郭杰 沈子奕

非洲是我國“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)合作對象，也是我國企業(yè)“走出去”的重要市場。自2018年以來，非洲私有化步伐再次加快，研判本輪私有化改革的發(fā)展趨勢以及對中非合作的潛在影響，成為研究中非雙邊關(guān)系的又一重要課題。

背景與特征

1.私有化改革背景

所謂私有化（Privatisation），是指公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人（即政府）將公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（主要為國有企業(yè)）轉(zhuǎn)移給私人所有的過程。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，非洲各國受新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)自由化理論影響，在“華盛頓共識”的指引下，掀起了一波聲勢浩大的私有化浪潮。研究顯示，1988-1999年間，非洲共有36個(gè)國家實(shí)施私有化改革，涉及企業(yè)1148家，平均每個(gè)國家私有化項(xiàng)目31.9個(gè)，共產(chǎn)生收益約388.8億美元。該輪私有化改革主要有六種形式：直接關(guān)閉國有企業(yè)；將公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)某項(xiàng)全部資產(chǎn)出售給國內(nèi)外私人投資者，實(shí)現(xiàn)全部“私有化”；出售一部分國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)部分“私有化”；將資產(chǎn)出租給私人投資者，從而獲取租金收入；通過政策手段鼓勵(lì)私人投資；對“戰(zhàn)略性”行業(yè)部門的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行整頓后再交回政府管理等。其中，國有企業(yè)的全部私有化方式由于與自由主義思想中“政府盡可能減少對經(jīng)濟(jì)干預(yù)”的要求高度契合，成為本輪私有化改革的主要形式。

然而，大規(guī)模的私有化改革為非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了諸多隱患。一是該輪私有化改革主要針對經(jīng)營情況較差的國有企業(yè)，而在“華盛頓共識”主導(dǎo)下所開展的開放匯率及價(jià)格管制等政策使非洲國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生極大波動(dòng)，進(jìn)而使國有企業(yè)在完成私有化改革后被迫面臨更為嚴(yán)峻的經(jīng)營環(huán)境，并最終多因經(jīng)營不善而倒閉。二是本輪私有化改革主要由國際貨幣基金組織（IMF）及世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)，非洲國家的政府議價(jià)能力有限，在私有化過程中，部分國有企業(yè)以明顯低于市場的價(jià)格被出售，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，如2009年肯尼亞政府暫停拍賣肯尼亞電信公司，并指責(zé)世行以提供優(yōu)惠貸款為條件，迫使其廉價(jià)出售國有資產(chǎn)。三是該輪私有化改革主要集中在服務(wù)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，并未涉及電力、交通、金融及重工業(yè)等關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)部門。換言之，非洲各國的重要行業(yè)仍由政府把控，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，非洲國有企業(yè)仍面臨運(yùn)行效率低下、內(nèi)部腐敗嚴(yán)重等問題。因此，該輪私有化改革并未對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來明顯改觀。進(jìn)入2000年后，伴隨“華盛頓共識”所倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)自由化在世界其他地區(qū)紛紛以失敗告終，非洲國家也開始放慢了國企私有化步伐。2000-2008年，共有35個(gè)國家完成了私有化項(xiàng)目335項(xiàng)，項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模明顯不及前期。同時(shí)，非洲各國內(nèi)部對于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呼聲開始興起，標(biāo)志著該輪私有化浪潮逐漸進(jìn)入尾聲。

2.本輪私有化改革特征

進(jìn)入2018年以來，非洲私有化進(jìn)程再度加快。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019年11月，已有7個(gè)國家相繼推出私有化改革措施，涉及企業(yè)達(dá)300余家。其中，安哥拉以195家位列第一，其次為肯尼亞（26家）及津巴布韋（22家）。而除已公布私有化計(jì)劃的7國外，近年來加納、尼日利亞等國領(lǐng)導(dǎo)人也多次在公開場合表達(dá)進(jìn)行私有化的想法。

（1）從改革動(dòng)機(jī)看，緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)是非洲國家開啟本輪私有化改革的主要客觀原因，這與上一輪私有化改革的情況基本一致。自2010年以來，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)水平落后和內(nèi)源融資能力不足等因素影響，非洲國家在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高速增長階段的同時(shí)，債務(wù)規(guī)模也迅速擴(kuò)大。從2018年以來非洲地區(qū)私有化改革情況可以看出，私有化7國的債務(wù)水平基本均高于撒南非洲56%的平均水平（注：摩洛哥不屬于撒南非洲地區(qū)，僅做粗略比較），其中佛得角政府債務(wù)占GDP比重甚至高達(dá)124%，位列非洲第一。為此，部分債務(wù)問題突出的國家開始采取包括私有化改革在內(nèi)的一系列舉措，以期在2020-2025年債務(wù)集中到期前籌集足量資金，避免主權(quán)債務(wù)違約現(xiàn)象發(fā)生。

