文/孫凱 張晨曦

近年來，北極問題在美國政府議程中的優(yōu)先地位日益凸顯。美國智庫向來以追求政策服務(wù)和社會影響為主要目標，對政府議程具有非常敏銳的嗅覺。在北極事務(wù)重要性凸顯的背景下，一些美國智庫紛紛組建北極研究團隊，發(fā)布北極研究相關(guān)的報告，組織北極問題研討會等，大有引領(lǐng)美國政府北極事務(wù)議程的趨勢。本文選取對北極問題關(guān)注較多的美國對外關(guān)系領(lǐng)域最具影響力的著名智庫，審視其對北極問題的研究與活動，梳理并總結(jié)其研究內(nèi)容，探索其影響政府決策的機理，分析其特點并探究美國智庫的北極研究對中國涉北極事務(wù)智庫建設(shè)的啟示。

美國智庫的北極問題研究

隨著北極問題在美國政府議程中地位的提升，美國智庫對北極的研究與討論也愈加重視。緊鄰白宮的威爾遜中心（Wilson Center）近年來對北極問題最為關(guān)注，其發(fā)布與北極直接相關(guān)的研究成果眾多，涉及多個領(lǐng)域。該中心還設(shè)有極地倡議項目（Polar Initiative），并設(shè)立極地研究所（Polar Institute）以專門研究極地問題。戰(zhàn)略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）則通過發(fā)布高質(zhì)量報告、舉辦聽證會等方式輸出智庫的研究成果。外交關(guān)系委員會（Council on Foreign Relations）設(shè)立了獨立的工作組，專門對美國的北極戰(zhàn)略進行研究。另外，布魯金斯學(xué)會（The Brookings Institution）和新美國安全中心（Center for New American Security）也不斷加深對北極問題的研究并有較高質(zhì)量的成果發(fā)布。這些智庫對北極問題的關(guān)注主要集中在三個領(lǐng)域：

（一）對美國北極戰(zhàn)略與外交的關(guān)注

奧巴馬政府時期美國開始加強對北極事務(wù)的關(guān)注，各大智庫也自此開始重視北極問題研究。這些智庫主要關(guān)注的領(lǐng)域包括美國的北極安全政策、北極能源政策以及北極事務(wù)中的國際合作等。

在美國北極安全政策方面，多家智庫均通過不同方式展開研究。戰(zhàn)略與國際研究中心的海瑟·康莉（Heather A.Conley）和杰米·克勞特（Jamie Kraut）聯(lián)合撰寫報告，指出氣候變暖給北極帶來環(huán)境變化的同時也給美國國家安全帶來復(fù)雜挑戰(zhàn)。外交關(guān)系委員會的斯科特·博爾格森（Scott G.Borgerson）就美國在北極的國家安全利益在眾議院外交事務(wù)委員會進行聽證并提出建議。威爾遜中心極地研究所舉辦“北極與美國國家安全”研討會。多家智庫均呼吁美國國會盡快批準《聯(lián)合國海洋法公約》，并建議加強北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進而增加美國在北極的實體存在。

美國智庫對美國的北極能源開發(fā)及其相關(guān)的政策也相當(dāng)重視。布魯金斯學(xué)會高級研究員查理斯·埃賓格（Charles K.Ebinger）撰寫文章，指出阿拉斯加近海的聯(lián)邦水域蘊藏極為豐富的油氣資源，敦促美國盡快加強北極能源開發(fā)技術(shù)的研究并鼓勵未來技術(shù)創(chuàng)新，以確保美國在北極地區(qū)海上開發(fā)的長期可行性。對外關(guān)系委員會發(fā)布工作組報告，強調(diào)融化的冰和永久凍土為開發(fā)北極豐富的自然資源創(chuàng)造了前所未有的機會。戰(zhàn)略與國際研究中心與參議院北極核心小組（The Senate Arctic Caucus）合作舉辦會議。參議院北極核心小組聯(lián)合主席麗莎·穆考斯基（Lisa Murkowski）在會上，提出美國應(yīng)當(dāng)重視北極能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國內(nèi)各部門需協(xié)調(diào)落實阿拉斯加地區(qū)能源開發(fā)。

在北極事務(wù)上同相關(guān)各方開展合作也是美國智庫研究的重點。戰(zhàn)略與國際研究中心在2015年舉行以“北極合作的未來”為主題的會議，會議指出，盡管當(dāng)今北極處于不確定的地緣政治時期，但在科學(xué)研究、北極航運和搜救、北極商業(yè)經(jīng)濟以及漁業(yè)和海洋環(huán)境等領(lǐng)域國際合作依然頻繁。海軍戰(zhàn)爭學(xué)院助理教授麗貝卡·平卡斯（Rebecca Pincus）和外交關(guān)系委員會研究員布萊恩·西特洛（Brian Sittlow）也表示，在北極地區(qū)態(tài)勢復(fù)雜多變的當(dāng)下，美國應(yīng)著重加強同歐洲盟友，包括英國、挪威、格陵蘭和冰島等國家在北極的合作，通過合作增加美國的北極存在。

