制衡美國的智庫學(xué)者則偏向于視中國為地緣政治博弈者”。“攻擊者”的形象本質(zhì)上依然屬于“地緣博弈者”的認(rèn)知范疇，表明美國智庫仍舊運(yùn)用沖突框架在建構(gòu)特定的涉華議題，并且美國智庫比政府更加重視中國不斷上升的全球影響力給美國帶來的威脅。

相比之下，政府網(wǎng)絡(luò)中的“一帶一路”和“基礎(chǔ)設(shè)施”則徹底位于網(wǎng)絡(luò)邊緣，與其他屬性的關(guān)聯(lián)極小，政府不僅很少提及“一帶一路”倡議，同時(shí)也很少將該議題與其他議題結(jié)合起來，這一特點(diǎn)與美國官方對(duì)“一帶一路”倡議采取的選擇性回應(yīng)策略相吻合。另外，研究還認(rèn)為，這種情況也是因?yàn)樘乩势债?dāng)局對(duì)涉華議題的關(guān)注重心在于貿(mào)易戰(zhàn)，其他議題則暫時(shí)居于次要地位。因此，美國政府更傾向于將中國塑造成一位需要密切注意和警惕的“貿(mào)易對(duì)手”，強(qiáng)調(diào)美中貿(mào)易的不平等，為特朗普政府展開貿(mào)易戰(zhàn)背書。值得強(qiáng)調(diào)的是，盡管智庫和政府塑造出不同的中國形象，但皆為負(fù)面塑造，實(shí)質(zhì)上還是在強(qiáng)化對(duì)華印象的負(fù)面認(rèn)知。

（三）多元議題階段性交替：智庫和政府的議題屬性反映出鮮明的時(shí)代性

美國智庫和政府關(guān)注的涉華議題一定程度上反映出鮮明的時(shí)代性特征。一方面，智庫和政府關(guān)注的涉華議題都以中美貿(mào)易戰(zhàn)或朝核危機(jī)為軸心向四周擴(kuò)散，其他邊緣屬性則緊緊圍繞著核心屬性，突顯出核心屬性的重要性；另一方面，一些歷史性的遺留問題，如氣候問題、南海爭(zhēng)端、中國的政治生態(tài)等議題也偶爾被提及，這些議題曾經(jīng)也是美國智庫、政府相當(dāng)關(guān)心的涉華問題，如南海仲裁案、中共黨代會(huì)等事件。但是，這些議題與美國當(dāng)下最大的政治需求和利益訴求存在偏差，故退居次要地位。一旦中美關(guān)系的現(xiàn)狀有所變化，美國智庫和政府很可能將那些邊緣議題再次提上主要議程，譴責(zé)中國所謂的“大國主義”“威權(quán)政治”，以促進(jìn)美國政府所宣揚(yáng)的“民主”“自由”的意識(shí)形態(tài)在世界范圍建立合法性。

因此，美國智庫和政府關(guān)注的涉華議題屬性密切相連，核心屬性和邊緣屬性是一種階段性轉(zhuǎn)換的關(guān)系，“你方唱罷我登場(chǎng)”，它們隨著國際局勢(shì)和中美雙方勢(shì)力的變化而發(fā)生變化。更值得注意的是，美國智庫非常善于將一系列涉華議題屬性相互聯(lián)系，構(gòu)建出與美國政治利益緊密關(guān)聯(lián)的涉華框架，以此來迎合或影響，進(jìn)而試圖改變美國政府的涉華決策。

但是，從智庫的發(fā)展歷程和影響政府議程的主要方式來看，不論是議題聚焦的異質(zhì)性，還是二者傾向于建構(gòu)不同的中國形象，都體現(xiàn)出一個(gè)共同的問題：智庫和政府在對(duì)華立場(chǎng)上的聚合和議題焦點(diǎn)上的偏離。智庫對(duì)政府議程的影響歸根到底是一種制度化和機(jī)構(gòu)化的政治參與，但特朗普?qǐng)?zhí)掌白宮辦公室后，由于新總統(tǒng)的不按常理出牌，也有聲音認(rèn)為這種制度化和機(jī)構(gòu)化的影響路徑已經(jīng)逐漸失去效力，當(dāng)下的美國政治參與環(huán)境呈現(xiàn)出一種“去機(jī)構(gòu)化”的態(tài)勢(shì)，政府議程的構(gòu)建融入了越來越多的復(fù)雜因素。那么，這種“聚合與偏離”的矛盾態(tài)勢(shì)，是否與這種現(xiàn)象有關(guān)聯(lián)，智庫的議程設(shè)置能力是否會(huì)被削弱，仍然需要長(zhǎng)期的觀察討論。