（2）從產(chǎn)業(yè)部門和具體項(xiàng)目看，本輪私有化涉及農(nóng)業(yè)、電力、能礦資源、基建、交通運(yùn)輸以及金融等關(guān)系國內(nèi)民生的重要領(lǐng)域，相比于上一輪私有化，改革程度和影響范圍均顯著深化。本輪私有化改革的對象基本為舉足輕重的“支柱型”企業(yè)。長期以來，此類企業(yè)一直是政府財(cái)政及外匯收入的重要來源，針對這一類企業(yè)實(shí)施私有化，足以證明在主觀層面上本輪改革并非受外部機(jī)構(gòu)影響，而是源于非洲各國政府希望通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈意愿。

（3）從私有化程度和方式看，除少數(shù)公司外，大部分國有企業(yè)基本采取部分私有化方式實(shí)行改革，政府仍然擁有相對多數(shù)的股權(quán)比例。此外，與上一輪私有化浪潮不同，本輪私有化改革通過公開上市、公開拍賣、公開競標(biāo)和限制性競標(biāo)等多種方式對國有資產(chǎn)進(jìn)行處置，相對于直接清理資產(chǎn)、出售（即拍賣）或出租資產(chǎn)等方式而言，政府在改革過程中掌握了更多主動(dòng)權(quán)，能依據(jù)自身意愿和對市場走勢的判斷，選擇符合自身戰(zhàn)略利益和發(fā)展訴求的國內(nèi)外投資者進(jìn)行合作，不僅保證了國有資產(chǎn)以更為合理的價(jià)格出售，而且也對加快國內(nèi)市場開放產(chǎn)生了一定的正外部性效應(yīng)。

（4）本輪私有化改革在本質(zhì)上與上一輪由外部機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)全面私有化的改革并不相同。本輪改革與我國自20世紀(jì)90年代以來推行的混合所有制改革有相似之處：

一是本輪私有化改革并未完全脫離公有制經(jīng)濟(jì)，而是通過部分私有化的方式，實(shí)現(xiàn)了多種所有制在其經(jīng)濟(jì)體系中的有機(jī)融合，并進(jìn)一步提升了國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活力。二是非洲國家私有化改革與我國混合所有制改革均強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)卣谝龑?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主體地位。三是除國有企業(yè)私有化外，近年來非洲各國政府還相繼推出了包括設(shè)立主權(quán)財(cái)富基金、深化產(chǎn)能合作等一系列以政府主導(dǎo)為基本原則的改革舉措。因此，本輪私有化改革在一定程度上也展現(xiàn)了非洲部分國家在發(fā)展過程中“向東看”的政策導(dǎo)向，以中國為首的新興市場國家不僅為非洲發(fā)展提供了新的增長動(dòng)力，而且其發(fā)展道路和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在非洲發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)建上也正發(fā)揮著重要的作用。

值得注意的是，上述國家的私有化改革進(jìn)展并不一致。其中，安哥拉在本輪私有化改革進(jìn)程中表現(xiàn)最為突出。由于國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢差異，不同國家對私有化改革的接受程度以及執(zhí)行力度存在明顯差距，而由于本次改革主要由各國政府主導(dǎo)，缺乏多邊機(jī)構(gòu)的外部壓力，因此，本輪私有化改革是否會(huì)再次演變?yōu)楸淮蠖鄶?shù)非洲國家廣泛接受的“浪潮”仍存在較大變數(shù)。

私有化政策對中非合作的影響

總體而言，非洲私有化改革再次開啟對于中非合作發(fā)展所帶來的影響主要集中在四個(gè)方面：

1.緩解非洲債務(wù)負(fù)擔(dān)，提升中非合作可持續(xù)性

目前，私有化改革已成為非洲國家應(yīng)對當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要渠道。從縱向來看，私有化在短期內(nèi)將使非洲國家政府快速獲得大量財(cái)政收入以避免債務(wù)違約，在中長期將提升國有企業(yè)運(yùn)行效率，進(jìn)而提升國內(nèi)經(jīng)濟(jì)韌性。對于中非合作而言，由于我國是非洲國家的重要貸款來源國，非洲國家償債能力改善將為我國對非投資項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)保障，進(jìn)而提升中資企業(yè)“走出去”意愿，拓寬雙邊合作領(lǐng)域。