（二）對域外國家參與北極事務(wù)的關(guān)注

隨著北極事務(wù)日益全球化，越來越多的域外國家積極參與北極事務(wù)，這引起了美國智庫的研究興趣。

近年來，中國對北極事務(wù)的參與熱情愈加高漲，美國智庫對此進行了密切且持續(xù)的關(guān)注。威爾遜中心的文章《中國在北極》指出，隨著中國崛起為全球大國，它很可能在北極扮演更重要的角色。海瑟·康莉撰寫報告《中國的北極夢》，對中國北極政策的組織原則、利益訴求進行分析，并對中美北極合作的未來提出建議和展望。威爾遜中心謝里·古德曼（Sherri Goodman）的文章《中國日益增長的北極存在》從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、航道利用等多方面指出中國在北極逐漸增強的參與度。戰(zhàn)略與國際研究中心在與安妮·瑪麗·布雷迪（Anne-Marie Brady）的對話中，探討中國在北極的主要利益、中國同北極國家和政府之間的交往以及如何應(yīng)對中國在北極日益增長的影響力。

除對中國在北極事務(wù)中的參與特別關(guān)注外，美國智庫對其他域外國家的北極政策也進行了研究。威爾遜中心的極地研究項目、基辛格中美研究所、中國環(huán)境論壇、凱南研究所等共同主辦會議，會議指出，美國應(yīng)認識到日本、韓國和新加坡等國家主要對北極經(jīng)濟感興趣，美國可以讓北極理事會成為亞洲國家舉行非正式會議、討論北極合作的場所，把歷史積怨、領(lǐng)土爭端和相互猜疑放在一邊。

（三）對北極治理相關(guān)問題的關(guān)注

智庫提出從完善北極理事會機構(gòu)設(shè)置的層面優(yōu)化北極地區(qū)的治理體系和治理能力。戰(zhàn)略與國際研究中心舉行會議，指出隨著北極理事會擴大接納新的觀察員國和常任理事國，該理事會已經(jīng)具有可塑性的治理結(jié)構(gòu)。美國應(yīng)加強北極理事會作為一個論壇的地位，例如，跟蹤項目并改善協(xié)議的執(zhí)行情況，增加觀察員國和常任理事國的參與，加強北極理事會與其他國際和政府間北極組織之間的關(guān)系等。

特朗普政府的北極戰(zhàn)略更加重視能源開發(fā)，但美國在北極治理領(lǐng)域爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題依然是美國智庫極為重視的研究課題。海瑟·康莉出席國會聽證會并發(fā)表講話，指出美國必須在北極同盟友加強北極外交，美國應(yīng)召開北極盟國外交和國防部長年度會議，以合作應(yīng)對該地區(qū)新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，還應(yīng)推動召開五個北極沿海國家的更頻繁會議，以討論相關(guān)問題，加強美國在北極治理中的引領(lǐng)作用。

美國智庫研究北極問題的特點

美國智庫通過不同方式向政府傳遞聲音，達到智庫北極研究的最重要目標——影響美國政府的北極政策。它們有著自身的一套運行模式與運行特點?？傮w而言，美國智庫的北極問題研究有著時效性強、政策相關(guān)度高、協(xié)作性強的特點。

（一）美國智庫北極問題研究的時效性強

美國智庫在北極問題研究中的時效性主要體現(xiàn)在智庫的研究與政府的相關(guān)政策與行動緊密關(guān)聯(lián)，通常能夠提前對美國在北極事務(wù)中的行動進行前瞻性預(yù)判并展開規(guī)劃，在北極相關(guān)政策文件出臺之后，往往能夠相當(dāng)及時地對文件進行解讀、研究并提出務(wù)實性建議。