2.為中非合作提供新機(jī)遇

當(dāng)前，加速國內(nèi)市場對外開放已成為非洲國家政府制定發(fā)展政策的普遍共識，除通過私有化引入國際戰(zhàn)略投資者外，近年來非洲多國還相繼采取浮動(dòng)匯率、精簡投資和經(jīng)營審批流程等一系列措施，旨在改善國內(nèi)營商環(huán)境，降低外資赴非投資風(fēng)險(xiǎn)。本輪私有化改革的主要對象為能源、交通運(yùn)輸和基建等重點(diǎn)領(lǐng)域國有企業(yè)，如安哥拉國家石油公司、埃塞俄比亞航空公司等，對于我國企業(yè)而言是進(jìn)入非洲市場的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的。換言之，非洲對外開放為中非合作提供了歷史性的投資機(jī)遇。

3.加劇非洲市場的競爭態(tài)勢

私有化改革在提供了大量投資機(jī)遇的同時(shí)，也將進(jìn)一步加劇非洲市場競爭態(tài)勢。近年來，發(fā)達(dá)國家正相繼“重返非洲”，如美國推出了“繁榮非洲”倡議，重點(diǎn)聚焦私營部門投資；2019年8月，日本在第七屆東京非洲發(fā)展國際會(huì)議上發(fā)布《橫濱宣言》，意圖打造集援助、經(jīng)貿(mào)和投資為一體的全方位日非合作格局。2019年7月，非洲大陸自貿(mào)區(qū)正式成立，標(biāo)志著今后非洲區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素和資本流動(dòng)將持續(xù)加速，國別間合作將達(dá)到新高度。對于中非合作而言，市場開放也意味著我國對非投資將面臨來自外部市場和非洲其他國家資本的雙重競爭壓力，如何積極應(yīng)對商業(yè)競爭，進(jìn)一步發(fā)掘非洲市場價(jià)值，將成為我國企業(yè)對非投資的主要課題。

4.非洲國家政策自主性提高，對非投資挑戰(zhàn)加劇

本輪私有化主要由非洲各國政府主導(dǎo)，標(biāo)志著非洲國家對于國內(nèi)政策自主性的重視程度明顯增加。近年來非洲部分國家還針對能礦采掘、私人投資及雙邊經(jīng)貿(mào)合作等領(lǐng)域制定了更符合本國利益的制度規(guī)則，對于利益分配、資金回流及股權(quán)比例等多方面提出了更為嚴(yán)苛的限制條件。對于我國企業(yè)而言，這意味著在非經(jīng)營的政策和市場風(fēng)險(xiǎn)正日益凸顯，為雙邊投資合作帶來了新的挑戰(zhàn)。

政策建議

1.加快推動(dòng)中非合作制度化建設(shè)

以我國與毛里求斯于2019年10月簽署的《自貿(mào)協(xié)定》為契機(jī)，以中非合作論壇為主要合作機(jī)制框架，加速推動(dòng)我國與各非洲國家經(jīng)貿(mào)合作制度對接，同時(shí)加強(qiáng)與非洲區(qū)域組織、政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)團(tuán)體的溝通聯(lián)系，進(jìn)一步改善對非投資及營商環(huán)境，保障我國企業(yè)在非投資利益，提升企業(yè)“走出去”意愿，深度參與非洲自貿(mào)區(qū)建設(shè)和私有化改革進(jìn)程，以更快步伐推動(dòng)實(shí)現(xiàn)雙邊市場開放。

2.加強(qiáng)對非政經(jīng)形勢研判

積極跟蹤美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對非戰(zhàn)略動(dòng)向，同時(shí)建立對非洲發(fā)展形勢、市場風(fēng)險(xiǎn)及政策變更等問題的定期跟蹤制度，根據(jù)全球及非洲政經(jīng)形勢變化適時(shí)調(diào)整對非合作政策。建立健全海外投資風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，針對潛在風(fēng)險(xiǎn)事先做好處置預(yù)案，及時(shí)防范化解中資企業(yè)對非投資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.加大投資優(yōu)惠政策力度，引導(dǎo)企業(yè)走出去

落實(shí)中非合作論壇北京峰會(huì)“八大行動(dòng)（產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易便利、綠色發(fā)展、能力建設(shè)、健康衛(wèi)生、人文交流、和平安全）”以及第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇倡議清單有關(guān)工作，針對重點(diǎn)國別、重點(diǎn)行業(yè)研究制定可行的投資優(yōu)惠政策，充分把握非洲國家改革開放契機(jī)，實(shí)現(xiàn)我國優(yōu)勢產(chǎn)能與非洲發(fā)展需求高效對接，在助力非洲國家市場開放和工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，提升我國企業(yè)在非項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，探索創(chuàng)新對非投融資模式，鼓勵(lì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)推出符合市場實(shí)際需求的信貸保險(xiǎn)工具，減少企業(yè)出海的“后顧之憂”。