美國于2015年擔(dān)任北極理事會輪值主席國。在此之前，戰(zhàn)略與國際研究中心、布魯金斯學(xué)會等智庫通過發(fā)布報告或舉辦會議等方式，對美國的主席國任期進行展望并表達相關(guān)政策倡議。除了這樣的前瞻性預(yù)判，對政策進行及時解讀并提出建議也是時效性的體現(xiàn)。2020年6月，美國白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，表明美國需在2029年之前建立一支準備充分、能力強大并隨時可用的北極安全破冰船隊。備忘錄發(fā)布之后，戰(zhàn)略與國際研究中心和威爾遜中心兩大智庫對此密切關(guān)注。僅相隔兩天，戰(zhàn)略與國際研究中心就發(fā)布了相關(guān)報告，認為落實北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個重要的進步。威爾遜中心極地研究所主任邁克·斯弗拉加（Mike Sfraga）和勞森·百翰（Lawson Brigham）在隨后撰寫的文章中也指出北極的基礎(chǔ)設(shè)施赤字給美國造成嚴重的經(jīng)濟、社會、政治、國家和環(huán)境安全隱患，并且提出九項北極基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的機構(gòu)建議和資金建議。由此可見，美國智庫的北極研究具有較強的時效性。

（二）美國智庫北極問題研究政策相關(guān)度高

美國智庫的北極研究與政府的政策走向緊密相關(guān)，并且很大程度上可以轉(zhuǎn)化成政策成果輸出，這是美國智庫相關(guān)研究的一大特點。

2019年美國宣布在格陵蘭島首都努克重建美國領(lǐng)事館，意味著美國已清楚地意識到格陵蘭島的戰(zhàn)略重要性以及北極地區(qū)在美國國家安全層面的戰(zhàn)略地位。“重新審視并提升北極地區(qū)戰(zhàn)略地位”正是多家美國智庫在北極研究的過程中曾多次提到的觀點。2019年4月，美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布了最新的《北極戰(zhàn)略展望》，再次將北極地區(qū)的戰(zhàn)略重要性提高到前所未有的高度。

2019年5月，威爾遜中心的極地研究所和美國海洋運輸系統(tǒng)委員會（U.S.Committee on the Marine Transportation System）共同舉辦以“北極基礎(chǔ)設(shè)施：為明天而建造”為主題的會議以支持2019年國家基礎(chǔ)設(shè)施周。同年12月，該中心再次舉辦以加強北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主題的會議。戰(zhàn)略與國際研究中心、布魯金斯學(xué)會、對外關(guān)系委員會等多家智庫均對北極基礎(chǔ)設(shè)施問題給予高度關(guān)注，曾多次指出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對美國國家安全和北極地區(qū)商業(yè)經(jīng)濟的重要作用，認為美國幾乎完全缺乏北極海洋基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)缺乏對北極基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一個可能帶來長期負面后果的戰(zhàn)略缺陷。2020年6月，白宮發(fā)布旨在加快美國北極破冰船項目的備忘錄?？梢姡瑥娀睒O基礎(chǔ)設(shè)施的建議正被逐步落實。

（三）美國智庫北極研究的協(xié)作性強

美國智庫之間在相互協(xié)作方面有著極強的配合度。例如，西雅圖華盛頓大學(xué)、海岸警衛(wèi)隊北極政策研究中心、阿拉斯加大學(xué)的北極政策研究和海軍戰(zhàn)爭學(xué)院中海研究所等，它們之間有著十分緊密的協(xié)作聯(lián)系。2018年10月，美國海岸警衛(wèi)隊“希利”號破冰船的全體船員完成了2018年夏季在北極西部的第二任務(wù)期。這個項目由西雅圖華盛頓大學(xué)應(yīng)用物理實驗室的克雷格·李博士（Dr Craig Lee）負責(zé)，旨在更好地了解北極環(huán)境如何影響北冰洋的不同冰層。

美國智庫北極研究的協(xié)作性不僅體現(xiàn)在國內(nèi)智庫之間，在國際層面，美國智庫也同其他國家的智庫進行北極研究協(xié)作。2017年2月，中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院與美國阿拉斯加大學(xué)費爾班克斯分校國際北極研究中心舉辦了雙邊合作研討會。雙方就合作的研究方向設(shè)定、人才培養(yǎng)及研究基地建設(shè)等方面的具體細節(jié)進行了深入交流。美國阿拉斯加大學(xué)費爾班克斯分校國際北極研究中心成立于1999年，在國際北極研究領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。與之開展合作，積極利用國際一流北極研究平臺，有利于提升我國北極研究機構(gòu)在北極治理與可持續(xù)發(fā)展方面的研究水平。

美國智庫北極研究對中國的啟示

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“加強中國特色新型智庫建設(shè)”的要求，進一步將智庫建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略。隨著中國在北極事務(wù)中參與度的提升，中國涉北極事務(wù)的智庫建設(shè)也提上了日程，并推進了相關(guān)的機構(gòu)建設(shè)和人才培養(yǎng)進程。美國智庫的北極問題研究及其特點，可以為中國智庫的北極問題研究提供一些啟示。

第一，中國智庫的北極問題研究要加強時效性和前瞻性。隨著中國決策體制的改革，智庫及其相關(guān)成果越來越受到政府決策的重視，這也為智庫發(fā)展帶來新的機遇。但對決策能夠產(chǎn)生影響的智庫研究成果，必須具有高度的前瞻性和時效性。中國北極研究智庫，尤其是在高校內(nèi)設(shè)立的一系列涉北極事務(wù)研究機構(gòu)，在涉北極事務(wù)人才培養(yǎng)方面已經(jīng)初具規(guī)模。這些北極智庫研究的內(nèi)容也逐漸拓展和深化，包括北極航運問題、北極治理機制問題、北極國別和外交，以及“冰上絲綢之路”等方面的問題，這為我國北極事務(wù)決策提供了參考。中國智庫在北極問題上，還需加強前瞻性的研究，對北極治理以及北極地緣政治態(tài)勢發(fā)展進行預(yù)判，從而更及時有效地為我國的北極事務(wù)決策提供參考。高校智庫也應(yīng)充分發(fā)揮其理論研究的優(yōu)勢，夯實理論研究的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上提出切實可行的對策建議。

第二，中國的北極問題研究智庫應(yīng)該加強協(xié)同性。中國的北極問題研究智庫在過去十幾年間紛紛建立，如中國極地中心設(shè)立極地戰(zhàn)略研究室，上海國際問題研究院設(shè)立海洋與極地問題研究中心。一些高校也成立了專門的極地研究機構(gòu)，如中國海洋大學(xué)的極地研究中心、同濟大學(xué)的極地與海洋國際問題研究中心、武漢大學(xué)的邊界與海洋問題研究院、大連海事大學(xué)的極地航運研究中心等。這些智庫的重點研究領(lǐng)域包括北極戰(zhàn)略問題、北極外交問題、北極法律問題等。中國的北極研究智庫應(yīng)建立一種類似于協(xié)同創(chuàng)新中心模式的“極地社會科學(xué)研究協(xié)同創(chuàng)新中心”，在這一平臺上，根據(jù)不同智庫的研究特長進行適當(dāng)?shù)膫?cè)重和分工。這不僅可以充分發(fā)揮各智庫研究的優(yōu)勢，推進智庫之間的交流和互動，也能更高效地利用資源，形成北極問題研究多領(lǐng)域的“全覆蓋”。

第三，中國的北極問題研究智庫應(yīng)進一步推進與國外北極研究智庫和相關(guān)機構(gòu)的交流與合作。中國智庫的北極問題研究，從本質(zhì)上來說是國際問題研究的一部分。國際問題的研究離不開有效的國際交流。近年來，中國的北極研究智庫陸續(xù)開展了與國外北極研究智庫之間的交流。在中國極地研究中心的牽頭下，2013年12月成立了中國北歐北極研究中心。來自中國和北歐五國的10多家涉北極事務(wù)研究機構(gòu)作為代表，合作開展課題研究，并支持中國和北歐國家之間的交流，每年定期召開研討會。另外，同濟大學(xué)的極地與海洋問題研究中心與美國戰(zhàn)略與國際研究中心聯(lián)合其他單位發(fā)起了中美北極社會科學(xué)論壇，中國海洋大學(xué)與俄羅斯圣彼得堡大學(xué)共同發(fā)起了中俄北極論壇，上海外國語大學(xué)與加拿大研究機構(gòu)發(fā)起了中加北極論壇等。這些論壇在課題研究、人員互訪、學(xué)術(shù)研討等方面取得了階段性成果。但中國智庫與國外北極研究機構(gòu)之間的交流和互動還有待進一步加強，從而使中國智庫對北極問題的研究更具有全球視野和創(chuàng)新理念，為中國在北極事務(wù)中發(fā)揮更大作用作出自己的努力和貢獻。

結(jié)論

隨著北極問題在美國政府議程中地位的上升，美國的智庫加強了對北極問題的研究。美國智庫之間存在著彼此競爭的關(guān)系，要在“思想市場”中撥得頭籌，必須提供及時有效的、切實可行的、具有政策影響力的對策建議。因此，美國智庫的研究具有時效性強、政策相關(guān)度高、協(xié)作性強等特點。中國北極問題研究智庫近年來也有了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展。中國的決策體制和智庫之間的關(guān)系與美國不同。美國智庫的北極問題研究可以為中國的北極研究智庫提供一定的經(jīng)驗參考，但中國的北極研究智庫需要基于中國的國情，在注重研究的時效性、前瞻性的基礎(chǔ)上，加強彼此之間的協(xié)作與分工，進一步推進與國際層面相關(guān)智庫的交流與協(xié)作，為國家決策提供對策建議的同時，在國際層面積極發(fā)聲，為北極治理提供中國智慧和中國方案。